Negli ultimi mesi il ministero dell’istruzione e del merito ha diffuso una serie di atti che specificano i criteri con cui sono stati ripartiti i fondi tra gli istituti scolastici e quali progetti potranno essere realizzati con le somme assegnate.

Le scuole beneficiarie non hanno dovuto partecipare a nessun bando per ottenere queste risorse che sono state assegnate automaticamente sulla base di un criterio demografico. Si tratta di un metodo che il ministero dell’istruzione ha utilizzato anche per altre risorse del Pnrr, come ad esempio quelle del piano Scuola 4.0. Tuttavia questa scelta comporta alcune insidie.

In primo luogo il fatto che le scuole dovranno presentare i progetti solo successivamente all’assegnazione dei fondi e che ciò potrebbe portare a delle rinunce. Non è detto infatti che tutti i soggetti beneficiari saranno in grado di presentare proposte adeguate. Il quadro della distribuzione delle risorse nei territori potrebbe quindi mutare. Ma sono proprio le scuole più in difficoltà, anche dal punto di vista organizzativo, quelle che avrebbero maggiormente bisogno dei fondi del Pnrr.

Inoltre, se da un lato è vero che anche con lo strumento dei bandi il mondo dell’istruzione ha fatto registrare delle difficoltà, come testimonia la vicenda del bando sugli asili nido, bisogna anche rilevare che la scelta di finanziare maggiormente le scuole con più studenti e insegnanti, poteva essere integrata attraverso il ricorso a indicatori ulteriori. Parliamo ad esempio delle informazioni sui divari educativi, socio-demografici e di dotazione del patrimonio edilizio scolastico. Così da poter indirizzare le risorse nei territori con maggiore fabbisogno.

Gli investimenti del Pnrr per l’insegnamento delle discipline Stem e delle lingue

La misura del Pnrr denominata Nuove competenze e nuovi linguaggi si pone l’obiettivo di investire in abilità digitali, comportamentali e applicative andando così a integrare la forte componente culturale e teorica propria del sistema educativo italiano tradizionale.

Da questo punto di vista, l’investimento punterà in maniera significativa sull’insegnamento delle cosiddette materie Stem, comprensive anche delle neuroscienze. Si prevede poi anche un corso obbligatorio di programmazione per tutti gli studenti nell’arco del loro ciclo scolastico. Ciò dovrà avvenire anche attraverso metodi di insegnamento innovativi che si differenzino dalle classiche lezioni frontali. Tra gli obiettivi che si pone la misura inoltre c’è anche quello del superamento degli stereotipi di genere che continuano a scoraggiare le donne dall’intraprendere percorsi di formazione in ambito scientifico.

L’investimento però non si limita solo alle materie Stem. Si prevedono infatti anche percorsi per il potenziamento del multilinguismo, non solo tramite l’erogazione di corsi, ma anche attraverso la promozione della mobilità internazionale sia dei docenti che degli studenti.

Con questo investimento peraltro il nostro paese recepisce una raccomandazione del consiglio dell’Unione europea del 2020 che chiedeva di investire nell’apprendimento a distanza, nonché nell’infrastruttura e nelle competenze digitali di educatori e studenti.

In base al cronoprogramma del Pnrr gli obiettivi di questa misura dovranno essere conseguiti entro la fine del prossimo anno scolastico. Entro il 30 giugno del 2025 infatti ci si attende che almeno 8mila scuole abbiano avviato percorsi di orientamento nelle materie Stem rivolti agli studenti. Allo stesso tempo, dovranno essere erogati agli insegnanti almeno mille corsi annuali di lingua e metodologia.

La misura non è oggetto della proposta di modifica del Pnrr che il governo ha presentato alle istituzioni europee e che è stata recentemente approvata. Pertanto i target da raggiungere rimangono quelli indicati nella previsione originaria.

Come si distribuiscono i fondi sul territorio

Il decreto che assegna agli istituti la maggior parte dei fondi previsti dalla misura è stato firmato dal ministro Giuseppe Valditara lo scorso 12 aprile. Le risorse dedicate alla formazione degli studenti ammontano a 600 milioni. Come anticipato nell’introduzione, sono stati ripartiti tra i vari istituti di ogni ordine e grado in proporzione al numero degli studenti iscritti, come risultanti dall’anagrafe delle istituzioni scolastiche statali per l’anno 2022-2023.

Altri 150 milioni sono stati stanziati a favore dei docenti per la realizzazione di percorsi formativi di lingua e di metodologia Clil (Content language integrated learning) di durata annuale, finalizzati al potenziamento delle competenze e delle metodologie di insegnamento. In questo caso la distribuzione dei fondi è avvenuta sulla base del numero dei docenti in organico presso ciascuna scuola così come riportato nell’anagrafe. Nel primo caso come nel secondo, le scuole quindi non hanno avuto bisogno di presentare proposte per accedere a queste risorse. La definizione dei progetti da realizzare infatti viene rinviata a un secondo momento.

Questo compito spetta all’unità di missione del Pnnr del ministero. Tale ufficio dovrà procedere alla stipula degli accordi di concessione del finanziamento con i soggetti attuatori e alla definizione di indicazioni per la progettazione, la gestione e la rendicontazione. Questi passaggi risultano ancora da completare.

Il riparto delle risorse delineato dal decreto ministeriale quindi non deve considerarsi definitivo. Solo successivamente alla stipula degli accordi e all’invio di tutta la rendicontazione richiesta, le scuole beneficiarie saranno certe di ricevere i fondi. Potrebbero quindi esserci dei cambiamenti a seguito di eventuali rinunce o di proposte giudicate non consone.

Tenendo conto di queste indicazioni possiamo osservare che a livello provinciale il territorio che riceve più fondi è Roma con circa 48,5 milioni di euro. Seguono la città metropolitana di Napoli (48,4 milioni) e quella di Milano (33,9). In media ad ogni istituto sono andati circa 90mila euro.

Gli istituti coinvolti sull’intero territorio nazionale sono circa 8mila. Il maggior numero di scuole beneficiarie delle risorse si trova nel napoletano (511), seguono quelle di Roma (493), di Milano (332), di Torino (259) e di Palermo (198).

A livello di singole scuole è l’istituto di istruzione superiore Aldini Valeriani di Bologna a ricevere la maggior quota di risorse. Parliamo di circa 264mila euro, di cui 218mila per gli studenti e 46mila per gli insegnanti. Seguono l’istituto alberghiero Pietro Piazza di Palermo (261mila euro), il liceo scientifico Enrico Fermi di Aversa (250mila euro) e il polo scientifico tecnico professionale Fermi-Giorgi di Lucca (248 mila euro).

Com’è evidente, il decreto ministeriale oggetto dell’analisi non ha ripartito tutti i fondi previsti dal Pnrr per questo tipo di interventi. Altri 200 milioni infatti sono riservati alle scuole paritarie non commerciali. In questo caso però la scelta è stata quella di assegnare i fondi tramite bando pubblico. Bando che è attualmente in corso e che si chiuderà il prossimo 15 dicembre.

I restanti 150 milioni di euro invece sono stati oggetto di un altro decreto ministeriale. Con queste risorse si punta al potenziamento della mobilità internazionale di studenti e personale scolastico incrementando le risorse ordinarie del programma Erasmus+ 2021-2027. Attualmente però non sono note le modalità con cui saranno assegnati questi fondi.

Prossime scadenze

Lo scorso 15 novembre il ministero ha emanato le istruzioni operative per la “messa a terra” dei progetti da realizzare con i fondi assegnati. Per quanto riguarda la parte di investimenti dedicati agli studenti, nel documento si legge che dovranno essere posti in essere tra gli altri: 

• percorsi con approcci pedagogici fondati sulla laboratorialità e sul learning by doing, sul problem solving e sull’utilizzo del metodo induttivo;
• percorsi di tutoraggio per l’orientamento agli studi e alle carriere Stem, anche con il coinvolgimento delle famiglie, erogati da un formatore “mentor” qualificato;
• percorsi di formazione per il potenziamento delle competenze linguistiche degli studenti da realizzare anche in orario extra scolastico che siano finalizzati al conseguimento di una certificazione linguistica e in preparazione alla mobilità nell’ambito del programma Erasmus+.

Per quanto riguarda gli investimenti previsti per la formazione degli insegnanti, i progetti che potranno essere realizzati riguardano i già citati corsi annuali di formazione linguistica e di metodologia Clil.

Relativamente alle modalità di erogazione dei fondi è previsto un primo acconto a seguito della sottoscrizione dell’accordo di concessione. Le restanti risorse saranno rilasciate fino a un massimo del 90% dell’importo assegnato via via che si concluderanno e saranno rendicontati i percorsi formativi. Il restante 10% invece sarà erogato sulla base della presentazione della richiesta di contributo finale attestante la conclusione dell’intervento, nonché il raggiungimento dei relativi obiettivi.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Unsplash Jeswin Thomas – Licenza

L'articolo A chi sono andati i fondi Pnrr per le discipline Stem e le lingue proviene da Openpolis.

Per raggiungere questo obiettivo, il nostro paese ha adottato il cosiddetto piano “Scuola 4.0“. A questo progetto contribuisce anche il Pnrr con un investimento considerevole.

Un decreto del ministero dell’istruzione pubblicato nel settembre 2022 ha distribuito tra gli istituti scolastici italiani una parte di questi fondi destinati in particolare a progetti nuovi. Altri atti pubblicati in precedenza invece avevano dirottato parte degli investimenti su progetti già in essere.

Già questo elemento fa capire come non sia semplicissimo riuscire a ricostruire tutti i passaggi amministrativi che hanno portato all’attribuzione delle risorse. Anzi, in alcuni casi purtroppo è risultato impossibile.

Le criticità però non si fermano alla scarsa trasparenza. Come vedremo infatti, l’attribuzione delle risorse ha seguito per la maggior parte un criterio demografico. Le risorse sono state cioè assegnate in base al numero di scuole presenti e di classi attive. Questa scelta però sembra andare in direzione opposta rispetto all’obiettivo di ridurre i divari tra i diversi territori. Finalità che invece dovrebbe essere tra le principali del Pnrr.

Da tenere presente inoltre che l’effettiva erogazione di queste risorse non può essere ancora data per certa. La palla adesso passa agli istituti scolastici che dovranno presentare a stretto giro i progetti che intendono realizzare con i fondi assegnati. Un passaggio non scontato perché le procedure amministrative richieste per accedere alle risorse del Pnrr sono complesse. E spesso, come abbiamo già raccontato per gli enti locali, la carenza di personale e di competenze adeguate può costituire un ostacolo.

In cosa consiste il piano scuola 4.0

Il piano scuola 4.0 è stato adottato con un decreto del ministero dell’istruzione dello scorso giugno. Questo atto fornisce una serie di indicazioni pratiche per il raggiungimento degli obiettivi previsti. Tale piano, come anticipato, sarà finanziato anche dal Pnrr attraverso la misura denominata “scuola 4.0 – scuole innovative, nuove aule didattiche e laboratori”.

L’obiettivo di questo investimento è favorire la transizione digitale del mondo scolastico, trasformando le aule in ambienti di apprendimento innovativi. Inoltre si prevede il potenziamento dei laboratori per le professioni digitali.

Più concretamente, a livello nazionale, si punta alla trasformazione di circa 100.000 classi tradizionali in connected learning environments (ambienti di apprendimento connessi), con l’introduzione di dispositivi informatici come pc, tabet e lavagne interattive. A ciò si aggiunge anche l’obiettivo di creare dei laboratori appositamente pensati per trasmettere agli studenti le nozioni necessarie per essere competitivi nel mercato del lavoro digitale del futuro.

Come si distribuiscono le risorse

Come anticipato, un decreto del ministero dell’istruzione entrato in vigore nel settembre scorso ha individuato gli istituti scolastici beneficiari delle risorse. L’atto in questione ha suddiviso i fondi in diverse azioni.

L’azione 1 è quella dedicata alla trasformazione delle aule in ambienti innovativi di apprendimento, attraverso l’acquisto di dispositivi didattici connessi. Questo intervento assorbe circa 1,3 miliardi di euro: cioè il 62% circa delle risorse Pnrr assegnate a questa misura. L’azione 2 è invece mirata alla realizzazione dei laboratori per le professioni digitali. In questo caso, le risorse stanziate ammontano a circa 425 milioni di euro.

A queste risorse si aggiungono altri 289 milioni che è già possibile territorializzare e che sono finalizzati al finanziamento di progetti già in essere.

La regione a cui vanno più fondi è la Lombardia, cui complessivamente sono stati assegnati oltre 260 milioni di euro. Questi si suddividono in circa 187 milioni per la trasformazione delle aule in ambienti innovativi di apprendimento (azione 1). Mentre 53 milioni vanno alla realizzazione di laboratori per le professioni digitali del futuro (azione 2). Infine, circa 22 milioni serviranno per finanziare progetti già in essere al momento dell’approvazione del Pnrr. Dopo la Lombardia troviamo due regioni del mezzogiorno. Ovvero la Campania (a cui vanno complessivamente 232 milioni circa) e la Sicilia (189 milioni).

Da notare che in questo caso la clausola della riserva di almeno il 40% delle risorse Pnrr per le regioni del mezzogiorno è stata rispettata. C’è da dire però, come vedremo meglio tra poco, che la situazione non è definitiva e anzi potrebbe cambiare.

Purtroppo non è possibile arrivare al dettaglio di come si distribuiscono le risorse comune per comune. Ciò per diversi motivi: in primo luogo perché non sempre è presente questa indicazione. Inoltre, spesso gli istituti scolastici possono coprire il territorio di più di un comune. Per avere un’informazione più dettagliata ma comunque completa di come si distribuiscono i fondi scuola 4.0 dobbiamo fermarci quindi alle province e alle città metropolitane.

In base ai dati disponibili possiamo osservare che le province che ricevono la maggior parte dei fondi sono anche le più popolose del nostro paese. Ai primi posti infatti troviamo Napoli (circa 122,5 milioni assegnati), Roma (115 milioni) e Milano (79,6).

Tra le altre province e città metropolitane che ricevono la quota più consistente di risorse troviamo anche Torino (59,5 milioni), Bari (59,3), Palermo (46,7), Salerno (42,6) e Catania (41,5).

I problemi nell’assegnazione dei fondi

Come abbiamo appena visto, non tutti i fondi del Pnrr assegnati al piano scuola 4.0 sono stati utilizzati per nuovi progetti. Inoltre risulta particolarmente complesso – e in alcuni casi impossibile – capire come le risorse per i progetti in essere si distribuiscono sul territorio. Nel decreto ministeriale già citato infatti si fa riferimento ad almeno altri 5 atti del ministero dell’istruzione. Nello specifico:

• Il decreto 187/2020 che ha ripartito 70 milioni per l’acquisto di dispositivi digitali per l’apprendimento a distanza (tematica particolarmente urgente nelle fasi più concitate dell’emergenza pandemica);
• Il decreto 155/2020 che ha destinato 85 milioni per l’acquisto di dispositivi, compresa la connettività delle scuole, per la didattica digitale integrata;
• Il decreto 290/2021 che ha stanziato ulteriori 35 milioni per l’acquisto di attrezzature digitali;
• Il decreto 147/2021 che ha indirizzato al finanziamento di spazi laboratoriali 51,7 milioni;
• Il decreto 224/2021 che ha stanziato 47,4 milioni sempre per i laboratori.

Anche così però non si riesce ad arrivare alla totalità delle risorse. Mancano ancora all’appello infatti circa 111 milioni che, a oggi, risultano ancora da assegnare. Peraltro, nel caso degli ultimi 2 decreti citati è risultato impossibile, per motivi diversi (l’impossibilità di elaborare le tabelle in un caso, il rinvio a ulteriori atti nell’altro), capire come le risorse si distribuiscono nei diversi territori.

Un ulteriore elemento di complicazione sta nel fatto che nella pagina web dedicata al piano sono indicati alcuni atti diversi rispetto a quelli citati nel decreto ministeriale in esame. Purtroppo però anche in questo caso le informazioni scarseggiano. Per quanto riguarda il decreto ministeriale 222/2022 i metodi per assegnare le risorse sono molteplici. In un caso c’è una cifra fissa per ogni istituto, in un altro si rimanda ad un successivo decreto del direttore generale, in altri ancora si rimanda a procedure di selezione pubblica ancora da espletare.

Sono poi citati altri 85 milioni messi a disposizione dall’articolo 21 del decreto legge 137/2020. Non sembrerebbero quindi risorse afferenti al Pnrr, motivo per cui non sono oggetto di trattazione in questo articolo. In questo caso comunque si arriva al massimo al riparto regionale dei fondi. C’è poi un’ultima voce dal titolo “Spazi e strumenti digitali per Stem”. Che però non ha alcun ulteriore riferimento ad atti o dati.

Alla luce di questa ricostruzione, risulta evidente come sia praticamente impossibile avere un quadro completo e puntuale di come le risorse del piano scuola 4.0 si distribuiscano sul territorio. Un problema peraltro che non riguarda solo questo filone ma che si ripresenta in maniera molto ricorrente quando si parla di Pnrr.

Altri aspetti critici

Un altro elemento critico che emerge dall’analisi riguarda il fatto che la ripartizione delle risorse tra le regioni segue un andamento essenzialmente demografico. I territori più popolosi in termini di studenti cioè sono anche quelli che ricevono più risorse.

Sostanzialmente infatti, almeno per i nuovi progetti, i criteri adottati per la ripartizione sono stati due: per l’azione 1 ci si è basati sul “numero delle classi attive” (più studenti frequentano le scuole di un territorio, più classi saranno presenti). Per l’azione 2, invece, è stata stanziata una cifra fissa sia per i licei (circa 124mila euro) che per le altre scuole secondarie che abbiano attivo almeno un indirizzo di istituto tecnico o professionale (circa 165mila euro).

È evidente che questi due criteri non sono stati pensati per colmare i divari tecnologici esistenti tra istituti e territori. In questo senso, sarebbe stato più opportuno analizzare prioritariamente i bisogni reali di ogni scuola e individuare quelle più in difficoltà per colmare le disparità territoriali.

Un altro elemento particolarmente rilevante riguarda il fatto che l’assegnazione dei fondi non è definitiva. Ora tocca agli istituti scolastici che, in base alle istruzioni operative fornite dal ministero, dovranno caricare i progetti esecutivi (l’ultimo step di progettazione prima di passare all’operatività) su un’apposita piattaforma. Successivamente è prevista entro giugno l’aggiudicazione delle forniture e dei servizi. Se queste tempistiche non dovessero essere rispettate le scuole potrebbero perdere i fondi assegnati.

Questo passaggio non può certo essere dato per scontato. Visto che, come abbiamo raccontato, sono proprio gli enti territoriali ad essere maggiormente in difficoltà nell’implementare le complesse procedure richieste dal Pnrr.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Unsplash, Duane Loux – Licenza

L'articolo A chi sono andati i fondi Pnrr per il piano “scuola 4.0” proviene da Openpolis.

Questo, a cascata, potrebbe comportare delle difficoltà ancora maggiori per quegli enti locali che oggi sono chiamati a dare attuazione ad alcuni degli investimenti del piano. Abbiamo già raccontato infatti come siano proprio i comuni, specie quelli del meridione, ad essere più in difficoltà non solo nel portare avanti i progetti ma anche nel presentare delle proposte ammissibili ai finanziamenti. Tra i casi eclatanti più recenti in questo senso c’è quello del comune di Palermo, che non è stato in grado di presentare proposte nell’ambito dei bandi dedicati alla realizzazione di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti.

I motivi di queste difficoltà possono essere molteplici ma una delle cause principali è la carenza di personale e di competenze adeguate in queste realtà. Mancanze che sono da imputare a disparità e ritardi che caratterizzano storicamente i territori del mezzogiorno e ai quali lo stato non è mai riuscito a porre rimedio in modo efficace.

Se tali lacune non saranno colmate, non solo i progetti ammessi a finanziamento in questi territori rischiano di non concludersi nei tempi previsti. Ma si rischia anche che il Pnrr, anziché ridurli, contribuisca ad acuire i divari tra quei territori che già oggi sono più efficienti e il resto del paese.

La difficoltà degli enti locali nel presentare progetti

In questo quadro si inserisce poi il modello adottato per la selezione dei progetti da finanziare. Un modello che privilegia la competizione tra territori anziché l’adozione di politiche perequative. La quantità di passaggi burocratici a cui adempiere e la complessità della documentazione da fornire infatti, in alcuni casi può anche scoraggiare gli enti locali meno efficienti. Che rinunciano perfino all’invio delle candidature.

La conseguenza di questa dinamica è che gli enti locali che rischiano di rimanere esclusi dal riparto dei fondi del Pnrr sono proprio quelli che ne avrebbero maggiormente bisogno. Parliamo generalmente di piccoli centri che si trovano nel mezzogiorno o nelle aree interne del paese. Ma anche di città maggiori, che talvolta sono incappate nelle stesse difficoltà. Per evitare che ciò avvenga è stata introdotta la clausola che imponeva ai ministeri e agli altri soggetti responsabili di destinare almeno il 40% delle risorse al mezzogiorno. Abbiamo raccontato però che in moltissimi casi tale quota non è stata rispettata. Questo perché spesso dai territori non è stato presentato un numero sufficiente di domande.

E poiché mancano nel Pnrr meccanismi di salvaguardia della quota, quando questo si verifica sta alla singola organizzazione titolare decidere come procedere. Molti ministeri in questi casi hanno semplicemente deciso di far scorrere le graduatorie, scendendo sotto la soglia del 40%.

Da notare peraltro che una relazione pubblicata recentemente dall’associazione nazionale comuni italiani (Anci) sottolinea come le risorse del Pnrr non possano essere utilizzate per colmare le lacune di personale. Per ovviare a questi problemi il governo ha varato una serie di iniziative per supportare gli enti locali. Tuttavia questi accorgimenti, almeno sinora, non sembrano essere stati in grado di risolvere le criticità.

Il rischio di ritardi

Le difficoltà inoltre non si esauriscono neanche nei casi in cui gli enti locali riescano a intercettare i fondi. In particolare si sollevano dubbi sulla loro capacità di portare le opere a compimento entro i tempi previsti. Si tratta di un elemento fondamentale per non rischiare di perdere i fondi europei. Su questo aspetto è un rapporto dell’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel mezzogiorno (Svimez) a fornire una panoramica preoccupante, soprattutto per il sud del paese.

Svimez ha analizzato la banca dati delle opere pubbliche relative a interventi infrastrutturali realizzati dai comuni (escluse le città metropolitane) nel periodo compreso tra il 2012 e il 2021. Concentrandosi in particolare sulla realizzazione delle opere per infrastrutture sociali. Non solo perché è il settore in cui è stato realizzato il maggior numero di interventi (circa il 49,6% del totale) ma anche perché si tratta di un ambito di fondamentale importanza per raggiungere gli obiettivi di coesione territoriale previsti dal Pnrr.

Considerando un dato medio nazionale di 1.007 giorni per il completamento di un’opera in questo ambito, dalla relazione di Svimez emerge una enorme differenza nei tempi di realizzazione tra il nord e il sud del paese. I comuni del mezzogiorno infatti impiegano mediamente circa 450 giorni in più per portare a compimento la realizzazione delle infrastrutture sociali. Il report evidenzia inoltre come oltre 300 giorni di ritardo si accumulino nella fase di cantierizzazione (esecuzione). Se già a livello di progettazione si incontrano delle difficoltà quindi, non è improbabile che queste possano addirittura aggravarsi nel momento della messa in opera dei cantieri.

Se non si riuscissero a trovare soluzioni rapide per rendere più efficiente la macchina amministrativa necessaria all’affidamento dell’appalto, all’apertura del cantiere e alla realizzazione dei lavori, i tempi estremamente stretti per portare a conclusione le opere nel rispetto del termine ultimo di rendicontazione fissato per il 31 agosto 2026.

Considerando questi dati, Svimez si spinge ad osservare che i cantieri al sud dovrebbero essere avviati al massimo entro fine ottobre 2022. Un obiettivo che sembra abbastanza difficile da raggiungere dato che, come vedremo, molti bandi per l’assegnazione delle risorse sono ancora in corso. I tempi per le restanti macro-aree sono un po’ più diluiti: maggio 2023 per il centro e l’estate 2024 per le aree settentrionali.

A questo proposito occorre ricordare che le norme relative all’attuazione del Pnrr prevedono la possibilità per il governo di esercitare dei “poteri sostitutivi” in casi di gravi ritardi nella realizzazione delle opere. Ciò significherebbe sostanzialmente il commissariamento dei cantieri. Un’eventualità che andando avanti nella fase di “messa a terra” dei progetti potrebbe riproporsi spesso.

I bandi per gli enti locali già chiusi e quelli ancora in corso

Vediamo adesso qual è lo stato dell’arte dei bandi riservati in particolare agli enti locali (comuni e città metropolitane). In primo luogo possiamo osservare che si sono già chiusi i bandi relativi a 20 investimenti contenuti nel Pnrr. Da questo punto di vista l’intervento più consistente è quello dedicato agli asili nido e alle scuole dell’infanzia (4,6 miliardi) di competenza del ministero dell’istruzione. Seguono i bandi per i progetti legati alla rigenerazione urbana (3,3 miliardi) e quelli rivolti alle città metropolitane per i piani urbani integrati (2,7 miliardi), entrambi di competenza del ministero dell’interno.

Secondo la relazione dell’Anci invece sono complessivamente 49 i bandi ancora aperti a cui possono partecipare comuni e città metropolitane. Suddividendo tali bandi in base al tema, al primo posto troviamo la transizione ecologica con 12 misure. Seguono digitalizzazione, inclusione sociale e infrastrutture ciascuno con 8 bandi ancora in corso.

Per quanto riguarda invece le risorse da assegnare, notiamo che si parla di circa 58 miliardi di euro. Il dato così elevato è dovuto al fatto che Anci considera anche bandi per circa 9 miliardi che saranno gestiti centralmente dai ministeri della transizione ecologica e dell’agricoltura ma che vedranno i comuni come principali beneficiari. Inoltre, in alcuni casi, i bandi non si rivolgono solamente ai comuni ma anche ad altri soggetti come le regioni, le province e altre realtà territoriali. Fatta questa premessa, possiamo osservare che l’amministrazione titolare che assegnerà l’ammontare più consistente delle risorse con i bandi ancora in corso, è il ministero dell’interno con circa 12,9 miliardi di euro. Seguono il ministero della transizione ecologica (11,9 miliardi) e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11,3).

Ci sono poi anche altre risorse del Pnrr che vedranno comuni e città metropolitane come diretti beneficiari anche se non in qualità di soggetti attuatori. Questi però non sono stati inseriti nelle tabelle relative ai bandi in corso. Ciò perché tali investimenti riguardano sostanzialmente l’implementazione di una nuova struttura digitale della pubblica amministrazione che sarà gestita centralmente. Si tratta in particolare dei fondi per la piattaforma nazionale digitale dei dati (556 milioni) e per la digitalizzazione degli avvisi pubblici (245 milioni).

La proroga dei bandi, un segno delle difficoltà degli enti locali

Un ultimo elemento che emerge analizzando lo stato di implementazione dei bandi ancora in corso riguarda il fatto che molti di questi sono stati prorogati, anche più di una volta. Dalla relazione di Anci infatti emerge che in 5 casi i soggetti titolari sono stati costretti a rinviare la scadenza degli avvisi.

Il bando per la realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti e ammodernamento di quelli esistenti avrebbe dovuto chiudersi il 14 febbraio ma la scadenza è stata rinviata di un mese. Allo stesso modo il bando per la forestazione urbana dedicato alle città metropolitane avrebbe dovuto concludersi a fine maggio ma la scadenza è stata prorogata due volte: prima al 14 giugno e successivamente al 21 dello stesso mese. Il 16 maggio inoltre avrebbe dovuto concludersi il bando per la realizzazione delle infrastrutture sociali nelle aree interne ma anche in questo caso la scadenza è stata prorogata di un mese. Addirittura 3 proroghe infine per il bando dedicato alla valorizzazione dei beni confiscati alle mafie. L’avviso pubblico inizialmente prevedeva come scadenza il 24 gennaio. Successivamente prorogata prima al 28 febbraio, poi al 31 marzo e infine al 22 aprile.

Per quanto riguarda invece i bandi per il rafforzamento della mobilità ciclistica, Anci riporta che attualmente le procedure sono interrotte a causa di un “doppio passaggio del decreto di attribuzione delle risorse al Mims, al Mef e in conferenza unificata”.

Anche tra i bandi che si sono già conclusi si registrano dei casi simili. Quello più eclatante è certamente legato al bando per gli asili nido e per le scuole dell’infanzia. La scadenza iniziale entro cui inviare le candidature infatti era stata fissata al 28 febbraio. Arrivati alla data in questione però, non erano state presentate domande sufficienti a esaurire i fondi stanziati. Per cui la scadenza è stata prorogata fino all’1 aprile. Si è reso poi necessario un ulteriore bando riservato alle regioni del mezzogiorno (con priorità rivolta a Basilicata, Molise e Sicilia) per distribuire gli ultimi 70 milioni di euro che rischiavano di rimanere inutilizzati.

Questi rinvii confermano le difficoltà degli enti locali nel presentare progetti in grado di intercettare le risorse. A vantaggio di territori che si trovano già in situazioni avanzate in tema di infrastrutture e servizi, ma che hanno le competenze necessarie per accedere ai bandi. Tale dinamica rischia di far diventare il Pnrr, se non ben gestito, da strumento per la riduzione delle disuguaglianze a causa del loro inasprimento.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Anci

L'articolo Il Pnrr e le difficoltà degli enti locali proviene da Openpolis.

17

gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

54 su 153

i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

4

le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

20

i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

17

i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

Ascolta il nostro podcast su Radio Radicale

L'articolo Decreti attuativi e Pnrr proviene da Openpolis.

Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

L'articolo Il Pnrr e il tema dei decreti attuativi mancanti proviene da Openpolis.

Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

L'articolo In aumento le risposte alle interrogazioni ma alcuni ministeri restano in difficoltà proviene da Openpolis.

Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: governo.it - licenza

L'articolo Le scadenze del Pnrr e il ruolo delle organizzazioni titolari proviene da Openpolis.

In attesa che la commissione Ue si pronunci in merito a quanto fatto sin qui dall’Italia, possiamo tracciare un primo quadro d’insieme sugli impegni che attendono il nostro paese nel 2022. Da questo punto di vista possiamo osservare che i risultati da raggiungere sono un centinaio.

Si tratta di un valore doppio rispetto alle scadenze che l’Italia ha dovuto conseguire nel 2021 (erano 51). Per questo sarà necessario un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti per rispettare il cronoprogramma stabilito dal piano. Questi numeri ripropongono il tema dell’importanza del monitoraggio sullo stato di avanzamento dei vari progetti. Non solo per controllare che non siano commessi abusi ma anche per non rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Milestone e target, un quadro di sintesi

Come noto, all’Italia nell’ambito del Pnrr sono stati assegnati circa 190 miliardi di euro tra prestiti e sovvenzioni. Tali risorse tuttavia non saranno erogate in un’unica soluzione ma in rate successive. Un primo pre-finanziamento pari a 24,9 miliardi di euro è stato erogato lo scorso agosto. L’Italia è adesso in attesa del primo finanziamento vero e proprio pari a circa 21 miliardi.

L’erogazione delle risorse tuttavia non deve essere data per scontata. Essa infatti è subordinata al rispetto di una rigida tabella di marcia che prevede, per ogni intervento contenuto nel Pnrr, l’espletamento di alcune scadenze.

Il Pnrr italiano prevede il completamento di scadenze alla fine di ogni trimestre fino al 2026. Ma le istituzioni europee effettuano una verifica sullo stato di avanzamento dei lavori solo 2 volte all’anno. Dall’esito positivo delle verifiche dipende l’erogazione delle rate successive. Per questo è fondamentale per gli stati membri non ritardare l’invio di tutta la documentazione necessaria. Altrimenti il rischio è quello di non riuscire a richiedere una parte dei fondi.

La commissione infatti può decidere di bloccare l’erogazione delle risorse nel caso di gravi ritardi o inadempienze. Ma anche senza arrivare a questo scenario estremo, se uno stato non rispetta le scadenze previste non potrà presentare in tempo le richieste di finanziamento. Di conseguenza, soprattutto nel lungo periodo, il rischio è quello di non riuscire ad accedere alle risorse anche se queste sono già state assegnate.

Quante sono le scadenze del Pnrr per il 2022

Il Pnrr italiano effettua un’ulteriore suddivisione delle scadenze. Alcune hanno una rilevanza europea e sono quelle previste dal piano così come approvato dalle istituzioni Ue. Altre invece hanno una valenza solo a livello nazionale e rappresentano ulteriori passaggi intermedi volti a facilitare il conseguimento delle “scadenze Ue”. In questo approfondimento ci concentreremo sulle milestone e i target di rilevanza europea.

Come detto, per quanto riguarda il 2022 gli adempimenti “Ue” che il nostro paese dovrà conseguire sono 100. Di cui 83 milestone e 17 target. I periodi più intensi saranno giugno e dicembre. Cioè quando l’Italia dovrà inviare alla commissione le richieste di finanziamento. A giugno infatti le scadenze da completare saranno 38 di cui 1 target. A dicembre invece saranno 51 di cui ben 16 target.

Questi adempimenti fanno riferimento in particolare a 84 misure. La maggior parte sono inserite nella missione 1 del piano (Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo). Sono 25 infatti le misure contenute in questa missione per cui sono previste scadenze nel 2022. Al secondo posto c’è invece la missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) con 24 misure interessate da scadenze. Analizzando le componenti relative alle misure che prevedono scadenze, possiamo osservare che la più “impegnativa” nel 2022 sarà la M1C1 (Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella pubblica amministrazione) che da sola richiede 14 adempimenti.

Al secondo posto troviamo invece a pari merito le componenti “Turismo e cultura 4.0” e “Agricoltura sostenibile ed economia circolare” con 8 adempimenti ciascuna.

I soggetti responsabili degli adempimenti

Abbiamo già visto in precedenti approfondimenti come il Pnrr vedrà la partecipazione diretta non solo delle amministrazioni centrali ma anche degli enti territoriali. Questi potranno avere diversi gradi di coinvolgimento. Il più marcato dei quali vedrà il diretto affidamento a comuni, province e regioni di una parte cospicua delle risorse per la realizzazione di opere pubbliche.

Tuttavia anche in questi casi il Pnrr individua un soggetto responsabile del singolo adempimento. Generalmente questi enti sono i ministeri o comunque strutture legate all’attività del governo (come la protezione civile). Questo perché è l’esecutivo il responsabile ultimo del rispetto del cronoprogramma. Infatti qualora i soggetti incaricati della realizzazione degli interventi non fossero in grado di concludere i lavori entro i tempi previsti, sarebbe il governo a subentrare attraverso i suoi poteri sostitutivi introdotti con il decreto legge 77/2021.

Tenendo presente anche questo aspetto, possiamo osservare che il soggetto individuato come responsabile del maggior numero di scadenze è il ministero della transizione ecologica (Mite). Il dicastero guidato da Roberto Cingolani infatti è competente in maniera esclusiva per il conseguimento di 14 scadenze tra milestone e target. A queste poi se ne aggiungono altre 4 per cui il Mite è coinvolto insieme ad altri soggetti.

Il secondo dicastero maggiormente coinvolto è invece quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili. Il Mims è infatti responsabile di 13 adempimenti a cui se ne devono aggiungere altri 4 per cui è previsto il coinvolgimento di altri soggetti. Al terzo posto infine troviamo il ministero della salute, responsabile per il completamento di 8 scadenze.

Quali obiettivi e traguardi per il 2022

Allo stato attuale sono 2 le scadenze previste per l’anno in corso che sono già state completate. In entrambi i casi si tratta di milestone. La prima riguarda l’assegnazione ai comuni di risorse per la realizzazione di progetti nell’ambito della rigenerazione urbana (ne abbiamo parlato in questo articolo). L’altra invece è relativa alla semplificazione delle norme per gli interventi sulle infrastrutture di approvvigionamento idrico. Traguardo che è stato raggiunto grazie all’articolo 2 comma 4-bis del decreto legge 121/2021.

Sono altre 5 le scadenze che dovranno essere completate entro il primo trimestre del 2022. Tra queste:

• lo sviluppo dei servizi digitali per i visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette;
• l'attuazione di una politica di investimento per la stipula di contratti di sviluppo volti a stimolare la competitività delle filiere produttive;
• la mappatura degli insediamenti agricoli abusivi nell’ambito della lotta al caporalato;
• la firma delle convenzioni per la riqualificazione e l'incremento dell'edilizia sociale;
• l'entrata in vigore del piano operativo relativo ai progetti riguardanti l'assegnazione di un alloggio e le stazioni di posta nell'ambito dell'edilizia sociale.

Per quanto riguarda le altre scadenze possiamo osservare come, anche per il 2022, la parte più impegnativa dell’anno sarà legata al quarto trimestre, in cui dovranno essere conseguite 51 scadenze. Un numero pari a tutte quelle che il nostro paese ha dovuto completare, non senza difficoltà, nel 2021.

In particolare è interessante sottolineare come entro la fine dell’anno dovranno essere raggiunti 17 obiettivi (target). Tali scadenze hanno un valore molto rilevante in quanto rappresentano il completamento di una misura o comunque il raggiungimento di uno step importante. Tra questi possiamo citare:

• l’avvio delle procedure per l’assunzione di personale nei tribunali civili, penali e amministrativi;
• l’assegnazione degli appalti per quanto riguarda la misura “porti verdi”;
• l’assegnazione di almeno 300 borse di studio per giovani ricercatori.

L'importanza del monitoraggio

Un numero così consistente di adempimenti da conseguire è certamente un elemento da non sottovalutare viste anche le difficoltà riscontrate durante l’anno che ci siamo appena lasciati alle spalle. Se da un lato va riconosciuto che il Pnrr italiano è stato definitivamente approvato solamente nel giugno scorso, dall’altro è anche vero che l’esecutivo aveva iniziato a lavorarci già in precedenza. Recuperando e riadattando anche progetti che erano già in corso d’opera. Nonostante questo, il governo ha dichiarato di aver raggiunto i 51 adempimenti che dovevano essere completati per il 2021 solo negli ultimi giorni dell'anno e ricorrendo alla decretazione d’urgenza, anche in alcuni casi in cui non era prevista inizialmente.

Il completamento di un numero doppio di milestone e target comporterà quindi un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti. Vista questa dinamica però c’è il concreto rischio che ancora una volta la trasparenza e la rendicontazione ai cittadini di quanto sta avvenendo passi in secondo piano. Abbiamo raccontato in più di un’occasione come il governo sino a questo momento sia stato piuttosto carente su questo fronte. Spesso infatti il tema della trasparenza e della partecipazione civica al processo decisionale viene vissuto dalle istituzioni più come un ostacolo e un rallentamento che come un presidio di democrazia. La storia del nostro paese però ci insegna che questo modo di fare porta spesso a errori e spreco di risorse pubbliche.

Solo attraverso una documentazione puntuale sarà possibile tenere traccia di tutti gli adempimenti da assolvere in modo da evitare che si accumulino ritardi incolmabili. Per questo è importante un maggiore impegno delle istituzioni anche su questo fronte.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "OpenPnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sugli interventi previsti dal piano e sullo stato di avanzamento delle misure (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - licenza

L'articolo Quante e quali sono le scadenze del Pnrr per il 2022 proviene da Openpolis.

Negli ultimi mesi infatti si è registrata un’inversione di tendenza. Grazie all’adozione di un nuovo metodo operativo e all’assegnazione di specifici target per i ministeri il numero di atti mancanti si è via via ridotto. Tuttavia il lavoro da fare resta ancora molto. Alla data del 7 dicembre infatti erano ancora più di 400 le attuazioni mancanti.

Nonostante lo sforzo dall’attuale esecutivo rimangono quindi alcune criticità. Diversi ministeri – tra cui anche quelli della transizione ecologica, delle infrastrutture, dello sviluppo economico e dell’istruzione – faticano a rispettare gli obiettivi assegnati in questo settore. Un dato da non sottovalutare anche in vista della prossima approvazione della legge di bilancio per il 2022 e delle misure previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza. Norme che con ogni probabilità richiederanno un gran numero di attuazioni.

La situazione a dicembre 2021

Attraverso i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo sappiamo che le norme approvate durante la XVIII legislatura che richiedono almeno un decreto attuativo sono 87. Da notare che, rispetto al nostro ultimo approfondimento, tale numero si è notevolmente ridotto. Questo, come vedremo meglio in seguito, dipende dal fatto che alcune misure che richiedevano decreti attuativi sono state superate da norme successive e sono state quindi abrogate.

Complessivamente, al 7 dicembre, le attuazioni richieste sono 1.392 di cui 475 ancora da pubblicare. Focalizzandoci sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello il 54,8% dei decreti attuativi richiesti. Un valore ancora piuttosto alto ma comunque in diminuzione di 10 punti percentuali rispetto al dato di settembre.

Da ricordare però che l’attuale esecutivo ha ereditato anche delle attuazioni da pubblicare relative alle misure varate dai governi Conte I e II. Parliamo in totale di 298 decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

I ministeri più coinvolti

La maggior parte delle attuazioni è di competenza dei ministeri. Sotto questo profilo il dicastero dell’economia e delle finanze si conferma come quello maggiormente coinvolto nella produzione di questo tipo di atti. Al Mef infatti competono 219 attuazioni in totale di cui 67 (il 30,6%) ancora da emanare. Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (142 attuazioni di cui 69 mancanti) e il ministero dell’interno (109 attuazioni di cui 23 mancanti).

Se si analizzano invece i dati relativi ai ministeri con il maggior numero di decreti attuativi ancora da pubblicare il Mef “scivola” al terzo posto. Al primo troviamo infatti il ministero della transizione ecologica per cui mancano ancora all’appello 71 decreti attuativi sui 96 totali. Al secondo posto troviamo invece quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili che deve ancora emanare 69 attuazioni su 142. Quarto posto infine per il ministero dello sviluppo economico (32 attuazioni mancanti su 99 totali). Analizzando i dati a livello percentuale invece possiamo notare come 3 ministeri si confermino particolarmente in difficoltà per quanto riguarda la pubblicazione delle attuazioni. Per i dicasteri dello sport, della transizione ecologica e dell’innovazione tecnologica infatti mancano ancora all’appello oltre il 70% delle attuazioni.

Il ministero dello sport è chiamato a pubblicare 26 decreti attuativi di cui 20 (il 76,9%) ancora mancano all’appello. Per il Mite invece non è ancora stato emanato il 74% dei decreti attuativi mentre per il dicastero dell’innovazione il 71,4%.

Le norme più critiche

Per quanto riguarda le norme con il maggior numero di attuazioni ancora da pubblicare, al primo posto si conferma la legge di bilancio per il 2021 per cui mancano all’appello ancora 42 decreti attuativi sui 142 totali. Seguono il decreto sostegni bis con 33 decreti su 84 ancora da pubblicare e la legge di bilancio per il 2020 con 24 attuazioni mancanti su 113.

Un altro elemento interessante da analizzare riguarda il fatto che alcuni decreti attuativi prevedono una data entro cui devono essere pubblicati. Questa fattispecie riguarda 709 attuazioni. Tra queste disposizioni poi ce ne sono 180 che, al 7 dicembre, risulta non siano ancora state adottate nonostante il termine previsto dal legislatore sia già scaduto.

Citiamo solo alcune attuazioni non adottate entro la scadenza a titolo di esempio. Entro il 31 marzo 2020 sarebbe dovuto essere emanato un decreto per l’accesso al credito d'imposta per sistemi di monitoraggio per la sicurezza degli immobili. Previsto dalla legge di bilancio per il 2020. Nella legge di bilancio per il 2021 era prevista invece la pubblicazione, entro il 31 gennaio di quest’anno, di un decreto ministeriale volto a definire le modalità di attuazione delle norme a supporto dell’installazione di impianti per la produzione di ossigeno medicale. La medesima legge prevedeva poi la pubblicazione di un decreto ministeriale che definisse criteri e modalità di riparto del fondo per l'Alzheimer e altre demenze. La norma doveva essere emanata entro il 2 marzo 2021. Entrambi questi decreti ancora mancano all’appello.

Per quanto riguarda le misure varate dall’attuale esecutivo, il decreto sostegni bis prevedeva la pubblicazione, entro il 24 agosto, di un decreto ministeriale che normasse termini e modalità di erogazione di un contributo a favore dei familiari di membri delle forze armate deceduti a causa del Covid. Entro il 29 settembre invece avrebbe dovuto essere emanato un decreto attuativo con le modalità di erogazione del fondo per sostenere l'industria conciaria, gravemente danneggiata dall’emergenza.

I numeri del governo Draghi

Come abbiamo già detto l’attuale esecutivo ha cercato di correre ai ripari per sanare il problema delle attuazioni mancanti. Ciò è avvenuto attraverso l’adozione di un nuovo metodo di lavoro e con la creazione di una nuova struttura per il coordinamento tra i ministeri. Inoltre il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli è stato incaricato di pubblicare delle relazioni periodiche che illustrino lo stato di avanzamento dei lavori. L’ultimo di questi documenti risale al 31 ottobre.

In base a questi dati possiamo osservare come, a partire dall’insediamento del governo Draghi, la quantità mensile di decreti adottati sia progressivamente aumentata fino a toccare il suo apice nel mese di settembre. Complessivamente sono 509 i decreti attuativi pubblicati tra il 13 febbraio e il 31 ottobre. A questi si possono aggiungere anche 40 attuazioni che si sono rese non più necessarie in virtù dell’abrogazione della norma che le prevedeva.

Da notare che dopo il picco registrato a settembre, nel mese di ottobre si è avuta una flessione. Secondo il sottosegretario questa contrazione sarebbe da attribuire all’impegno richiesto all’esecutivo nella preparazione del testo della legge di bilancio, oltre che di diverse norme per l’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), tra cui il Dl 152/2021.

Alla luce di queste informazioni possiamo notare come alcune difficoltà permangano. Il nuovo metodo operativo già citato prevede l’assegnazione di specifici target che i diversi ministeri sono tenuti a raggiungere. Tuttavia non tutte le strutture sono riuscite a rispettare gli obiettivi assegnati. In media infatti la percentuale di raggiungimento degli obiettivi per il periodo settembre-ottobre si è attestata del 77,8%. Un dato elevato ma che nasconde comunque alcune criticità. Ci sono state infatti 3 amministrazioni (cultura, Pa e presidenza del consiglio) che hanno fatto meglio rispetto all’obiettivo loro assegnato rispetto al periodo di riferimento. In altri 6 casi invece il target è stato pienamente raggiunto.

Dall’altro lato però possiamo osservare che 6 dicasteri non hanno completato nemmeno il 50% dei loro obiettivi. Tra questi, alcune amministrazioni particolarmente significative come il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (48,7%), quello della transizione ecologica (47,1%) e quello dello sviluppo economico (36,4%). All’ultimo posto di questa particolare graduatoria figura invece il ministero dell’istruzione che tra settembre e ottobre ha pubblicato appena 5 decreti attuativi rispetto ai 16 richiesti (31,3%).

Per cercare di risolvere queste difficoltà, si legge infine nella relazione di Garofoli, a partire dal mese di novembre i target sono stati assegnati con cadenza settimanale e non più mensile. Dalla presidenza del consiglio è arrivata anche un’indicazione qualitativa. Ai vari dicasteri coinvolti infatti è stato indicato a quali attuazioni dare la precedenza. Purtroppo però il dettaglio di questi provvedimenti non è indicato nel documento.

foto credits: palazzo Chigi - Licenza

L'articolo Pubblicato il 66% dei decreti attuativi ma alcuni ministeri sono ancora in difficoltà proviene da Openpolis.

Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

L'articolo Continuità e volti nuovi ai vertici dei ministeri proviene da Openpolis.