L’impatto del Pnrr sui territori Enti locali

Un recente decreto del ministero dell’interno ha riproposto la questione della distribuzione delle risorse tra le diverse aree del paese. Da un lato infatti vi è la necessità di sostenere le aree più in difficoltà, dall’altro quello di premiare i progetti più meritevoli.

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Una delle priorità trasversali del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) riguarda la riduzione dei divari territoriali che caratterizzano il nostro paese. Non solo tra nord e sud ma anche tra i centri maggiori e le zone periferiche. Ciò dovrà avvenire attraverso investimenti in diversi settori. Dalle infrastrutture alla mobilità sostenibile, dagli interventi per sanità e sociale a quelli per la digitalizzazione.

In questo contesto gli enti territoriali saranno chiamati a ricoprire un ruolo di primo piano. A regioni, province, città metropolitane, comuni e altri soggetti territoriali infatti sarà affidata la gestione diretta di una parte cospicua delle risorse europee assegnate all’Italia.

€ 66,4 mld la risorse del Pnrr che vedono il coinvolgimento degli enti territoriali.

La recente pubblicazione di un decreto del ministero dell’interno che assegna risorse ai comuni per la realizzazione di interventi di rigenerazione urbana ha tuttavia riproposto alcune criticità legate all’impatto che il Pnrr avrà sui territori. In particolare nell’equilibrio nella spesa tra le diverse aree del paese. Se da un lato è importante che le risorse arrivino a quei territori che ne hanno più bisogno, dall’altro vi è il rischio che vengano scartate proposte in linea con gli standard richiesti a favore di altre dalla qualità inferiore. Questa dinamica però può portare a difficoltà in fase di realizzazione.

Il coinvolgimento degli enti territoriali nella realizzazione dei progetti

Grazie a un documento pubblicato recentemente sul portale Italia domani, è possibile capire meglio come si svilupperà il ruolo degli enti territoriali per quanto riguarda la realizzazione degli investimenti previsti dal Pnrr. In particolare le amministrazioni territoriali potranno essere coinvolte attraverso 3 diverse modalità.

Regioni, province, comuni e altri enti territoriali possono in primo luogo essere nominati come soggetti attuatori. Si tratta del massimo livello di coinvolgimento previsto. In questo caso infatti gli enti coinvolti assumono la responsabilità diretta della realizzazione di specifici progetti in materie di loro competenza (come asili nido, progetti di rigenerazione urbana, edilizia scolastica, sociale). In questo caso, le amministrazioni:

  1. accedono ai finanziamenti partecipando a bandi o avvisi per la selezione di progetti emanati dai ministeri competenti, ovvero ai provvedimenti di riparto fondi ove previsto;
  2. ricevono (in genere direttamente dal ministero dell’economia e delle finanze) le risorse occorrenti per realizzare i progetti;
  3. devono rispettare gli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo e concorrere al conseguimento di traguardi e obiettivi associati al progetto;
  4. sono tenuti a realizzare i progetti rispettando le norme vigenti e le regole specifiche del Pnrr (non arrecare danno significativo all’ambiente, spese entro il giugno del 2026);
  5. devono prevenire e correggere eventuali irregolarità e restituire le risorse indebitamente utilizzate.

In secondo luogo, i soggetti territoriali potranno beneficiare di iniziative portate avanti dalle amministrazioni centrali ma che possono avere ricadute anche a livello locale. È il caso, ad esempio, del passaggio al sistema di cloud dedicato alla pubblica amministrazione. Il coinvolgimento in questo caso avviene mediante la partecipazione a specifiche procedure di chiamata (bandi o avvisi) attivate dai ministeri responsabili.

3 le modalità attraverso cui gli enti territoriali possono essere coinvolti nella gestione del Pnrr.

Un’ultima modalità di partecipazione degli enti territoriali prevede il loro contributo nell’individuazione dell’area più idonea per la realizzazione di interventi di competenza di amministrazioni di livello superiore (mobilità, ferrovie/porti, sistemi irrigui, banda larga, ecc.). In questi casi la definizione degli investimenti e delle opere da realizzare dovrebbe tenere conto delle istanze delle comunità locali, attraverso la convocazione di specifici tavoli di concertazione.

La “territorializzazione” degli investimenti

Sempre dal documento pubblicato dal governo è possibile conoscere la stima delle risorse del Pnrr che saranno affidate alla diretta gestione degli enti territoriali. Parliamo di oltre 66 miliardi di euro. Ma come si distribuiranno questi fondi tra le varie voci del piano?

Enti territoriali coinvolti maggiormente per transizione ecologica, salute e sociale.

La maggior parte di queste risorse (circa 20 miliardi di euro) saranno destinate alla missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica”. In questo contesto gli enti territoriali saranno coinvolti nella realizzazione di interventi legati, tra le altre cose, alla messa in sicurezza dei territori, alla mobilità sostenibile e all’efficientamento energetico degli edifici.

Un’altra voce molto rilevante è la missione 5 “Inclusione e coesione”. In questo caso le risorse assegnate agli enti territoriali serviranno per la realizzazione di progetti legati alla rigenerazione urbana e all’edilizia sociale.

FONTE: elaborazione openpolis su dati governo.
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Gennaio 2022)

Altri 15 miliardi di euro saranno poi investiti per il potenziamento delle strutture sanitarie (missione 6). In questo caso però le risorse saranno affidate direttamente alle aziende sanitarie e ospedaliere. Nella relazione citata tuttavia non è indicato il dettaglio dei progetti che vedono il coinvolgimento di enti territoriali per questa missione.

Suddividendo le risorse in base ai soggetti beneficiari, possiamo osservare che la maggior parte di queste saranno affidate a comuni e città metropolitane (28,3 miliardi di euro). Un cifra vicina agli 11 miliardi di euro invece potrà essere distribuita per progetti di competenza alternativamente di regioni, province o comuni. Un cifra simile invece ricadrà nella gestione esclusiva degli enti regionali.

FONTE: elaborazione openpolis su dati governo.
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Gennaio 2022)

Infine circa 1,3 miliardi saranno distribuiti ad altri enti territoriali. Tra questi le autorità di bacino e portuali, gli enti di governo dell’ambito territoriale ottimale (Egato). In alcuni casi potranno essere coinvolti anche soggetti privati tramite progetti di cofinanziamento.

Il quadro degli interventi

Come noto gli investimenti da realizzare nell’ambito del Pnrr dovranno necessariamente essere completati entro il 2026. Se ciò non accadesse infatti l’Italia rischierebbe di andare incontro a delle sanzioni che potrebbero arrivare anche al blocco dei fondi da parte delle istituzioni comunitarie.

La commissione europea può bloccare l’erogazione delle risorse qualora fossero registrati dei gravi scostamenti dal raggiungimento dei target intermedi e finali. Vai a "Come l’Europa valuta il Pnrr degli stati membri"

Per quanto riguarda gli interventi del piano che vedranno un coinvolgimento a vario titolo da parte degli enti territoriali, possiamo osservare stati di avanzamento diversi. In alcuni casi infatti le risorse sono già state assegnate, in altri è stato pubblicato l’avviso per la presentazione di proposte. Altre misure invece sono più indietro nell’iter.

Da ricordare comunque che anche l'assegnazione delle risorse non significa necessariamente che i cantieri siano già operativi. Spesso infatti la amministrazioni locali dovranno a loro volta pubblicare dei bandi per individuare le ditte che si occuperanno della realizzazione pratica degli interventi.

FONTE: elaborazione openpolis su dati governo.
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Gennaio 2022)

Abbiamo approfondito in precedenza alcuni investimenti per cui sono già state attribuite le risorse ai vari soggetti territoriali competenti. Tra cui quelle di competenza del ministero per la transizione ecologica, quelle legate ai progetti sulla qualità dell’abitare e quelle riguardanti gli interventi sulle risorse irrigue. Ma un recente decreto pubblicato dal ministero dell’interno ha rilanciato il tema della distribuzione dei fondi europei tra i diversi territori.

Gli investimenti per la rigenerazione urbana

L’atto in questione, pubblicato lo scorso 30 dicembre, riguardava la missione 5 del Pnrr ed era finalizzato al finanziamento di progetti di rigenerazione urbana mirati a ridurre situazioni di marginalizzazione e degrado sociale.

€ 3,3 mld le risorse assegnate ai comuni per progetti di rigenerazione urbana.

Complessivamente sono 483 i comuni che riceveranno i finanziamenti. L’importo del contributo varia da territorio a territorio. Cinquantatré enti locali infatti avranno a disposizione una cifra compresa tra i 19 e i 20 milioni di euro. Per gli altri soggetti invece le risorse assegnate vanno via via a diminuire, fino ad arrivare ai 270mila euro affidati al comune di Mottola, in provincia di Taranto.

La mappa riporta il totale delle risorse assegnate ad ogni comune dal ministero dell’interno nell’ambito della misura M5C2I2.1 del Pnrr (Rigenerazione urbana, volta a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale). Nella mappa sono conteggiati anche i progetti ammessi a finanziamento “con riserva”.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ministero dell'interno
(ultimo aggiornamento: mercoledì 12 Gennaio 2022)

Per la rigenerazione urbana, il 53% dei fondi andrà alle regioni del mezzogiorno.

È noto che il 40% delle risorse del Pnrr debba essere riservato alle regioni del mezzogiorno, con l’obiettivo di colmare il divario territoriale con il resto del paese. Alle regioni del sud infatti è stato assegnato 1 miliardo e 800 milioni di euro (il 53% del totale). Mentre Piemonte, Valle d’Aosta, Liguria, Lombardia, Veneto, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia dovranno spartirsi appena il 15% dei fondi (meno di 500 milioni totali). In questo caso la ripartizione delle risorse ha dato adito a delle polemiche.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ministero dell'interno.
(ultimo aggiornamento: mercoledì 12 Gennaio 2022)

Negli allegati del decreto è possibile rinvenire le motivazioni che hanno portato all'esclusione dei progetti, che sono essenzialmente 2. In alcuni casi si fa riferimento a carenze per quanto riguarda la compilazione delle domande. In altri invece si legge che le richieste di finanziamento non sarebbero state coerenti con quanto indicato nell'articolo 3 comma 1 del decreto del presidente del consiglio del 21 gennaio 2021 il quale individua le tipologie di interventi ammissibili. A prescindere da queste indicazioni però la vicenda ripropone ancora una volta la criticità legata all’impatto degli investimenti del Pnrr sui territori e al rischio di distorsioni.

Aiutare i territori più in difficoltà e premiare il merito sono in contraddizione?

La distribuzione degli investimenti del Pnrr sui territori necessita di far coesistere 2 principi che possono entrare in contraddizione tra loro. Quello di sostenere le aree più in difficoltà da un lato e quello di premiare i progetti più meritevoli dall'altro.

In molte occasioni gli amministratori del mezzogiorno hanno lamentato la carenza di personale e la mancanza di competenze adeguate per la realizzazione di procedure spesso molto complesse (ne abbiamo parlato anche qui). Di conseguenza molti territori potrebbero rinunciare all'invio di proposte o comunque presentarne di non adeguate rispetto agli standard richiesti. Alcuni territori quindi potrebbero rimanere tagliati fuori dagli investimenti.

La conciliazione delle 2 esigenze è la vera sfida nell'attuazione del Pnrr.

Ciò potrebbe avere 2 conseguenze. In primo luogo ci sarebbe il rischio di non rispettare la regola della riserva del 40% delle risorse per il mezzogiorno. Cosa che è già accaduta ad esempio per l'assegnazione delle risorse per interventi sul sistema irriguo. Come corollario, la distribuzione dei fondi in questo caso andrebbe a premiare quelle realtà che già oggi sono più efficienti. E quindi il Pnrr rischierebbe di acuire ulteriormente i divari territoriali anziché ridurli. Per ovviare a questa difficoltà il governo ha previsto l'assunzione di mille esperti a supporto degli enti territoriali. Ma non è detto che ciò possa bastare.

Questa situazione presenta però anche un rovescio della medaglia. Qualora la scelta fosse quella di cercare di far arrivare la più ampia quota di risorse possibile nelle aree più critiche del paese si rischierebbe di penalizzare forse in maniera eccessiva gli altri territori. Inoltre la scelta di privilegiare proposte di qualità inferiore potrebbe comportare problemi in fase di realizzazione. Con le amministrazioni proponenti che potrebbero rivelarsi non in grado di portare a conclusione i progetti entro i tempi previsti. In questo caso il governo sarebbe costretto a esercitare i propri poteri sostitutivi.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

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Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "OpenPnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sugli interventi previsti dal piano e sullo stato di avanzamento delle misure (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.
Foto credit: Ministero dell'interno

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