Come funziona la governance del Pnrr

Per garantire il corretto andamento del Pnrr il governo ha messo in piedi una complessa struttura di governance per monitorare i progetti e risolvere eventuali criticità. Ricorrendo se necessario a poteri sostitutivi.

Definizione

La governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è composta da una serie di organi e di norme pensate ad hoc con l’obiettivo di portare a compimento i progetti del Pnrr nei tempi previsti.

Il Pnrr è il documento che il governo italiano ha predisposto per illustrare come intende gestire i fondi di Next generation Eu. Vai a “Cos’è il Pnrr, piano nazionale ripresa e resilienza”

Il rispetto dei tempi è una condizione molto importante per la riuscita del piano. Si tratta infatti di un punto imprescindibile affinché l’Italia ottenga effettivamente le risorse previste dal Next generation Eu.

Per questo sono stati istituiti alcuni organi dedicati. Il loro compito consiste, a seconda dei casi, nel fornire linee di indirizzo, risolvere i conflitti politici o istituzionali, monitorare l’andamento dei progetti e superare eventuali stalli ed elementi di criticità.

Questo complesso di strutture amministrative, noto come governance del Pnrr, è stato inizialmente istituito dal governo Draghi con il decreto legge 77/2021. Successivamente il governo Meloni ha tuttavia ritenuto opportuno modificare parti anche centrali della governance prevista in precedenza (Dl 13/2023).

Entrambi i decreti comunque hanno previsto la possibilità che il governo ricorra a poteri sostitutivi nel caso in cui i meccanismi individuati non risultino adeguati. Per la concreta attuazione del Pnrr infatti non è sufficiente l’azione del governo. Sono invece coinvolti anche gli enti territoriali (tra cui regioni, province e comuni) individuati quali soggetti attuatori del piano. Sono loro che provvedono concretamente alla realizzazione di buona parte degli interventi previsti.

In casi estremi il governo può avvalersi di poteri sostitutivi per superare problemi posti o non risolti dai soggetti attuatori.

L’articolo 12 del Dl 77/2021 stabilisce infatti che il mancato rispetto degli obblighi e degli impegni presi dai soggetti attuatori, nonché il ritardo, l’inerzia o la difformità nell’esecuzione dei progetti rendono possibile l’attivazione di poteri sostitutivi. In questo modo il consiglio dei ministri può, a certe condizioni, attribuire a un altro organo il potere di provvedere all’esecuzione dei progetti.

Poteri molto ampi che si estendono su tutte le materie toccate dal Pnrr, anche quando queste non rientrano nella competenza esclusiva dello stato. Proprio per questo nell’individuare i principi di legittimità costituzionale su cui poggia, il decreto indica che le disposizioni al suo interno sono da considerarsi di competenza esclusiva dello stato sia perché attuative di un regolamento dell’Unione europea sia perché definiscono i livelli essenziali di prestazioni.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; […]
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

Come accennato le norme hanno istituito diversi nuovi organi. Nella maggior parte dei casi questi dovrebbero rimanere in funzione fino al completamento del Pnrr e comunque non oltre il 2026.

  • Cabina di regia. È presieduta dal presidente del consiglio e composta da ministri e sottosegretari alla presidenza del consiglio competenti per le materie affrontate in ciascuna seduta. Tra le sue competenze rientrano l’elaborazione delle linee di indirizzo per l’attuazione del Pnrr e il monitoraggio degli interventi posti in essere (art. 2 Dl 77/2021).
  • Autorità politica delegata in materia di Pnrr. A questa figura, introdotta alla fine del 2022 (Dl 173/2022, art. 7), fa capo l’organo di coordinamento più importante ovvero la struttura di missione Pnrr della presidenza del consiglio. A lui è poi attribuito il compito di proporre al presidente del consiglio le soluzioni per il superamento di eventuali criticità. Ivi inclusa anche la possibile attivazione di poteri sostitutivi.
  • Struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio. Istituita nel 2023 (Dl 13/2023, art. 2) e articolata in quattro direzioni generali, ha sostituito la Segreteria tecnica assumendone le funzioni. Svolge attività di supporto all’autorità delegata e mantiene le interlocuzioni con la commissione europea (come punto di contatto nazionale). Inoltre monitora l’attuazione del piano in collaborazione con l’ispettorato generale e sovrintende alla formulazione di eventuali proposte di modifica del Pnrr.
  • Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione. È istituita presso il dipartimento affari giuridici della presidenza del consiglio. Questa unità coordina l’elaborazione di proposte per modificare le norme disfunzionali in vigore e promuove la sperimentazione normativa.
  • Ispettorato generale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato (ministero dell’economia). Denominato Servizio centrale per il Pnrr fino al Dl 13/2023, è responsabile del coordinamento operativo dell’attuazione del piano, del sistema di monitoraggio, della gestione del fondo di rotazione del Next generation Eu e dei flussi finanziari che ne derivano. Prima delle modifiche introdotte nel 2023 rappresentava anche il punto di contatto unico con la commissione europea.
  • Ufficio di audit del Pnrr. È istituito presso la ragioneria generale dello stato, come ufficio dirigenziale non generale. Opera in una posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione del Pnrr. Ha funzioni di audit del Pnrr, verifica cioè la qualità e la completezza dei dati di monitoraggio oltre a valorizzare e sviluppare iniziative di trasparenza e partecipazione.

In aggiunta l’articolo 8 del Dl 77/2021 prevede che ciascun ministero, cui sono affidati interventi previsti dal Pnrr, si doti di una struttura di livello dirigenziale generale cui affidare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo di questi interventi. Queste rappresentano il punto di contatto tra il ministero e l’ispettorato generale per il Pnrr. Ciascun ministero può individuare queste strutture tra quelle già esistenti o crearne di nuove.

Dati

Come abbiamo visto gli organi più importanti del sistema di governance si trovano presso la presidenza del consiglio e il ministero dell’economia. A queste due organizzazioni competono fondamentali funzioni di indirizzo, controllo e gestione. Tuttavia i loro vertici amministrano direttamente una quota ridotta delle risorse del Pnrr e del piano complementare (Pnc).

Trasparenza, informazione, monitoraggio e valutazione del PNRR

Il tuo accesso personalizzato al Piano nazionale di ripresa e resilienza
Accedi e monitora

Trasparenza, informazione, monitoraggio e valutazione del PNRR

Il tuo accesso personalizzato al Piano nazionale di ripresa e resilienza
Accedi e monitora

Al ministero dell’economia infatti sono assegnati appena 340 milioni su oltre 222 miliardi. La presidenza del consiglio generalmente intesa invece non risulta titolare di risorse del Pnrr o del Pnc. Tuttavia sono organizzazioni titolari molti suoi organi interni (dipartimenti o uffici). Complessivamente dunque le risorse amministrate da organi di palazzo Chigi ammontano a 21,4 miliardi di euro. Un importo che posiziona la presidenza del consiglio al quarto posto.

Prima si trovano: al terzo posto il ministero del made in Italy (25 miliardi), al secondo quello dell’ambiente (39,2) e al primo quello delle infrastrutture con ben 49,5 miliardi di euro.

FONTE: OpenPNRR
(consultati: martedì 20 Giugno 2023)

Più in generale comunque sono molti i ministeri che stanno gestendo risorse ingenti. Ma anche alcuni di quelli a cui ne sono state assegnate di meno possono trovarsi ad amministrare importi molto superiori all’ordinario. Basti pensare che il ministero del turismo è titolare di misure per 2,4 miliardi mentre la legge di bilancio 2023 gli attribuisce un portafoglio di appena 420 milioni, in netto calo negli anni successivi.

Anche le strutture di missione istituite presso ciascun soggetto attuatore quindi assumono un’importanza cruciale per la buona riuscita del piano.

Analisi

Dall’analisi del sistema di governance emerge una struttura sostanzialmente piramidale seppur, almeno in parte, bicefala. La ragione per cui tale organizzazione può essere descritta come piramidale è che la gestione effettiva dei progetti è assegnata a una molteplicità di attori ma sia la strategia che il monitoraggio seguono una regia centralizzata. D’altronde nel caso emergano problemi di natura tecnica, giuridica o politica, sono previsti meccanismi che possono portare a un intervento centralizzato fino al ricorso a poteri sostitutivi.

La struttura di missione Pnrr è il fulcro del sistema ma l’ispettorato centrale mantiene funzioni chiave.

Tuttavia se nella governance delineata dal governo Draghi (Dl 77/2021) il vertice burocratico poteva essere facilmente individuato nel servizio centrale per il Pnrr, oggi l’ispettorato generale (che lo ha sostituito) ha ceduto alcune delle competenze più rilevanti alla struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio. Ma anche se nel disegno del Dl 13/2023 è quest’ultimo organo a rappresentare il fulcro del sistema, all’ispettorato generale sono rimaste alcune competenze chiave. È questo infatti che gestisce tutti i flussi finanziari nonché la piattaforma Regis, dove sono contenuti i dati necessari al monitoraggio della concreta attuazione del piano.

Il Dl 77/2021 aveva disegnato la governance del Pnrr in maniera piuttosto rigida. In questa scelta era lecito immaginare il tentativo di vincolare almeno in parte il governo avrebbe fatto seguito a quello guidato da Mario Draghi. Tali vincoli riguardavano innanzitutto le strutture della governance, destinate a durare fino al 2026 in deroga a una norma secondo cui gli organi istituiti ad hoc vengono meno con la fine del governo (D.lgs. 303/1999, art. 7). Inoltre i relativi dirigenti non rientrano nelle categorie per cui è previsto il meccanismo dello spoils system. Per questa ragione il loro incarico permane anche in caso di un cambio di governo.

Questi limiti tuttavia sono stati superati con l’adozione del nuovo decreto (Dl 13/2023). L’approvazione di una nuova norma con forza di legge infatti ha permesso al governo Meloni di riorganizzare in maniera piuttosto profonda alcuni degli organi chiave della governance del Pnrr, consentendo inoltre a ciascun ministero di fare lo stesso con le proprie strutture di missione. Le disposizioni inoltre hanno previsto che debbano essere riviste le nomine di tutti i dirigenti al vertice di strutture toccate dalla riorganizzazione. In questo modo dunque il governo ha superato anche il vincolo relativo ai dirigenti non sottoposti a spoils system.

 

PROSSIMO POST