Definizione
La governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è composta da una serie di organi e di norme pensate ad hoc con l’obiettivo di portare a compimento i progetti nei tempi previsti. Il rispetto delle scadenze è una condizione molto importante per la riuscita del piano. Si tratta infatti di un punto imprescindibile affinché l’Italia ottenga effettivamente le risorse previste.
Il rispetto delle scadenze è una condizione molto importante per la riuscita del piano. Si tratta infatti di un punto imprescindibile affinché l’Italia ottenga effettivamente le risorse previste. Per questo sono stati istituiti alcuni organi dedicati. Il loro compito consiste, a seconda dei casi, nel fornire linee di indirizzo, risolvere i conflitti politici o istituzionali, monitorare l’andamento dei progetti e superare eventuali stalli ed elementi di criticità. Questo complesso di strutture amministrative, è stato inizialmente istituito dal governo Draghi con il decreto legge 77/2021. Il governo Meloni ha poi ritenuto opportuno modificare la struttura di governance prima con il decreto legge 13/2023, con cui sono stati introdotti cambiamenti piuttosto significativi, e poi con il decreto legge 19/2024.
L’architettura del sistema di governance del Pnrr assegna un ruolo centrale di indirizzo e controllo al governo. Prevedendo un coordinamento strutturato e multilivello tra le amministrazioni centrali e gli enti territoriali. Ci sono diverse strutture che concorrono alla realizzazione del piano. Le principali si articolano come segue.
Presso la Presidenza del consiglio dei ministri:
- Cabina di regia. Presieduta dal presidente del consiglio, esercita poteri di indirizzo politico, impulso e coordinamento generale sull’attuazione del Pnrr. Ha inoltre il compito di trasmettere al parlamento una relazione semestrale sullo stato di attuazione del piano. Vi partecipano di volta in volta i ministri e i sottosegretari competenti, i rappresentanti degli enti territoriali (regioni, province, città metropolitane, comuni) e le parti sociali. In seguito alle varie revisioni della governance questa struttura ha assorbito anche le funzioni che prima erano attribuite al Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale.
- Struttura di missione del Pnrr. Istituita nel 2023, supporta l’attività del ministro con delega agli affari europei e al Pnrr. Costituisce il punto di contatto nazionale con la Commissione europea, sovrintende alle proposte di modifica del piano e può disporre controlli ispettivi a campione sullo stato di avanzamento dei progetti finanziati. Ha assorbito le funzioni in precedenza attribuite alla segreteria tecnica e all’unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione.
- Comitati interministeriali. Il Comitato per la transizione digitale e quello per la transizione ecologica mantengono le funzioni di indirizzo, impulso e coordinamento tecnico nelle rispettive materie. Operano in costante raccordo con la Cabina di regia.
- Nucleo Pnrr Stato-Regioni. Istituito presso il dipartimento per gli affari regionali, assiste e coordina le iniziative di ripresa e resilienza tra i vari livelli di governo.
Presso il Ministero dell’economia e delle finanze – Ragioneria generale dello stato:
- Ispettorato generale per il Pnrr. È la struttura con compiti di coordinamento operativo, gestione finanziaria, monitoraggio, controllo e rendicontazione all’Unione europea. È responsabile del Fondo di rotazione Next generation Eu-Italia e gestisce l’applicativo Regis, il sistema informatico unico per la rilevazione e la diffusione dei dati su programmazione, attuazione e controllo del piano.
- Unità di audit. Svolge funzioni di controllo a tutela degli interessi finanziari comunitari e nazionali, avvalendosi anche delle ragionerie territoriali dello stato. Opera in posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione diretta del Pnrr.
Altri ministeri e organi territoriali:
- Amministrazioni titolari. Sono i ministeri e i dipartimenti responsabili di specifiche riforme e investimenti. Operano attraverso unità di missione o altre strutture di livello dirigenziale generale appositamente individuate. Fungono da punto di contatto diretto con l’ispettorato generale del Mef per la gestione e la rendicontazione dei progetti.
- Soggetti attuatori. Sono soggetti pubblici (come regioni, province e comuni) o privati che provvedono alla realizzazione materiale degli interventi. Oltre all’esecuzione, sono responsabili dell’effettuazione dei controlli amministrativo-contabili e dell’aggiornamento costante dell’avanzamento dei progetti sul sistema Regis.
- Cabine di coordinamento presso le prefetture. Istituite formalmente con il Dl 19/2024, sono organi a livello provinciale guidati dai prefetti. Hanno l’obiettivo di rendere più efficace il monitoraggio territoriale, supportare i soggetti attuatori, favorire le sinergie tra enti e individuare soluzioni in caso di criticità a livello locale.
Tutta questa organizzazione, nella maggior parte dei casi, dovrebbe rimanere in funzione fino al completamento del Pnrr e comunque non oltre il 2026. In questa architettura si inserisce anche la Corte dei conti. Istituzione incaricata di svolgere controlli sulla gestione delle risorse acquisite per il Pnrr, valutandone economicità, efficienza ed efficacia. Anche quest’organo è incaricato di informare il parlamento, con relazioni semestrali, sull’andamento degli investimenti ed esercita anche funzioni consultive sulle materie di contabilità pubblica per le amministrazioni interessate.
Altro elemento molto importante è quello della possibilità per l’esecutivo di esercitare poteri sostitutivi. A garanzia del raggiungimento dei target europei e per evitare blocchi nella realizzazione delle opere, qualora un soggetto attuatore o un ente territoriale si dimostri inadempiente o in forte ritardo, il governo (su proposta della Cabina di regia o del Ministro competente) può imporre scadenze perentorie e, in caso di persistente inerzia, nominare commissari ad acta o individuare altre strutture per completare l’intervento in via sostitutiva.
Si tratta di poteri molto ampi che si estendono su tutte le materie toccate dal Pnrr, anche quando queste non rientrano nella competenza esclusiva dello stato. Proprio per questo, nell’individuare i principi di legittimità costituzionale su cui poggia, il decreto indica che le disposizioni al suo interno sono da considerarsi di competenza esclusiva dello stato. Sia perché attuative di un regolamento dell’Unione europea sia perché definiscono i livelli essenziali di prestazioni.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; […]
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
Dati
Complessivamente le amministrazioni titolari sono 24. Oltre ai ministeri e ai dipartimenti della presidenza del consiglio dei ministri, ricevono fondi anche il Consiglio di stato e i Tar. A questi si aggiunge la struttura commissariale per la ricostruzione in seguito all’alluvione che ha colpito il centro Italia nel 2023.
Con riferimento invece ai soggetti attuatori, dai dati aggiornati al 26 febbraio, ne risultano in totale 29.300 suddivisibili in 47 diverse categorie. I soggetti più ricorrenti in assoluto sono i comuni. Questi enti locali infatti risultano soggetti attuatori in 86.282 casi. Seguono i soggetti rientranti nella categoria “Altro ente pubblico non economico nazionale” (64.450), le regioni (33.934), le società per azioni con unico socio (23.090), le università pubbliche (19.284) e i ministeri (17.373).
29.300 i soggetti attuatori del Pnrr.
Un altro elemento interessante da analizzare riguarda le misure del Pnrr per cui il governo ha deciso di esercitare i poteri sostitutivi nominando un commissario straordinario per l’attuazione degli interventi. Sulla base della settima relazione per il parlamento sullo stato di attuazione del piano, si tratta in totale di 4 investimenti:
- Misure per la riduzione del rischio idrogeologico e di alluvioni. In seguito alle alluvioni che hanno colpito il centro Italia nel maggio 2023 parte degli investimenti contenuti in questa misura sono stati dirottati ai fini della ricostruzione. Le risorse sono state affidate alla struttura commissariale che si occupa degli interventi urgenti nelle aree colpite;
- Piani urbani integrati per il superamento degli insediamenti abusivi in agricoltura. A causa di ritardi e criticità attuative di varia natura (legate anche alla sicurezza e all’ordine pubblico) il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha nominato un commissario il cui compito è quello di provvedere all’esecuzione dei progetti e assicurare il coordinamento operativo per contrastare lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura;
- Fondo per gli alloggi universitari. La misura, fin dalle prime fasi si è caratterizzata per criticità e ritardi. Per questo il ministero dell’università e della ricerca ha nominato un commissario per semplificare e accelerare l’attuazione degli interventi e la creazione di nuovi posti letto per gli studenti;
- Caput mundi. I 335 interventi infrastrutturali previsti in vista del Giubileo 2025 della chiesa cattolica sono affidati alla struttura del Commissario straordinario di governo per il Giubileo.
Oltre a questi interventi ci sono poi altri casi particolari. Per quanto riguarda il Piano per asili nido e scuole dell’infanzia sono state semplificate le procedure attribuendo poteri commissariali direttamente in capo a Comuni e province (il cosiddetto “modello Genova”). Questo meccanismo ha agevolato l’ottenimento dei pareri e l’espletamento delle gare d’appalto.
Un altro caso particolare è quello legato all’attuazione della riforma per la riorganizzazione del sistema scolastico. Qui l’esecutivo ha deciso di nominare dei commissari ad acta per approvare d’ufficio i piani di accorpamento delle scuole per 4 regioni che si erano rifiutate di procede a questo adempimento, indispensabile per non perdere i fondi del Pnrr. Le regioni interessate in particolare sono Toscana, Emilia-Romagna, Sardegna e Umbria.
Infine, il testo fa un riferimento normativo generale all’applicazione del dimezzamento dei tempi previsti per la Valutazione di impatto ambientale (Via) disposto dalle norme sulle opere commissariate. Tale disposizione è estesa ai progetti ferroviari sottoposti alla Commissione tecnica Pnrr-Pniec.
Analisi
Dall’analisi del sistema di governance emerge una struttura sostanzialmente piramidale seppur, almeno in parte, bicefala. La ragione per cui tale organizzazione può essere descritta come piramidale è che la gestione effettiva dei progetti è assegnata a una molteplicità di attori ma sia la strategia che il monitoraggio seguono una regia centralizzata.
La struttura di missione Pnrr è il fulcro del sistema ma l’ispettorato centrale mantiene funzioni chiave.
Tuttavia se nella governance delineata dal governo Draghi (Dl 77/2021) il vertice burocratico poteva essere facilmente individuato nel servizio centrale per il Pnrr, con la riforma del 2023 voluta dal governo Meloni l’ispettorato generale (che lo ha sostituito) ha ceduto alcune delle competenze più rilevanti alla struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio. Ad oggi dunque è quest’organo a rappresentare il fulcro del sistema, per quanto all’ispettorato generale restino comunque alcune competenze chiave.
Dall’analisi del sistema di gestione del Pnrr emerge chiaramente come la struttura di governance sia concepita per garantire velocità e controllo diretto da parte dell’esecutivo. Tuttavia, l’attuazione pratica sta facendo emergere tensioni strutturali, in particolare nel rapporto tra centro e periferia e nella capacità di spesa degli enti locali.
Dal monitoraggio dei progetti emerge infatti una difficoltà persistente degli enti territoriali nell’avanzamento dei lavori. Spesso le amministrazioni centrali dettano tempi e modalità che non tengono conto delle reali capacità operative dei comuni. Specialmente quelli più piccoli o situati in aree svantaggiate. La complessità delle procedure di rendicontazione e monitoraggio ha messo a dura prova la tenuta delle amministrazioni. Ciò anche in virtù del fatto che gli enti locali, principali soggetti attuatori per molti progetti, soffrono di una cronica mancanza di competenze specifiche per gestire bandi complessi.
