Definizione
Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) italiano, in seguito alle varie revisioni, ha un valore complessivo pari a circa 194,4 miliardi. Tali risorse non sono assegnate tutte insieme al nostro paese ma sono suddivise in 10 rate (a cui si aggiunge un pre-finanziamento di circa 25 miliardi di euro erogato nell’agosto del 2021).
Lo sblocco delle rate da parte delle istituzioni europee è legato al conseguimento di specifici milestone e target: le cosiddette scadenze. Ogni stato può presentare al massimo 2 richieste di pagamento all’anno, per questo è molto importante riuscire a rispettare il cronoprogramma. Ogni sei mesi la commissione europea effettua dei controlli sui progressi compiuti dai diversi paesi. Solo dopo tale verifica, procede all’erogazione dei fondi concordati.
Questa procedura è definita all’interno degli accordi operativi che ogni stato membro ha firmato con la Commissione Ue. Tali documenti prevedono confronti trimestrali tra Bruxelles e i governi nazionali, per monitorare l’andamento del piano. Inoltre definiscono i meccanismi di verifica del conseguimento dei singoli milestone e target.
Il processo si basa su un rigoroso e dettagliato sistema documentale descritto nei “Meccanismi di verifica” (Verification mechanism) associati a ciascuna misura. Il perno dell’intera procedura è il documento di sintesi (Summary document o Explanatory document) che deve essere prodotto dall’amministrazione titolare di ciascuna misura. Questo documento ha lo scopo di dimostrare in modo esauriente come l’obiettivo, inclusi tutti i suoi elementi costitutivi, sia stato raggiunto.
A questo fascicolo devono essere obbligatoriamente allegate delle prove documentali specifiche, che variano in base alla natura dell’investimento o della riforma. In sintesi:
- Per le riforme, la prova documentale consiste nella copia della pubblicazione in gazzetta ufficiale della legislazione primaria o secondaria, accompagnata dai riferimenti esatti alle disposizioni che ne sanciscono l’entrata in vigore. In alcuni casi, è richiesta la prova dell’adozione di specifici atti o accordi.
- Per gli investimenti l’evidenza principale è il certificato di completamento dei lavori (per infrastrutture e opere pubbliche) o di regolare esecuzione (per servizi e forniture), oppure ancora elenchi dettagliati di beneficiari o copia dei contratti di finanziamento sottoscritti (nel caso di incentivi e sgravi fiscali). Per obiettivi intermedi, la verifica può basarsi sui certificati dello stato avanzamento lavori (Sal) o sulla notifica di aggiudicazione degli appalti.
L’organo principale incaricato della verifica a livello europeo è la Commissione europea. I controlli di Bruxelles si esplicano attraverso la valutazione dei documenti di sintesi a cui si aggiunge la possibilità di effettuare controlli a campione e indagini mirate.
Il processo di valutazione inizia quando uno stato membro presenta alla Commissione la richiesta di finanziamento. Dopo averla ricevuta, il Berlaymont prepara entro due mesi un documento di valutazione. E chiede al comitato economico e finanziario – composto da due rappresentanti per stato membro – di fornire un suo parere entro quattro settimane. Se il comitato individua delle mancanze gravi da parte di un paese, può chiedere che la questione venga analizzata anche in sede di consiglio europeo. Oltre al raggiungimento di milestone e target, viene verificato che tutti gli interventi già implementati per il raggiungimento di scadenze passate non siano stati revocati. Una condizione anch’essa necessaria all’invio dei finanziamenti.
A questo punto la commissione deve decidere se erogare tutte le risorse stabilite. Oppure se inviarne solo una parte, nel caso in cui venissero confermate mancanze o irregolarità. In questo secondo caso, il resto dei fondi viene sospeso e lo stato coinvolto ha sei mesi di tempo per completare le scadenze in ritardo. Se ciò non avviene, la commissione può stabilire una riduzione dell’ammontare totale indirizzato a quel piano nazionale. Da notare comunque che nei casi in cui alcuni milestone o target risultino impossibili da raggiungere per condizioni oggettive, i governi nazionali hanno la possibilità di presentare una versione rivista dei rispettivi Pnrr.
Per prendere queste decisioni, la commissione segue la cosiddetta comitatologia. Cioè una serie di procedure che la invitano a tenere fortemente in considerazione il parere espresso dal comitato, pur non obbligandola. La commissione è infatti libera di votare a maggioranza semplice, laddove non sia stato possibile raggiungere un consenso unanime, che rimane l’opzione preferibile. La decisione finale sull’erogazione dei fondi è prettamente politica, in quanto appannaggio esclusivo dei voti dei singoli commissari.
Dati
Grazie ai dati messi a disposizione e aggiornati al 9 aprile, è possibile fare un punto sul livello di completamento dei vari piani nazionali di ripresa e resilienza. A livello di importi, risultano già erogati agli stati circa 398 miliardi di euro, pari al 69% delle risorse totali stanziate nell’ambito del Recovery and resilience ficility. L’Italia è ad oggi il paese Ue ad aver ricevuto la quantità più ingente di fondi con 153,7 miliardi di euro. Seguono Spagna (71,4 miliardi) e Francia (34,1).
Se però si va a vedere il rapporto tra fondi già ricevuti rispetto al totale delle risorse assegnate notiamo che il nostro paese scende al terzo posto con il 78,8%. Sia Francia (84,8%) che Austria (84,1%) riportano una quota più alta. Bisogna però tenere presente che i Pnrr dei vari paesi hanno importi e livelli di complessità diversi. Se si considera la Spagna – che è la seconda maggiore beneficiaria dopo l’Italia – notiamo che l’ammontare già ricevuto è pari al 69,6%.
L’Italia ha già ricevuto circa il 79% delle risorse assegnate per il proprio Pnrr
La quota di risorse Rrf già erogate a ogni stato europeo
FONTE: elaborazione Openpolis su dati Commissione europea.
(consultati: giovedì 9 Aprile 2026)
Anche per quanto riguarda il livello di completamento di milestone e target il nostro paese non figura ai primi posti. L’Italia fa registrare infatti il 64% di scadenze già raggiunte. Ci sono però altri 6 paesi che riportano valori più alti. Tra questi Francia (83%), Austria (79%) e Danimarca (75%).
Bisogna comunque tenere presente, come abbiamo spiegato anche in questo articolo, che il nostro paese ha posticipato molte scadenze all’ultimo momento utile. Vale a dire al 30 giugno 2026. Anche in questo caso, facendo il confronto con la Spagna, vediamo che quest’ultima fa registrare un livello di completamento inferiore (54%), inoltre alcune scadenze risultano “sospese” in attesa di ulteriori accertamenti.
Analisi
Nel processo di valutazione dell’attuazione dei Pnrr da parte degli stati membri, gli aspetti tecnici legati al raggiungimento di milestone e target si intrecciano inevitabilmente con considerazioni di natura politica. Da un lato, infatti, la Commissione europea è chiamata a verificare in modo rigoroso il rispetto degli impegni concordati; dall’altro, pesa l’esigenza di assicurare il successo complessivo del programma Next generation Eu, sia in termini di impatto economico sia di credibilità istituzionale.
In questo equilibrio, l’azione della Commissione nel tempo si è mostrata nel complesso flessibile. Accettando numerose revisioni dei piani nazionali e favorendo soluzioni che consentissero agli stati membri di proseguire nell’attuazione, anche a fronte di difficoltà operative o ritardi.
La verifica dell’attuazione del Pnrr è influenzata anche da valutazioni di natura politica.
Questa flessibilità però potrebbe non essere garantita anche nel momento della conclusione formale del piano. C’è da dire che le informazioni attualmente disponibili delineano un quadro incerto per quanto riguarda cosa potrebbe accadere a quei progetti non conclusi alla data del 30 giugno 2026. In molti casi, gli obiettivi europei richiedono il conseguimento di soglie quantitative minime e non il completamento integrale di tutti gli interventi finanziati.
A ciò si aggiungono alcune soluzioni operative che consentono di gestire eventuali ritardi senza compromettere l’accesso ai fondi. Tra queste, la possibilità di suddividere i progetti più complessi in lotti, mantenendo nel Pnrr solo le componenti realizzabili entro il 2026 e finanziando le restanti attraverso altre risorse, nazionali o europee. Analogamente, è prevista la possibilità di trasferire alcuni interventi verso altri strumenti, come i fondi della politica di coesione, oppure di ricorrere a fondi nazionali per garantire la continuità dei lavori.
Un ruolo crescente è inoltre svolto dagli strumenti finanziari: per alcune misure (come il Piano Italia a 1 giga nella sua ultima revisione) infatti è sufficiente, entro la scadenza, istituire i fondi dedicati e stipulare gli accordi necessari. Mentre la realizzazione degli interventi potrà avvenire anche successivamente. Si tratta di un’opzione che, anche a seguito delle revisioni dei piani, ha assunto un peso significativo.
Resta comunque un perimetro di interventi per cui la scadenza è effettivamente inderogabile. In particolare, nei casi in cui il raggiungimento dei target è legato a evidenze come il certificato di ultimazione dei lavori (o di regolare esecuzione), i progetti devono essere completati entro il 30 giugno 2026. Le amministrazioni dovranno poi chiudere la raccolta e la validazione della documentazione entro il 31 agosto. Le spese sostenute oltre tali termini non saranno considerate ammissibili ai fini del Pnrr. Per gli interventi che non rispettano queste condizioni, sarà quindi necessario individuare fonti di finanziamento alternative, al fine di evitare il rischio di opere incompiute.
60 le misure del Pnrr per cui è prevista inderogabilmente la conclusione dei progetti entro il 30 giugno 2026.
In prospettiva, anche se l’esperienza del dispositivo per la ripresa e la resilienza non sarà replicata, lascia in eredità alcuni principi destinati a incidere sulle future politiche europee. In primo luogo, il carattere performance based dello strumento, per cui l’erogazione delle risorse è subordinata al raggiungimento di obiettivi concordati. A questo si aggiunge il principio del pay for reform, che lega l’accesso ai fondi all’attuazione di riforme coerenti con le raccomandazioni europee e orientate alla crescita e al rafforzamento dello stato di diritto.
Diventa quindi fondamentale valutare cos’ha funzionato e cosa no nell’attuazione dei Pnrr. In modo da poter sfruttare appieno le opportunità offerte dall’utilizzo dei fondi Ue nel prossimo ciclo di programmazione.
