Quanto e come può essere modificato il Pnrr

Definizione

L’Unione europea prevede la possibilità per gli stati membri di apportare delle modifiche ai rispettivi piani nazionali di ripresa e resilienza. Un processo che può essere avviato in qualsiasi fase di attuazione dell’agenda e che può portare anche alla stesura di un piano interamente nuovo, purché restino garantiti la coerenza complessiva e gli obiettivi fondamentali del programma.

A stabilirlo è l’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241, in cui si specifica che le modifiche debbano essere giustificate da circostanze oggettive, per le quali non è più possibile realizzare i traguardi e gli obiettivi inizialmente previsti.

La modifica del piano nasce da un’iniziativa dello stato membro, che deve presentare alla Commissione europea una richiesta motivata, indicando le misure da rivedere, le ragioni della revisione (per esempio inflazione, ritardi attuativi o difficoltà tecniche) e le eventuali soluzioni alternative. Entro due mesi dalla richiesta la Commissione valuta tali giustificazioni e, più in generale, il piano rivisto, applicando i criteri previsti dagli articoli 18 e 19 del regolamento. Si tratta degli stessi elementi utilizzati nella fase di approvazione iniziale dei Pnrr.

Conclusa la valutazione, la Commissione esprime un voto a maggioranza semplice, laddove non sia stato possibile raggiungere un consenso unanime, che rimane l’opzione preferibile. In caso di parere positivo da parte della Commissione, spetta poi al Consiglio dell’Ue, composto dai 27 capi di stato o di governo dei paesi membri, l’approvazione in via definitiva del nuovo piano entro quattro settimane. Se invece la Commissione ritiene che le spiegazioni presentate da uno stato membro non giustifichino una modifica del Pnrr, la richiesta viene respinta. Il paese in questione avrà poi un mese di tempo per presentare osservazioni a riguardo.

A seguito dell’esplosione della guerra tra Russia e Ucraina, la comunità europea ha deciso di rivedere i propri piani di approvvigionamento energetico con un duplice obiettivo: da un lato ridurre la dipendenza dal gas di provenienza russa, dall’altro accelerare la transizione verso fonti energetiche rinnovabili. In questo contesto la Commissione europea ha varato il cosiddetto piano RepowerEu, entrato definitivamente in vigore con l’approvazione del regolamento Ue 435/2023. Questo intervento ha comportato una modifica anche del quadro regolatorio del Pnrr, di cui il capitolo dedicato al RepowerEu diventa parte integrante.

Alla luce di questa evoluzione, sono diventate 4 le tipologie di modifica che ogni stato può proporre riguardo al proprio piano nazionale:

• revisione delle misure in virtù della richiesta di una quantità maggiore di prestiti (un’eventualità esclusa per il nostro paese che ha scelto fin dall’inizio di attingere a tutti i fondi in prestito che poteva richiedere);
• revisione delle misure a seguito dell’aggiornamento del contributo finanziario massimo a fondo perduto;
• sopravvenute circostanze oggettive, adeguatamente documentate;
• inserimento delle misure rientranti nell’ambito del RepowerEu.

Per quanto riguarda il terzo punto in particolare – quello di maggiore interesse per l’Italia – è possibile una ulteriore suddivisione in 3 diversi tipi di revisione: la necessità di rivedere un target finale poiché non più realizzabile; la possibilità di semplificare e ridurre gli oneri amministrativi legati alla rendicontazione del raggiungimento degli obiettivi; oppure la loro modifica legata all’individuazione di alternative migliori per conseguire il livello di ambizione originario.

Dati

Tutti i paesi dell’Unione europea – con l’eccezione dell’Ungheria, il cui piano risulta ancora parzialmente bloccato a causa di criticità legate al rispetto dello Stato di diritto – hanno rivisto il proprio Pnrr almeno due volte dal 2021 ad aprile 2026.L’Italia si colloca tra i paesi con il numero più alto di revisioni, avendone presentate 7. Anche Belgio e Spagna hanno raggiunto lo stesso numero di modifiche approvate e, inoltre, hanno già avviato l’iter per un’ottava revisione. 

Tra le principali ragioni alla base delle richieste di modifica vi è sicuramente la necessità di integrare nei piani nazionali le misure previste dal capitolo energetico legato al RepowerEu. Tuttavia, l’elevato numero di revisioni registrato complessivamente evidenzia anche le difficoltà diffuse che gli stati membri hanno incontrato nell’attuazione dei rispettivi piani. 

Un elemento particolarmente significativo è rappresentato dal fatto che diversi paesi hanno presentato ulteriori richieste di revisione anche successivamente alla comunicazione della Commissione del 4 giugno 2025, nella quale gli stati membri venivano esortati a procedere quanto prima con eventuali modifiche dei piani e, in ogni caso, non oltre la fine del 2025. Nonostante tale indicazione, sono 8 i paesi europei che hanno presentato una revisione dei propri Pnrr nel corso del 2026, segnalando come le difficoltà attuative e l’evoluzione del contesto economico e geopolitico continuino a incidere in modo rilevante sulla realizzazione dei piani nazionali.

Analisi

La possibilità di modificare il Pnrr rappresenta uno strumento essenziale per adattare un piano di medio periodo a un contesto economico e politico in continua evoluzione, ma al tempo stesso mette in luce alcune criticità rilevanti del dispositivo. In particolare, la nozione di “sopravvenute circostanze oggettive”, che costituisce il presupposto giuridico per la revisione dei piani, appare volutamente ampia e non rigidamente definita, lasciando margini interpretativi significativi nel processo negoziale tra stati membri e Commissione.

Inoltre, il crescente numero di revisioni presentate dai paesi europei evidenzia come la programmazione iniziale si sia frequentemente scontrata con difficoltà attuative di natura concreta. Le modifiche, infatti, non si limitano a interventi marginali, ma incidono spesso in modo sostanziale sulla struttura dei piani, riguardando contenuti, misure e, in alcuni casi, interi investimenti, che vengono sostituiti o rimodulati per renderli compatibili con i vincoli temporali e amministrativi.

Questo fenomeno, quindi, riflette sia fattori contingenti (come l’aumento dei costi, le difficoltà nelle catene di approvvigionamento, la crisi energetica e il mutato contesto geopolitico), sia limiti più strutturali legati alla capacità amministrativa degli stati membri e alla complessità dei meccanismi di attuazione. La comunicazione della Commissione europea del giugno 2025 sottolinea infatti che, nonostante i progressi compiuti, una quota significativa di traguardi e obiettivi deve ancora essere conseguita e che è necessaria un’accelerazione dell’attuazione per rispettare le stringenti scadenze del 2026.

In questo quadro, la Commissione ha invitato esplicitamente gli stati membri a razionalizzare i propri Pnrr, eliminando le misure non realizzabili entro i termini e semplificando la formulazione degli interventi, dei traguardi e degli obiettivi, al fine di ridurre gli oneri amministrativi pur preservando l’ambizione complessiva dei piani. 

Si è osservata, infatti, una progressiva tendenza nel tempo verso una maggiore flessibilità operativa e una certa semplificazione degli obiettivi inizialmente previsti, verosimilmente finalizzata a rendere più realizzabile l’attuazione entro i tempi stabiliti. Ciò non implica tuttavia un venir meno dei vincoli fondamentali del dispositivo: la flessibilità concessa dal regolamento resta infatti incardinata nell’esigenza di garantire il raggiungimento dei risultati entro il 2026. Scadenza che la Commissione ha ribadito essere un limite inderogabile, anche in risposta alla richiesta del Parlamento europeo di estendere le tempistiche per il completamento dei Pnrr.