Il rispetto della quota del Pnrr per il sud rivela molte criticità #OpenPNRR

La “quota mezzogiorno” prevede che il 40% delle risorse allocabili territorialmente sia destinato a territori al sud. Un vincolo per ridurre i divari territoriali, ma che in diversi casi non viene garantito.

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Uno degli obiettivi più ambiziosi e cruciali per il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è la riduzione dei divari territoriali. In particolare quelli tra il sud Italia – storicamente svantaggiato soprattutto a livello socio-economico – e il resto del paese.

Il Pnrr è un’opportunità storica per lo sviluppo del sud.

A tale scopo il governo ha stabilito – con il decreto legge n.77 del 31 maggio 2021 – che alle regioni del mezzogiorno sia destinato almeno il 40% di tutte le risorse allocabili, previste dal Pnrr e dal fondo complementare (Pnc). Le organizzazioni titolari hanno quindi l’obbligo di legge di rispettare questa soglia, per gli investimenti che prevedono risorse da destinare territorialmente. In questo quadro, il dipartimento per le politiche di coesione della presidenza del consiglio (Dpcoe) ha il compito di verificare periodicamente che gli enti titolari rispettino la quota indicata.

9 su 22 gli enti titolari che, al 31 gennaio 2022, risultano non rispettare la quota mezzogiorno.

In una relazione del 9 marzo scorso il Dpcoe ha condiviso i risultati del primo processo di verifica, su dati aggiornati al 31 gennaio 2022. Ciò che emerge è che da un lato la soglia risulta mediamente rispettata (40,8% del totale delle risorse con destinazione territoriale) ma dall’altro, approfondendo i risultati, sono 9 le organizzazioni che registrano percentuali inferiori al 40%. Criticità che dipendono anche dalla carenza nel Pnrr, di meccanismi in grado di compensare efficacemente le difficoltà amministrative e progettuali degli enti locali del sud. I quali, più spesso, si trovano svantaggiati nella gestione di bandi e gare d’appalto. Senza tutele in questo senso, il mezzogiorno sta perdendo e perderà molte delle risorse che gli spettano per legge.

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Le risorse per il mezzogiorno

Grazie al dialogo con gli enti titolari e alle informazioni fornite dalla ragioneria generale dello stato, il Dpcoe ha classificato le misure del Pnrr (223) e del Pnc (30) aventi destinazione territoriale. Si tratta da un lato, degli investimenti esplicitamente indirizzati a determinati territori, dall’altro, di quelli che prevedono bandi di gara per allocare le risorse.

Una volta individuate queste misure, per calcolare i fondi indirizzati al mezzogiorno, il Dpcoe ha considerato – laddove fosse possibile – le risorse di progetti già identificati, assegnati a determinati territori. Mentre per gli altri investimenti, ha effettuato una serie di stime e proiezioni.

€86 mld circa, il totale destinato al mezzogiorno, al 31 gennaio 2022.

Di queste risorse, quasi un quarto – oltre 23 miliardi di euro – è associato a investimenti di cui è titolare il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims). Segue il ministero della transizione ecologica (Mite) con 14,3 miliardi di euro. Un risultato prevedibile, considerando che si tratta delle due organizzazioni che gestiscono in assoluto più risorse nel Pnrr, anche al di là del discorso territoriale.

Il dipartimento per le politiche di coesione ha definito tra tutte le misure del Pnrr e del fondo complementare, quelle aventi risorse con una destinazione territoriale e di queste risorse ha individuato quelle indirizzate al sud del paese. Per la metodologia completa si rimanda alla relazione del Dpcoe.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Dpcoe
(ultimo aggiornamento: mercoledì 9 Marzo 2022)

Il rispetto della quota mezzogiorno

Al di là del diverso peso economico degli enti titolari per il sud, è necessario verificare che la quota dei fondi che le organizzazioni indirizzano al mezzogiorno - sul totale di quelli con destinazione territoriale - sia almeno del 40%.

Le amministrazioni titolari di interventi del Pnrr sono tenute per legge a destinare almeno il 40% delle risorse allocabili territorialmente alle regioni del mezzogiorno. Manca, tra gli enti titolari considerati, il dipartimento per le pari opportunità, in quanto non responsabile di misure aventi destinazione territoriale.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Dpcoe
(ultimo aggiornamento: mercoledì 9 Marzo 2022)

Il ministero dell'economia e delle finanze risulta indirizzare il 100% delle risorse al sud. in questo senso, va sottolineato che il Mef è titolare di un solo investimento avente destinazione territoriale: "Innovazione e tecnologia della Microelettronica". Come ci si poteva aspettare segue, con una quota del 79,4%, il dipartimento per le politiche di coesione, guidato dalla ministra per il sud Mara Carfagna.

Gli enti che invece risultano non rispettare la quota sono 9 su 22. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'università e della ricerca, della cultura, della transizione ecologica, del lavoro e delle politiche sociali, del turismo, dello sviluppo economico. A questi si aggiungono inoltre il commissario straordinario del governo per ricostruzione sisma e il dipartimento della protezione civile.

Il Mitur e il Mise sono guidati da ministri della Lega.

Le quote più basse sono quelle del ministero del turismo (28,6%) e del ministero per lo sviluppo economico (24,8%). Un paradosso, considerando l'importanza del settore turistico per le regioni del sud Italia e la necessità di un impulso deciso allo sviluppo economico del mezzogiorno. Questo risultato, inoltre, offre una chiave di lettura interessante anche dal punto di vista politico. I due dicasteri in questione, infatti, sono entrambi guidati da due ministri espressione della Lega: Giancarlo Giorgetti al Mise e Massimo Garavaglia al Mitur.

Nel caso del ministero del turismo, la quota mezzogiorno non è rispettata - come si evince sempre dalla relazione del Dpcoe - per via di due investimenti che non prevedono alcuna risorsa per il sud. In un caso si tratta di un investimento interamente dedicato alla città di Roma. Nell'altro, parliamo di una misura che ha lo scopo di rinnovare e riqualificare strutture alberghiere italiane, dando priorità alle aree turisticamente meno sviluppate. Nonostante ciò, il Mitur ha ritenuto di non stimare alcuna risorsa allocata a sud.

Riguardo il ministero dello sviluppo economico, invece, il Dpcoe sottolinea come il mancato rispetto della quota del 40% al mezzogiorno sia dovuto in gran parte all'intervento Transizione 4.0., a cui è associato il 74% delle risorse del Pnrr affidate al Mise. La ragione è che il ministero non ha fissato alcuna riserva territoriale in favore del mezzogiorno.

Le criticità strutturali

Andando oltre ai risultati delle singole organizzazioni titolari, come abbiamo visto in precedenza, la quota del 40% risulta complessivamente rispettata. Tuttavia, è importante considerare due aspetti critici di questo risultato.

32,7% le risorse con destinazione territoriale, calcolate in base a stime effettuate dagli enti titolari.

Una parte rilevante quindi, di tutte le risorse con destinazione territoriale considerate dal Dpcoe nell'analisi, sono frutto di stime, non di fondi già ripartiti. Un aspetto che ovviamente può influenzare di molto il calcolo della quota mezzogiorno.

Gli enti locali del sud hanno difficoltà a gestire e aderire ai bandi.

Altra questione è quella relativa alle risorse di investimenti che, a seguito di bandi e gare, vengono distribuite tra i territori. Il fatto che il 40% di questi fondi vada al mezzogiorno dipende chiaramente anche dall'adesione o meno di soggetti pubblici e privati e dalle capacità amministrative e progettuali degli enti regionali e locali. Al sud si registrano mediamente maggiori difficoltà nella gestione degli iter burocratici necessari per partecipare ai bandi del Pnrr. Questo ha già portato - e rischia di portare anche in futuro - alla situazione paradossale per cui non viene presentato un numero di progetti sufficiente ad allocare il 40% degli investimenti al mezzogiorno.

[...] con la possibile conseguenza che la necessità di raggiungimento dei target e delle milestone previste nel PNRR possa rendere più complessa l’effettiva applicazione della clausola territoriale.

La responsabilità di un impulso allo sviluppo del sud è del governo e degli enti titolari. Le difficoltà amministrative che storicamente colpiscono il mezzogiorno non devono pregiudicare l'accesso di questi territori alle risorse del Pnrr. Un'occasione unica e irripetibile per accorciare i divari tra quest'area e il resto del paese.

Le scelte fatte finora

È dunque necessario che siano introdotti dei meccanismi di salvaguardia della quota, laddove risulti una differenza tra l'ammontare di risorse in linea con la soglia del 40% e i fondi effettivamente assegnati al sud. In questo senso, sono tre le scelte finora operate:

  • destinare comunque le risorse mancanti ai territori meridionali
    • attraverso un nuovo bando vincolato al sud,
    • assegnandole a progetti presentati sempre da una regione del mezzogiorno, anche se questa ha esaurito la propria quota di progetti finanziabili;
  • allocare i fondi scorrendo le graduatorie, a prescindere dalla localizzazione dei progetti;
  • non prevedere alcun criterio per ripartire i fondi non allocati a sud.

I dati riguardano risorse di misure territorializzabili del Pnrr già attivate tramite bandi, che però non hanno ancora condotto alla selezione dei progetti da finanziare. La “quota mezzogiorno” prevede che almeno il 40% degli investimenti del Pnrr sia allocato a sud. Nei casi di investimenti tramite bandi, se questo non è possibile per mancanza di progetti presentati da territori meridionali, gli enti titolari delle misure scelgono come distribuire quelle risorse.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Dpcoe
(ultimo aggiornamento: mercoledì 9 Marzo 2022)

Sono solo una parte minoritaria (2,5 su 7,1 miliardi di euro) i fondi che andrebbero comunque al sud - salvaguardando la "quota mezzogiorno" - nel caso in cui dovessero mancare progetti finanziabili. Si tratta nello specifico di 7 bandi attivi, relativi a misure di titolarità dei ministeri della cultura (Mic) e dell'interno (Mint).

€3,2 mld le risorse destinate a sud che non prevedono alcun criterio di salvaguardia della "quota mezzogiorno".

In questo secondo caso, le procedure sono 15 e sono relative a investimenti a titolarità, tra gli altri, di Mise e Mitur. Questo non stupisce dal momento che, come abbiamo visto in precedenza, sono i due enti più lontani dal rispetto della "quota mezzogiorno".

Infine, 1,4 miliardi di euro - legati a 6 bandi di misure di cui sono responsabili 5 diversi enti - verranno affidati scorrendo la graduatoria, indipendentemente dalla localizzazione territoriale. Questo sempre nel caso in cui dal sud non provenga un numero sufficiente di progetti.

Serve un impegno più concreto per il sud.

È evidente quanto sia necessario introdurre meccanismi funzionali alla salvaguardia della quota. Sicuramente, la scelta di Mic e Mint di reinvestire i fondi in bandi vincolati al sud, dà più tempo agli enti di organizzarsi e quindi colma, in una certa misura, le difficoltà amministrative e progettuali. Oltre a essere l'unica tra le tre opzioni percorse finora, a essere in linea con l'obbligo di legge a cui è vincolata la soglia del 40%. Tuttavia, come abbiamo visto, è una scelta minoritaria.

È necessario introdurre dei vincoli validi per tutti gli enti titolari, affinché implementino questa o altre soluzioni efficaci per salvaguardare sempre il rispetto della quota, a prescindere dalle capacità amministrative dei territori meridionali.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Facebook Mara Carfagna

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