Che cosa sono i decreti attuativi

Dopo il lavoro del parlamento, l’implementazione di una legge passa nelle mani di ministeri e agenzie pubbliche. Un secondo tempo delle leggi spesso ignorato, ma che lascia molte norme incomplete.

Definizione

Il processo legislativo in Italia è complesso e lungo, e coinvolge numerosi attori. Comunemente si pensa solo al parlamento. Qui le proposte di legge, e il tanto lavoro in aula e nelle commissioni, contribuiscono in maniera imprescindibile alla formazione delle norme che regolano la vita nel nostro paese. Ma si tratta solo di una prima parte dell’iter, che possiamo definire “il primo tempo” delle leggi. Dopo l’attività di parlamento e governo comincia infatti un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso. Spesso infatti aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicare e implementare le leggi sono affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente i ministeri. Questi si devono occupare dei cosiddetti decreti attuativi, provvedimenti necessari per completare gli effetti della norma stessa.

Dati

Delle 352 leggi approvate dal nostro parlamento nella XVII legislatura, 88 (il 25%) hanno richiesto almeno un decreto attuativo. A queste 88 leggi vanno aggiunti 126 decreti legislativi, per un totale di 214 atti. Atti che hanno richiesto l’adozione di 1.735 decreti attuativi per essere completati. A questo punto dell’iter normativo, la palla, come abbiamo detto, passa ai ministeri e ai vari attori coinvolti nella fase di attuazione delle leggi. Il ministero più sollecitato nel corso della XVII legislatura è stato quello dell’Economia e delle finanze, responsabile per l’adozione di 433 decreti attuativi, il 24,81% del totale. Molto più distanziati gli altri ministeri, nello specifico sul podio troviamo anche: il ministero del Lavoro e politiche sociali (157 decreti – 9% del totale) e quello dell’Istruzione (140 decreti – 8% del totale). Non solo si assiste a un moltiplicarsi degli attori coinvolti nell’iter, ma anche a un aumento degli strumenti necessari per la piena implementazione delle norme. Dei 1.735 decreti attuativi previsti da leggi e decreti legislativi approvati nella XVII legislatura, ne sono stati adottati 1.069 (il 61,61% del totale). La stragrande maggioranza di essi, 722 su 1.069 (67,54%), sono stati decreti ministeriali, ma sono stati molto ricorrenti anche i decreti del Presidente del consiglio dei ministri (16,09%), i provvedimenti direttoriali (9,26%), i decreti del Presidente della Repubblica (2,62%), le deliberazioni Cipe (1,50%) e infine i decreti ad interim approvati da due ministeri congiuntamente (1,22%). In totale per la piena implementazione delle leggi e dei decreti legislativi approvati nella XVII legislatura sono stati a oggi coinvolti più di 20 attori extra parlamentari, che hanno adottato 17 diverse tipologie di atti.

Analisi

Si tratta di una fase molto particolare dell’iter legislativo, per due motivi. L’azione si sposta dal parlamento ai numerosi uffici competenti e le dinamiche politiche lasciano il posto a quelle burocratiche e tecniche. Inoltre i tipi di atti e di iter coinvolti si moltiplicano. In aula si parla di disegni di legge (ddl), emendamenti e leggi, mentre nel secondo tempo, quello degli uffici, si passa a decreti ministeriali, decreti del presidente della repubblica, provvedimenti direttoriali, deliberazioni cipe, protocolli d’intesa, linee di indirizzo, documenti di programmazione e altro ancora. Passaggi naturali del processo di attuazione delle leggi approvate dal parlamento, che però rendono molto difficile monitorare l’implementazione delle norme e capire chi sia responsabile della mancata o cattiva applicazione dei provvedimenti. La moltiplicazione dei soggetti coinvolti compromette l’accountability delle istituzioni, come viene definita la responsabilità di rendere conto ai cittadini e metterli così in condizione di capire e giudicare consapevolmente. Un monitoraggio reso complicato anche dalla poca, o meglio incompleta, trasparenza del governo in materia. Durante il governo Monti il ministro Dino Piero Giarda ha introdotto le prime relazioni sullo stato di attuazione dei provvedimenti dell’esecutivo. Con il governo Renzi, e poi con quello Gentiloni, questi report sono diventati periodici, con cadenza mensile o bimensile. Pubblicazioni che, per quanto preziose, erano da considerare solo un punto di partenza, in quanto limitate rispetto alla complessità della materia, sia per la natura e che per il formato dei contenuti diffusi.

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