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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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L’obbligo infatti vale per tutte le organizzazioni titolari e non basta che complessivamente il governo raggiunga questo obiettivo. Ogni ministro ha quindi la responsabilità di destinare al sud almeno il 40% degli investimenti di cui è titolare. Leggendo la prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del mezzogiorno redatta dal dipartimento per la coesione territoriale emerge che varie delle organizzazioni titolari di risorse del Pnrr raggiungono questa quota (13 su 22), o vi si avvicinano molto (7 su 22).

Questo però non vale per i ministeri guidati dai leghisti Giorgetti e Garavaglia, che in assoluto rappresentano le organizzazioni che arrivano più distanti dall’obiettivo.

I partiti, la Lega e la quota del 40% delle risorse per il sud

Come abbiamo avuto modo di raccontare in diverse occasioni, ogni misura del Pnrr è attribuita alla responsabilità di un ente titolare, di solito un ministero o un dipartimento della presidenza del consiglio. Alla guida di queste organizzazioni dunque si trova sempre un responsabile politico, ovvero un ministro o in alcuni casi un sottosegretario alla presidenza del consiglio.

Analizzando come le varie organizzazioni stanno distribuendo, o si stima che distribuiranno, le risorse del Pnrr a livello territoriale, e in particolare verso il mezzogiorno, è dunque possibile aggregarle considerando il partito di appartenenza del ministro responsabile della misura.

Da un'analisi di questo tipo emerge come siano i ministri di Forza Italia quelli alla guida di organizzazioni che stanno destinando più risorse al sud (66%). Al secondo posto i ministri tecnici, o indipendenti, (43%) e poi Movimento 5 stelle e Liberi e uguali che raggiungono esattamente la soglia del 40%.

Sotto il 40% invece i ministri del Partito democratico, che tuttavia vi si avvicinano abbastanza (37,6%). All'ultimo posto infine la Lega molto distante dall'obiettivo che si è posto il governo.

I due ministri in questione sono Giancarlo Giorgetti e Massimo Garavaglia. Rispettivamente al vertice del ministero dello sviluppo economico e del ministero del turismo. Due settori assolutamente cruciali per la crescita economica delle regioni meridionali.

Giancarlo Giorgetti e il ministero dello sviluppo economico

L'obiettivo di destinare il 40% delle risorse del Pnrr al mezzogiorno è ovviamente importante di per sé. Tuttavia assume ancora più rilevanza per quelle organizzazioni che gestiscono una parte considerevole delle risorse complessive. E in effetti è proprio il caso del ministero dello sviluppo economico che con oltre 25miliardi di euro tra Pnrr e Pnc (11,3% delle risorse complessive) è la terza organizzazione a gestire più fondi.

Circa il 97% di queste risorse è considerato avere destinazione territoriale (24,2 miliardi), e dunque è su questa cifra che deve esse calcolata la quota destinata al mezzogiorno.

Da questo punto di vista dunque il ministero guidato da Giancarlo Giorgetti è molto distante dall'obiettivo del 40%.

Le risorse del Mise

Analizzando nel dettaglio le risorse assegnate al Mise emerge però che la maggior parte hanno un vincolo di destinazione al mezzogiorno e che solo una misura non ha questa caratteristica, quella intitolata Transizione 4.0.

Tale misura (a sua volta distinta in 5 sotto misure) tuttavia raccoglie quasi i 3/4 delle risorse del Pnrr attribuite al ministero dello sviluppo economico.

Si tratta in sostanza di vari tipi di crediti d'imposta che, al 31 gennaio 2022, risultavano già attivi e per i quali non è stata fissata alcuna riserva in favore del mezzogiorno. Basandosi sui primi 14 mesi di operatività dell’incentivo il dipartimento della coesione territoriale ha escluso che possa essere raggiunto l'obiettivo, stimando che appena il 20% di queste risorse potrebbe andare al mezzogiorno.

La situazione delineata è già sufficiente a considerare che il Mise non raggiungerà l'obiettivo, ma purtroppo le criticità non finiscono qui. Delle rimanenti misure infatti 2 sono state già attivate e prevedono il vincolo del 40%, ma non specificano come intendono applicarlo.

Per quelle ancora da attivare invece il ministero si è impegnato a rispettare l'obiettivo. Tuttavia si tratta anche in questo caso di procedure a bando su base nazionale, ed è quindi fondamentale che venga previsto un meccanismo per garantire la quota mezzogiorno nel caso in cui, in prima battuta, non venga raggiunta.

L'amministrazione tuttavia sembra aver adottato un approccio diverso. Almeno rispetto a una misura (Partenariati Horizon Europe) infatti il dicastero ha comunicato l’intenzione di prevedere una clausola di salvaguardia per tutelare l’assegnazione totale delle risorse messe a bando. Anche se non dovessero arrivare sufficienti domande dal mezzogiorno.

Massimo Garavaglia e il ministero del turismo

Presso il ministero del turismo quasi tutte le risorse (95%) hanno una destinazione territoriale. A esclusione di quelle per la misura Hub del Turismo Digitale. Su queste dunque è possibile calcolare la quota di risorse che il ministero indirizzerà al mezzogiorno.

Si tratta in questo caso di un dato un po' più alto rispetto a quello del Mise, ma comunque molto al di sotto dell'obiettivo, e relativo a una quota di risorse molto più modesta. Il ministero del turismo infatti ha in gestione nell'ambito del Pnrr appena 2,4 miliardi di euro (di cui 2,3 con destinazione territoriale), che rappresentano solo l'1% dei fondi complessivi.

Ciononostante si tratta di risorse importanti per un settore assolutamente strategico per il mezzogiorno.

Le risorse del ministero del turismo

Una delle ragioni per cui il ministero ha riservato una quota così bassa al mezzogiorno è legata alla misura Caput Mundi, già interamente territorializzata nell'area di Roma capitale, a cui sono destinati 500 milioni di euro.

Inoltre per un'ulteriore misura, da 150 milioni di euro, non è prevista alcuna clausola relativa alla destinazione territoriale. Si tratta della partecipazione del ministero al Fondo nazionale turismo di Cassa depositi e prestiti. Rispetto a queste risorse tuttavia la situazione effettiva potrebbe risultare migliore rispetto a quanto sia possibile stabilire fin da oggi.

Dal dicastero del turismo infatti hanno giustificato l'assenza di una clausola di salvaguardia sostenendo che non fosse possibile inserirla per alcune ragioni tecniche, tra cui il fatto che il ministero non è l'unico partecipante al fondo.

Tuttavia, sempre secondo il ministero, la politica di investimento del Fondo assegna priorità alle aree con alto potenziale turistico ma ancora poco sviluppate, come varie zone del mezzogiorno.

Si può dunque sperare che una quota considerevole di questi 150 milioni andrà al sud, tuttavia si tratta di un dato tutto da verificare. Inoltre 150 milioni su un totale di 2,3 miliardi non sono molti.

Da un lato dunque è vero che le risorse rimanenti (1,6 miliardi di euro escludendo anche quelle destinate a Caput Mundi) prevedono il vincolo del 40% al mezzogiorno. Ma dall'altro, anche in questo caso, affinché la distribuzione territoriale avvenga come previsto è necessario che il ministero sviluppi specifici meccanismi. Altrimenti il rischio è che il vincolo rimanga solo sulla carta.

Per rispettare l'obiettivo in termini complessivi quindi sarebbe stato opportuno che il ministero aumentasse la quota di risorse da destinare al sud attraverso questi investimenti. In questo modo si sarebbe potuta bilanciare quella parte di risorse già territorializzate nell'area di Roma.

Foto: ministero dello sviluppo economico - Twitter

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A tale scopo il governo ha stabilito – con il decreto legge n.77 del 31 maggio 2021 – che alle regioni del mezzogiorno sia destinato almeno il 40% di tutte le risorse allocabili, previste dal Pnrr e dal fondo complementare (Pnc). Le organizzazioni titolari hanno quindi l’obbligo di legge di rispettare questa soglia, per gli investimenti che prevedono risorse da destinare territorialmente. In questo quadro, il dipartimento per le politiche di coesione della presidenza del consiglio (Dpcoe) ha il compito di verificare periodicamente che gli enti titolari rispettino la quota indicata.

In una relazione del 9 marzo scorso il Dpcoe ha condiviso i risultati del primo processo di verifica, su dati aggiornati al 31 gennaio 2022. Ciò che emerge è che da un lato la soglia risulta mediamente rispettata (40,8% del totale delle risorse con destinazione territoriale) ma dall’altro, approfondendo i risultati, sono 9 le organizzazioni che registrano percentuali inferiori al 40%. Criticità che dipendono anche dalla carenza nel Pnrr, di meccanismi in grado di compensare efficacemente le difficoltà amministrative e progettuali degli enti locali del sud. I quali, più spesso, si trovano svantaggiati nella gestione di bandi e gare d’appalto. Senza tutele in questo senso, il mezzogiorno sta perdendo e perderà molte delle risorse che gli spettano per legge.

Le risorse per il mezzogiorno

Grazie al dialogo con gli enti titolari e alle informazioni fornite dalla ragioneria generale dello stato, il Dpcoe ha classificato le misure del Pnrr (223) e del Pnc (30) aventi destinazione territoriale. Si tratta da un lato, degli investimenti esplicitamente indirizzati a determinati territori, dall’altro, di quelli che prevedono bandi di gara per allocare le risorse.

Una volta individuate queste misure, per calcolare i fondi indirizzati al mezzogiorno, il Dpcoe ha considerato – laddove fosse possibile – le risorse di progetti già identificati, assegnati a determinati territori. Mentre per gli altri investimenti, ha effettuato una serie di stime e proiezioni.

Di queste risorse, quasi un quarto – oltre 23 miliardi di euro – è associato a investimenti di cui è titolare il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims). Segue il ministero della transizione ecologica (Mite) con 14,3 miliardi di euro. Un risultato prevedibile, considerando che si tratta delle due organizzazioni che gestiscono in assoluto più risorse nel Pnrr, anche al di là del discorso territoriale.

Il rispetto della quota mezzogiorno

Al di là del diverso peso economico degli enti titolari per il sud, è necessario verificare che la quota dei fondi che le organizzazioni indirizzano al mezzogiorno - sul totale di quelli con destinazione territoriale - sia almeno del 40%.

Il ministero dell'economia e delle finanze risulta indirizzare il 100% delle risorse al sud. in questo senso, va sottolineato che il Mef è titolare di un solo investimento avente destinazione territoriale: "Innovazione e tecnologia della Microelettronica". Come ci si poteva aspettare segue, con una quota del 79,4%, il dipartimento per le politiche di coesione, guidato dalla ministra per il sud Mara Carfagna.

Gli enti che invece risultano non rispettare la quota sono 9 su 22. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'università e della ricerca, della cultura, della transizione ecologica, del lavoro e delle politiche sociali, del turismo, dello sviluppo economico. A questi si aggiungono inoltre il commissario straordinario del governo per ricostruzione sisma e il dipartimento della protezione civile.

Le quote più basse sono quelle del ministero del turismo (28,6%) e del ministero per lo sviluppo economico (24,8%). Un paradosso, considerando l'importanza del settore turistico per le regioni del sud Italia e la necessità di un impulso deciso allo sviluppo economico del mezzogiorno. Questo risultato, inoltre, offre una chiave di lettura interessante anche dal punto di vista politico. I due dicasteri in questione, infatti, sono entrambi guidati da due ministri espressione della Lega: Giancarlo Giorgetti al Mise e Massimo Garavaglia al Mitur.

Nel caso del ministero del turismo, la quota mezzogiorno non è rispettata - come si evince sempre dalla relazione del Dpcoe - per via di due investimenti che non prevedono alcuna risorsa per il sud. In un caso si tratta di un investimento interamente dedicato alla città di Roma. Nell'altro, parliamo di una misura che ha lo scopo di rinnovare e riqualificare strutture alberghiere italiane, dando priorità alle aree turisticamente meno sviluppate. Nonostante ciò, il Mitur ha ritenuto di non stimare alcuna risorsa allocata a sud.

Riguardo il ministero dello sviluppo economico, invece, il Dpcoe sottolinea come il mancato rispetto della quota del 40% al mezzogiorno sia dovuto in gran parte all'intervento Transizione 4.0., a cui è associato il 74% delle risorse del Pnrr affidate al Mise. La ragione è che il ministero non ha fissato alcuna riserva territoriale in favore del mezzogiorno.

Le criticità strutturali

Andando oltre ai risultati delle singole organizzazioni titolari, come abbiamo visto in precedenza, la quota del 40% risulta complessivamente rispettata. Tuttavia, è importante considerare due aspetti critici di questo risultato.

Una parte rilevante quindi, di tutte le risorse con destinazione territoriale considerate dal Dpcoe nell'analisi, sono frutto di stime, non di fondi già ripartiti. Un aspetto che ovviamente può influenzare di molto il calcolo della quota mezzogiorno.

Altra questione è quella relativa alle risorse di investimenti che, a seguito di bandi e gare, vengono distribuite tra i territori. Il fatto che il 40% di questi fondi vada al mezzogiorno dipende chiaramente anche dall'adesione o meno di soggetti pubblici e privati e dalle capacità amministrative e progettuali degli enti regionali e locali. Al sud si registrano mediamente maggiori difficoltà nella gestione degli iter burocratici necessari per partecipare ai bandi del Pnrr. Questo ha già portato - e rischia di portare anche in futuro - alla situazione paradossale per cui non viene presentato un numero di progetti sufficiente ad allocare il 40% degli investimenti al mezzogiorno.

La responsabilità di un impulso allo sviluppo del sud è del governo e degli enti titolari. Le difficoltà amministrative che storicamente colpiscono il mezzogiorno non devono pregiudicare l'accesso di questi territori alle risorse del Pnrr. Un'occasione unica e irripetibile per accorciare i divari tra quest'area e il resto del paese.

Le scelte fatte finora

È dunque necessario che siano introdotti dei meccanismi di salvaguardia della quota, laddove risulti una differenza tra l'ammontare di risorse in linea con la soglia del 40% e i fondi effettivamente assegnati al sud. In questo senso, sono tre le scelte finora operate:

• destinare comunque le risorse mancanti ai territori meridionali
  • attraverso un nuovo bando vincolato al sud,
  • assegnandole a progetti presentati sempre da una regione del mezzogiorno, anche se questa ha esaurito la propria quota di progetti finanziabili;
• allocare i fondi scorrendo le graduatorie, a prescindere dalla localizzazione dei progetti;
• non prevedere alcun criterio per ripartire i fondi non allocati a sud.

Sono solo una parte minoritaria (2,5 su 7,1 miliardi di euro) i fondi che andrebbero comunque al sud - salvaguardando la "quota mezzogiorno" - nel caso in cui dovessero mancare progetti finanziabili. Si tratta nello specifico di 7 bandi attivi, relativi a misure di titolarità dei ministeri della cultura (Mic) e dell'interno (Mint).

In questo secondo caso, le procedure sono 15 e sono relative a investimenti a titolarità, tra gli altri, di Mise e Mitur. Questo non stupisce dal momento che, come abbiamo visto in precedenza, sono i due enti più lontani dal rispetto della "quota mezzogiorno".

Infine, 1,4 miliardi di euro - legati a 6 bandi di misure di cui sono responsabili 5 diversi enti - verranno affidati scorrendo la graduatoria, indipendentemente dalla localizzazione territoriale. Questo sempre nel caso in cui dal sud non provenga un numero sufficiente di progetti.

È evidente quanto sia necessario introdurre meccanismi funzionali alla salvaguardia della quota. Sicuramente, la scelta di Mic e Mint di reinvestire i fondi in bandi vincolati al sud, dà più tempo agli enti di organizzarsi e quindi colma, in una certa misura, le difficoltà amministrative e progettuali. Oltre a essere l'unica tra le tre opzioni percorse finora, a essere in linea con l'obbligo di legge a cui è vincolata la soglia del 40%. Tuttavia, come abbiamo visto, è una scelta minoritaria.

È necessario introdurre dei vincoli validi per tutti gli enti titolari, affinché implementino questa o altre soluzioni efficaci per salvaguardare sempre il rispetto della quota, a prescindere dalle capacità amministrative dei territori meridionali.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Facebook Mara Carfagna

L'articolo Il rispetto della quota del Pnrr per il sud rivela molte criticità proviene da Openpolis.

Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: governo.it - licenza

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In attesa che la commissione Ue si pronunci in merito a quanto fatto sin qui dall’Italia, possiamo tracciare un primo quadro d’insieme sugli impegni che attendono il nostro paese nel 2022. Da questo punto di vista possiamo osservare che i risultati da raggiungere sono un centinaio.

Si tratta di un valore doppio rispetto alle scadenze che l’Italia ha dovuto conseguire nel 2021 (erano 51). Per questo sarà necessario un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti per rispettare il cronoprogramma stabilito dal piano. Questi numeri ripropongono il tema dell’importanza del monitoraggio sullo stato di avanzamento dei vari progetti. Non solo per controllare che non siano commessi abusi ma anche per non rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Milestone e target, un quadro di sintesi

Come noto, all’Italia nell’ambito del Pnrr sono stati assegnati circa 190 miliardi di euro tra prestiti e sovvenzioni. Tali risorse tuttavia non saranno erogate in un’unica soluzione ma in rate successive. Un primo pre-finanziamento pari a 24,9 miliardi di euro è stato erogato lo scorso agosto. L’Italia è adesso in attesa del primo finanziamento vero e proprio pari a circa 21 miliardi.

L’erogazione delle risorse tuttavia non deve essere data per scontata. Essa infatti è subordinata al rispetto di una rigida tabella di marcia che prevede, per ogni intervento contenuto nel Pnrr, l’espletamento di alcune scadenze.

Il Pnrr italiano prevede il completamento di scadenze alla fine di ogni trimestre fino al 2026. Ma le istituzioni europee effettuano una verifica sullo stato di avanzamento dei lavori solo 2 volte all’anno. Dall’esito positivo delle verifiche dipende l’erogazione delle rate successive. Per questo è fondamentale per gli stati membri non ritardare l’invio di tutta la documentazione necessaria. Altrimenti il rischio è quello di non riuscire a richiedere una parte dei fondi.

La commissione infatti può decidere di bloccare l’erogazione delle risorse nel caso di gravi ritardi o inadempienze. Ma anche senza arrivare a questo scenario estremo, se uno stato non rispetta le scadenze previste non potrà presentare in tempo le richieste di finanziamento. Di conseguenza, soprattutto nel lungo periodo, il rischio è quello di non riuscire ad accedere alle risorse anche se queste sono già state assegnate.

Quante sono le scadenze del Pnrr per il 2022

Il Pnrr italiano effettua un’ulteriore suddivisione delle scadenze. Alcune hanno una rilevanza europea e sono quelle previste dal piano così come approvato dalle istituzioni Ue. Altre invece hanno una valenza solo a livello nazionale e rappresentano ulteriori passaggi intermedi volti a facilitare il conseguimento delle “scadenze Ue”. In questo approfondimento ci concentreremo sulle milestone e i target di rilevanza europea.

Come detto, per quanto riguarda il 2022 gli adempimenti “Ue” che il nostro paese dovrà conseguire sono 100. Di cui 83 milestone e 17 target. I periodi più intensi saranno giugno e dicembre. Cioè quando l’Italia dovrà inviare alla commissione le richieste di finanziamento. A giugno infatti le scadenze da completare saranno 38 di cui 1 target. A dicembre invece saranno 51 di cui ben 16 target.

Questi adempimenti fanno riferimento in particolare a 84 misure. La maggior parte sono inserite nella missione 1 del piano (Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo). Sono 25 infatti le misure contenute in questa missione per cui sono previste scadenze nel 2022. Al secondo posto c’è invece la missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) con 24 misure interessate da scadenze. Analizzando le componenti relative alle misure che prevedono scadenze, possiamo osservare che la più “impegnativa” nel 2022 sarà la M1C1 (Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella pubblica amministrazione) che da sola richiede 14 adempimenti.

Al secondo posto troviamo invece a pari merito le componenti “Turismo e cultura 4.0” e “Agricoltura sostenibile ed economia circolare” con 8 adempimenti ciascuna.

I soggetti responsabili degli adempimenti

Abbiamo già visto in precedenti approfondimenti come il Pnrr vedrà la partecipazione diretta non solo delle amministrazioni centrali ma anche degli enti territoriali. Questi potranno avere diversi gradi di coinvolgimento. Il più marcato dei quali vedrà il diretto affidamento a comuni, province e regioni di una parte cospicua delle risorse per la realizzazione di opere pubbliche.

Tuttavia anche in questi casi il Pnrr individua un soggetto responsabile del singolo adempimento. Generalmente questi enti sono i ministeri o comunque strutture legate all’attività del governo (come la protezione civile). Questo perché è l’esecutivo il responsabile ultimo del rispetto del cronoprogramma. Infatti qualora i soggetti incaricati della realizzazione degli interventi non fossero in grado di concludere i lavori entro i tempi previsti, sarebbe il governo a subentrare attraverso i suoi poteri sostitutivi introdotti con il decreto legge 77/2021.

Tenendo presente anche questo aspetto, possiamo osservare che il soggetto individuato come responsabile del maggior numero di scadenze è il ministero della transizione ecologica (Mite). Il dicastero guidato da Roberto Cingolani infatti è competente in maniera esclusiva per il conseguimento di 14 scadenze tra milestone e target. A queste poi se ne aggiungono altre 4 per cui il Mite è coinvolto insieme ad altri soggetti.

Il secondo dicastero maggiormente coinvolto è invece quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili. Il Mims è infatti responsabile di 13 adempimenti a cui se ne devono aggiungere altri 4 per cui è previsto il coinvolgimento di altri soggetti. Al terzo posto infine troviamo il ministero della salute, responsabile per il completamento di 8 scadenze.

Quali obiettivi e traguardi per il 2022

Allo stato attuale sono 2 le scadenze previste per l’anno in corso che sono già state completate. In entrambi i casi si tratta di milestone. La prima riguarda l’assegnazione ai comuni di risorse per la realizzazione di progetti nell’ambito della rigenerazione urbana (ne abbiamo parlato in questo articolo). L’altra invece è relativa alla semplificazione delle norme per gli interventi sulle infrastrutture di approvvigionamento idrico. Traguardo che è stato raggiunto grazie all’articolo 2 comma 4-bis del decreto legge 121/2021.

Sono altre 5 le scadenze che dovranno essere completate entro il primo trimestre del 2022. Tra queste:

• lo sviluppo dei servizi digitali per i visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette;
• l'attuazione di una politica di investimento per la stipula di contratti di sviluppo volti a stimolare la competitività delle filiere produttive;
• la mappatura degli insediamenti agricoli abusivi nell’ambito della lotta al caporalato;
• la firma delle convenzioni per la riqualificazione e l'incremento dell'edilizia sociale;
• l'entrata in vigore del piano operativo relativo ai progetti riguardanti l'assegnazione di un alloggio e le stazioni di posta nell'ambito dell'edilizia sociale.

Per quanto riguarda le altre scadenze possiamo osservare come, anche per il 2022, la parte più impegnativa dell’anno sarà legata al quarto trimestre, in cui dovranno essere conseguite 51 scadenze. Un numero pari a tutte quelle che il nostro paese ha dovuto completare, non senza difficoltà, nel 2021.

In particolare è interessante sottolineare come entro la fine dell’anno dovranno essere raggiunti 17 obiettivi (target). Tali scadenze hanno un valore molto rilevante in quanto rappresentano il completamento di una misura o comunque il raggiungimento di uno step importante. Tra questi possiamo citare:

• l’avvio delle procedure per l’assunzione di personale nei tribunali civili, penali e amministrativi;
• l’assegnazione degli appalti per quanto riguarda la misura “porti verdi”;
• l’assegnazione di almeno 300 borse di studio per giovani ricercatori.

L'importanza del monitoraggio

Un numero così consistente di adempimenti da conseguire è certamente un elemento da non sottovalutare viste anche le difficoltà riscontrate durante l’anno che ci siamo appena lasciati alle spalle. Se da un lato va riconosciuto che il Pnrr italiano è stato definitivamente approvato solamente nel giugno scorso, dall’altro è anche vero che l’esecutivo aveva iniziato a lavorarci già in precedenza. Recuperando e riadattando anche progetti che erano già in corso d’opera. Nonostante questo, il governo ha dichiarato di aver raggiunto i 51 adempimenti che dovevano essere completati per il 2021 solo negli ultimi giorni dell'anno e ricorrendo alla decretazione d’urgenza, anche in alcuni casi in cui non era prevista inizialmente.

Il completamento di un numero doppio di milestone e target comporterà quindi un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti. Vista questa dinamica però c’è il concreto rischio che ancora una volta la trasparenza e la rendicontazione ai cittadini di quanto sta avvenendo passi in secondo piano. Abbiamo raccontato in più di un’occasione come il governo sino a questo momento sia stato piuttosto carente su questo fronte. Spesso infatti il tema della trasparenza e della partecipazione civica al processo decisionale viene vissuto dalle istituzioni più come un ostacolo e un rallentamento che come un presidio di democrazia. La storia del nostro paese però ci insegna che questo modo di fare porta spesso a errori e spreco di risorse pubbliche.

Solo attraverso una documentazione puntuale sarà possibile tenere traccia di tutti gli adempimenti da assolvere in modo da evitare che si accumulino ritardi incolmabili. Per questo è importante un maggiore impegno delle istituzioni anche su questo fronte.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "OpenPnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sugli interventi previsti dal piano e sullo stato di avanzamento delle misure (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - licenza

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Le risorse assegnate al Mise per l’attuazione degli interventi previsti dal piano ammontano a circa 25 miliardi di euro. Di cui circa 18 miliardi direttamente dal Pnrr e altri 7 dal fondo complementare istituito dal governo con il decreto legge 59/2021.

Il Mise è quindi il terzo ente maggiormente coinvolto nella gestione delle risorse, dopo il ministero delle infrastrutture e quello della transizione ecologica.

Dall'analisi delle informazioni disponibili possiamo osservare come la maggior parte delle misure che vedono coinvolto il dicastero guidato da Giancarlo Giorgetti debbano ancora iniziare il loro iter, per poi concludersi nella parte finale dell'orizzonte temporale coperto da piano. In molti casi l'erogazione delle risorse avverrà quindi nella prossima legislatura, con un governo diverso da quello attuale.

Il Pnrr e il ruolo del Mise

Grazie alla documentazione messa a disposizione dal ministero e dal centro studi della camera siamo in grado di capire più approfonditamente quale sarà il ruolo del dicastero nella gestione del piano.

Il Mise è indicato come titolare di 10 progetti di investimento e una riforma. Tali misure riguardano 4 delle 6 missioni (cioè le macro-aree di intervento) di cui si compone il Pnrr. Non sono coinvolte solo la missione 3 (infrastrutture per una mobilità sostenibile) e la 6 (salute).

La missione in cui saranno investite la maggior parte delle risorse è la numero 1 "digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo" a cui andranno circa 14 miliardi. Seguono "istruzione e ricerca" (2,35 miliardi) e "rivoluzione verde e transizione ecologica" (1,25 miliardi). Infine 400 milioni saranno riservati alla missione 5 "inclusione e coesione".

Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo

Per quanto riguarda la missione 1 del piano il Mise dovrà finanziare investimenti strategici verso la digitalizzazione attraverso il piano “Transizione 4.0”. Questa misura punta a rafforzare il tasso di innovazione del tessuto imprenditoriale. Ciò avverrà incentivando gli investimenti anche dei privati in nuove tecnologie, ricerca e sviluppo, competenze digitali e manageriali.

Gli investimenti in Transizione 4.0 assorbiranno buona parte delle risorse stanziate per questo settore. Infatti saranno riservati a questa voce circa 13,4 miliardi di euro. Gli investimenti si concretizzeranno attraverso lo strumento del credito d’imposta per 3 diverse voci:

• supporto alle imprese che investono nell’acquisto di beni, materiali e immateriali, funzionali alla trasformazione tecnologica e digitale dei processi produttivi;
• stimolo degli investimenti in ricerca e sviluppo, innovazione tecnologica, design e ideazione estetica;
• sostegno alle imprese che investono in formazione funzionale al processo di trasformazione tecnologica e digitale.

Tale misura è in parte già entrata in vigore. Infatti la legge di bilancio per il 2021 ha anticipato le risorse per quest'anno, in attesa dell'arrivo dei fondi europei. Con 3 distinti decreti direttoriali poi il Mise ha definito le modalità per la presentazione delle domande da parte dei soggetti potenzialmente interessati.

Una seconda voce di intervento relativa alla missione 1 riguarda invece la valorizzazione del made in Italy per cui saranno messi a disposizione circa 750 milioni di euro. I progetti saranno realizzati attraverso lo strumento dei contratti di sviluppo. Questo tipo di accordi rappresenta il principale strumento agevolativo dedicato al sostegno di programmi di investimento produttivi strategici e innovativi di grandi dimensioni.

L’obiettivo è quello di stipulare almeno 40 nuovi contratti nei settori industriale, turistico e della tutela ambientale. L'iter per quanto riguarda questa voce dovrebbe iniziare nel primo trimestre del 2022.

La riforma della proprietà industriale

Gli investimenti in questo settore sono accompagnati inoltre dall’unica riforma che vede il Mise come soggetto promotore. Si tratta della revisione del codice della proprietà industriale che mira ai seguenti obiettivi:

• rafforzamento della protezione dei diritti di proprietà e semplificazione delle procedure;
• sostegno alle imprese e agli istituti di ricerca;
• sviluppo di abilità e competenze;
• agevolazione del trasferimento di conoscenze;
• rafforzamento della promozione dei servizi innovativi.

In base a quanto dichiarato dal Mise per l’attuazione di questa norma, che sarà realizzato tramite un apposito decreto legislativo, saranno stanziati anche altri 30 milioni di euro. Queste risorse serviranno per la valorizzazione di brevetti, marchi e disegni. Una parte delle risorse andrà poi a progetti relativi al proof of concept (progetti per la valutazione dell’adeguatezza di una struttura tecnologica alle esigenze di un’attività) di università e centri medici o di ricerca.

L’obiettivo in questo caso è quello di finanziare 254 progetti legati alla proprietà industriale. In base a quanto previsto dal Pnrr la nuova norma dovrà entrare in vigore a partire dalla fine del 2023.

Rivoluzione verde e transizione ecologica

Per quanto riguarda la missione 2 del Pnrr, il Mise contribuirà con 1,25 miliardi di euro. L’obiettivo in questo caso è favorire i processi di riconversione industriale verso modelli più efficienti e meno impattanti dal punto di vista ambientale. Oltre che incrementare la quantità di energia prodotta da fonti rinnovabili.

La quasi totalità di queste risorse sarà destinata all’investimento 5.1 dal titolo “Rinnovabili e batterie”. Tale misura punta a sviluppare le filiere industriali nei settori fotovoltaico, eolico e delle batterie attraverso 3 linee d’azione principali:

• creazione di una gigafactory per la costruzione di pannelli fotovoltaici ad alto rendimento;
• costruzione di uno stabilimento industriale per la produzione di pannelli flessibili per l’eolico;
• costruzione di una gigafactory “ultra-moderna” (4.0) per il settore delle batterie.

Anche in questo caso i tre progetti saranno realizzati attraverso lo strumento dei contratti di sviluppo. L’obiettivo del piano in questo settore è quello di arrivare a produrre 11 gigawattora di energia rinnovabile dalle batterie e 2.000 megawatt dai pannelli fotovoltaici. Gli interventi non sono ancora operativi ma la loro conclusione è prevista tra il 2024 e il 2025.

Un secondo filone di investimento per questo settore riguarderà il supporto alla crescita di start up innovative attraverso la creazione di un apposito fondo: il Green transition fund (Gtf) dell’ammontare di 250 milioni di euro. Tali risorse saranno poi affidate a Cassa depositi e prestiti attraverso il suo Fondo nazionale per l’innovazione. Tra i settori di intervento vi sono quello dell’energia rinnovabile, dell’economia circolare, della mobilità, dell’efficienza energetica, dello smaltimento dei rifiuti, dello stoccaggio dell’energia e settori affini.

Anche in questo caso non è ancora stato pubblicato nessun atto ufficiale. Entro il secondo trimestre del 2022 dovrà essere depositato l’accordo finanziario. Ma l’erogazione degli investimenti è prevista nella prima metà del 2026.

La ricerca e il sistema produttivo

Per quanto riguarda la missione 4, le risorse affidate al Mise saranno investite con l’obiettivo di incrementare gli investimenti in ricerca e sviluppo, anche attraverso una maggiore interazione tra il mondo dell’università e della ricerca e quello delle imprese e degli enti pubblici. Un altro obiettivo è quello di accrescere la propensione all’innovazione delle piccole e medie imprese e la loro partecipazione alle filiere strategiche per la competitività nazionale ed europea.

Per questi interventi saranno stanziati all’incirca 2,35 miliardi di euro. Tali risorse saranno distribuite in 4 distinti filoni. Il più consistente (circa 1,5 miliardi di euro) sarà destinato al finanziamento degli importanti progetti di comune interesse europeo (Ipcei).

L’obiettivo in questo caso è quello di promuovere la collaborazione tra soggetti pubblici e privati per la realizzazione di progetti che mirino a creare filiere europee in settori strategici. Le aree che beneficeranno di questo intervento saranno quelle dell’idrogeno e della microelettronica.

Nell’agosto scorso è stato pubblicato un bando per l’invio di manifestazioni di interesse volte a identificare i progetti da finanziare. L’assegnazione delle risorse è prevista invece entro la metà del 2023 e il completamento delle erogazioni a metà del 2025.

Centri per il trasferimento tecnologico

La seconda voce più significativa per quanto riguarda gli investimenti in ricerca e sviluppo riguarda invece il rafforzamento dei centri di trasferimento tecnologico. Con queste risorse saranno potenziati 8 centri di competenza (partenariati pubblico-privato il cui fine è quello di svolgere attività di formazione e supporto per la realizzazione di progetti legati all’innovazione tecnologica) già esistenti e ne saranno finanziati altri 42. Tra questi anche gli European digital innovation hubs selezionati dalla commissione europea.

Anche in questo caso la misura non ha ancora iniziato il proprio iter. Il cronoprogramma del Pnrr però prevede la sua conclusione con l’erogazione delle risorse entro la fine del 2025.

I fondi per innovazione e "Horizon Europe"

Altri 300 milioni legati a ricerca e sviluppo poi saranno erogati tramite il già citato Fondo nazionale per l’innovazione. Con l’obiettivo di finanziare circa 250 tra start up e Pmi nell’ambito di processi di innovazione. In questo caso la misura prevede la stipula dell’accordo tra governo e Cdp entro la metà del 2022 e il completamento dell’erogazione delle risorse entro la metà del 2025.

Altri 200 milioni di euro poi saranno utilizzati per sostenere progetti di ricerca, sviluppo e innovazione realizzati da imprese italiane. Ciò con l’obiettivo di inserire tali iniziative all’interno di partenariati a livello Ue che saranno selezionati dalla commissione europea nell’ambito del progetto “Horizon Europe”. I progetti dovranno essere presentati entro la fine del 2025.

Imprenditoria femminile

Il Mise sarà parzialmente coinvolto infine anche negli investimenti legati alla missione 5. In particolare l’intervento riguarda il rafforzamento e l’avvio di nuova imprenditorialità femminile.

Da segnalare che in questo caso alcuni fondi sono già stati stanziati. Infatti il “Fondo impresa donna” è stato reso operativo dalla legge di bilancio per il 2021 e da un successivo decreto attuativo del Mise. Il fondo ha risorse iniziali per 40 milioni di euro ma arriverà poi ad avere una dotazione complessiva di 400. Risorse che in base al cronoprogramma del Pnrr dovranno essere completamente erogate entro la metà del 2026.

Un piano a medio termine

Un elemento interessante che emerge da questa analisi riguarda il fatto che la maggior parte delle misure che vedono il Mise come soggetto responsabile ancora devono prendere avvio. Se da un lato questa dinamica è inevitabile dato che parliamo di investimenti a sostegno di progetti che poi dovranno essere concretamente realizzati, dall'altro lo sviluppo a medio termine degli interventi potrebbe comportare alcune difficoltà.

Le misure del Pnrr che vedono il Mise come protagonista

Come abbiamo visto infatti nella maggior parte dei casi l'erogazione degli investimenti previsti si completerà solo nel 2025 e nel 2026. L'attuale legislatura però, come noto, si concluderà nei primi mesi del 2023. Questo significa che la maggior parte degli interventi sarà portata a termine da un nuovo governo. Che potrebbe avere un orientamento diverso rispetto all'attuale.

Se da un lato appare improbabile - ma non da escludere - che un nuovo esecutivo possa reindirizzare risorse già assegnate per progetti in corso di svolgimento, la discontinuità nel passaggio di consegne potrebbe comunque portare a dei rallentamenti nelle procedure.

Abbiamo già visto come il rispetto delle tempistiche previste dal piano sia un elemento fondamentale per evitare che le istituzioni europee blocchino l'erogazione dei fondi. Sotto questo aspetto garantire un passaggio di consegne non traumatico al Mise sarà un elemento molto importante. Un motivo ulteriore per cui il monitoraggio civico risulta fondamentale per valutare la corretta attuazione del Pnrr.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "OpenPnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sugli interventi previsti dal piano e sullo stato di avanzamento delle misure (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto credits: Mims

L'articolo Il ruolo del ministero dello sviluppo economico nell’attuazione del Pnrr proviene da Openpolis.

Negli ultimi mesi infatti si è registrata un’inversione di tendenza. Grazie all’adozione di un nuovo metodo operativo e all’assegnazione di specifici target per i ministeri il numero di atti mancanti si è via via ridotto. Tuttavia il lavoro da fare resta ancora molto. Alla data del 7 dicembre infatti erano ancora più di 400 le attuazioni mancanti.

Nonostante lo sforzo dall’attuale esecutivo rimangono quindi alcune criticità. Diversi ministeri – tra cui anche quelli della transizione ecologica, delle infrastrutture, dello sviluppo economico e dell’istruzione – faticano a rispettare gli obiettivi assegnati in questo settore. Un dato da non sottovalutare anche in vista della prossima approvazione della legge di bilancio per il 2022 e delle misure previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza. Norme che con ogni probabilità richiederanno un gran numero di attuazioni.

La situazione a dicembre 2021

Attraverso i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo sappiamo che le norme approvate durante la XVIII legislatura che richiedono almeno un decreto attuativo sono 87. Da notare che, rispetto al nostro ultimo approfondimento, tale numero si è notevolmente ridotto. Questo, come vedremo meglio in seguito, dipende dal fatto che alcune misure che richiedevano decreti attuativi sono state superate da norme successive e sono state quindi abrogate.

Complessivamente, al 7 dicembre, le attuazioni richieste sono 1.392 di cui 475 ancora da pubblicare. Focalizzandoci sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello il 54,8% dei decreti attuativi richiesti. Un valore ancora piuttosto alto ma comunque in diminuzione di 10 punti percentuali rispetto al dato di settembre.

Da ricordare però che l’attuale esecutivo ha ereditato anche delle attuazioni da pubblicare relative alle misure varate dai governi Conte I e II. Parliamo in totale di 298 decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

I ministeri più coinvolti

La maggior parte delle attuazioni è di competenza dei ministeri. Sotto questo profilo il dicastero dell’economia e delle finanze si conferma come quello maggiormente coinvolto nella produzione di questo tipo di atti. Al Mef infatti competono 219 attuazioni in totale di cui 67 (il 30,6%) ancora da emanare. Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (142 attuazioni di cui 69 mancanti) e il ministero dell’interno (109 attuazioni di cui 23 mancanti).

Se si analizzano invece i dati relativi ai ministeri con il maggior numero di decreti attuativi ancora da pubblicare il Mef “scivola” al terzo posto. Al primo troviamo infatti il ministero della transizione ecologica per cui mancano ancora all’appello 71 decreti attuativi sui 96 totali. Al secondo posto troviamo invece quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili che deve ancora emanare 69 attuazioni su 142. Quarto posto infine per il ministero dello sviluppo economico (32 attuazioni mancanti su 99 totali). Analizzando i dati a livello percentuale invece possiamo notare come 3 ministeri si confermino particolarmente in difficoltà per quanto riguarda la pubblicazione delle attuazioni. Per i dicasteri dello sport, della transizione ecologica e dell’innovazione tecnologica infatti mancano ancora all’appello oltre il 70% delle attuazioni.

Il ministero dello sport è chiamato a pubblicare 26 decreti attuativi di cui 20 (il 76,9%) ancora mancano all’appello. Per il Mite invece non è ancora stato emanato il 74% dei decreti attuativi mentre per il dicastero dell’innovazione il 71,4%.

Le norme più critiche

Per quanto riguarda le norme con il maggior numero di attuazioni ancora da pubblicare, al primo posto si conferma la legge di bilancio per il 2021 per cui mancano all’appello ancora 42 decreti attuativi sui 142 totali. Seguono il decreto sostegni bis con 33 decreti su 84 ancora da pubblicare e la legge di bilancio per il 2020 con 24 attuazioni mancanti su 113.

Un altro elemento interessante da analizzare riguarda il fatto che alcuni decreti attuativi prevedono una data entro cui devono essere pubblicati. Questa fattispecie riguarda 709 attuazioni. Tra queste disposizioni poi ce ne sono 180 che, al 7 dicembre, risulta non siano ancora state adottate nonostante il termine previsto dal legislatore sia già scaduto.

Citiamo solo alcune attuazioni non adottate entro la scadenza a titolo di esempio. Entro il 31 marzo 2020 sarebbe dovuto essere emanato un decreto per l’accesso al credito d'imposta per sistemi di monitoraggio per la sicurezza degli immobili. Previsto dalla legge di bilancio per il 2020. Nella legge di bilancio per il 2021 era prevista invece la pubblicazione, entro il 31 gennaio di quest’anno, di un decreto ministeriale volto a definire le modalità di attuazione delle norme a supporto dell’installazione di impianti per la produzione di ossigeno medicale. La medesima legge prevedeva poi la pubblicazione di un decreto ministeriale che definisse criteri e modalità di riparto del fondo per l'Alzheimer e altre demenze. La norma doveva essere emanata entro il 2 marzo 2021. Entrambi questi decreti ancora mancano all’appello.

Per quanto riguarda le misure varate dall’attuale esecutivo, il decreto sostegni bis prevedeva la pubblicazione, entro il 24 agosto, di un decreto ministeriale che normasse termini e modalità di erogazione di un contributo a favore dei familiari di membri delle forze armate deceduti a causa del Covid. Entro il 29 settembre invece avrebbe dovuto essere emanato un decreto attuativo con le modalità di erogazione del fondo per sostenere l'industria conciaria, gravemente danneggiata dall’emergenza.

I numeri del governo Draghi

Come abbiamo già detto l’attuale esecutivo ha cercato di correre ai ripari per sanare il problema delle attuazioni mancanti. Ciò è avvenuto attraverso l’adozione di un nuovo metodo di lavoro e con la creazione di una nuova struttura per il coordinamento tra i ministeri. Inoltre il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli è stato incaricato di pubblicare delle relazioni periodiche che illustrino lo stato di avanzamento dei lavori. L’ultimo di questi documenti risale al 31 ottobre.

In base a questi dati possiamo osservare come, a partire dall’insediamento del governo Draghi, la quantità mensile di decreti adottati sia progressivamente aumentata fino a toccare il suo apice nel mese di settembre. Complessivamente sono 509 i decreti attuativi pubblicati tra il 13 febbraio e il 31 ottobre. A questi si possono aggiungere anche 40 attuazioni che si sono rese non più necessarie in virtù dell’abrogazione della norma che le prevedeva.

Da notare che dopo il picco registrato a settembre, nel mese di ottobre si è avuta una flessione. Secondo il sottosegretario questa contrazione sarebbe da attribuire all’impegno richiesto all’esecutivo nella preparazione del testo della legge di bilancio, oltre che di diverse norme per l’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), tra cui il Dl 152/2021.

Alla luce di queste informazioni possiamo notare come alcune difficoltà permangano. Il nuovo metodo operativo già citato prevede l’assegnazione di specifici target che i diversi ministeri sono tenuti a raggiungere. Tuttavia non tutte le strutture sono riuscite a rispettare gli obiettivi assegnati. In media infatti la percentuale di raggiungimento degli obiettivi per il periodo settembre-ottobre si è attestata del 77,8%. Un dato elevato ma che nasconde comunque alcune criticità. Ci sono state infatti 3 amministrazioni (cultura, Pa e presidenza del consiglio) che hanno fatto meglio rispetto all’obiettivo loro assegnato rispetto al periodo di riferimento. In altri 6 casi invece il target è stato pienamente raggiunto.

Dall’altro lato però possiamo osservare che 6 dicasteri non hanno completato nemmeno il 50% dei loro obiettivi. Tra questi, alcune amministrazioni particolarmente significative come il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (48,7%), quello della transizione ecologica (47,1%) e quello dello sviluppo economico (36,4%). All’ultimo posto di questa particolare graduatoria figura invece il ministero dell’istruzione che tra settembre e ottobre ha pubblicato appena 5 decreti attuativi rispetto ai 16 richiesti (31,3%).

Per cercare di risolvere queste difficoltà, si legge infine nella relazione di Garofoli, a partire dal mese di novembre i target sono stati assegnati con cadenza settimanale e non più mensile. Dalla presidenza del consiglio è arrivata anche un’indicazione qualitativa. Ai vari dicasteri coinvolti infatti è stato indicato a quali attuazioni dare la precedenza. Purtroppo però il dettaglio di questi provvedimenti non è indicato nel documento.

foto credits: palazzo Chigi - Licenza

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Non stupisce quindi che dopo aver ricoperto un incarico di questo tipo molti funzionari proseguano una carriera importante all’interno dello stesso ministero, in altri organi dello stato o anche in aziende partecipate.

Chi sono i capi di gabinetto

Il capo di gabinetto dirige l’ufficio di gabinetto e più in generale coordina l’attività di tutti gli uffici di diretta collaborazione di un ministro.

Il suo è dunque un ruolo fondamentale affinché l’indirizzo politico stabilito dal ministro possa poi essere trasmesso all’appartato burocratico amministrativo.

Anche per questo è frequente che i ministri scelgano per questo incarico dei dirigenti del dicastero stesso, persone che quindi conoscono molto bene i complessi meccanismi con cui si muove l’apparato ministeriale.

I requisiti di nomina variano a seconda dei casi e non in tutti i ministeri è obbligatorio scegliere personale interno all’amministrazione. Infatti mentre il ministro degli esteri, quello dell’interno e quello della difesa devono scegliere il proprio capo di gabinetto tra i funzionari di grado più elevato delle rispettive carriere (ambasciatori o ministri plenipotenziari per il ministero degli esteri, prefetti per il ministero dell’interno, ufficiali generali o ammiragli delle forze armate per il ministero della difesa), in altri casi i ministri possono anche scegliere un esterno. A patto che la persona indicata disponga di sufficienti titoli professionali.

In entrambi i casi tuttavia il rapporto fiduciario tra il ministro e il capo di gabinetto è un elemento fondamentale affinché l’azione politica del ministro si sviluppi in modo adeguato.

Gli ultimi capi di gabinetto dei ministri degli esteri

Con una competenza tecnica di questo livello e il rapporto fiduciario con un ministro non c’è da stupirsi che molti capi di gabinetto abbiano poi avuto carriere importanti. Il fenomeno si esprime in maniera diversa a seconda dei ministeri, ma sicuramente questo è il caso del ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci).

Tutti e 3 gli ultimi capi di gabinetto dei ministri degli esteri hanno infatti proseguito il loro percorso professionale con incarichi decisamente importanti.

Dal 2013 al marzo 2021, quando è stato nominato l’attuale capo di gabinetto Sebastiano Cardi, al Maeci si sono alternati in questo incarico 3 importanti diplomatici: Pietro Benassi, Ettore Sequi ed Elisabetta Belloni.

Pietro Benassi è stato nominato capo di gabinetto prima da Emma Bonino (2013) e poi da Federica Mogherini (2014). In seguito, dopo essere stato ambasciatore in Germania, è stato chiamato a ricoprire l'incarico di consigliere diplomatico del presidente del consiglio durante il governo Conte II. Inoltre, alla fine del 2020 Conte decise di nominare proprio Benassi come autorità delegata, ovvero il sottosegretario responsabile del settore di intelligence. Una esperienza tuttavia durata solo poche settimane, vista la crisi di governo. In ogni caso Luigi Di Maio, rimasto ministro degli esteri con il governo Draghi, ha nominato Benassi in un ruolo comunque prestigioso, quello di rappresentante permanente presso l'Unione europea.

Ettore Sequi ha ricoperto per la prima volta il ruolo di capo di Gabinetto con la ministra Federica Mogherini, subito dopo aver terminato il suo incarico da ambasciatore in Afghanistan. Con l'arrivo di Gentiloni al ministero ha mantenuto la propria posizione per un anno circa per poi essere nominato ambasciatore a Pechino. Dopo un incarico così importante è tornato a fare il capo di gabinetto con Di Maio per poi arrivare negli scorsi mesi alla posizione più importante all'interno del Maeci, quella di segretario generale del ministero.

Nel periodo trascorso da Sequi a Pechino è stata Elisabetta Belloni a ricoprire l'incarico di capo di gabinetto, nominata da Gentiloni. Sempre Gentiloni l'ha poi designata quale segretario generale del ministero, incarico che gli è stato confermato da 3 successivi ministri: Angelino Alfano, Enzo Moavero Milanesi e Luigi Di Maio. Lo scorso maggio infine il presidente del consiglio Draghi ha nominato Belloni a capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, prima donna a ricoprire questo ruolo, come anche quello di segretario generale del Maeci.

Gli ultimi capi di gabinetto dei ministri dell'interno

Anche i capi di gabinetto degli ultimi ministri dell'interno hanno avuto importanti percorsi di carriera dopo aver concluso il loro incarico. Si tratta in particolare di Luciana Lamorgese, Matteo Piantedosi e, in modo un po' diverso, di Mario Morcone.

Luciana Lamorgese ha ricoperto questo incarico con 2 diversi ministri. Prima Angelino Alfano (2013) e poi Marco Minniti (2016). Nel 2017 poi è stata nominata da Minniti a capo dell'ufficio territoriale del governo di Milano, una prefettura molto importante. Andata in pensione a fine 2018 Lamorgese è stata poi nominata ministro dell'interno nel secondo governo Conte, confermata poi dal governo Draghi.

Matteo Piantedosi è stato nominato capo di gabinetto da Matteo Salvini e ha poi mantenuto la posizione per un anno anche con Luciana Lamorgese. Nell'estate del 2020 Lamorgese lo ha nominato prefetto nell'ufficio territoriale del governo più prestigioso presente in Italia, ovvero quello della capitale.

Il percorso di Mario Morcone invece è stato del tutto particolare. Infatti quanto nel 2017 è stato nominato capo di gabinetto da Marco Minniti aveva già ricoperto 2 volte il ruolo di capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, oltre ad essere stato commissario a Roma e direttore dell'agenzia per l'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Ma il dato più importante è che nel 2011 era stato candidato sindaco a Napoli sostenuto dal Partito democratico (Pd).

Dopo un'esperienza così caratterizzante dal punto di vista politico dunque non stupisce che gli incarichi ricoperti dopo quello di capo di gabinetto siano stati esterni alla carriera prefettizia. Nel 2018 infatti Morcone è diventato presidente di un'organizzazione non governativa, il consiglio italiano per i rifugiati (Cir) e nel 2020 presidente del consiglio di amministrazione di un'azienda privata, la greenenergy holding spa. Sempre nel 2020 infine ha ottenuto un altro incarico prettamente politico, come assessore alla sicurezza, la legalità e l'immigrazione della giunta regionale campana guidata da Vincenzo De Luca (Pd).

Altri capi di gabinetto con carriere di prestigio

Ma non solo i capi di gabinetto del ministero degli esteri e dell'interno hanno avuto carriere importanti dopo il loro mandato.

Daniele Cabras e Roberto Garofoli ad esempio sono stati capi di gabinetto di 2 diversi ministri dell'economia. Roberto Garofoli è stato capo di gabinetto del ministro Tria nel 2018, durante il primo governo Conte, e oggi ricopre il ruolo di sottosegretario di stato alla presidenza del consiglio con funzioni di segretario del consiglio dei ministri.

Cabras invece ha svolto l'incarico con Saccomanni nel 2013, durante il governo Letta. In precedenza però era stato capo di gabinetto del vice presidente del consiglio Sergio Mattarella durante il primo governo D'Alema. Con la nascita del secondo esecutivo D'Alema poi Mattarella è diventato ministro della difesa e Cabras ha assunto l'incarico di consigliere giuridico e per i rapporti istituzionali. Qualche anno più tardi è tornato a ricoprire il ruolo di capo di gabinetto della ministra per la famiglia Rosy Bindi e nel nel 2014 è stato per pochi mesi direttore generale dell'ufficio parlamentare di bilancio. Oggi ricopre il ruolo di consigliere per gli affari giuridici e costituzionali del presidente della repubblica, un incarico molto simile a quello che già aveva svolto per Mattarella al ministero della difesa.

Quanto al ministero delle infrastrutture si segnalano due capi di gabinetto degli scorsi ministri, Mauro Bonaretti e Gino Scaccia. Bonaretti inizialmente è stato capo di gabinetto di Graziano Delrio (Pd) al ministero degli affari regionali. Successivamente ha svolto l'importante incarico di segretario generale della presidenza del consiglio durante il governo Renzi. In seguito è tornato a fare il capo di gabinetto di Delrio, questa volta al ministero delle infrastrutture e oggi ricopre il ruolo di capo del dipartimento per la mobilità sostenibile in quello stesso ministero.

Scaccia invece ha ricoperto questo ruolo con Danilo Toninelli (M5s) per poi diventare, a fine 2019, presidente del consiglio di amministrazione di Fs International spa una società controllata al 100% da ferrovie dello stato (a sua volta controllata al 100% dal ministero delle finanze).

Per il ministero della difesa invece è da notare il caso di Pietro Serino, capo di gabinetto prima con Elisabetta Trenta (M5s) e poi con Guerini (Pd), che oggi riveste il ruolo di capo di stato maggiore dell'esercito.

Interessanti poi sono i casi di Vito Cozzoli e Carlo Deodato. Cozzoli è stato capo di gabinetto prima con Federica Guidi, poi con Di Maio e infine con Paruanelli al ministero dello sviluppo economico. Durante il primo governo Conte inoltre Cozzoli ha svolto lo stesso incarico con Di Maio anche per il ministero del lavoro e delle politiche sociali. A marzo 2020 infine Cozzoli ha lasciato gli incarichi al ministero per diventare presidente e amministratore delegato di Sport e salute spa, una società partecipata al 100% dal ministero delle finanze.

Carlo Deodato invece è stato capo di gabinetto del ministro degli affari europei Paolo Savona nel 2018. Nel marzo del 2019 poi Savona è stato nominato presidente della Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) e solo un mese dopo il suo ex capo di gabinetto Deodato ha ricevuto l'incarico di segretario generale proprio della Consob. Rimasto in carica per circa un anno oggi Deodato è capo del dipartimento affari giuridici e legislativi della presidenza del consiglio.

Infine vale la pena di citare il caso di Simonetta Matone che, come Mario Morcone per il centro sinistra, sta ricoprendo oggi un ruolo politico nel centro destra. Matone è una magistrata e ha svolto molti incarichi sia per il ministero della giustizia sia presso uffici di diretta collaborazione di ministri e sottosegretari, già dagli anni '80. Nel 2008 poi ha ricoperto il ruolo di capo di gabinetto della ministra Carfagna (quarto governo Berlusconi) e oggi è indicata dalla coalizione di centro destra come vicesindaco di Roma in caso di vittoria alle elezioni amministrative.

Foto Credit: ministero degli esteri e della cooperazione internazionale

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