Per questo si è tornato a parlare di evacuazione degli abitanti, da predisporre con una certa gradualità di azione, fino al trasferimento temporaneo della popolazione in tutte le regioni italiane.

Va doverosamente premesso ed evidenziato che si tratta solo di un’eventualità che si verificherebbe solo in caso di gravi emergenze che, in base alla sua natura, possono portare a scenari che implicano una diversa gradualità d’azione.

Un’area attenzionata da sempre

I Campi Flegrei sono una grande area vulcanica attiva che si trova a ovest della città metropolitana di Napoli. Oltre a diverse zone del comune capoluogo, include anche i territori dei comuni di Pozzuoli, Monte di Procida, Bacoli, Quarto e, in parte, Marano di Napoli e Giugliano in Campania. Parliamo di un bacino all’interno del quale vivono circa un milione e mezzo di persone.

Nei Campi Flegrei c’è una cosiddetta “caldera“, ossia una sorta di conca ribassata, che si estende per circa 200 km quadrati, anche sotto il fondale del golfo di Pozzuoli e che si è formata nei millenni per effetto di grandi eruzioni esplosive. È all’interno di questa zona che si formano i bradisismi, deformazioni del terreno che comportano fasi di lento abbassamento del suolo, alternate a fasi di sollevamento più rapido, queste ultime accompagnate generalmente da terremoti superficiali e di bassa magnitudo.

Nel 2005 è iniziata una nuova fase di sollevamento della caldera, con una maggiore frequenza dei terremoti registrati a partire dal 2023. Nell’autunno scorso, infatti, già si erano registrati sismi di magnitudo 4.2 e 4.0 Richter, che avevano preoccupato la popolazione e le istituzioni, tanto da spingere il governo a emanare il decreto legge 140/2023, intitolato “Misure urgenti di prevenzione del rischio sismico connesso al fenomeno bradisismico nell’area dei Campi Flegrei”.

Ma già negli anni scorsi il dipartimento nazionale di protezione civile aveva provveduto ad aggiornare la pianificazione nazionale per il rischio bradisismico e vulcanico ai Campi Flegrei.

La popolazione da evacuare e le regioni gemellate

Nell’estate 2016 il governo allora presieduto da Matteo Renzi emanò un decreto della presidenza del consiglio dei ministri (Dpcm), attraverso il quale veniva ridefinito lo scenario eruttivo, individuando due zone di pericolosità (rossa e gialla) e indicando le eventuali destinazioni extra-regionali per la popolazione da evacuare, o almeno la parte di essa che dovesse decidere di essere assistita dalle istituzioni.

Nella zona rossa, quella più interessata dalle eruzioni e quindi dai bradisismi potenzialmente più pericolosi, vivono circa 500mila persone. Essa comprende per intero i comuni di Pozzuoli, Bacoli, Monte di Procida e Quarto, e in parte i territori di Marano, Giugliano e della stessa Napoli. Per quanto riguarda quest’ultima, parliamo delle intere municipalità all’interno delle quali sorgono Soccavo, Pianura, Bagnoli e Fuorigrotta, e di alcune porzioni dei quartieri di San Ferdinando, Posillipo, Chiaia, Arenella, Vomero e Chiaiano.

La zona gialla, che potrebbe essere investita dall’emergenza in misura minore rispetto alla rossa, comprende invece i comuni di Villaricca, Calvizzano, Casavatore, Melito, Mugnano, oltre che parte dei comuni di Napoli e Marano. Qui vivono circa 800mila persone.

La mappa dei gemellaggi

Il Dpcm del 2016 definisce anche i cosiddetti “gemellaggi” tra i territori flegrei e le regioni italiane (tutte tranne la Campania), nel caso dovesse verificarsi una grave emergenza, tale da evacuare temporaneamente fuori regione la popolazione.

È importante ribadire che si tratta di un piano di evacuazione che scatterebbe solo in caso di grave emergenza sismica e in forma volontaria da parte di chi dovesse scegliere la sistemazione assistita dalle istituzioni anziché quella organizzata in modo autonomo.

Secondo il piano di prevenzione ogni regione “si gemella” con un comune o una municipalità (nel caso di Napoli) diversa. Secondo il programma, dunque, in Lombardia si recherebbero i residenti del comune di Pozzuoli o in Toscana quelli di Quarto, gli abitanti di Fuorigrotta (quartiere del capoluogo) andrebbero nel Lazio, quelli di Posillipo in Sardegna e parte di Chiaiano finirebbe in Friuli Venezia Giulia, solo per fare alcuni esempi.

Già nella fase di “preallarme”, le persone che vogliono allontanarsi possono farlo ma solo in autonomia, anche attraverso il proprio mezzo, seguendo percorsi stradali stabiliti dai “piani di allontanamento” della regione.

Alla dichiarazione di “allarme” invece tutta la popolazione dovrebbe temporaneamente abbandonare i territori ricadenti zona rossa, scegliendo come detto di farlo in modo autonomo o assistito. La protezione civile ha stimato in 3 giorni (72 ore) il tempo complessivo delle operazioni di evacuazione.

Nelle prime 12 ore la popolazione si preparerà all’evacuazione, nei successivi due giorni si dovrebbe procedere ai trasferimenti nelle regioni gemellate, secondo i cronoprogrammi definiti nei piani comunali. Infine, le ultime 12 ore sono previste come margine di sicurezza per la gestione di eventuali criticità.

È giusto ribadire che questi piani, sia per quanto riguarda i tempi che le destinazioni extra-regione, riguardano esclusivamente l’area dei Campi Flegrei e non anche i piani di prevenzione per il sistema vulcanico del Vesuvio. In questi giorni, infatti, nel dibattito pubblico sono stati a volte confusi questi due distinti contesti.

Infatti, i piani di prevenzione in caso di eruzione del Vesuvio risalgono al 2001, anche se sono stati aggiornati nel 2014. Anch’essi prevedono aree di attesa temporanea e gemellaggi tra comuni campani e le altre regioni, ma interessano un’altra area geografica (più ampia dei Campi Flegrei) di competenza di oltre 70 comuni nelle province di Napoli e Salerno.

Foto: la solfatara di Pozzuoli (Norbert Nagel)

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Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

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Per questo nei nostri rapporti abbiamo sempre sostenuto che la gestione emergenziale dell’accoglienza rappresenta una debolezza per l’Italia. Ma dopo anni in cui tutti i governi hanno mantenuto questo tipo di approccio l’esecutivo guidato da Meloni sembra aver fatto un passo in più.

Il governo infatti ha annunciato la dichiarazione di stato di emergenza per la gestione dei flussi migratori. Un passaggio che fornisce al governo e ai commissari delegati poteri straordinari per svolgere funzioni del tutto ordinarie.

Annunci e stato di emergenza

Lo scorso 11 aprile il consiglio dei ministri ha annunciato, attraverso il consueto comunicato stampa di fine seduta, la deliberazione dello “stato di emergenza su tutto il territorio nazionale per fronteggiare l’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti“.

Per giustificare questa misura l’esecutivo ha sostenuto che i centri di prima accoglienza e in particolare l’hotspot di Lampedusa, si trovino in un gravissimo stato di sovraffollamento. Inoltre, aggiunge il testo, è previsto un ulteriore incremento delle partenze.

L’esecutivo dunque ritiene di dover attivare nuove strutture sia di prima accoglienza (Cpa-hotspot) che di detenzione e rimpatrio (Cpr). A questo scopo si intende provvedere con l’attivazione dello stato di emergenza e un primo finanziamento straordinario di 5 milioni di euro.

Eppure alla riunione del consiglio dei ministri non è seguito, almeno fino a oggi, nessun atto ufficiale. Per 10 giorni abbiamo letto interviste e ricostruzioni senza che in gazzetta ufficiale venisse pubblicato alcun documento che confermasse l’effettività dello stato di emergenza. D’altro canto, se la materia fosse stata così urgente come viene fatto intendere, non si sarebbe aspettato tanto. Quando fu dichiarato lo stato di emergenza in risposta alla crisi da Covid-19, infatti, la delibera venne pubblicata in gazzetta ufficiale il giorno successivo alla sua adozione in consiglio dei ministri.

Il tutto mentre in parlamento i gruppi di maggioranza mostrano di avere posizioni molto diverse su come debba funzionare, anche in assenza dello stato di emergenza, l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.

Domenica 16 aprile poi, i giornali hanno pubblicato la notizia della nomina del prefetto Valerio Valenti come commissario delegato all’emergenza. Dunque ancora non era stata pubblicata in gazzetta ufficiale la delibera del Cdm, ma già si stava procedendo con decisioni che dovrebbero esserne una conseguenza. Un modo di procedere assolutamente distante da ogni logica di trasparenza.

Anche dell’ordinanza del capo della protezione civile, con cui Valenti è stato nominato commissario, per giorni non c’è traccia nei documenti pubblici. Solo il 19 aprile è stata finalmente pubblicata in gazzetta. Da questo documento è possibile avere finalmente alcune informazioni ufficiali su come dovrebbero funzionare commissariamento e stato di emergenza. Altre informazioni però restano ancora non disponibili visto che la delibera del consiglio dei ministri resta non pubblicata. E questo nonostante l’atto di nomina di Valenti la citi esplicitamente.

Il perimetro geografico dell’emergenza

Il primo elemento che emerge già dal titolo dell‘ordinanza è il suo perimetro territoriale. Qui infatti sono elencate tutte le regioni Italiane a esclusione di Valle d’Aosta, Emilia Romagna, Toscana, Puglia e Campania. Un fatto che era già emerso da diverse fonti stampa e che deriverebbe dal rifiuto a collaborare espresso dai presidenti di queste regioni.

Eppure tutte le fonti ufficiali disponibili confermano come il consiglio dei ministri abbia deliberato lo stato di emergenza “sull’intero territorio nazionale”. Sembra dunque che ci troviamo nella strana situazione in cui l’emergenza nazionale risulta attiva su tutto il territorio ma il commissario opera solo in alcune regioni.

D’altronde in base alla costituzione (art. 117) la protezione civile è una competenza concorrente tra stato e regioni. Lo stesso codice della protezione civile peraltro prevede che le ordinanze siano emanate d’intesa con i presidenti delle regioni interessate (D.Lgs. 1/2018, art. 25).

Ciò nonostante il presidente della regione Puglia Michele Emiliano ha sollevato dubbi sul fatto che il mancato accordo con le regioni rappresentasse un limite invalicabile per li governo, anzi.

Il commissario e i soggetti attuatori

Non è molto chiaro a questo punto come debba funzionare la gestione dell’emergenza nelle 5 regioni rimaste fuori dall’intesa. Anche perché, se non fosse stata messa in mezzo la protezione civile, le regioni avrebbero avuto ben poco a che fare con questa questione.

Le politiche migratorie e di asilo infatti sono di competenza esclusiva dello stato. Nello specifico la materia è amministrata dalle prefetture a livello periferico e del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno a livello centrale. E li capo di questo dipartimento è quello stesso prefetto Valenti che ora risulta commissario delegato in 16 regioni.

Certamente i poteri attribuiti a Valenti con questa ordinanza possono essere esercitati solo nelle regioni elencate. Per coadiuvarlo in questa attività inoltre gli sono stati attribuiti degli uffici specifici e sono stati nominati dei soggetti attuatori. Ovvero i prefetti dei capoluoghi delle regioni elencate nonché quelli di alcuni particolari territori soggetti a sbarchi (Agrigento, Catania, Messina, Siracusa, Trapani, Reggio Calabria e Crotone).

I poteri straordinari

Tra i poteri attribuiti dall’ordinanza ve ne sono alcuni che con tutta evidenza risultavano già di competenza del ministero dell’interno e delle prefetture. Come ad esempio “coordinare le attività volte all’ampliamento della capacità del sistema di accoglienza”, “l’individuazione di disponibilità di posti” e “l’individuazione delle migliori soluzioni per assicurare la realizzazione di un servizio continuativo di trasporto marittimo e aereo, da parte di vettori all’uopo individuati, dagli hotspot ai territori”.

È previsto inoltre che a questi scopi, e in particolare per il trasporto, possano avvalersi delle forze armate e di polizia. Il governo continua dunque a spostare nell’ambito della sicurezza quella che dovrebbe essere una politica sociale e di integrazione. Ma la parte sicuramente più rilevante è quella relativa alle deroghe.

Oltre ad alcune norme, comunque rilevanti, in materia di contabilità e produzione di atti normativi, le deroghe più importanti sono quelle relative all’adozione dei contratti pubblici.

Sistema di accoglienza e aumento dei flussi

Sorge però più di un dubbio sul fatto che, per procedere in questo modo fosse effettivamente necessaria l’attivazione dello stato di emergenza nazionale. In effetti basta leggere le norme per realizzare come i Centri di accoglienza straordinaria (Cas) attivi in tutto il territorio, siano stati originariamente pensati proprio per rispondere a situazioni come quella che stiamo attraversando.

Il fatto che questo tipo di strutture rappresentino in realtà il grosso del sistema di accoglienza, non cambia la natura delle cose.

Bisogna segnalare inoltre che nella legge di conversione al decreto Cutro approvata in prima lettura al senato è stato inserito un emendamento del governo che crea una nuova categoria di centri di accoglienza straordinaria, che dunque risulterebbero ancora più straordinari di quelli già in essere.

Infine è utile ricordare che anche il nuovo codice degli appalti (D.lgs. 23/2023, art. 50) facilita la possibilità di ricorrere a procedure semplificate per l’assegnazione dei contratti pubblici. Anche se questo testo entrerà effettivamente in funzione solo in estate.

Foto: ministero dell’interno

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Per questo la prevenzione del dissesto idrogeologico è importante, soprattutto in aree periferiche dove non è facile né frequente la manutenzione del territorio. In questo senso con il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) le istituzioni sembrano voler intervenire. Basti pensare che ai territori abruzzesi sono stati destinati a oggi oltre 50 milioni di euro.

Monitorare questi aspetti è vitale per un territorio morfologicamente articolato. Una priorità tanto per l’Italia quanto per l’Abruzzo.

Per intervenire efficacemente sul rischio dissesto è decisiva la capacità di mappare la pericolosità nei diversi territori, ricostruendone l’esposizione al rischio di frane o di alluvioni. È proprio questa l’attività che Ispra, l’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, svolge con la sua “mosaicatura“, aggiornata periodicamente.

Aree interne abruzzesi a maggior rischio di frane

Per avere una mappatura della possibilità di eventi franosi, Ispra definisce 5 classi di rischio, riferibili ad altrettante aree: quelle a pericolosità molto elevata (P4) o elevata (P3), fino a scendere a quelle di media (P2) o moderata pericolosità (P1) e alle aree di attenzione (AA).

Le 2 categorie a maggior rischio (P3 e P4) comprendono l’8,7% della superficie nazionale. Vi abitano 1,3 milioni di persone, pari al 2,2% dei residenti nel paese. Una quota che varia profondamente nei singoli territori. L’Abruzzo, con il 5,6% di abitanti in aree con pericolosità da frana elevata o molto elevata, è una delle regioni italiane in cui il fenomeno incide di più. Le altre sono Valle d’Aosta (12,1%), Basilicata (7,0%), Molise (6,1%) e Liguria (5,9%).

I quasi 6 abruzzesi su 100 che vivono nelle aree a maggior rischio non si distribuiscono in modo omogeneo sulla superficie regionale. Le aree interne – i territori, spesso montani, più distanti dai servizi essenziali – sono quelle in cui l’incidenza è maggiore. In questi comuni mediamente il 6,5% della popolazione abita in aree con elevata pericolosità da frana.

Dato che sale al 7% nei comuni periferici (distanti oltre 40 minuti dal polo di servizi più vicino) e addirittura al 10,2% in quelli ultraperiferici. Parliamo di aree ad almeno 67 minuti dai servizi. Tra queste possiamo citare comuni del chietino come Monteferrante (48,94%), Taranta Peligna (39,35%) e Roio del Sangro (30,1%).

Tuttavia, i comuni abruzzesi dove più abitanti vivono ad elevato rischio frane sono tutti di "cintura", ovvero gli agglomerati urbani che circondano le città maggiori. Sono classificati così gli unici 3 comuni della regione dove oltre la metà della popolazione è soggetta a questo rischio: Collelongo (97,41%), Gioia dei Marsi (73,95%) e Balsorano (53,46%).

L'incidenza appare invece molto più contenuta nei poli, le città baricentriche in termini di servizi. Qui in media circa il 3,4% della popolazione è soggetto al rischio frane. Meno dell'1% degli abitanti a Pescara e L'Aquila vivono in aree a rischio. Per quest'ultimo comune però va considerato che la mappatura è stata effettuata sui residenti nell'ultimo censimento generale (svolto nel 2011) quindi è ipotizzabile che queste aree fossero disabitate in conseguenza del sisma avvenuto solo 2 anni prima.

Tra il 3% e il 4% degli abitanti di Avezzano e Teramo sono soggetti al rischio, mentre la quota supera il 14% nel comune di Chieti.

L'impatto del rischio alluvioni in Abruzzo

Per quanto riguarda il rischio di alluvioni, Ispra distingue i territori in base alla probabilità che ricadano in uno dei 3 scenari di pericolosità. Nelle zone ad elevata pericolosità idraulica sono probabili alluvioni frequenti (con un tempo di ritorno tra 20 e 50 anni).

Quelle a media pericolosità includono, oltre alle aree comprese nello scenario precedente, anche quelle in cui le alluvioni sono meno frequenti ma comunque probabili (tempo di ritorno tra 100 e 200 anni). Il terzo scenario include le aree con scarsa probabilità di alluvioni o eventi estremi.

Considerando le aree con pericolosità idraulica almeno media, il 10% della superficie nazionale è classificabile a rischio alluvioni. Vi abitano 6,8 milioni di persone, ovvero oltre l'11,5% dei residenti nel nostro paese. In Abruzzo questo rischio incide meno della media italiana: il 7,23% degli abruzzesi vive in un'area a media pericolosità idraulica. Per avere un termine di paragone, in Emilia Romagna - la regione italiana più soggetta - oltre il 60% degli abitanti vive in aree di media pericolosità idraulica.

Ciò non significa che tale rischio risulti assente su tutto il territorio regionale. Vi sono aree a maggiore pericolosità, concentrate soprattutto sulla costa e anche in alcuni centri dell'Abruzzo interno. A partire dal comune di Gioia dei Marsi, situato nella conca del Fucino che, fino al prosciugamento operato nell'ottocento, ospitava uno dei più grandi laghi dell'epoca. Qui il 63,15% della popolazione vive in zone con pericolosità idraulica media. Da notare come in questa zona il rischio di alluvioni si sommi a quello di eventi franosi visto in precedenza.

Seguono una serie di comuni costieri, collocati tra le province di Teramo e Pescara, come Pineto (55,57%), Montesilvano (46,96%), lo stesso capoluogo Pescara (36,48%). Vicino alla quota del 30% anche Castel di Sangro (29,96%), nell'aquilano. Sopra la soglia del 15% di residenti in aree nello scenario di media pericolosità troviamo anche Luco dei Marsi (18,49%), Colonnella (17,6%) e Silvi (15,51%).

In Abruzzo molti edifici in aree a rischio frane

Oltre ad essere un pericolo per la popolazione, gli effetti del dissesto idrogeologico sono dannosi anche per le strutture costruite dall'uomo, come gli edifici abitati. In Abruzzo sono l'8% del totale quelli situati in aree a elevata probabilità di evento franoso mentre sono il 3,7% quelli in zone a media pericolosità idrica. Questo valore è superiore nel primo caso alla media nazionale (3,9%), registrando una delle percentuali più alte d'Italia. È invece inferiore nel secondo caso (10,7%).

Fenomeni di questo tipo hanno un contraccolpo economico importante, inficiando sulle infrastrutture pubbliche ma anche sulle imprese. Per quel che riguarda queste ultime, la percentuale di strutture industriali abruzzesi ad elevato e molto elevato rischio frana è pari al 4% del totale, un valore nettamente superiore a quello riportato sul territorio italiano nel complesso (1,8%). Sono invece pari al 12,4% se si parla di alluvioni, discostandosi di poco dalla media nazionale (13,4%).

Frane e alluvioni hanno degli effetti importanti non soltanto sull'ambiente e sull'uomo ma anche sui beni artistici e culturali, che spesso già presentano degli elementi di fragilità. È questo un tema importante in una regione come l'Abruzzo, caratterizzata da un importante patrimonio culturale. Il 10,9% si trova in aree P3 e P4 mentre il 4,3% è situato in zone a media pericolosità idrica.

Per quanto riguarda il rischio di frane, Chieti risulta essere il comune capoluogo più a rischio. Sono infatti situati in zone ad alto rischio franoso il 10,7% degli edifici, il 6,86% delle industrie e il 15,41% dei beni culturali presenti nell’area del capoluogo. Nelle altre amministrazioni considerate, l’incidenza delle strutture in aree più pericolose è inferiore.

Se invece si considerano le alluvioni, è Pescara il capoluogo più esposto. Si parla del 31,28% degli edifici, del 57,77% delle industrie e del 77,17% dei beni culturali.

Il dissesto idrogeologico e il Pnrr in Abruzzo

Il piano di ripresa e resilienza stanzia circa 2,5 miliardi di euro per interventi finalizzati alla gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico. L’obiettivo di questi interventi è tutelare cittadini, imprese e beni ambientali e architettonici investendo in attività di prevenzione attraverso un ampio e capillare programma di interventi strutturali e non strutturali. Il primo tipo di interventi riguarda la messa in sicurezza delle frane o la riduzione dei rischi di allagamento. Le misure non strutturali sono invece focalizzate sul mantenimento del territorio, sulla riqualificazione e sul monitoraggio. L’obiettivo finale di questi investimenti è quello di portare in sicurezza 1,5 milioni di persone oggi a rischio.

I fondi sono di competenza di due amministrazioni pubbliche diverse: ministero della transizione ecologica (1,29 miliardi di euro) e dipartimento di protezione civile (1,2). L’assegnazione degli appalti per quanto riguarda le risorse di competenza del Mite è prevista entro la fine del 2023. In una relazione pubblicata alla fine di luglio, il ministero afferma che sono stati individuati 639 progetti coerenti con le finalità del Pnrr per 1,15 miliardi di euro (rimangono quindi da assegnare circa 138 milioni). Con le informazioni attualmente disponibili però non è possibile conoscere la “territorializzazione” delle risorse di competenza di Mite.

Per quanto riguarda i fondi di competenza della protezione civile, invece, alla fine del 2021 sono stati approvati gli elenchi dei progetti da finanziare presentati dalle regioni e dalle province autonome. Le risorse in questo caso sono state suddivise in due ulteriori sottogruppi. Una parte dei fondi (400 milioni) infatti è stata utilizzata per coprire parte dei costi di alcuni progetti che erano già in essere. Un’altra parte, quella più consistente, invece servirà a finanziare nuovi progetti (800 milioni). Le risorse messe a disposizione dell’Abruzzo ammontano a 45,5 milioni circa. Di questi 30,3 milioni sono per nuovi progetti e 15,2 per progetti in essere.

I progetti già in essere ammissibili al finanziamento erano quelli rientranti nel cosiddetto piano "Proteggi Italia". In alternativa era possibile proporre altri interventi presentati o approvati a seguito di dichiarazione di stato di emergenza e rientranti nei finanziamenti del fondo nazionale per le emergenze (Fen) o altre risorse nazionali. I nuovi progetti dovevano rientrare nelle stesse aree tematiche.

Gli interventi in regione

È interessante notare che l’Abruzzo, rispetto agli investimenti inizialmente stanziati dalla protezione civile, riceverà una quantità superiore di fondi. Il motivo di queste risorse aggiuntive è dovuto al fatto che alcune regioni hanno presentato un elenco di progetti da finanziare di un valore complessivo inferiore rispetto a quanto loro assegnato, oppure perché le proposte presentate sono risultate non ammissibili.

Si è quindi resa necessaria una redistribuzione delle risorse di cui ha beneficiato anche il territorio abruzzese che, grazie all'assegnazione di ulteriori 8,2 milioni di euro, potrà finanziare altri 10 progetti inizialmente esclusi. Questo dato evidenzia due criticità che sono emerse in questi mesi nell'ambito dei progetti da finanziare con il Pnrr. Da un lato la difficoltà di alcune amministrazioni locali, specialmente quelle più piccole che sorgono nel mezzogiorno piuttosto che nelle aree interne, di presentare progetti in grado di vincere i bandi. Dall’altro, il fatto che le risorse messe a disposizione non sono sufficienti a coprire tutte le richieste.

La prossima scadenza per quanto riguarda questi interventi è fissata alla fine del 2025. Entro questa data infatti dovranno essere completati gli interventi di tipo E (ripristino di strutture pubbliche danneggiate). Mentre il completamento di tutti i lavori è previsto per la metà del 2026.

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Foto: Regione Abruzzo

L'articolo Le aree abruzzesi minacciate da frane e alluvioni proviene da Openpolis.

Come evidenziato dalle ultime ricerche del programma europeo Espon, in Italia sono presenti dei territori che risultano essere tra i più vulnerabili a livello europeo per quel che riguarda i disastri naturali.

116 dei 528 milioni di abitanti europei vivono in territori che presentano forti fragilità agli eventi ambientali estremi. L’Italia è seconda solo alla Romania per la presenza di abitanti queste aree, seguita da Bulgaria e Grecia.

Uno dei fenomeni che interessa maggiormente il nostro paese è infatti quello del dissesto idrogeologico. Come segnalato da Ispra, l’aumento della popolazione che vive in aree urbanizzate ha determinato uno spopolamento di aree rurali che hanno visto manutenzioni sempre più sporadiche. I due indicatori principali per valutare il rischio di dissesto idrogeologico sono quelli legati alla probabilità di frane e di alluvioni. A livello regionale, lo scenario italiano è particolarmente vario.

La regione italiana a maggior rischio alluvionale è l'Emilia Romagna, con una popolazione potenzialmente esposta pari al 62,5%. Seguono la provincia autonoma di Trento (25,9%), la Toscana (25,5%) e la Liguria (17,4%). I valori minori sono stati calcolati per la Sicilia (2,6%), il Molise (2,3%) e la Basilicata (1,1%).

Per quel che riguarda invece le frane, la Valle d'Aosta risulta quella caratterizzata da un rischio maggiore, con il 12,1% della popolazione che vive in aree critiche. Basilicata (7%), Molise (6,1%) e Liguria (5,9%) riportano i valori più alti. I più bassi invece si registrano in Lombardia (0,5%), Friuli Venezia Giulia (0,4%) e Veneto (0,1%).

Sono numerose le attività di prevenzione del rischio e di ricostruzione delle zone colpite da disastri naturali. Una parte di queste viene direttamente gestita dai comuni, che hanno un ruolo importante in questo data la loro vicinanza ai bisogni diretti delle comunità.

Le spese dei comuni per il soccorso civile

Le amministrazioni possono inserire le uscite per questo specifico ambito in una missione dedicata composta da due voci: "sistema di protezione civile" e "interventi a seguito di calamità naturali".

Nella prima, sono comprese tutte le spese dedicate agli interventi locali della protezione civile. Sono incluse le attività a supporto del volontariato oltre al monitoraggio e al coordinamento degli interventi sul territorio.

Nella seconda invece si considerano tutte le uscite per fronteggiare calamità già avvenute. Si va dalle sovvenzioni per il ripristino ambientale fino alle gestioni dei commissari. Non sono considerati gli indennizzi per il settore agricolo.

Tra le grandi città, quella che spende di più è Messina con 11,66 euro pro capite. Seguono Napoli (10,29), Genova (9,65) e Venezia (8,14). In coda invece tre città del nord: Padova (1,07 euro pro capite); Verona (0,89) e Trieste (0,19).

A livello italiano, le amministrazioni spendono in media 67,63 euro pro capite per il soccorso civile. Le amministrazioni che riportano le uscite maggiori sono quelle abruzzesi (1186,14), quelle marchigiane (265,18) e quelle altoatesine (119,48). Al contrario, le spese più basse sono state registrate per i comuni della Calabria (5,29 euro pro capite), della Puglia (4,35) e della Sicilia (4,15).

La regione Abruzzo presenta un valore particolarmente alto. Basti pensare che escludendo il dato delle amministrazioni abruzzesi la media nazionale si abbasserebbe a 22,23 euro pro capite. Andiamo quindi ad analizzare questa situazione molto particolare.

I comuni abruzzesi che spendono di più per questa missione sono quelli della provincia dell'Aquila (3.017,93 euro pro capite di media). Seguono quelli nelle aree di Teramo (613,59), Pescara (264,73) e Chieti (3,03). Scendendo più nel dettaglio, sono 47 i comuni che riportano spese superiori ai 1.000 euro pro capite. Di questi, 36 sono aquilani, 7 teramani e 4 pescaresi. Le quattro amministrazioni che registrano le uscite maggiori sono Villa Santa Lucia degli Abruzzi (38.783,38 euro pro capite), San Benedetto in Perillis (30.950,00), Caporciano (21.474,75) e Sant'Eusanio Forconese (20.675,88).

Come si può anche vedere dalla mappa, quasi tutti i comuni abruzzesi che spendono di più per il soccorso civile sono località particolarmente colpite dai terremoti che hanno interessato il centro Italia nel 2009, 2016 e 2017.

La quasi totalità dei comuni delle prime posizioni rientra all'interno dei crateri sismici. Oltre ai comuni abruzzesi, si segnalano anche alcuni comuni delle Marche, dell'Umbria e del Lazio che presentano degli importi molto elevati. Sono 78 le amministrazioni italiane che riportano uscite superiori ai 1.000 euro pro capite.

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I contenuti di questa rubrica sono realizzati a partire da openbilanci, la nostra piattaforma online sui bilanci comunali. Ogni anno i comuni inviano i propri bilanci alla Ragioneria Generale dello Stato, che mette a disposizione i dati nella Banca dati amministrazioni pubbliche (Bdap). Noi estraiamo i dati, li elaboriamo e li rendiamo disponibili sulla piattaforma. I dati possono essere liberamente navigati, scaricati e utilizzati per analisi, finalizzate al data journalism o alla consultazione. Attraverso openbilanci svolgiamo un'attività di monitoraggio civico dei dati, con l'obiettivo di verificare anche il lavoro di redazione dei bilanci da parte delle amministrazioni. Lo scopo è aumentare la conoscenza sulla gestione delle risorse pubbliche.

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L'articolo La rilevanza dei comuni per il soccorso civile proviene da Openpolis.

Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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L'articolo Le scadenze del Pnrr e il ruolo delle organizzazioni titolari proviene da Openpolis.

Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

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In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Trovandosi di fronte a una situazione così complessa il governo ha quindi deciso di attivare la protezione civile, attraverso meccanismi emergenziali, piuttosto che affidarsi al sistema previsto dalle norme vigenti.

Infatti nonostante dal 2015 siano intervenute 3 riforme a modificare la struttura del sistema di accoglienza l’Italia si è trovata anche questa volta impreparata. Eppure negli ultimi anni il numero di richiedenti asilo e rifugiati si era ridotto in maniera significativa, fornendo la possibilità di ristrutturare per intero il modello di accoglienza. Un’opportunità che però non è stata colta, lasciando che i molti limiti del modello attuale si manifestassero proprio nel corso di una nuova situazione di emergenza.

Un nuovo stato di emergenza

Il 25 febbraio, il giorno dopo l’inizio della guerra in Ucraina, il consiglio dei ministri ha varato due primi importanti provvedimenti. Innanzitutto è stato approvato il decreto legge 14/2022 intitolato “Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina” e poi è stato deliberato lo stato di emergenza per intervento all’estero, attribuendo le relative competenze alla protezione civile.

Tre giorni più tardi poi il consiglio dei ministri si è riunito di nuovo. Questa volta la delibera ha disposto lo stato di emergenza interno per assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale. Anche in questo caso dunque sono stati attribuiti poteri straordinari al capo della protezione civile, affinché intervenga anche in deroga a ogni disposizione vigente.

Nei giorni successivi il capo della protezione civile Fabrizio Curcio ha quindi emanato una serie di ordinanze e di decreti. Atti con cui è stata definita una nuova struttura emergenziale per la gestione dei rifugiati, del tutto sovrapposta, anche se in buona parte intersecata, a quella prevista dalla normativa vigente.

Il sistema “ordinario”

Come abbiamo avuto modo di raccontare in numerose occasioni in Italia nel sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati vige ormai da molti anni una struttura duale.

Stando alla legge il sistema dovrebbe basarsi sul Sistema di accoglienza e integrazione (Sai). Questo infatti, come dice il nome, è costruito per fornire agli ospiti gli strumenti necessari a una rapida integrazione nel tessuto sociale e lavorativo italiano. Un modello che vede coinvolti direttamente gli enti locali attraverso progetti che, nella maggior parte dei casi, sono strutturati secondo modelli di accoglienza diffusa sul territorio.

Solo nel caso non siano presenti posti nel sistema ordinario è poi prevista la possibilità di attivare dei centri di accoglienza straordinaria (Cas).

La norma in effetti inquadra in maniera molto precisa la situazione in cui potrebbe rivelarsi necessario attivare questo tipo di strutture, ovvero in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. Una previsione che sembra descrivere in modo preciso la situazione che è scaturita dall’emergenza Ucraina.

Non a caso la norma prevede che questi centri siano gestiti direttamente dalle prefetture, ovvero strutture che da un lato sono articolate su tutto il territorio nazionale, ma dall’altro fanno capo in modo verticistico direttamente al governo e in particolare al ministero dell’interno.

Dalla teoria a una pratica che non funziona

Le disposizioni di legge tuttavia sono state attuate in questi anni solo sulla carta. Il sistema ordinario infatti è sempre rimasto largamente minoritario. I centri di accoglienza straordinaria al contrario non hanno mai rappresentato meno dei 2/3 dell’intero sistema, raggiungendo picchi dell’86%.

È evidente dunque come il Sai non sia mai riuscito a rappresentare effettivamente il sistema ordinario. Tuttavia il fatto che i Cas svolgano un ruolo diverso da quello per cui sono stati creati, non vuol dire necessariamente che non siano in grado di adempiere alla loro funzione originaria. Ovvero quella di essere attivati rapidamente in caso di necessità. La dichiarazione dello stato di emergenza e i successivi provvedimenti che ne sono derivati, hanno tuttavia espresso chiaramente anche questo fallimento.

Una nuova catena di comando

Il 4 marzo Fabrizio Curcio ha emanato la prima ordinanza in merito all’accoglienza dei rifugiati ucraini, a cui ne sono seguite altre nei giorni successivi. Con questi atti sono stati presi diversi provvedimenti che hanno definito una nuova catena di comando per la gestione dell’accoglienza. Le strutture istituite sono state essenzialmente tre: il comitato di coordinamento, la struttura di coordinamento nazionale e la direzione di comando e controllo (DiComaC).

Il DiComaC è una struttura che può essere attivata in caso di necessità per svolgere attività di supporto tecnico, operativo, organizzativo, logistico ed amministrativo. La struttura di coordinamento nazionale invece riunisce componenti e strutture operative del servizio nazionale di protezione civile, oltre che gli ordini nazionali competenti in materia.

Il comitato di coordinamento è invece l’unico organo tra quelli identificati che riunisce anche profili che non rientrano strutturalmente nel sistema di protezione civile. Al contrario al suo interno si trovano figure diverse che in buona parte dei casi detengono, in situazioni ordinarie, competenze in materia di immigrazione e accoglienza.

Il comitato di coordinamento

La struttura è infatti composta dallo stesso Curcio, in qualità di capo della protezione civile, ma anche dal capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, dal direttore della direzione centrale dell’immigrazione e della polizia di frontiera, dal coordinatore tecnico della commissione protezione civile della conferenza delle regioni e dal segretario generale dell’Anci, l’associazione dei comuni italiani.

Se da un lato può stupire l'assenza in quest'organo del ministro dell'interno non desta sorpresa invece che vi sia stata inclusa Francesca Ferrandino. La prefetta Ferrandino infatti è il capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione e in questa fase è stata anche nominata commissario delegato per i minori stranieri non accompagnati. D'altronde nel contesto ordinario è a lei che compete la gestione di tutta l'accoglienza prefettizia, ovvero i Cas, i centri di prima accoglienza, ma non solo. Il Sai infatti è gestito dal servizio centrale una struttura che fa capo da un lato proprio al ministero dell'interno e dall'altro all'Anci.

Non stupisce quindi, ed è un dato positivo, che anche l'associazione dei comuni italiani sia stata coinvolta. Meno scontata invece era la presenza di un rappresentante della conferenza delle regioni, del capo della polizia di frontiera e dello stesso capo della protezione civile.

La decisione d'inserire in questa materia la protezione civile, attribuendogli poteri speciali e di coordinamento su tutti gli altri componenti, dimostra che il sistema previsto dalle leggi vigenti, che vede al centro proprio il ministero dell'interno, non è stato considerato in grado di gestire la situazione.

Il coinvolgimento del capo della polizia di frontiera invece sembra più che altro esprimere il cambio di prospettiva geografica. In passato infatti, quando gli arrivi provenivano perlopiù dal mare era più facile vedere coinvolta la guardia costiera. Si tenga presente a questo proposito che a tutt'oggi il cruscotto statistico giornaliero del ministero dell'interno considera solo gli sbarchi via mare. Un limite che è stato sempre presente ma che in questa fase assume una portata del tutto nuova.

Il ruolo delle regioni

Per nulla scontata infine è stata l'inclusione un rappresentante delle regioni nel comitato di coordinamento. Nello specifico la persona individuata è Maurizio Fugatti, presidente della provincia autonoma di Trento. In seno alla conferenza delle regioni infatti è proprio la provincia di Trento ad avere il compito di coordinare la commissione protezione civile.

Ma d'altronde il ruolo delle regioni definito dall'ordinanza non si limita a questo. L'atto infatti prevede anche la nomina dei presidenti di regione a commissari delegati. Un ruolo a cui corrisponde il compito di coordinare i rispettivi sistemi di protezione civile negli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione proveniente dall’Ucraina. Inoltre è prevista la possibilità che i presidenti nominino a loro volta dei soggetti attuatori.

In questo quadro è poi richiesto che le regioni attivino (o creino in caso non siano previste) le strutture di coordinamento con le prefetture previste dalle rispettive norme di protezione civile. Una relazione che, nel settore dell'accoglienza, non è invece prevista dalla normativa ordinaria.

Il ruolo della protezione civile nazionale e regionale, così come il rapporto tra il capo del dipartimento e i presidenti di regione da lui nominati commissari delegati sembra insomma ricalcare la struttura emergenziale attivata per l'emergenza covid-19. Non a caso tra le varie disposizioni è anche previsto che i presidenti di regione possano destinare alla prima accoglienza proprio le strutture allestite negli scorsi anni allo scopo di fronteggiare la pandemia.

Le deroghe all'accoglienza

Ma l'ordinanza del capo della protezione civile non si limita a individuare le figure che dovranno gestire l'accoglienza della popolazione ucraina. La norma infatti interviene anche sulle modalità previste dalla legge per l'attivazione di nuovi centri di accoglienza, che siano questi prefettizi o Sai.

Per quanto riguarda il Sai infatti viene introdotta una deroga al codice degli appalti, cosa che sicuramente consentirà di velocizzare l'apertura di nuove strutture ma al costo di abbassare drasticamente il livello di trasparenza e competitività delle gare d'appalto, con tutti i rischi connessi.

Questa deroga non è stata necessaria invece per i Cas. Come abbiamo visto infatti queste strutture erano proprio pensate per situazioni emergenziali e dunque la legge già prevede la possibilità per le prefetture, in caso di estrema urgenza, di assegnare contratti tramite affidamenti diretti.

Un altro tipo di deroga è stata però necessaria anche per l'apertura di nuovi Cas. La norma che è permesso disapplicare in questo caso è lo schema di capitolato d'appalto stabilito dal ministero dell'interno. Un testo che definisce i costi dei servizi previsti nei centri e che segna la differenza sostanziale, oltre che formale, con il sistema Sai.

Da un lato dunque si creano deroghe per aprire, con modalità emergenziali, nove strutture Sai, anche se queste non sono state pensate per rispondere a situazioni straordinarie.

Dall'altro, si deroga al capitolato dei Cas, ritenendolo evidentemente inadeguato, nonostante questo riguardi dei centri creati proprio per rispondere a situazioni straordinarie. Viene da chiedersi a questo punto perché se il capitolato è inadeguato oggi per i rifugiati ucraini non lo fosse anche ieri per tutti gli altri.

La conversione del decreto Ucraina e i nuovi posti in accoglienza

Quando il 25 febbraio il governo ha emanato il decreto Ucraina questo conteneva solo disposizioni relative all'assistenza estera, coerentemente con lo stato di emergenza estera deliberato quello stesso giorno.

È in fase di conversione dunque che il parlamento sta introducendo disposizioni per finanziare l'apertura di nuovi centri di accoglienza, sia nel circuito Cas che in quello Sai.

Ad oggi il provvedimento è passato all'esame della camera ed ora è in discussione al senato.

Certamente l'apertura di nuovi posti nella rete Sai è, in termini pratici, una buona notizia. Tuttavia si può ritenere che una politica di buon senso sarebbe stata aprire nuovi posti nel sistema ordinario durante gli scorsi anni. Ovvero in una fase non caratterizzata da un'emergenza. In questo modo si sarebbe potuto alleggerire il carico sul sistema straordinario lasciandogli la possibilità di essere maggiormente reattivo quando, come oggi, si fosse rivelato necessario.

Ma che i posti nel sistema di accoglienza siano ripartiti per 2/3 nei Cas e per 1/3 nel Sai sembra ormai un dato immutabile. Anche se come abbiamo visto la legge disegna un sistema molto diverso.

Infatti anche il disegno di legge di conversione del decreto Ucraina stabilisce l'apertura di 3mila nuovi posti nel circuito Sai e di 5mila in quello dei Cas, rispettando in pieno la proporzione di cui sopra.

Foto: Protezione civile - Licenza

Il sostegno della Commissione europea alla produzione di questa pubblicazione non costituisce un'approvazione del contenuto, che riflette esclusivamente il punto di vista degli autori, e la Commissione non può essere ritenuta responsabile per l'uso che può essere fatto delle informazioni ivi contenute.

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790

la durata dello stato di emergenza dovuto al coronavirus dopo l’ultima proroga decisa dal governo. Nel consiglio dei ministri dello scorso 14 dicembre il governo ha deciso di prorogare ulteriormente lo stato di emergenza con il fine di mantenere operative le varie strutture che in questi mesi si sono occupate di far fronte alla pandemia. In base all’articolo 24 del decreto legislativo 1/2018 lo stato di emergenza di rilievo nazionale potrebbe durare al massimo 24 mesi. Ma in questo caso le interpretazioni della norma non sono concordi. Inoltre il governo già in diverse occasioni ha derogato a questa indicazione attraverso dei decreti legge. Vai all’articolo.

825

gli atti presi dalle istituzioni per affrontare l’emergenza Coronavirus. Dal 31 gennaio 2020 sono stati emanati 825 atti per contrastare l’avanzata del coronavirus nel nostro paese, per una media di circa 35 al mese. I primi mesi del 2020 sono stati i più intensi dal punto di vista della produzione normativa: a febbraio sono stati pubblicati 67 “atti Covid”, a marzo 103, ad aprile 65. Nel 2021 gli atti pubblicati sono 359, di cui 310 sotto il governo Draghi. Vai al grafico.

322

gli atti emanati dal ministero della salute dall’inizio dell’emergenza. Il dicastero guidato da Roberto Speranza è stato tra i principali protagonisti della lotta al Covid. Un dato che si riscontra nel gran numero di atti pubblicati. Ma non è stato l’unico attore in gioco. Tra gli altri soggetti chiamati a prendere il maggior numero di decisioni troviamo anche la protezione civile (120 “atti Covid” emanati), il ministero dell’interno (54), la presidenza del consiglio dei ministri (49), il governo nel suo complesso (48), la struttura commissariale (38) e il parlamento (28). Vai all’articolo.

307

le ordinanze emanate dall’inizio dell’emergenza. Gli atti con cui sono state prese le decisioni per fronteggiare l’emergenza pandemica, inclusa la distribuzione delle risorse, sono stati in gran parte di tipo amministrativo. Atti cioè non sottoposti al controllo di legittimità del parlamento e del presidente della repubblica. Lo strumento maggiormente utilizzato è stato l’ordinanza (307), seguono le circolari (215), i decreti ministeriali e interministeriali (89), i decreti legge (54) e decreti del presidente del consiglio dei ministri (38). Vai all’articolo.

20

i decreti legge emanati dal governo Draghi per fronteggiare l’emergenza Covid. Il secondo esecutivo Conte era stato criticato per un ricorso ritenuto eccessivo allo strumento del Dpcm. Per questo motivo, sin dal suo insediamento, Mario Draghi aveva promesso un maggiore utilizzo del decreto legge che consente un coinvolgimento più diretto delle camere. Ad oggi, i Dl emanati dall’attuale governo infatti sono 20 mentre i Dpcm legati alla gestione dell’emergenza sono 10. Durante il governo Conte II invece i decreti legge erano stati 34 e i Dpcm 28. Vai al grafico.

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