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Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

Il termine “emergenza” è stato spesso associato in questi anni al fenomeno migratorio. Il flusso di arrivi via mare ha registrato un aumento a partire dal 2014 ed è rimasto su livelli elevati negli anni successivi fino a raggiungere un massimo di 181mila sbarchi nel 2016.

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L’inversione di tendenza è iniziata nel luglio del 2017 con un brusco calo degli arrivi che si sta protraendo a tutto il 2018 tanto che a settembre i migranti sbarcati durante l’anno risultano essere poco più di 20mila. La causa di un calo così repentino è da attribuirsi soprattutto agli accordi tra Italia e Libia del 2 febbraio 2017. È doveroso ricordare che la drastica diminuzione delle partenze e le attività di ricerca e soccorso (search&rescue) affidate alla cosiddetta guardia costiera libica, che si traducono di fatto nell’aggiramento del principio di non refoulement, condannano migliaia di persone alla morte in mare e potenziali richiedenti asilo alla permanenza in Libia e a trattamenti inumani e degradanti.

La capacità ricettiva del nostro sistema di accoglienza ha avuto bisogno di un paio d’anni per adattarsi al fenomeno. Il numero di persone accolte è infatti passato da circa 66mila nel 2014 a 176mila nel 2016. Nel 2017 i numeri non si sono discostati di molto dall’anno precedente; i dati provvisori per il 2018 mostrano per ora un calo moderato, nonostante il numero di arrivi si sia considerevolmente ridotto. La ragione per cui la riduzione degli arrivi non è coincisa con una diminuzione equivalente del numero di persone in accoglienza è da ricercarsi nei lunghi tempi di permanenza nei centri: nel 2017 erano necessari ben 18 mesi alle commissioni territoriali per valutare le richieste di asilo.

All'aumento degli arrivi a partire dal 2014 è stata data risposta attraverso la crescita di posti nei Centri di accoglienza straordinari (Cas) piuttosto che nel sistema ordinario, ovvero il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar) che tra il 2014 e il 2018 è cresciuto di meno di 5mila unità.

Lo Sprar è un sistema di accoglienza costituito da una rete di enti locali che operano in collaborazione con il terzo settore. Questo modello prevede un sistema informativo e di rendicontazione che ne permette il monitoraggio, al contrario di quanto avviene per i Cas e i centri di prima accoglienza. Vai a "Che cosa sono i Cas, lo Sprar e gli Hotspot"

 

Nel periodo considerato la normativa prevedeva che i migranti potessero essere accolti nei Cas in caso di mancanza di posti nella prima o nella seconda accoglienza (Sprar) solo per il tempo strettamente necessario al trasferimento nel sistema ordinario.

FONTE: Documento di economia e finanza 2018
(ultimo aggiornamento: martedì 3 aprile 2018)

80,8% le presenze nei Cas nel 2017 rispetto al totale dell’accoglienza.

È dunque nei Cas che si concentrano la maggior parte delle persone accolte. È in discussione in questi giorni in parlamento il decreto sicurezza e immigrazione. Uno dei principali effetti del decreto è la destrutturazione del modello Sprar, eppure a sentire coloro che il sistema di accoglienza lo conoscono, si tratta dell’unico modello funzionante nel nostro paese: un’organizzazione centralizzata, procedure standardizzate e una gestione trasparente delle informazioni. Un modello che fino a poco fa si cercava, seppur con scarso successo, di far crescere e che adesso viene smantellato, lasciando come unica alternativa quella dei centri di accoglienza straordinaria (Cas), che per definizione rispondono a una logica emergenziale. Eppure è nell'emergenza e nell'amministrazione non ordinata che possono più facilmente annidarsi la cattiva gestione e il malaffare.

Il rapporto che presentiamo è la dimostrazione che si può costruire una base di dati e informazioni che poggi su fonti ufficiali, che permetta il censimento e il monitoraggio della gestione dei centri. È quindi possibile creare una base dati, aperta e a disposizione di tutti - istituzioni, media, accademia e associazionismo - che permetta di arricchire i dati ufficiali di partenza con quelli qualitativi prodotti dalle amministrazioni, da chi sul territorio svolge attività di monitoraggio, da chi fa ricerca e analisi.

Un metodo costruito in oltre due anni di lavoro, con la collaborazione indispensabile dei possessori dei dati (Anac e prefetture in primis), e il ricorso a un'infrastruttura tecnologica che consente di ricomporre e gestire fonti differenti e profondamente disomogenee. Un patrimonio a disposizione per acquisire progressivamente elementi da tutti i territori e restituire conoscenze, storie e competenze troppo importanti per tutti noi per essere spazzate via dagli slogan che dominano il discorso pubblico.

La spesa per l’accoglienza, i dati ufficiali e le prime stime sui dati Anac

La prima parte del nostro lavoro è stata la creazione di un database contenente i dati sui contratti pubblici in materia di accoglienza presenti nella Bdncp, la banca dati dell'Anac. I dati sono stati rifiniti e classificati, distinguendo dagli altri quei contratti che riguardano specificatamente la gestione dei centri di accoglienza. Dall'analisi di questi dati risulta una crescita costante degli importi messi a bando per la gestione dei centri di accoglienza tra il 2012 e il 2017.

Confrontando i dati Anac con quelli presenti nel Documento di economia e finanza (Def) e con i principali capitoli del bilancio dello stato in materia di accoglienza migranti troviamo tendenze omogenee fino al 2016 e un’impennata degli importi Anac per il 2017. Questo tipo di confronto può essere utile per verificare se e quanto i dati Anac si discostano da altre fonti, tuttavia bisogna tenere presente che si stanno paragonando dati molto diversi, sia per la metodologia utilizzata, che per la natura stessa dell’informazione che forniscono. Il bilancio consuntivo dello stato, ad esempio, si riferisce a importi impegnati a rendiconto rispetto a capitoli sui quali è impossibile conoscere il dettaglio. Nel Def poi si considerano importi a consuntivo su un macroaggregato assolutamente generico chiamato “accoglienza”. Usando i dati sui contratti invece ci riferiamo alla somma degli importi messi a bando per ogni singolo affidamento, ovvero il preventivo di spesa previsto dalla stazione appaltante per quello specifico contratto.

In “dati Anac” sono considerati tutti i contratti che abbiamo classificato come appalti per la gestione di centri di accoglienza. Per bilancio dello stato si intende la somma dei capitoli di bilancio 2352, 2311, 2351, 2353, 2301. Per accoglienza Def si intende la sottocategoria accoglienza contenuta nella tabella “Stima della spesa sostenuta per la crisi migratoria”.

FONTE: Documento di economia e finanza (2017 e 2018), ministero dell'economia e delle finanze, Anac. Elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 2 ottobre 2018)

Per quanto riguarda gli importi del 2017 è lecito attendersi che futuri aggiornamenti possano ridimensionare le stime per quest’anno. Infatti, non tutti i contratti messi a bando arrivano poi ad essere assegnati e risultano, in data successiva, annullati o andati deserti.

Anche il numero di bandi è cresciuto negli anni ma in maniera non proporzionale all’importo, infatti a crescere è anche il valore medio dei contratti, in particolare nel 2017. La tendenza è dunque quella di fare meno bandi ma con importi più elevati.

Sono considerati tutti i contratti della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (Bdncp) dell’Anac che abbiamo classificato come contratti per la gestione di centri di accoglienza.

FONTE: Anac, elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 2 ottobre 2018)

Come vengono assegnati i contratti

Le stazioni appaltanti possono decidere a seconda dei casi quale procedura di scelta del contraente utilizzare per stabilire chi si aggiudicherà l'appalto. Verificare come la scelta della procedura sia cambiata nel tempo e a seconda della stazione appaltante è uno degli aspetti più interessanti che possono essere indagati attraverso l’analisi dei contratti pubblici.

Alcune procedure sono più trasparenti e permettono una maggiore competizione tra gli operatori per l’aggiudicazione del bando, altre invece prevedono meccanismi semplificati che riducono gli spazi di competitività e trasparenza fino ad annullarli completamente. Vai a "Cosa sono le procedure di scelta del contraente"

Nel grafico viene mostrato, per ciascun anno, il valore percentuale delle procedure più utilizzate sull’importo complessivo dei contratti messi a bando.

Le procedure di scelta del contraente sono il modo in cui, a seconda della situazione, ciascuna stazione appaltante decide di assegnare i contratti (d.lgs 50/2016). Sono considerati tutti i contratti della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (Bdncp) dell’Anac che abbiamo classificato come contratti per la gestione di centri di accoglienza, escludendo quelli identificati come appartenenti al sistema Sprar.

FONTE: Anac, elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 2 ottobre 2018)

Negli anni è aumentata la percentuale di procedure competitive usate per assegnare i bandi.

Dal grafico emerge una progressiva riduzione negli anni nell'utilizzo dell’affidamento diretto, una procedura molto poco trasparente e che non permette alcun tipo di competizione per l'aggiudicazione del bando. Fa fronte a questa riduzione un aumento degli importi percentuali messi a bando per le procedure aperte e gli accordi quadro, ovvero due tipi di procedura molto trasparenti e concorrenziali. Per giudicare il singolo caso è necessario conoscere la situazione specifica e valutare se sia stato opportuno o meno ricorrere a un affidamento diretto. In termini aggregati però la tendenza che si osserva nel grafico è senza dubbio positiva, visto che porta a una riduzione delle zone d'ombra e a un aumento degli importi assegnati con procedure trasparenti e verificabili.

Oltre ai cambiamenti nel tempo è interessante vedere i differenti comportamenti adottati dalle Prefetture nel territorio. Da questa distribuzione si può notare come gli importi stanziati varino decisamente a seconda della prefettura e che i primi posti in classifica sono occupati da città notoriamente molto esposte al fenomeno migratorio.

Somma degli importi messi a bando da ciascuna prefettura per i contratti di gestione dei centri di accoglienza tra il 2012 e settembre 2018.

FONTE: Anac, elaborazioni openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 12 ottobre 2018)

Le prefetture hanno fatto ricorso all'affidamento diretto in modo disomogeneo.

Le prefetture hanno avuto negli anni comportamenti molto diversi rispetto al tipo di procedure scelte per assegnare i contratti. Il grafico mostra le prime 10 prefetture per importi messi a bando con affidamento diretto, tra le quali si possono notare grandi differenze nei volumi di spesa.

L’affidamento diretto è una procedura di scelta del contraente che non prevede un confronto competitivo tra più operatori economici. Questa procedura dovrebbe essere utilizzata per lo più per rispondere a situazioni di necessità e di urgenza.

FONTE: Anac, elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 12 ottobre 2018)

Colpisce come la sola Trapani abbia messo a bando tra il 2012 e il 2018 più di 73 milioni di euro attraverso 337 contratti in affidamento diretto, ovvero il 20% circa di tutti i contratti in affidamento diretto fatti dalle prefetture italiane in materia di accoglienza negli anni considerati. Questo dato ci porta a interrogarci sul perché alcune prefetture abbiano fatto un uso così intenso di questa procedura. Comunque se come importo complessivo il dato di Trapani è davvero rilevante bisogna considerare che l'importo medio per contratto non risulta elevato, collocandosi al di sotto della media nazionale.

Analizzando le procedure di scelta del contraente possiamo identificare situazioni anomale.

Osservare anche l'importo medio è utile perché una cosa è assegnare con una procedura non competitiva e non trasparente importi relativamente bassi, magari per prorogare un affidamento in attesa di un nuovo bando, un’altra è assegnare con una procedura di questo tipo contratti con un valore economico molto elevato.

In ogni caso situazioni come quella di Trapani, per gli importi complessivi, o Genova, anche per quelli medi, richiedono certamente degli approfondimenti.

 

Foto credit: Luigi Narici/AGF (This Must be the Place - Action Aid)

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