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La ragione per cui abbiamo deciso di occuparci del tema dell’accoglienza dei migranti nasce dalla constatazione di una pressoché totale mancanza di dati aperti e verificabili rispetto a un fenomeno così importante nella realtà politica e sociale del nostro paese in questi anni. Il contributo che abbiamo pensato di poter dare riguarda la ricerca e l’analisi delle fonti che possono essere utilizzate per colmare questa carenza.

Un metodo costruito in oltre due anni di lavoro, con la collaborazione indispensabile dei possessori dei dati (Anac e prefetture in primis), e il ricorso a un’infrastruttura tecnologica che consente di ricomporre e gestire fonti differenti e profondamente disomogenee. Un patrimonio a disposizione per acquisire progressivamente elementi da tutti i territori e restituire conoscenze, storie e competenze troppo importanti per tutti noi per essere spazzate via dagli slogan che dominano il discorso pubblico.

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I dati che abbiamo utilizzato per questo primo report riguardano due distinte basi dati, quella sui contratti pubblici e quella sui centri di accoglienza, che al momento purtroppo non sono interconnesse. Per collegare le informazioni bisognerebbe conoscere, per ogni centro, il Codice identificativo di gara (Cig) del contratto grazie al quale è avvenuto l’affidamento.

Il Cig è il codice univoco che identifica ogni singolo bando di gara. Grazie a questo id è stato possibile integrare i dati provenienti dalla Banca dati nazionale dei contratti pubblici (Bdncp) dell’Autorità nazionale AntiCorruzione (Anac) con le informazioni reperite dai siti delle prefetture in virtù della legge 190/2012.

La banca dati dei contratti pubblici sull’accoglienza

Nella prima fase di questo lavoro, iniziato ormai due anni fa, abbiamo estratto dalla Bdncp 21.101 bandi di gara attraverso una ricerca automatica per parole chiave nel campo oggetto. In una seconda fase sono stati esclusi manualmente molti falsi positivi e siamo arrivati a considerare validi 12.715 contratti riferiti agli anni 2012-2018.

A questo punto abbiamo iniziato a classificare i bandi distinguendo quelli che riguardano la gestione dei centri di accoglienza da quelli che considerano altri servizi attinenti all’immigrazione. Poi abbiamo creato ulteriori classificazioni dei centri cercando di identificare i contratti per centri Sprar e quelli per Minori stranieri non accompagnati (Msna), per distinguerli dagli altri. Si è trattato di un lavoro lungo e non semplice perché il campo oggetto, è un campo libero che ciascuna stazione appaltante riempie come ritiene. Quindi se nel campo non è stato indicato che il centro è dedicato ai Msna, non è stato possibile, per ora, categorizzarlo come tale.

La Bdncp è la Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’Autorità nazionale AntiCorruzione (Anac). Qui vengono caricati da ogni stazione appaltante i dati relativi ai contratti che vengono messi a bando.

FONTE: Anac, elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: giovedì 4 ottobre 2018)

Spesso alcuni campi della Bdncp non vengono compilati, anche se formalmente sono obbligatori.

Oltre all'opera di classificazione, lavorando sui dati ci siamo resi conto di quali campi del tracciato record potevamo utilizzare e quale significato bisognava dargli. Nel tracciato record Anac, ad esempio, esistono vari campi importo, ma solo il campo "importo a base d'asta" è presente nel 100% dei casi. Nell'utilizzarlo bisogna quindi tenere presenti alcune considerazioni. Se si è svolta una procedura di gara competitiva questo importo risulterà maggiore di quello di aggiudicazione, in un affidamento diretto invece questi due importi saranno equivalenti. In ogni caso tutti i campi importo rappresentano un preventivo di spesa visto che gli importi realmente erogati ai gestori dipendono da quante persone vengono poi effettivamente ospitate nel centro.

I dati contenuti in alcuni campi della Bdncp possono essere interpretati in maniera diversa a seconda della procedura di scelta del contraente che è stata utilizzata. Vai a "Cosa sono le procedure di scelta del contraente"

Anche rispetto alle date esistono diversi campi e anche in questo caso solo uno è sempre completo ovvero la "data di pubblicazione". Se si tratta di una procedura competitiva passerà quindi del tempo prima che il contratto venga aggiudicato, spesso diversi mesi nel caso di una procedura aperta. In un affidamento diretto questa data coincide invece sostanzialmente con quella di aggiudicazione.

Altri due campi molto interessanti risultano poi incompleti: quello che indica i partecipanti alla gara (52,14% di completezza) e quello che indica i vincitori (51,07%).

Un'ulteriore questione da considerare è quella degli accordi quadro. Con questi accordi la stazione appaltante definisce inizialmente un elenco, di solito una graduatoria, dei gestori a cui potrebbe in un secondo momento essere assegnato un contratto. L'assegnazione effettiva dell'appalto può poi avvenire con un'altra procedura ad esempio con un "affidamento diretto in adesione ad accordo quadro/convenzione". In questo caso quindi esisteranno più bandi, con diversi Cig, dei quali uno si riferisce all'accordo quadro e gli altri alle successive aggiudicazioni. È stato dunque necessario, per calcolare gli importi complessivi, escludere gli accordi quadro per non conteggiare due volte lo stesso contratto.

Il censimento dei centri di accoglienza

Per acquisire le informazioni relative alle migliaia di centri di accoglienza sparsi nel territorio nazionale ci siamo rivolti alle amministrazioni che ne sono responsabili. Attraverso una procedura di accesso generalizzato agli atti (il cosiddetto Foia adottato in Italia con il d.lgs 97/2016) abbiamo chiesto alle prefetture d’Italia quali fossero i centri attivi sul territorio, quali le presenze, i gestori e i relativi pagamenti.

Nonostante i molti limiti, per la prima volta è stato possibile raccogliere informazioni di grande rilevanza pubblica e avviare il censimento dei centri per poi integrarlo con quello dei contratti.

Il quadro che emerge dal punto di vista amministrativo e informativo è problematico. Le risposte delle prefetture sono state di tipo molto diverso sia per atteggiamento adottato (dalla massima apertura e collaborazione al completo rifiuto di comunicare le informazioni) sia per la completezza e la qualità dei dati forniti. Nello specifico, rispetto alla qualità, la nostra richiesta era di fornire i dati in formato aperto. Alcune prefetture pur avendo risposto e quindi dedicato del tempo alla nostra richiesta ci hanno fornito dati in formati chiusi come pdf testo o immagine. Questo nonostante in alcuni casi i dati fossero chiaramente a disposizione anche in formati aperti, visto che vari pdf immagine che abbiamo ricevuto sono evidentemente fogli di calcolo stampati e poi scannerizzati. Inoltre ogni prefettura ci ha fornito dati elaborati con metodologie diverse, rendendo complicato il confronto tra questi e anche l'analisi e il monitoraggio del fenomeno nel suo complesso.

Trapani e Torino sono state tra le prefetture più collaboranti, sia per la qualità mediamente alta dei dati forniti, sia per la disponibilità a successive interlocuzioni. Per questo, oltre che per l'intrinseco interesse di questi due territori, abbiamo deciso di selezionarle per questo approfondimento.

Il rilascio dei dati

Dopo aver raccolto, ripulito e organizzato i dati sui contratti pubblici in materia di accoglienza e quelli sui centri di Trapani e Torino rilasciamo queste informazioni in 2 csv. Con questa operazione di liberazione dei dati vogliamo che chiunque sia interessato possa scaricare i file e analizzarli, in modo da allargare il dibattito partendo però da basi fattuali, strutturate su dati amministrativi e non su opinioni generalizzate, sensazioni o pregiudizi.

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