Questo, a cascata, potrebbe comportare delle difficoltà ancora maggiori per quegli enti locali che oggi sono chiamati a dare attuazione ad alcuni degli investimenti del piano. Abbiamo già raccontato infatti come siano proprio i comuni, specie quelli del meridione, ad essere più in difficoltà non solo nel portare avanti i progetti ma anche nel presentare delle proposte ammissibili ai finanziamenti. Tra i casi eclatanti più recenti in questo senso c’è quello del comune di Palermo, che non è stato in grado di presentare proposte nell’ambito dei bandi dedicati alla realizzazione di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti.

I motivi di queste difficoltà possono essere molteplici ma una delle cause principali è la carenza di personale e di competenze adeguate in queste realtà. Mancanze che sono da imputare a disparità e ritardi che caratterizzano storicamente i territori del mezzogiorno e ai quali lo stato non è mai riuscito a porre rimedio in modo efficace.

Se tali lacune non saranno colmate, non solo i progetti ammessi a finanziamento in questi territori rischiano di non concludersi nei tempi previsti. Ma si rischia anche che il Pnrr, anziché ridurli, contribuisca ad acuire i divari tra quei territori che già oggi sono più efficienti e il resto del paese.

La difficoltà degli enti locali nel presentare progetti

In questo quadro si inserisce poi il modello adottato per la selezione dei progetti da finanziare. Un modello che privilegia la competizione tra territori anziché l’adozione di politiche perequative. La quantità di passaggi burocratici a cui adempiere e la complessità della documentazione da fornire infatti, in alcuni casi può anche scoraggiare gli enti locali meno efficienti. Che rinunciano perfino all’invio delle candidature.

La conseguenza di questa dinamica è che gli enti locali che rischiano di rimanere esclusi dal riparto dei fondi del Pnrr sono proprio quelli che ne avrebbero maggiormente bisogno. Parliamo generalmente di piccoli centri che si trovano nel mezzogiorno o nelle aree interne del paese. Ma anche di città maggiori, che talvolta sono incappate nelle stesse difficoltà. Per evitare che ciò avvenga è stata introdotta la clausola che imponeva ai ministeri e agli altri soggetti responsabili di destinare almeno il 40% delle risorse al mezzogiorno. Abbiamo raccontato però che in moltissimi casi tale quota non è stata rispettata. Questo perché spesso dai territori non è stato presentato un numero sufficiente di domande.

E poiché mancano nel Pnrr meccanismi di salvaguardia della quota, quando questo si verifica sta alla singola organizzazione titolare decidere come procedere. Molti ministeri in questi casi hanno semplicemente deciso di far scorrere le graduatorie, scendendo sotto la soglia del 40%.

Da notare peraltro che una relazione pubblicata recentemente dall’associazione nazionale comuni italiani (Anci) sottolinea come le risorse del Pnrr non possano essere utilizzate per colmare le lacune di personale. Per ovviare a questi problemi il governo ha varato una serie di iniziative per supportare gli enti locali. Tuttavia questi accorgimenti, almeno sinora, non sembrano essere stati in grado di risolvere le criticità.

Il rischio di ritardi

Le difficoltà inoltre non si esauriscono neanche nei casi in cui gli enti locali riescano a intercettare i fondi. In particolare si sollevano dubbi sulla loro capacità di portare le opere a compimento entro i tempi previsti. Si tratta di un elemento fondamentale per non rischiare di perdere i fondi europei. Su questo aspetto è un rapporto dell’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel mezzogiorno (Svimez) a fornire una panoramica preoccupante, soprattutto per il sud del paese.

Svimez ha analizzato la banca dati delle opere pubbliche relative a interventi infrastrutturali realizzati dai comuni (escluse le città metropolitane) nel periodo compreso tra il 2012 e il 2021. Concentrandosi in particolare sulla realizzazione delle opere per infrastrutture sociali. Non solo perché è il settore in cui è stato realizzato il maggior numero di interventi (circa il 49,6% del totale) ma anche perché si tratta di un ambito di fondamentale importanza per raggiungere gli obiettivi di coesione territoriale previsti dal Pnrr.

Considerando un dato medio nazionale di 1.007 giorni per il completamento di un’opera in questo ambito, dalla relazione di Svimez emerge una enorme differenza nei tempi di realizzazione tra il nord e il sud del paese. I comuni del mezzogiorno infatti impiegano mediamente circa 450 giorni in più per portare a compimento la realizzazione delle infrastrutture sociali. Il report evidenzia inoltre come oltre 300 giorni di ritardo si accumulino nella fase di cantierizzazione (esecuzione). Se già a livello di progettazione si incontrano delle difficoltà quindi, non è improbabile che queste possano addirittura aggravarsi nel momento della messa in opera dei cantieri.

Se non si riuscissero a trovare soluzioni rapide per rendere più efficiente la macchina amministrativa necessaria all’affidamento dell’appalto, all’apertura del cantiere e alla realizzazione dei lavori, i tempi estremamente stretti per portare a conclusione le opere nel rispetto del termine ultimo di rendicontazione fissato per il 31 agosto 2026.

Considerando questi dati, Svimez si spinge ad osservare che i cantieri al sud dovrebbero essere avviati al massimo entro fine ottobre 2022. Un obiettivo che sembra abbastanza difficile da raggiungere dato che, come vedremo, molti bandi per l’assegnazione delle risorse sono ancora in corso. I tempi per le restanti macro-aree sono un po’ più diluiti: maggio 2023 per il centro e l’estate 2024 per le aree settentrionali.

A questo proposito occorre ricordare che le norme relative all’attuazione del Pnrr prevedono la possibilità per il governo di esercitare dei “poteri sostitutivi” in casi di gravi ritardi nella realizzazione delle opere. Ciò significherebbe sostanzialmente il commissariamento dei cantieri. Un’eventualità che andando avanti nella fase di “messa a terra” dei progetti potrebbe riproporsi spesso.

I bandi per gli enti locali già chiusi e quelli ancora in corso

Vediamo adesso qual è lo stato dell’arte dei bandi riservati in particolare agli enti locali (comuni e città metropolitane). In primo luogo possiamo osservare che si sono già chiusi i bandi relativi a 20 investimenti contenuti nel Pnrr. Da questo punto di vista l’intervento più consistente è quello dedicato agli asili nido e alle scuole dell’infanzia (4,6 miliardi) di competenza del ministero dell’istruzione. Seguono i bandi per i progetti legati alla rigenerazione urbana (3,3 miliardi) e quelli rivolti alle città metropolitane per i piani urbani integrati (2,7 miliardi), entrambi di competenza del ministero dell’interno.

Secondo la relazione dell’Anci invece sono complessivamente 49 i bandi ancora aperti a cui possono partecipare comuni e città metropolitane. Suddividendo tali bandi in base al tema, al primo posto troviamo la transizione ecologica con 12 misure. Seguono digitalizzazione, inclusione sociale e infrastrutture ciascuno con 8 bandi ancora in corso.

Per quanto riguarda invece le risorse da assegnare, notiamo che si parla di circa 58 miliardi di euro. Il dato così elevato è dovuto al fatto che Anci considera anche bandi per circa 9 miliardi che saranno gestiti centralmente dai ministeri della transizione ecologica e dell’agricoltura ma che vedranno i comuni come principali beneficiari. Inoltre, in alcuni casi, i bandi non si rivolgono solamente ai comuni ma anche ad altri soggetti come le regioni, le province e altre realtà territoriali. Fatta questa premessa, possiamo osservare che l’amministrazione titolare che assegnerà l’ammontare più consistente delle risorse con i bandi ancora in corso, è il ministero dell’interno con circa 12,9 miliardi di euro. Seguono il ministero della transizione ecologica (11,9 miliardi) e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11,3).

Ci sono poi anche altre risorse del Pnrr che vedranno comuni e città metropolitane come diretti beneficiari anche se non in qualità di soggetti attuatori. Questi però non sono stati inseriti nelle tabelle relative ai bandi in corso. Ciò perché tali investimenti riguardano sostanzialmente l’implementazione di una nuova struttura digitale della pubblica amministrazione che sarà gestita centralmente. Si tratta in particolare dei fondi per la piattaforma nazionale digitale dei dati (556 milioni) e per la digitalizzazione degli avvisi pubblici (245 milioni).

La proroga dei bandi, un segno delle difficoltà degli enti locali

Un ultimo elemento che emerge analizzando lo stato di implementazione dei bandi ancora in corso riguarda il fatto che molti di questi sono stati prorogati, anche più di una volta. Dalla relazione di Anci infatti emerge che in 5 casi i soggetti titolari sono stati costretti a rinviare la scadenza degli avvisi.

Il bando per la realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti e ammodernamento di quelli esistenti avrebbe dovuto chiudersi il 14 febbraio ma la scadenza è stata rinviata di un mese. Allo stesso modo il bando per la forestazione urbana dedicato alle città metropolitane avrebbe dovuto concludersi a fine maggio ma la scadenza è stata prorogata due volte: prima al 14 giugno e successivamente al 21 dello stesso mese. Il 16 maggio inoltre avrebbe dovuto concludersi il bando per la realizzazione delle infrastrutture sociali nelle aree interne ma anche in questo caso la scadenza è stata prorogata di un mese. Addirittura 3 proroghe infine per il bando dedicato alla valorizzazione dei beni confiscati alle mafie. L’avviso pubblico inizialmente prevedeva come scadenza il 24 gennaio. Successivamente prorogata prima al 28 febbraio, poi al 31 marzo e infine al 22 aprile.

Per quanto riguarda invece i bandi per il rafforzamento della mobilità ciclistica, Anci riporta che attualmente le procedure sono interrotte a causa di un “doppio passaggio del decreto di attribuzione delle risorse al Mims, al Mef e in conferenza unificata”.

Anche tra i bandi che si sono già conclusi si registrano dei casi simili. Quello più eclatante è certamente legato al bando per gli asili nido e per le scuole dell’infanzia. La scadenza iniziale entro cui inviare le candidature infatti era stata fissata al 28 febbraio. Arrivati alla data in questione però, non erano state presentate domande sufficienti a esaurire i fondi stanziati. Per cui la scadenza è stata prorogata fino all’1 aprile. Si è reso poi necessario un ulteriore bando riservato alle regioni del mezzogiorno (con priorità rivolta a Basilicata, Molise e Sicilia) per distribuire gli ultimi 70 milioni di euro che rischiavano di rimanere inutilizzati.

Questi rinvii confermano le difficoltà degli enti locali nel presentare progetti in grado di intercettare le risorse. A vantaggio di territori che si trovano già in situazioni avanzate in tema di infrastrutture e servizi, ma che hanno le competenze necessarie per accedere ai bandi. Tale dinamica rischia di far diventare il Pnrr, se non ben gestito, da strumento per la riduzione delle disuguaglianze a causa del loro inasprimento.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Anci

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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L'articolo Le scadenze del Pnrr e il ruolo delle organizzazioni titolari proviene da Openpolis.

In questo contesto un posto di primo piano è occupato dal settore agro-alimentare. Un ambito di fondamentale importanza che però negli ultimi anni ha registrato andamenti altalenanti. Da questo punto di vista il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) prevede una serie di investimenti con l’obiettivo di modernizzare e rilanciare il settore.

Sono diversi i soggetti coinvolti da questo punto di vista: dal ministero delle infrastrutture a quelli del lavoro e della transizione ecologica (di cui ci siamo già occupati in questo approfondimento), oltre a comuni, province e regioni. Ma un ruolo di primo piano è certamente rivestito dal ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Mipaaf) guidato da Stefano Patuanelli (M5s).

In questo articolo approfondiremo le misure affidate alla diretta responsabilità di questo dicastero, con uno sguardo particolare alla mole di investimenti previsti e al loro stato di attuazione.

Le misure di competenza del Mipaaf

Per quanto riguarda gli interventi relativi al mondo dell’agricoltura, il Mipaaf è titolare di 4 misure per un totale di 4,9 miliardi di euro. Tale cifra corrisponde a circa il 2% dei fondi stanziati, considerando anche le risorse del fondo complementare e dell’iniziativa React-Eu.

Questo dicastero si pone dunque all’undicesimo posto nella classifica dei soggetti titolari della quota più ingente di risorse, tra il ministero della cultura e quello della giustizia.

La misura più significativa per quanto riguarda l’ammontare degli investimenti previsti è dedicata alla logistica a cui sono destinati oltre 2 miliardi di euro. Il secondo investimento più consistente è invece destinato alla produzione di energia pulita con particolare riguardo al potenziamento e ampliamento delle installazioni di impianti fotovoltaici. A questa misura sono assegnati circa 1,5 miliardi di euro.

Infine circa 880 milioni saranno investiti per la manutenzione e il potenziamento dei sistemi irrigui mentre 500 milioni saranno destinati all’introduzione di macchinari e sistemi innovativi legati ai processi produttivi. Vediamo adesso più nel dettaglio quali sono gli interventi previsti da queste misure.

Logistica

Nel Pnrr viene fatto esplicito riferimento alle carenze delle infrastrutture logistiche italiane. Nel documento infatti viene riportata una classifica stilata dal World economic forum nel 2019 che vedeva il nostro paese al diciottesimo posto per la competitività delle infrastrutture. Considerando esclusivamente i paesi europei beneficiari dei fondi del Next generation Eu l'Italia risulta comunque al nono posto.

L'inefficienza del settore logistico ha un impatto negativo anche sull’agricoltura. Per questo motivo è stata prevista una specifica misura (M2C1I2.1 - Sviluppo logistica per i settori agroalimentare, pesca e acquacoltura, silvicoltura, floricoltura e vivaismo) che punta a superare queste lacune. Obiettivo dell'investimento in generale è quello di incoraggiare la riduzione delle emissioni mediante l’utilizzo di veicoli elettrici, promuovendo la digitalizzazione del settore e il ricorso alle energie rinnovabili.

Ciò dovrà avvenire attraverso programmi di investimento integrati su tutto il territorio nazionale attraverso lo strumento dei contratti di filiera e di distretto. In tutti i settori di intervento si punta a potenziare le relazioni intersettoriali lungo le catene di produzione, trasformazione e commercializzazione, attraverso l'aggregazione dei produttori e la creazione di responsabilità solidale tra le imprese della filiera.

Tra gli obiettivi vi sarebbe inoltre quello di facilitare la partecipazione degli operatori dislocati in aree rurali o marginali ai processi di aggregazione al fine di contrastare lo spopolamento di queste zone.

Parchi agrisolari

Secondo i dati riportati nel Pnrr l’Italia risulta essere tra i paesi europei con il più alto consumo diretto di energia per la produzione alimentare, superata solamente da Francia e Germania. Le spese per energia rappresentano in media oltre il 20% dei costi variabili per aziende agricole, con dati anche superiori in alcune specifiche nicchie produttive.

Per questo nel piano italiano è stato inserito anche l'investimento M2C1I2.2 - Parco agrisolare del valore complessivo di 1,5 miliardi di euro. Questa misura prevede il sostegno agli investimenti nelle strutture produttive del settore agricolo, zootecnico e agroindustriale, al fine di rimuovere e smaltire i tetti esistenti e costruirne nuovi isolati, creare sistemi automatizzati di ventilazione e/o di raffreddamento e installare pannelli solari e sistemi di gestione intelligente dei flussi e degli accumulatori. Il tutto ristrutturando le aree già in uso, evitando il consumo di nuovo suolo.

Innovazione e meccanizzazione

Tra gli obiettivi del Pnrr, come già detto, vi è anche quello di ridurre l'impatto ambientale anche per quanto riguarda il ciclo della produzione agricola. A tale scopo interviene la misura M2C1I2.3 - Innovazione e meccanizzazione nel settore agricolo ed alimentare. Questo investimento punta a sostenere l'ammodernamento del parco automezzi attraverso contributi in conto capitale. L'investimento prevede anche incentivi che permettano l'introduzione di soluzioni innovative alternative all'uso dei pesticidi. Ciò con l'obiettivo di ridurne l'utilizzo di una percentuale del 25%-40% a seconda dei settori.

Inoltre, in un’ottica di economia circolare, l'investimento punta anche a sostenere  l'ammodernamento della lavorazione, dello stoccaggio e del confezionamento di prodotti alimentari. Ciò con l'obiettivo di migliorare la sostenibilità del processo produttivo, ridurre (o anche eliminare) la generazione di rifiuti e favorire il riutilizzo a fini energetici.

Tali finanziamenti saranno indirizzati con particolare riguardo verso il processo di trasformazione dell'olio d'oliva, settore strategico per l'industria agroalimentare italiana. Da questo punto di vista un decreto direttoriale pubblicato il 31 marzo ha definito le spese ammissibili al finanziamento dei frantoi. Per questo specifico settore sono stati riservati 100 milioni di euro (il 20% circa del totale previsto per questa misura).

Investimenti nel sistema irriguo

L'ultima misura del Pnrr di competenza del Mipaaf è la M2C4I4.3 - Investimenti nella resilienza dell'agro-sistema irriguo per un migliore gestione delle risorse idriche. L'obiettivo di questo intervento è aumentare l'efficienza dei sistemi irrigui attraverso lo sviluppo di infrastrutture innovative e digitalizzate, anche come risposta ai cambiamenti climatici. Gli interventi principali saranno mirati alla riduzione delle perdite e, più in generale, a rendere il sistema più efficiente. Ciò dovrà avvenire attraverso l'installazione di tecnologie quali contatori e sistemi di controllo a distanza.

In questo particolare settore una relazione della corte dei conti pubblicata nel marzo del 2022 e riferita all’anno 2019 evidenzia ancora una volta le carenze dell’infrastruttura idrica, con particolare riferimento al meridione. Quest’area del paese infatti oltre ad avere infrastrutture meno efficienti rispetto alle altre regioni (water service device) si distingue anche per la scarsa disponibilità di dati inviati dagli operatori. Dove le informazioni sono disponibili però si evidenzia che al sud le perdite dovute alla carenza di manutenzione dell’infrastruttura idrica sono comprese tra il 45% e il 55% se non addirittura superiori (in questi casi le perdite sono considerate “non conformi” agli standard richiesti).

I ritardi del servizio idrico nel mezzogiorno sono ancora più evidenti se si prendono in considerazione le interruzioni del servizio di fornitura dell’acqua potabile. La relazione infatti cita i dati di Istat in base ai quali in 11 capoluoghi di provincia meridionali (Pescara, Avellino, Trapani, Palermo, Agrigento, Caltanissetta, Catania, Ragusa, Enna, Reggio Calabria e Cosenza) nel 2020 si sono registrate misure di razionamento nell’erogazione dell’acqua potabile. In questi capoluoghi, sono stati documentati oltre 1.700 giorni di riduzione o sospensione dell’erogazione su tutto o su parte del territorio comunale.

Il quadro delle scadenze

Dopo aver descritto le misure di competenza del ministero dell’agricoltura vediamo adesso qual è il loro stato di avanzamento. Complessivamente le scadenze di rilevanza europea (cioè quelle su cui si baseranno le verifiche dei tecnici di Bruxelles) sono 13. Si tratta quasi esclusivamente di target fatta eccezione per due milestone.

La misura che ne conta di più è quella relativa agli investimenti per il sistema irriguo (5) seguita da quella sugli investimenti per il parco agrisolare (4). Le scadenze più ravvicinate sono due che dovranno essere completate entro la fine di quest’anno. Si tratta in particolare della pubblicazione della graduatoria finale sugli incentivi alla logistica. E l’assegnazione di almeno il 30% delle risorse indirizzate agli investimenti in agrisolare. Una quota che entro la fine del 2023 dovrà arrivare al 50% del totale (750 milioni di euro). Inoltre è prevista entro questa data anche l’aggiudicazione di tutti gli appalti per quanto riguarda l’agro-sistema irriguo.

Alcune iniziative però sono già state realizzate. Per quanto riguarda gli investimenti in agrisolare, il 25 marzo il ministro Patuanelli ha firmato un decreto che, oltre al riparto delle risorse, delinea anche i soggetti beneficiari dei finanziamenti, le spese ammissibili e i criteri sulla base dei quali individuare l’entità dell’aiuto. Come già anticipato, un decreto simile è stato già pubblicato anche per quanto riguarda gli interventi per l’innovazione e la meccanizzazione dei frantoi.

Per quanto riguarda invece gli investimenti nei sistemi irrigui, il 30 settembre del 2021 il Mipaaf ha pubblicato un decreto con cui veniva approvato l’elenco dei progetti ammissibili a ricevere i fondi del Pnrr. Tale atto peraltro è stato fonte di polemiche a causa dell’esclusione di tutte le proposte presentate dalla Sicilia (ne abbiamo parlato in questo articolo). Non tutti i progetti dichiarati ammissibili però saranno effettivamente finanziati. Da questo punto di vista la procedura è ancora in corso e un decreto ministeriale ha definito il piano di attuazione per l’avvio delle verifiche sui progetti candidati al finanziamento.

Relativamente ai contratti di filiera, come abbiamo già detto, la cifra complessiva dei finanziamenti supererà i 2 miliardi di euro. Questi fondi però non saranno messi a disposizione del ministero tutti insieme. Da questo punto di vista un primo intervento è avvenuto lo scorso 15 febbraio, quando una delibera del Cipe ha assegnato al Mipaaf una prima tranche di fondi da 900 milioni.

Con queste risorse saranno finanziate in parte le proposte già presentate nell'ambito del bando 2015-2020 e in parte nuovi progetti. Per far questo però sarà necessaria la pubblicazione di nuovi bandi ad hoc. In base a quanto pubblicato sul sito del ministero, è stato emanato un decreto che definisce i criteri, le modalità e le procedure per l'attuazione dei contratti di filiera. Un atto definito come “propedeutico” alla pubblicazione del bando vero e proprio. La graduatoria finale dei progetti ammessi a finanziamento dovrà essere pubblicata entro la fine dell’anno.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

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Tra i primi ministeri a muoversi in questo senso c’è quello delle politiche agricole, alimentari e forestali. Il dicastero guidato da Stefano Patuanelli infatti lo scorso 30 settembre ha pubblicato un decreto con cui sono stati diramati i progetti per la gestione delle risorse idriche ammissibili al finanziamento con fondi del Pnrr per un ammontare complessivo di circa 900 milioni di euro.

Questo provvedimento ha destato immediatamente molte polemiche perché nessuno dei progetti presentati dalla Sicilia è risultato tra quelli ammissibili. Il ministero in una nota ha poi spiegato che questa decisione è dovuta al fatto che tali progetti non rispettavano i requisiti richiesti. Un’indicazione di come sulla gestione dei fondi europei non siano ammessi errori.

Gli interventi per le risorse idriche

Come noto, il Piano nazionale di ripresa e resilienza prevede interventi di carattere normativo (riforme) oltre alla realizzazione di opere pubbliche (investimenti). Riforme ed investimenti sono poi suddivisi settorialmente tra 16 componenti, a loro volta raggruppate in 6 missioni. Tra le missioni, la seconda è dedicata a Rivoluzione verde e transizione ecologica. Questa missione prevede, tra le altre cose, anche interventi volti a garantire la gestione sostenibile ed efficiente delle risorse idriche.

Questo specifico settore è affrontato dalla componente M2c4 dal titolo “Tutela del territorio e della risorsa idrica”. All’interno di questa componente poi è previsto l’investimento 4.3 dedicato a “Investimenti nella resilienza dell’agrosistema irriguo per una migliore gestione delle risorse idriche”. Tale voce prevede che i consorzi di bonifica presentino delle proposte per l’ammodernamento e l’efficientamento delle infrastrutture idriche di loro competenza.

Come chiarito dalla già citata nota diramata dal Mipaaf, alla definizione della lista dei progetti ammissibili si è giunti attraverso un processo selettivo. Per risultare ammissibili al finanziamento i progetti dovevano rispettare 23 criteri. Tali criteri riguardavano, tra gli altri, il livello di esecutività dell’opera, l’entità del risparmio idrico, la superficie oggetto di intervento, le tecnologie utilizzate e i benefici ambientali prodotti. Anche il mancato rispetto di uno solo dei requisiti richiesti comportava automaticamente l’esclusione dai finanziamenti. Che è quanto accaduto per le proposte siciliane.

La distribuzione degli investimenti sul territorio

Ma quanti sono i progetti ammessi e come si distribuiscono sul territorio? Nell’analizzare questi dati innanzitutto è importante fare una premessa. I progetti classificati come “ammissibili” a ricevere il finanziamento hanno un valore complessivo di circa 1,6 miliardi di euro. Un valore quasi doppio dunque rispetto alla risorse assegnate dal Pnrr per questa specifica voce. Ciò significa quindi che le risorse stanziate non sono sufficienti per la realizzazione di tutti i progetti.

Lo stesso decreto del Mipaaf infatti specifica che l’inserimento nell’elenco non dà garanzia del finanziamento. Si parla infatti di progetti "candidabili" ai fondi. Ad ogni proposta infatti è stato assegnato un punteggio e i finanziamenti saranno erogati a partire da quelli che hanno ottenuto i risultati più alti, fino a esaurimento delle risorse.

Non è detto però che i progetti esclusi in una prima fase non possano comunque essere portati a compimento. Infatti la nota diramata dal ministero ha precisato che altri 440 milioni di euro sono stati stanziati per questo scopo dalla legge di bilancio. Inoltre dobbiamo ricordare che è possibile attingere dalle risorse stanziate dal fondo complementare al Pnrr. Possiamo quindi parlare di finanziamenti potenziali.

Fatta questa doverosa premessa, possiamo osservare che i progetti presentati complessivamente sono stati 249. Quelli “ammissibili” al finanziamento però sono 149. Ad aver avuto maggior successo sono state le proposte presentate dai consorzi di bonifica del Friuli Venezia Giulia (26). Seguono quelle di Calabria e Trentino Alto Adige (20) e del Veneto (17).

Dati quelli che abbiamo definito come finanziamenti potenzali, ipotizzando che tutte le proposte ammissibili siano poi effettivamente realizzate, vediamo quali sarebbero le regioni maggiormente beneficiarie. Al primo posto troviamo la Calabria i cui progetti ammessi hanno un valore complessivo di circa 260 milioni di euro. Seguono Emilia Romagna (198 milioni), Veneto (197,8) e Lombardia (197,6).

Nonostante il Friuli Venezia Giulia sia la regione con il maggior numero di progetti “promossi”, figura solo al quarto posto per valore complessivo degli interventi. Oltre al già citato caso siciliano poi, ci sono anche altre regioni senza progetti ammessi. Si tratta di Valle d’Aosta, Abruzzo e Molise. A differenza della Sicilia però i consorzi di queste tre regioni non hanno fatto richiesta di finanziamento per nessun progetto.

Il caso siciliano

La Sicilia è dunque l’unica regione ad aver fatto richiesta di finanziamenti che ha visto che ha visto bocciare tutti i progetti presentati. Ma non si tratta dell’unica regione che si è vista respingere dei progetti. Non sono state ammesse infatti anche 16 proposte presentate dai consorzi di bonifica calabresi, 9 da quelli toscani e 7 del Trentino Alto Adige.

Complessivamente quindi i progetti esclusi sono stati 90. Mentre altri 10 - pur rispettando tutti i requisiti - saranno finanziati solo se, al termine della verifica dei progetti esecutivi ammissibili, risultino ancora risorse disponibili.

Questi dati hanno una valenza importante. Come abbiamo già raccontato in questo articolo infatti, vista l’ingente mole di risorse europee che arriveranno nel nostro paese nei prossimi anni, il rischio di rallentamenti o di infiltrazioni criminali è molto elevato. Di conseguenza vi è anche la possibilità che l’Italia perda le risorse ad essa spettanti. Per questo motivo non possono essere commessi errori. L’atteggiamento tenuto dai tecnici del ministero parrebbe quindi andare in questa direzione.

Il tema della distribuzione dei fondi

Il decreto del Mipaaf ci offre un ultimo interessante spunto di riflessione. In base alle indicazioni contenute nel Pnrr italiano infatti il 40% delle risorse dovrebbe essere assegnato alle regioni del meridione. Ciò al fine di ridurre il divario con le regioni del nord Italia.

Analizzando i dati aggregati però possiamo osservare che tale obiettivo - almeno in questo caso specifico - non è stato rispettato. Ipotizzando infatti che tutti i progetti ammessi siano poi saranno poi finanziate in concreto, possiamo osservare come al sud arriverebbero circa il 30% delle risorse. Mentre al nord ne spetterebbe oltre la metà.

In questo contesto pesa ovviamente l’assenza dei progetti siciliani. Assenza che ha determinato quindi una redistribuzione delle risorse tra le altre regioni, a scapito del mezzogiorno. Infatti - in via del tutto ipotetica - se tali proposte fossero state accolte, la proporzione sarebbe stata rispettata. Dobbiamo ricordare ancora una volta tuttavia che non necessariamente tutte le opere ammesse saranno poi effettivamente finanziate. Ciò significa che i “rapporti di forza” effettivi tra le diverse aree del paese potrebbero in realtà essere diversi.

C’è da dire poi che il “caso siciliano” è da imputare, almeno in base alla nota diffusa dal ministero, a errori materiali commessi dai soggetti proponenti in fase di presentazione delle domande.

Si dovrà valutare inoltre la distribuzione complessiva delle risorse previste dal Pnrr, al di là delle singole voci di intervento. Detto ciò, possiamo comunque osservare che in questo caso specifico l’indicazione del 40% di risorse da destinare al sud non è stata rispettata.

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Foto credit: Facebook - Stefano Patuanelli

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Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

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Il registro degli accessi

Se l’accesso agli atti della pubblica amministrazione è diventato un diritto dei cittadini, diventa importante analizzare nel concreto il funzionamento di questo diritto.

In questo report cominciamo la verifica del modo in cui ciascuna amministrazione pubblica ha provveduto alla realizzazione del cosiddetto registro degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi. 

Svolgere un’indagine su questi registri permette di far emergere due aspetti diversi della questione, equamente importanti per monitorare pienamente la materia:

• Come vengono pubblicati i dati sulle richieste di accesso. Quali sono i formati di pubblicazione utilizzati, e con quali ricorrenza vengono rilasciate le informazioni?
• Quali sono i dati sull’utilizzo del diritto d’accesso da parte dei cittadini. Quante richieste sono state fatte nei primi due anni di implementazione della legge?

Per rispondere a queste domande analizzeremo le varie amministrazioni che sono coinvolte dalla normativa, iniziando dai ministeri. Nei primi 2 anni di applicazione sono state più di 1.000 le richieste di accesso, di cui oltre il 60% andate a buon fine.

Lo strumento sembra funzionare, ma alcuni dicasteri non mettono ancora a disposizione un registro per gli accessi, come quello dell’interno e il ministero dell’istruzione. Un altro dato che emerge in maniera chiara è che la tipologia di dati, la loro qualità e il loro aggiornamento sono talmente differenti tra un’amministrazione e l’altra, che ad oggi il monitoraggio della materia risulta essere ancora difficile. 

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Ogni sito ministeriale ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, una sezione in cui si forniscono dettagli sulle diverse forme d’accesso, fornendo una serie di informazioni pratiche (moduli per le richieste, uffici destinatari, ecc.). La pagina più completa è senza dubbio quella del ministero della giustizia, che pubblica le linee guida operative e fornisce anche una rassegna periodica della giurisprudenza e delle motivazioni di alcuni casi di rigetto delle istanze di accesso.

Chi ha pubblicato il registro, e chi no

Ad oggi tutti i ministeri hanno provveduto alla pubblicazione del registro: fanno eccezione il ministero dell’interno (per il quale è ancora in corso di progettazione uno specifico sistema informatico) e il ministero dell’istruzione. I dati invece dei ministeri della pubblica amministrazione, per gli affari regionali, il sud e la famiglia sono inclusi nel sito della presidenza del consiglio.

Ogni ministero decide come pubblicare le informazioni che riguardano il Foia, specificamente: come presentare una richiesta di accesso agli atti, e soprattutto quante e quali sono le richieste ricevute. Questa libertà di pubblicazione ha fatto sì che fossero messe online sezioni molto differenti tra un’amministrazione e l’altra.

Come abbiamo spiegato nella nostra pubblicazione “Come funziona il Foia in Italia” esistevano già, prima dell’istituzione del diritto di accesso generalizzato (Foia), altri due strumenti per richiedere atti della pubblica amministrazione: l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Questi elementi hanno fatto da cornice alla creazione di siti internet molto diversi tra loro: c’è chi decide di mettere online solo il registro per l’accesso generalizzato (ministeri della difesa, economia e finanze, sviluppo economico, politiche agricole e turismo, gli affari esteri), chi di farne tre separati (presidenza del consiglio, ministero della salute), altri invece hanno realizzato un unico registro per le diverse tipologie di accesso (ambiente, infrastrutture e trasporti, lavoro, giustizia).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono pubblicati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Alcune amministrazioni effettuano un aggiornamento continuo dei dati (difesa; sviluppo economico; beni culturali; giustizia); in altri casi l’aggiornamento è trimestrale (presidenza del consiglio; politiche agricole; infrastrutture e trasporti; difesa, salute); per alcune amministrazioni l’ultimo aggiornamento risale a dicembre 2018 (affari esteri; economia e finanze; ambiente; lavoro).

Non sempre poi i dati sono tutti tempestivamente aggiornati: ad esempio, il registro per l’accesso del ministero della salute, con riferimento ad una richiesta della Coldiretti del 27 aprile 2017, riporta solo la decisione del Tar, ma non la successiva pronuncia del Consiglio di stato che ha riformato la sentenza del Tar.

Per quanto riguarda invece la tipologia di dati rilasciati il discorso è più complicato. Come abbiamo già avuto modo di vedere, delle 14 amministrazioni analizzate, 12 hanno attualmente online un registro degli accessi. Tra queste 7 (il 58%) mette a disposizione i dati in dei formati riutilizzabili (o xls o xml), mentre i rimanenti 5 rilasciano delle tabelle pdf, formato che rende più complicata una vera analisi della materia. Questo elemento è determinante, perché la capacità di cittadini, ricercatori ed attivisti di riutilizzare i dati sulle richieste di accesso rappresenta l’elemento chiave per comprendere effettivamente quanto e come sta funzionando il Foia in Italia.

Registro degli accessi Foia – I ministeri

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2018	xls	Vai
agricoltura	sì	giugno 2019	xml e ods	Vai
ambiente	sì	dicembre 2018	xls	Vai
beni culturali	sì	maggio 2019	xls	Vai
difesa	sì	giugno 2019	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	giugno 2019	pdf	Vai
salute	sì	giugno 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	dicembre 2018	xls	Vai

Altro problema riguarda il contenuto esatto dei dati messi a disposizione. I ministeri che pubblicano i registri con le informazioni più complete sono i beni culturali e gli affari esteri. Nello specifico mettono a disposizione:

• l’oggetto della richiesta;
• la tipologia del soggetto richiedente (ad esempio privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione, sindacato etc.);
• la data della richiesta e dell’esito;
• le motivazioni dell’eventuale diniego (totale o parziale);
• la struttura competente;
• l’esistenza di controinteressati;
• le eventuali richieste di riesame e di ricorsi al giudice amministrativo.

Anche quello della giustizia è ricco di informazioni utili, però non è specificata la tipologia di accesso e questo preclude la rielaborazione dei dati. All’opposto, il ministero dell’ambiente si limita a fornire le date della richiesta e dell’esito ed il suo contenuto, oltre alla tipologia di accesso.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Vediamo ora cosa ci raccontano i dati messi a disposizione dai ministeri analizzati. Attraverso questo lavoro è stato possibile mettere insieme i numeri sui primi 2 anni di applicazione della nuova normativa: il 2017 e il 2018.

Non sono considerati, oltre ai ministeri dell’interno e dell’istruzione (che non hanno pubblicato i registri), il ministero della giustizia (il cui registro non consente di identificare le richieste di accesso generalizzato) e quello delle infrastrutture (non risulta un numero significativo di richieste di accesso a cui l’amministrazione ha risposto nei termini di legge).

Nell’analizzare i dati abbiamo deciso di concentrarci solamente sulle 1.051 richieste che sono state o accolte, o parzialmente accolte o rigettate. Sono state escluse quindi 219 richieste, di cui 135 perché direzionate all’amministrazione sbagliata, e quindi inoltrate a quella competente, e altre 84 il cui esito non era chiaramente ricostruibile analizzando i database messi a disposizione.

L’amministrazione che ha ricevuto più richieste (al netto di quelle smistate ad altro ministero competente) è la presidenza del consiglio (274 richieste), seguita dalla difesa (193), dai beni culturali (150) e dallo sviluppo economico (124). In media si sono registrate oltre 500 richieste di accesso civico generalizzato all’anno.

Come detto nel biennio 2017/2018, con riferimento alle amministrazioni prese in esame, si registra un totale complessivo di 1.051 richieste. Il 64,5% di esse sono state accolte, l'8,7% parzialmente accolte, mentre le rimanenti 26,7% negate. La percentuale più alta di richieste accolte è quella del ministero dell’agricoltura e turismo (1 solo caso di diniego nel biennio su 38 richieste); all’opposto si trovano i ministeri del lavoro (43% di accessi negati), della difesa (39%) e dell’economia (39%)

La media dei tempi di risposta è nel complesso contenuta nei 30 giorni previsti dalla legge. Fanno eccezione il ministero dell’ambiente nel 2017 (44 giorni), il ministero della salute nel 2017 (38 giorni), il ministero dell’economia nel 2017 (37 giorni) ed il della difesa nel 2018 (37 giorni). Ad eccezione proprio del ministero della difesa, in tutti gli altri casi il 2018 ha segnato un miglioramento nei tempi di risposta rispetto al 2017.

Come noto, in caso di diniego, è possibile richiedere un riesame della richiesta. Tra il 2017 e il 2018, tra i ministeri presi in considerazione sono state fatte 61 richieste di riesame, di cui ben 13 a quello difesa, amministrazione più coinvolta. Più in generale nonostante oltre il 63% delle richieste si sono concluse con un diniego, va comunque sottolineato che tra accolte e parzialmente accolte, i riesami che hanno segnato un cambio rispetto alla prima richiesta sono stati il 36%.

È importante sottolineare l’elevata percentuale di richieste di riesame accolte dal responsabile dell’anticorruzione, che ha così modificato l’originario orientamento negativo dell’ufficio competente. Non è stato invece possibile elaborare i dati sull'esito dei ricorsi al tar e al consiglio di stato perché pochi registri forniscono tale informazione.

Cosa non funziona e la nuova circolare del ministero

Un'analisi basata sui dati permette di far emergere numerosi aspetti possibilmente critici della questione. Uno su tutti riguarda l'attendibilità dei dati messi a disposizione.

Fino al 2017 il centro nazionale di competenza per il Foia, istituito presso il dipartimento funziona pubblica della presidenza del consiglio, pubblicava i dati relativi ai registri per gli accessi dei singoli ministeri. Cosa che ha smesso di fare con l'inizio del 2018. Analizzando proprio i dati del monitoraggio per il 2017, emergono delle divergenze, in alcuni casi anche significative (ad esempio con riferimento ai ministeri dell’economia e finanze e della salute) con i dati invece resi disponibili ad oggi sui siti dei ministeri. Questo è un chiaro segnale della necessità di migliorare i sistemi di archiviazione e rielaborazione dei dati.

Non solo proprio per la difformità nella tipologia e nella qualità dei dati messi a disposizione, un vero monitoraggio, necessario per una piena comprensione della materia, ad oggi risulta essere molto difficile.

Altro elemento non da sottovalutare è la difficoltà dei cittadini di individuare l'amministrazione competente a cui presentare la richiesta di accesso. Nei registri della presidenza del consiglio e del ministero dell’economia emerge per esempio un numero significativo di richieste smistate ad altri ministeri per ragioni di competenza in materia. Nel 2018 su 223 richieste ricevute, ben 82 (il 36%) sono state inoltrare ad un'altra amministrazione, in quanto quella di competenza per la materia specifica.

La necessità di adottare nuovi strumenti per facilitare la corretta individuazione dell’amministrazione competente è sottolineata anche dalla circolare Foia dal ministro per la Pa Bongiorno (n. 1/2019). Tra le novità infatti la predisposizione di uno strumento tecnologico da parte dal dipartimento per la funziona pubblica per aiutare i cittadini nel formulare le richieste d'accesso, e quindi anche individuare sia l'amministrazione corretta che la tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato). Strumento che sarà messo a disposizione sul sito foia.gov.it proprio per agevolare i richiedenti in tutti le fasi dell'iter. Sarà interessante monitorare come e quando sarà reso pubblico questo servizio, e valutarne l'efficacia.

Le amministrazioni sono poi chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi. La circolare precisa infine i contenuti dei registri, al fine di definire standard comuni a tutte le amministrazioni coinvolte.

Come funziona il Foia in Italia, aggiornata la nostra pubblicazione

Abbiamo aggiornato il manuale sul funzionamento del diritto di accesso nel nostro paese. Oltre alle novità di giurisprudenza, abbiamo anche aggiunto un glossario e le indicazioni bibliografiche del lavoro.

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