Rispondere a domande come queste è tanto complesso, quanto urgente. A partire dalla pandemia, si è molto discusso sulla condizione dei giovani nel nostro paese. Temi come disagio sociale e dispersione scolastica si sono imposti nel dibattito, in forza di un disagio finalmente percepito nell’opinione pubblica. In particolare rispetto alla situazione delle periferie: luoghi lontani dal centro non solo in termini geografici, ma sempre più anche economici, sociali, culturali.

Purtroppo, come abbiamo avuto modo di raccontare nel rapporto dello scorso anno, nell’ambito della campagna Non sono emergenza promossa da Con i bambini, la discussione sul disagio giovanile risente di un’elevata infodemia. Abbiamo cioè accesso a tantissime informazioni, pareri, argomentazioni, e allo stesso tempo a pochi dati su fenomeni la cui possibilità di misurazione resta complessa. In un panorama informativo così articolato è difficile orientarsi; è invece molto facile ricadere in due tendenze di fondo, entrambe deleterie per la condizione di ragazze e ragazzi. L’allarmismo emergenziale, da un lato; la sottovalutazione del fenomeno, dall’altro.

Partire dai dati è, a nostro avviso, l’unico modo per impostare correttamente la discussione, individuare cause e predisporre soluzioni. Quando parliamo di soluzioni, non ci riferiamo ad approcci uniformi, validi per ogni situazione e replicabili in qualsiasi contesto. Al contrario, pensiamo a interventi calibrati sulle esigenze e i bisogni di ciascun territorio.

Per poterlo fare, serve avere gli strumenti per riconoscere i problemi a livello locale: comune per comune, municipio per municipio, addirittura quartiere per quartiere nelle grandi città. Con questo approccio, il rapporto di quest’anno si focalizza proprio su tali aspetti, anche avvalendosi della preziosa attività di rilascio dati svolta da Istat nell’ambito del censimento permanente, nonché per la Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni delle città e delle periferie.

L’obiettivo è restituire un quadro chiaro delle disuguaglianze che attraversano le città, mettendo in luce dimensioni cruciali come il disagio socio-economico delle famiglie con figli, la condizione di Neet, la dispersione scolastica e l’accesso a opportunità educative e sociali.

A questo scopo il report è così strutturato. Nel prossimo paragrafo, inquadreremo le tendenze di fondo nella condizione giovanile nel paese dopo la pandemia, focalizzandoci, dove i dati lo consentono, sulle specificità delle grandi città e aree urbane. In quelli successivi, approfondiremo l’analisi città per città, per i 14 comuni capoluogo di città metropolitana. Nella consapevolezza di fondo che il dato medio spesso nasconde la reale condizione sul territorio, specie per comuni di grandi dimensioni e popolazione quali i capoluoghi delle città metropolitane. A questo scopo, cuore del rapporto sono i paragrafi dedicati a ciascuna città, e al confronto tra centri e periferie nella condizione degli adolescenti.

Il volto economico, educativo e sociale del disagio tra gli adolescenti

Negli ultimi anni, si sono imposti all’attenzione pubblica i segnali di disagio attraversato da tante ragazze e ragazzi. Questo fenomeno, reso evidente dalla pandemia nei mesi di isolamento fisico e troppo spesso sociale, incrocia tante dimensioni diverse.

In primis, riguarda la questione socio-economica per le famiglie con figli. Da circa quindici anni ormai si registra la tendenza per cui più una persona è giovane, più è probabile che si trovi in povertà assoluta.

Una questione particolarmente pressante nelle città, dove il costo della vita rende meno sostenibile per le famiglie il mantenimento dei figli. In media, nel 2024, il 12,3% delle famiglie in cui vivono minori di 18 anni si è trovato in povertà assoluta; la quota sale al 16,1% dei nuclei con minori nei comuni centro di area metropolitana.

I dati sulla povertà e l’esclusione sono il punto di partenza ineludibile, poiché strettamente connessi alla cosiddetta trappola della povertà educativa. Chi cresce in una famiglia con minori possibilità economiche, generalmente ha anche minore accesso alle opportunità educative, sociali e culturali che potrebbero consentirgli di affrancarsi da una condizione di svantaggio.

Ne sono indiretta testimonianza gli esiti educativi, in molti casi differenziati in base all’origine sociale. Il nostro purtroppo resta un paese dove il percorso di istruzione di ragazze e ragazzi tende a riflettere la condizione di partenza. Ciò è particolarmente visibile nell’adolescenza, con la scelta dell’indirizzo di studi dopo le scuole medie. Nel 2024 su 100 diplomati del liceo, in base ai dati Almadiploma, solo 16 erano figli di operai e lavoratori esecutivi. Al contrario, questi rappresentano il 27,9% dei diplomati negli istituti tecnici e oltre un terzo dei diplomati in quelli professionali (33,8%). Le percentuali sono pressoché ribaltate per gli studenti delle classi più elevate, che rappresentano oltre un terzo dei diplomati dei licei e appena il 13,9% dei diplomati nei professionali.

E se perlomeno negli anni, anche sulla scorta degli obiettivi europei in materia, è calata la quota di chi abbandona gli studi prima di raggiungere il diploma, non si può dire lo stesso della dispersione scolastica implicita. Parliamo di chi completa il percorso di studi, ma lo fa con competenze del tutto inadeguate, più vicine al livello previsto alla fine delle medie che a quello dei diplomati. La quota di alunni che arrivano alla fine delle superiori con competenze insufficienti nelle materie di base è nettamente cresciuta durante la pandemia, per assestarsi nell’immediato post-Covid su livelli vicini al 10%. Da allora è cominciato un percorso di calo, anche se l’ultima rilevazione del 2025 mostra che i ritardi del periodo pandemico non sembrano ancora del tutto recuperati.

I fenomeni di dispersione scolastica, tanto espliciti (l’abbandono vero e proprio) quanto impliciti (le basse competenze) riguardano soprattutto alcune aree geografiche e sociali. Gli studenti di quinta che hanno alle spalle una famiglia con status socio-economico-culturale inferiore alla media si trovano in dispersione implicita nel 9,8% dei casi, una frequenza quasi doppia rispetto ai coetanei più avvantaggiati (5,3%).

In terza media, prima che gli effetti dell’abbandono scolastico vero e proprio si facciano sentire (eliminando dalla statistica gli studenti più svantaggiati), il contrasto risulta ancora più stridente: 13,4% di alunni in dispersione implicita tra i meno avvantaggiati, 6% tra i coetanei con famiglie più benestanti.

Restano divari territoriali su entrambi gli aspetti. In alcune in regioni la quota di ragazze e ragazzi in dispersione implicita supera ampiamente il 10% alla fine delle superiori: tra queste Campania (17,6%), Sardegna (15,9%), Sicilia (12,1%) e Calabria (11,6%). Si tratta delle regioni che, pur nel miglioramento degli ultimi anni sull’abbandono scolastico, restano anche tra le più colpite dalla parte “esplicita” del fenomeno.

Inoltre, nonostante per la prima volta sia scesa sotto la soglia del 10% la quota di giovani che hanno lasciato la scuola prima del diploma o di una qualifica, la situazione appare più critica nelle città. Rispetto alla media nazionale del 9,8%, l’incidenza massima si raggiunge infatti nelle aree urbane densamente popolate dove sfiora l’11%. Mentre scende all’8,8% nei comuni a densità intermedia, quindi già al di sotto dell’obiettivo europeo del 9% entro il 2030. Risale al 10% in aree meno densamente popolate come quelle interne: un altro tipo di periferie – diverso da quelle urbane di cui ci occupiamo in questo rapporto – ma altrettanto rilevante per un paese come il nostro.

Gli aspetti economici ed educativi del disagio sono strettamente connessi con quelli sociali. La possibilità cioè per gli adolescenti di avere accesso a tempo libero di qualità, con tutto ciò che questo comporta: luoghi di aggregazione, aree verdi, opportunità sportive e culturali, dentro e fuori la scuola. Per l’osservatorio sulla povertà educativa curato insieme a Con i bambini abbiamo avuto modo di raccontare come questi aspetti si colleghino direttamente al benessere sociale e psicologico dei più giovani, al rischio di inattività ed esclusione sociale.

Negli ultimi vent’anni, la quota di adolescenti che vede i propri amici tutti i giorni si è pressoché dimezzata, passando da oltre il 70% a poco più del 30%. Una tendenza i cui fattori alla base sono molteplici, da affrontare senza allarmismi, basti pensare al concomitante ruolo delle tecnologie e alle nuove possibilità di comunicazione. Allo stesso tempo, garantire a ragazze e ragazzi luoghi di incontro, dai centri di aggregazione all’apertura pomeridiana delle scuole, deve essere un obiettivo delle politiche pubbliche, nazionali come locali.

In questo senso, appare centrale l’apertura delle scuole. La possibilità di svolgere attività educative, didattiche, formative anche al di fuori dell’orario scolastico può offrire un contributo decisivo nel contrasto dei fenomeni di dispersione e per la riduzione dei divari educativi appena citati. Ma una scuola aperta di pomeriggio, o d’estate, non è “solo” questo. È un presidio sociale sul territorio, un luogo sicuro dove poter trascorrere il tempo libero, essenziale specie laddove questo tipo di spazi mancano. Come, purtroppo, è spesso il caso di alcune periferie urbane delle nostre città.

Una prospettiva utile per le politiche pubbliche in senso ampio

Questa prospettiva sul disagio, che tiene insieme aspetti socio-economici, educativi e di accesso ai servizi, è assolutamente da considerare anche nella definizione delle politiche pubbliche in senso più ampio. Negli ultimi mesi, il tema del disagio giovanile e dei comportamenti a rischio o violenti tra gli adolescenti è diventato parte del dibattito pubblico. I primi studi esplorativi, come evidenziato nel lavoro di Transcrime, centro di ricerca interuniversitario, in collaborazione con il dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del ministero della giustizia, mostrano alcuni segnali di peggioramento proprio tra i più giovani, tra prima e dopo il Covid.

Il tasso di presunti autori di delitti violenti denunciati o arrestati dalle forze dell’ordine ogni 100mila abitanti è rimasto sostanzialmente stabile nella popolazione complessiva, se si confrontano i dati precedenti la pandemia (133,14 nel periodo 2007-19) con quelli successivi all’emergenza (133,43 tra 2021 e 2022). Tra i minori e gli adolescenti, al contrario, il quadro mostra un situazione molto più critica. Nella fascia tra 14 e 17 anni si è passati da una media di 196,61 presunti autori ogni 100mila giovani nel periodo 2007-19 a 301,87 dopo la pandemia. Nella fascia fino a 13 anni, l’incremento è stato ancora maggiore, trattandosi di numeri in partenza molto più contenuti: da 2,38 a 6,25 ogni 100mila minori, per un aumento del 163%.

Sono dati da interpretare con estrema cautela, come specifica giustamente lo stesso centro di ricerca, dal momento che riguardano un periodo ancora troppo ristretto di tempo (appena un biennio). Non abbastanza per delineare una tendenza consolidata. Tuttavia sottendono un problema da non sottovalutare su cui è fondamentale proseguire nell’attività di monitoraggio, allo scopo di definire politiche pubbliche che vadano alle radici, anche sociali, economiche ed educative di questi fenomeni.

Questo rapporto – che pure nello specifico non si occupa direttamente di comportamenti a rischio o violenti, mancando dati disaggregati sul fenomeno – vuole contribuire evidenziando le potenziali criticità esistenti nelle aree urbane. Aspetti come la condizione di partenza delle famiglie, l’accesso all’istruzione, la capacità della scuola di trattenere ragazze e ragazzi ed essere presidio sul territorio vanno tenuti presenti nella definizione di strumenti e interventi pubblici. Si tratta infatti di fattori da mettere a fuoco nel contrasto di due fenomeni spesso collegati: povertà educativa e disagio giovanile, specie nelle periferie delle città.

La situazione nelle città italiane

Per comprendere a fondo la condizione dei giovani che vivono nelle periferie è quindi fondamentale analizzare i dati al livello più granulare possibile, fino a cogliere le specificità di ciascuna zona. Prima di entrare nel dettaglio delle singole realtà locali, tuttavia, è utile confrontare le grandi città per avere un quadro d’insieme delle disuguaglianze territoriali e delle loro caratteristiche.

L’analisi condotta sui 14 comuni capoluogo di città metropolitana conferma quanto le disuguaglianze territoriali pesino sulla condizione educativa dei più giovani. Le situazioni di maggiore fragilità sociale si concentrano nelle aree del mezzogiorno. A Catania (6,2%), Napoli (6%) e Palermo (5,8%) l’incidenza delle famiglie con figli in potenziale disagio economico risulta molto marcata. Si tratta di nuclei con figli a carico in cui la persona di riferimento ha meno di 65 anni e non è né occupata né pensionata, una condizione che verosimilmente si associa spesso con una potenziale vulnerabilità sociale. Tali valori sono oltre 4 volte superiori rispetto a quelli registrati in altre città del centro-nord, dove l’incidenza è più contenuta: Bologna si ferma all’1,2%, Venezia e Genova all’1,3%, Milano e Firenze all’1,4%.

Il legame tra condizioni economiche e opportunità educative emerge anche osservando il fenomeno delle uscite precoci dal sistema di istruzione e formazione. A Catania oltre un quarto dei giovani tra i 18 e i 24 anni (26,5%) ha lasciato gli studi prima di conseguire un diploma o una qualifica, mentre a Palermo e Napoli le quote si attestano rispettivamente al 19,8% e al 17,6%. Valori che si riducono sensibilmente a Bologna (12%), Roma (9,5%) e Reggio Calabria (8,4%), in base ai dati ricostruiti da Istat attraverso il censimento permanente. Ancora più marcate risultano le differenze se si considerano le uscite precoci dal sistema educativo per i giovani con genitori privi di diploma. In questo caso, l’abbandono scolastico raggiunge il 36,5% a Catania, il 31,9% a Cagliari e il 29,1% a Palermo, contro il 17,4% di Torino, il 16,3% di Roma e il 14% di Reggio Calabria.

Gli abbandoni precoci della scuola, con al massimo la licenza media, rappresentano oltretutto solo la parte esplicita di un fenomeno molto più complesso, la cosiddetta dispersione implicita.

I dati Invalsi mostrano come, già al termine della scuola media, prima quindi della scelta dell’indirizzo successivo o dell’abbandono della scuola, in molte città una quota consistente di alunni evidenzi gravi carenze nelle materie di base. Nelle prove Invalsi 2022/23, a Palermo, quasi un quarto degli studenti (24,7%) si è attestato al livello più basso di competenze in italiano, più vicino a quanto previsto in uscita dalla scuola primaria che alla fine delle medie. Percentuali simili si registrano a Napoli (22,9%) e Catania (22,1%). In città come Bologna (12,8%), Roma (11%) e Cagliari (10,1%) la quota è invece nettamente inferiore. Se si aggiungono gli studenti con risultati deboli (livello 2), le criticità si accentuano ulteriormente: a Catania, Napoli e Palermo oltre la metà dei ragazzi conclude il primo ciclo di istruzione con competenze linguistiche non del tutto adeguate.

Si tratta di lacune che si trascinano lungo tutto il percorso successivo. In primo luogo negli studi: influenzando sia gli apprendimenti che sarà possibile raggiungere alle superiori, sia il rischio di lasciare precocemente la scuola. In secondo luogo impatteranno sull’intera vita adulta, cioè sulla possibilità di accedere al mondo del lavoro nelle migliori condizioni possibili.

Ne è testimonianza, tra gli adolescenti e i giovani adulti, la condizione dei Neet: giovani tra i 15 e i 29 anni che non studiano e non lavorano. Anche in questo caso, il divario territoriale è evidente: Catania (35,4%), Palermo (32,4%) e Napoli (29,7%) registrano i valori più elevati, a fronte di percentuali più contenute nelle città del centro-nord, come Venezia (19,7%), Firenze e Genova (17,7%) e Bologna (17,3%).

I dati delineati, e le relative ricorrenze territoriali, sembrano indicare un percorso nitido. Un percorso che collega, nella più classica “trappola della povertà educativa” la condizione di partenza familiare, l’accesso all’istruzione, gli esiti nella vita adulta. Offrire opportunità che rompano questo circolo vizioso è la principale sfida per le politiche pubbliche nel contrasto della povertà educativa.

In questo senso, un indicatore interessante da analizzare è quello riguardante la quota di alunni che ha accesso al tempo pieno. Questo peraltro conferma come all’interno di una stessa città convivano realtà molto diverse, da analizzare con una lente ulteriore, municipio per municipio, quartiere per quartiere. Questo indicatore infatti in molti casi risulta polarizzato, con zone in cui tutti gli alunni o quasi frequentano anche di pomeriggio e altri in cui questa possibilità è del tutto assente. Una dinamica riscontrata, con diverse intensità, in città come Bologna, Firenze, Genova, Milano, Roma e Torino. Da notare che generalmente al sud la possibilità di frequentare la scuola anche al pomeriggio è solitamente più limitata.

Gli indicatori analizzati finora fanno emergere delle ricorrenze piuttosto chiare, con alcune delle maggiori città del mezzogiorno, tra cui Catania, Palermo e Napoli che necessitano di interventi strutturali e mirati. Evidentemente, questa informazione è del tutto insufficiente però per programmare delle politiche pubbliche efficaci in materia. Tornando alla domanda iniziale: come vivono e di che opportunità dispongono gli adolescenti nelle periferie italiane?

Per rispondere a questa domanda è indispensabile un’analisi di dettaglio a livello subcomunale. Le differenze interne ai grandi centri urbani sono infatti notevoli. A titolo di esempio, se Catania presenta la maggiore incidenza di famiglie in potenziale disagio economico tra i capoluoghi metropolitani, il valore più alto in assoluto si registra nel quartiere palermitano di Brancaccio-Ciaculli (9,9%). In modo analogo, a Bologna – dove la quota complessiva di abbandoni precoci è tra le più basse – vi sono anche aree della città che superano la soglia 35%. Un altro caso da segnalare, a titolo esemplificativo, è quello del quartiere veneziano di Marghera. Qui infatti, pur in un contesto comunale meno critico di altri, si registrano valori significativi di famiglie in potenziale disagio, abbandono scolastico e inattività giovanile.

Nelle prossime sezioni del report entreremo più nel dettaglio delle periferie delle diverse città metropolitane. Solo conoscendo a fondo le caratteristiche di ciascun territorio infatti sarà possibile disegnare politiche efficaci e realmente mirate alla riduzione dei divari educativi e sociali.

L'articolo Uno sguardo d’insieme alla condizione dei giovani nelle periferie italiane proviene da Openpolis.

Per questo nelle prossime settimane pubblicheremo una serie di articoli con cui passeremo in rassegna i numeri dell’attività di governo e parlamento degli ultimi 24 mesi. Lo faremo analizzando una serie di dati. Dall’attività legislativa alla presenza in aula di deputati e senatori, fino ai cambi di gruppo e all’utilizzo delle questioni di fiducia. In questo primo capitolo vedremo i dati riguardanti la produzione normativa, anche attraverso un confronto con le legislature precedenti.

Dall’analisi dei dati emerge come nell’attuale legislatura la percentuale di leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore sia una delle più alte dal 2008 a oggi. Un dato a cui però fa da contraltare il ricorso molto consistente ai decreti legge. Con la fine dell’emergenza Covid ci si sarebbe potuti attendere un ritorno a un uso più frequente della legislazione ordinaria. Cosa che invece non è avvenuta.

L’attività legislativa nella XIX legislatura

Dall’ottobre 2022 a oggi sono entrate in vigore complessivamente 151 leggi. Un dato che, considerando il fatto che sono passati solo 2 anni dall’insediamento delle attuali camere, appare in linea con la produzione normativa fatta registrare nelle precedenti legislature. Tra il 2008 e il 2013 infatti ne sono state approvate 391, tra il 2013 e il 2018 se ne contano 379, mentre nella precedente legislatura sono state 317.

La nascita e la fine dei diversi esecutivi ha certamente avuto un impatto anche sull’andamento della produzione normativa. Se non altro per la formazione di maggioranze diverse, più o meno solide. Come avvenuto ad esempio nel caso dell’avvicendamento tra il primo e il secondo governo Conte. Per questo è interessante analizzare la produzione legislativa distinguendo fra i vari esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni. Da questo punto di vista possiamo osservare che governo e parlamento attuali sono i terzi più “produttivi” dal punto di vista legislativo. Superati solamente dai governi Berlusconi IV (271) e Renzi (247). Ovviamente l’elemento quantitativo ci dice poco sulla qualità delle norme approvate.

In generale si conferma anche in questa legislatura la tendenza di lungo periodo alla netta preponderanza delle leggi di iniziativa governativa rispetto a quelle proposte dal parlamento e dagli altri soggetti che godono del potere di iniziativa. Tuttavia tra i diversi esecutivi si notano squilibri più o meno marcati. Da questo punto di vista possiamo osservare che negli ultimi 2 anni le leggi governative entrate in vigore sono state il 75,5% del totale (114). Un dato certamente alto ma tutto sommato contenuto in confronto con gli esecutivi precedenti.

Le leggi di iniziativa governativa infatti sono state l’89% con l’esecutivo Letta, l’85% con il Conte II e l’80% con Draghi (da ricordare che questi ultimi due esecutivi hanno dovuto affrontare le fasi più concitate legate alla pandemia). Solo 3 esecutivi riportano una percentuale più bassa del governo Meloni. Si tratta degli esecutivi Conte I (68,6%), Monti (67,5%) e Gentiloni (58,3%).

L’operato del governo attualmente in carica non si discosta più di tanto quindi da quello dei suoi predecessori. Anzi, sotto questo aspetto si potrebbe anche considerare relativamente più “equilibrato”. Il fatto che l’attuale maggioranza sia piuttosto solida potrebbe aver agevolato questa dinamica.

Nonostante questo però si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. Atti che dovrebbero essere utilizzati solo in situazioni straordinarie ma che invece sono diventati ormai di uso comune. In questo caso il governo Meloni si trova al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Le conversioni di Dl infatti nella XIX legislatura hanno rappresentato il 41,7% delle leggi approvate. Solo il governo Letta ha fatto registrare un dato più alto (58,3%).

Il ricorso ai decreti legge

Dal suo insediamento a palazzo Chigi il governo guidato da Giorgia Meloni ha emanato in totale 72 decreti legge (Dl). Solo il governo Berlusconi IV ne ha prodotti di più in termini assoluti (80) ma in molto più tempo (42 mesi). Entrambi i governi che hanno dovuto fronteggiare la pandemia sono già stati superati anche se si deve tenere presente che sono rimasti in carica per un periodo più breve. Il governo Draghi ha infatti prodotto 63 Dl in 20 mesi, mentre il secondo esecutivo Conte 54 decreti in 17 mesi.

Per un’analisi più puntuale del ricorso ai decreti legge fatto da governi che hanno avuto durata diversa possiamo utilizzare i dati relativi alla media mensile di Dl pubblicati. Da questo punto di vista possiamo osservare che i governi Conte II e Draghi sopravanzano leggermente l’attuale esecutivo con una media di 3,07 decreti legge al mese nel loro periodo a palazzo Chigi. Sostanzialmente però si può dire che il governo Meloni è in linea con l’operato dei suoi predecessori con una media di 3,04 Dl pubblicati al mese. Di fatto quindi l’attuale esecutivo emana decreti legge allo stesso ritmo di quelli che hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

La pubblicazione di un numero eccessivo di decreti legge in un ristretto lasso di tempo rischia di ingolfare le agende parlamentari che spesso non riescono a convertire in legge i decreti entro i 60 giorni previsti. Dall’inizio della legislatura a oggi sono infatti già 8 i Dl decaduti perché non convertiti in tempo. Cioè l’11% dei decreti emanati.

Si tratta di un dato tutto sommato ancora contenuto, specie se raffrontato con i 21 Dl decaduti durante il governo Draghi. Tuttavia questa dinamica deve essere tenuta sotto controllo poiché la mancata conversione dei decreti porta a una pratica poco consona. Quella cioè dei cosiddetti “decreti minotauro”. Con questo espediente il parlamento decide di abrogare un decreto che rischierebbe di non essere convertito in tempo. Allo stesso tempo ne fa salvi gli effetti inserendo uno specifico articolo nella legge di conversione di un altro Dl.

Come evidenziato, tra gli altri, anche dal comitato per la legislazione della camera la confluenza in un unico testo di più decreti legge contribuisce all’aumento delle dimensioni dei testi e quindi alla loro maggiore complessità. In secondo luogo, se un decreto legge viene abrogato prima della sua naturale scadenza si riduce anche il tempo a disposizione del parlamento per l’analisi delle norme. Questo contribuisce ad un’altra distorsione del nostro assetto istituzionale e cioè quella del monocameralismo di fatto.

Con la fine dello stato di emergenza legato alla pandemia sarebbe stato lecito attendersi un ridimensionamento di queste dinamiche e un graduale ritorno all’utilizzo della legislazione ordinaria. Attualmente però, nonostante l’ampia maggioranza che sostiene il governo, questo non è avvenuto.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo I dati dell’attività legislativa proviene da Openpolis.

Fin dal 2021 il Forum Nazionale del Terzo Settore, Openpolis e le oltre 300 realtà che aderiscono alla campagna #DatiBeneComune hanno seguito con grande attenzione l’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Questa attività di monitoraggio civico tuttavia si è scontrata con le gravi lacune in termini di trasparenza e disponibilità di dati che hanno caratterizzato il piano italiano sin dalle prime fasi.

Nel tempo, anche grazie alla costante azione di pressione e denuncia di queste organizzazioni, la situazione era andata via via migliorando. Salvo poi fare alcuni decisi passi indietro con l’avvio della rinegoziazione del Pnrr voluta dal governo Meloni.

A seguito dell’approvazione definitiva della modifica del piano, per oltre 5 mesi le informazioni disponibili sul cosiddetto “nuovo Pnrr” sono state pochissime. Tra le principali lacune, si segnalava l’assenza di un elenco aggiornato e dettagliato delle misure (riforme e investimenti) che sarebbero andate a comporre il piano rivisto, con particolare riferimento al quadro finanziario, e di quelle che invece erano state depotenziate o eliminate del tutto.

Inoltre, in continuità con il passato, persisteva la mancanza di dati aggiornati sul livello di spesa delle risorse assegnate al nostro paese e ulteriori dettagli circa lo stato di avanzamento dei singoli progetti. Senza contare che non erano disponibili nemmeno indicazioni chiare su quello che sarebbe stato il destino dei progetti che invece a quelle fonti non avrebbero più avuto accesso. 

Questo quadro così complesso ci ha portato alla decisione di inviare al governo e a tutti gli altri soggetti coinvolti una nuova richiesta di accesso generalizzato agli atti (Foia). La quarta dall’avvio del Pnrr. 

Anche in virtù delle sollecitazioni arrivate dalla società civile, il governo Meloni ha via via rilasciato una serie di informazioni. In primo luogo, con la pubblicazione del decreto legge 19/2024 (cosiddetto Dl Pnrr quater) sono state rese note, in particolare, alcune indicazioni circa le fonti di finanziamento individuate per portare ugualmente a compimento i progetti eliminati dal piano.

Successivamente, la pubblicazione della quarta relazione per il parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr ha fornito indicazioni ulteriori. In questo documento in particolare si potevano trovare informazioni circa il processo di revisione del piano, la spesa sostenuta e il nuovo quadro finanziario anche se parziale.

Infine, lo scorso 24 aprile il governo ha condiviso una corposa serie di dataset che forniscono informazioni su vari aspetti del piano. Nei mesi successivi sono poi intervenuti ulteriori aggiornamenti. Queste innovazioni rappresentano certamente un positivo passo in avanti e consentono di diradare almeno in parte le nubi che si erano addensate intorno al Pnrr durante il processo di revisione. Tuttavia, occorre rilevare che il quadro non è ancora completo e permangono delle lacune.

Queste mancanze derivano dal fatto che ogni amministrazione titolare di misure del Pnrr è stata incaricata dal già citato Dl 19/2024, di riprogrammare gli importi degli interventi di propria competenza. In alcuni casi la programmazione economica è rimasta invariata rispetto al piano originario. In altri invece è cambiata oppure dovrà cambiare ma i soggetti competenti non hanno ancora provveduto a questa ridefinizione. Al 22 febbraio 2024, ad esempio, risultavano ancora da assegnare circa 1,4 miliardi di euro. Per questo il quadro non può definirsi tuttora esaustivo.

A ciò si deve aggiungere il fatto che tuttora la piattaforma Regis è accessibile soltanto agli addetti ai lavori. La società civile quindi può ottenere informazioni solo grazie a documenti e relazioni pubblicate da soggetti che hanno accesso alla piattaforma. Tra questi, la Corte dei conti o l’ufficio parlamentare di bilancio. Questo rappresenta un grave vulnus in termini di trasparenza e accessibilità delle informazioni.

Fatte queste doverose premesse, i dati e le relazioni di recente pubblicazione consentono comunque di ricostruire un quadro sufficientemente chiaro di come il Pnrr sia cambiato. In questo report quindi, dopo aver ricostruito il percorso che ha portato alla revisione del piano, passeremo in rassegna tutte le riforme e gli investimenti di interesse per il Terzo settore. Vedremo come sono cambiate le misure, a che punto sono, quali sono i progetti attualmente in corso e dove sono localizzati.

Le regole per modificare il Pnrr

Prima di andare a vedere più nello specifico quanto e come è cambiato il Pnrr italiano, può essere utile riepilogare il quadro normativo di riferimento. L’Unione europea infatti ha previsto la possibilità per gli stati membri di apportare modifiche ai rispettivi piani. Tale processo può avvenire in qualsiasi momento e può portare anche alla stesura di un Pnrr completamente nuovo.

Il riferimento giuridico da questo punto di vista è l’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241. Tale norma specifica che le modifiche proposte devono essere giustificate da circostanze oggettive, a causa delle quali non è più possibile realizzare i traguardi e gli obiettivi inizialmente previsti.

È la commissione europea poi a dover valutare le proposte di modifica entro un tempo massimo di due mesi dalla data di invio della richiesta. Per questa valutazione l’organo esecutivo dell’Ue considera numerosi elementi e criteri. Conclusa la valutazione, la commissione esprime un voto a maggioranza semplice laddove non sia stato possibile raggiungere un consenso unanime, che rimane l’opzione preferibile. In caso di parere positivo, spetta poi al consiglio europeo l’approvazione in via definitiva entro quattro settimane. Per decisioni di questo tipo, cioè di esecuzione, il consiglio vota a maggioranza qualificata.

Se la commissione ritiene che le motivazioni presentate da uno stato non siano sufficienti a giustificare la modifica del Pnrr, può respingere la richiesta. Il paese in questione avrà poi un mese di tempo per presentare eventuali osservazioni in merito.

A seguito dell’invasione della Ucraina da parte della Russia la comunità europea ha deciso di rivedere i propri piani di approvvigionamento energetico. Ciò con un doppio fine: da un lato emanciparsi dalla dipendenza dal gas di provenienza russa, dall’altro imprimere un’ulteriore spinta all’utilizzo di energia prodotta da fonti rinnovabili. Per questi motivi la Commissione europea ha varato il cosiddetto piano RepowerEu, entrato definitivamente in vigore con l’approvazione del regolamento Ue 435/2023. Questo passaggio ha comportato una modifica del quadro regolatorio anche per quanto riguarda il Pnrr, di cui il capitolo dedicato al RepowerEu diventa parte integrante.

Successivamente a questa innovazione quindi diventano 4 i tipi di modifica che ogni Stato può proporre riguardo al proprio piano nazionale:

• revisione delle misure in virtù della richiesta di una quantità maggiore di prestiti (un’eventualità esclusa per il nostro paese che ha scelto fin dall’inizio di attingere a tutti i fondi in prestito che poteva richiedere);
• revisione delle misure a seguito dell’aggiornamento del contributo finanziario massimo a fondo perduto;
• sopravvenute circostanze oggettive, adeguatamente documentate;
• inserimento delle misure rientranti nell’ambito del RepoweEu.

La definizione di “sopravvenute circostanze oggettive” è molto vaga e lascia ampi margini interpretativi nell’ambito delle contrattazioni dei diversi Pnrr.

Su questo aspetto, la quarta relazione del governo al parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr italiano, ha fornito alcuni elementi di valutazione. Facendo riferimento ai regolamenti Ue già citati e a una comunicazione della commissione riguardante “Orientamenti sui piani per la ripresa e la resilienza nel contesto di REPowerEU” il documento redatto dal governo Meloni cita come esempi di circostanze oggettive l’aumento dei prezzi o le difficoltà delle catene di approvvigionamento che non erano prevedibili all’atto della presentazione del piano. Inoltre viene specificato che l’esecutivo poteva anche proporre una misura alternativa qualora questa risultasse più efficiente sotto il profilo dei costi o più efficace per il conseguimento degli obiettivi strategici della riforma o dell’investimento.

Il percorso di modifica del Pnrr

Fin dal suo insediamento, il governo Meloni ha manifestato la propria intenzione di provvedere a una revisione del Pnrr. Per questo motivo ha invitato tutte le amministrazioni titolari ad avviare una ricognizione delle varie misure di loro competenza. Ciò al fine di individuare eventuali criticità oggettive che potessero metterne a rischio la realizzazione entro il giugno del 2026.

A fronte di tale ricognizione, l’esecutivo ha presentato una prima domanda di revisione del piano italiano riguardante 10 scadenze. Adempimenti che il nostro paese avrebbe dovuto conseguire inizialmente entro il primo semestre del 2023. La seconda e più sistematica revisione ha invece riguardato tutte le misure del Pnrr e ha tenuto conto delle proposte formulate dalle amministrazioni titolari.

Nella ricostruzione del governo, il percorso per la revisione del Pnrr ha preso avvio nel gennaio del 2023 e ha visto il coinvolgimento dei soggetti interessati attraverso la cabina di regia. Organo individuato, anche in seguito alla riorganizzazione della governance, come sede di confronto istituzionale privilegiato per il monitoraggio dello stato di attuazione del piano e per l’individuazione delle iniziative necessarie per agevolarne l’avanzamento.

Nel febbraio del 2023 sono iniziate le interlocuzioni riguardanti l’inserimento del capitolo dedicato al RepowerEu. In questa fase c’è stato il coinvolgimento delle principali società energetiche partecipate dallo stato (Eni, Enel, Snam e Terna). In successivi incontri tecnici si sono discusse le proposte di revisione del piano, alla presenza dei rappresentanti delle amministrazioni titolari delle varie misure. Contemporaneamente è stato istituito uno specifico gruppo di lavoro dedicato al RepowerEu. Questo era composto dai rappresentanti dei ministeri coinvolti (economia, ambiente, agricoltura, infrastrutture, istruzione, esteri e presidenza del consiglio) e aveva l’obiettivo di analizzare le proposte progettuali pervenute e svolgere gli approfondimenti necessari.

Durante questo percorso, è avvenuta anche una visita ufficiale della delegazione della Commissione europea in Italia, svoltasi dal 12 al 16 giugno. Si sono svolte 35 riunioni tematiche che hanno coinvolto la struttura di missione del Pnrr, le amministrazioni titolari e anche le parti sociali.

La proposta di revisione complessiva è stata oggetto di numerose sedute della cabina di regia fino all’approvazione della proposta preliminare avvenuta il 27 luglio 2023. Questa è stata poi inoltrata al parlamento che l’1 agosto ha approvato una risoluzione di maggioranza che impegnava il governo a trasmetterla a Bruxelles. Da quel momento, sulla base di una roadmap concordata con i servizi della commissione europea, si sono tenute una serie di riunioni. Queste hanno portato anche a diverse revisioni della proposta preliminare.

Da notare che il processo di revisione del Pnrr è proseguito anche nel 2024. Elemento passato, colpevolmente, in sordina per diverse settimane. Il 3 marzo del 2024 infatti il governo italiano ha inviato alla commissione europea la richiesta per una ulteriore modifica del piano. Si tratta di variazioni disposte in base all’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241 che trovano fondamento nelle “circostanze oggettive”.

Le proposte di modifica hanno riguardato 24 misure. Per 23 di queste l’intervento era dovuto all’esigenza di attuare alternative migliori per conseguire l’obiettivo. Per quanto riguarda invece i “Partenariati per la ricerca e l’innovazione – Orizzonte Europa” (M4C2-I2.2) l’investimento è stato escluso dal piano in quanto misura ritenuta ormai irrealizzabile a causa della domanda insufficiente. Le risorse liberate da questo investimento (200 milioni) saranno utilizzate in parte per finanziare un’altra misura già esistente e in parte per una nuova.

Questa proposta di revisione ha visto l’approvazione della commissione lo scorso 26 aprile e del consiglio europeo il 14 maggio.

Foto: Commissione europea

L'articolo Il nuovo Pnrr e il Terzo settore proviene da Openpolis.

Il 2024 è l’anno in cui dovrebbe prendere avvio il cosiddetto piano Mattei. Attualmente però le informazioni disponibili sono molto scarse e per comprendere se questo progetto risulterà efficace o meno sarà necessario monitorarlo nel tempo. Analizzare la politica di cooperazione italiana degli ultimi anni però può essere un ottimo punto di partenza per valutare come si muoverà il paese nel prossimo futuro.

A dicembre scorso l’Ocse ha rilasciato i dati definitivi sulla cooperazione internazionale nel 2022. Si è trattato di un anno particolare e che allo stesso tempo ha consolidato una tendenza ormai in atto da alcuni anni. Ovvero la crescente incidenza di forme di aiuto che vengono considerate da molte organizzazioni (in particolare Concord Europe) come impropriamente inserite nel computo della cooperazione allo sviluppo e quindi gonfiate.

Da una parte, l’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) è aumentato, sia in termini assoluti (+19% dal 2021) che rispetto al reddito nazionale lordo (0,33%, mentre l’anno precedente si attestava allo 0,29%). Un aumento che però, occorre sottolineare, ci mantiene ancora lontani dall’obiettivo dell’Agenda 2030, ovvero di destinare lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) all’aiuto pubblico allo sviluppo.

Dall’altra parte, l’incremento ha riguardato quasi esclusivamente la componente gonfiata dell’aiuto. In particolare tutte quelle risorse che vengono spese all’interno dei confini del paese donatore e quindi di fatto non raggiungono i cosiddetti paesi beneficiari, per i quali è pensata la cooperazione internazionale. Se consideriamo nel calcolo soltanto la componente di aiuto genuino, l’aumento è stato infatti molto contenuto (+1,8%).

Aumentano le risorse della cooperazione internazionale

Stando ai dati definitivi forniti dall’Ocse, nel 2022 le risorse dedicate dall’Italia all’aiuto pubblico allo sviluppo sono aumentate rispetto all’anno precedente, superando i 6 miliardi di euro.

Corrispondenti a 7,24 miliardi di dollari a prezzi costanti (un’unità di misura che ci permette di paragonare i dati attraverso gli anni), ovvero quasi un quinto in più rispetto al 2021, quando l’Aps totale era stato pari a poco più di 6 miliardi di dollari.

L’aumento è stato pari al 19%, in confronto all’anno precedente. Prosegue quindi un incremento che era iniziato già nel 2020. Tuttavia rispetto al 2021, quando il tasso di crescita era stato del 37,3%, c’è un relativo rallentamento. Anche rispetto al reddito nazionale lordo il rapporto è aumentato e anche in questo caso parliamo di un incremento che ha sì continuato una dinamica già in atto dal 2020, ma con variazioni meno pronunciate.

Nel 2021 tale rapporto era fermo allo 0,29%, mentre nel 2020 era pari allo 0,22%. Comunque un valore leggermente superiore rispetto a quanto era stato preannunciato dai dati preliminari, che lo stimavano allo 0,32%.

Un aumento importante, che però va messo in prospettiva. In primo luogo, siamo ancora molto lontani dagli obiettivi fissati in sede internazionale, che prevedono un raggiungimento di un rapporto Aps/Rnl pari allo 0,70% entro il 2030. La data è sempre più vicina e siamo ancora a meno di metà strada. Inoltre, relativamente agli altri paesi donatori del comitato Ocse Dac, l’Italia è peggiorata, scendendo dal sedicesimo al ventunesimo posto nella classifica per rapporto Aps/Rnl, un aspetto che tratteremo più approfonditamente in un altro capitolo. In secondo luogo, analizzando a livello più sostanziale questo miglioramento, vediamo che è quasi tutto imputabile a una componente specifica di quello che Concord Europe definisce aiuto gonfiato.

Aumenta l’incidenza dell’aiuto gonfiato

A ben vedere infatti, ad aumentare tra 2021 e 2022 è stata soprattutto una specifica voce all’interno della rendicontazione ufficiale della cooperazione internazionale, ovvero la voce di spesa destinata ai rifugiati nel paese donatore.

Si tratta di risorse che vengono utilizzate per gestire l’accoglienza dei rifugiati nel paese donatore e che pertanto rimangono in Italia. L’uso di questi fondi è importantissimo per garantire i diritti umani dei migranti in arrivo nel nostro paese. Allo stesso tempo però queste risorse non raggiungono quelli che dovrebbero essere i reali beneficiari della cooperazione allo sviluppo, ovvero le popolazioni in povertà nei paesi a basso tasso di sviluppo. Secondo molti questa voce di spesa non dovrebbe quindi essere conteggiata nell’Aps e per questo è considerata la principale componente dell’aiuto gonfiato.

Inoltre, negli ultimi anni, è proprio questa parte delle risorse della cooperazione ad essere cresciuta in modo particolare. Il 2022 non è stato un’eccezione e anzi ha confermato la tendenza in modo molto evidente. Se nel 2020 la spesa per i rifugiati si attestava al 5,4% dell’aiuto allo sviluppo italiano, nel 2022 l’incidenza ha superato ampiamente un quinto del totale.

In anni passati questa è stata ancora più elevata, in particolare tra 2015 e 2017, ovvero in corrispondenza della cosiddetta “crisi dei rifugiati” sulla rotta mediterranea (soprattutto nel 2016 e nel 2017 ha superato il 30%), ma poi si era fortemente ridimensionata, prima di tornare ad aumentare in tempi recenti.

Nel 2022 è diminuito l’aiuto multilaterale (-4,4%), mentre è aumentato quello bilaterale, tuttavia perlopiù nella sua componente gonfiata – al netto di quest’ultima, l’aumento è stato del 15,2%. La spesa per i rifugiati nel paese donatore è infatti aumentata del 190% tra 2021 e 2022. Superando 1,6 miliardi di dollari, una cifra senza precedenti nell’ultimo quinquennio. Se escludiamo la componente gonfiata dal calcolo dell’Aps, vediamo che il rapporto Aps/Rnl scende allo 0,25%, una differenza di 0,08 punti percentuali.Tutto questo peraltro si riferisce al 2022, un anno in cui il numero di arrivi sulle coste italiane era sì cresciuto rispetto all’anno precedente, rimanendo però contenuto se confrontato con i numeri del 2023.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Aics Nairobi

L'articolo Per l’Aps italiano si confermano tendenze preoccupanti proviene da Openpolis.

La speranza è che questo report possa contribuire a far emergere sia le complessità che le pubbliche amministrazioni incaricate della gestione dei fondi incontrano, sia le buone pratiche che le stesse hanno sviluppato negli anni e che potrebbero costituire uno spunto utile ad altri attori sul territorio. 

Il Citizens’ Observatory for Green Deal Financing riunisce 9 organizzazioni della società civile provenienti da Italia, Spagna, Polonia, Ungheria, Lituania, Estonia e Bulgaria, impegnate nel monitoraggio circa il coinvolgimento dei cittadini nella programmazione e gestione dei fondi pubblici. Attraverso la pubblicazione di analisi e report, e grazie a un dialogo costante con le istituzioni europee e nazionali, i membri dell’Osservatorio si fanno portavoce delle comunità locali e delle loro richieste in campo climatico, energetico e ambientale.

Openpolis è una fondazione indipendente e senza scopo di lucro che promuove progetti per l’accesso alle informazioni pubbliche, la trasparenza e la partecipazione democratica. Ogni giorno migliaia di persone accedono gratuitamente alle sue piattaforme web per informarsi, consultare dati e scaricarli. Tratta i dati, li elabora e li racconta attraverso un lavoro di data journalism che estrae da queste informazioni notizie e rapporti. È un osservatorio civico su fenomeni politici, sociali ed economici e una fonte d’informazione riconosciuta dai media nazionali ed esteri, dai cittadini e dai decisori pubblici e privati.

Foto: Roman Kraft – licenza

L'articolo Perché parlare di efficienza energetica proviene da Openpolis.

Alle risorse europee si aggiungono inoltre 30,62 miliardi dalle casse dello stato italiano. Si tratta del fondo complementare, che serve sia a finanziare ulteriormente alcune misure del Pnrr, sia a realizzare nuovi interventi. A questi fondi poi se ne dovrebbero aggiungere altri provenienti dal piano energetico RepowerEu.

Buona parte di questi investimenti saranno utilizzati per interventi infrastrutturali, per la transizione ecologica, per la digitalizzazione e per lo sviluppo economico del paese. Molte di queste risorse saranno gestite direttamente da soggetti istituzionali, sia a livello nazionale (ministeri, aziende statali) che a livello locale (regioni, province, città metropolitane, comuni). Ma una quota consistente potrà essere attribuita anche a soggetti non istituzionali. Le imprese ovviamente, ma anche le realtà operanti nel mondo del terzo settore.

Da questo punto di vista il Forum Nazionale Terzo Settore e Openpolis hanno individuato almeno 58 tra misure e sottomisure di interesse per il terzo settore. Tali interventi hanno un valore complessivo pari a circa 40,3 miliardi di euro. I settori di intervento sono molteplici: dall’ambiente alla cultura, dallo sport all’istruzione.

Non si deve dimenticare però che il Pnrr nasceva come sostegno agli stati nella ripresa dopo gli anni della pandemia. Un periodo che ha avuto pesanti ripercussioni a livello sociale, oltre che sanitario ed economico. Non potevano mancare quindi nel piano italiano interventi mirati a dare supporto alle persone più fragili che vivono nel nostro paese. In particolare gli anziani (specialmente quelli non autosufficienti), le persone con disabilità e i senza tetto e senza fissa dimora. Persone che rappresentano una fetta non trascurabile della popolazione e che hanno sofferto più di altri durante il Covid.

Il Pnrr per le persone più fragili

In questo report ci focalizzeremo sugli investimenti del Pnrr rivolti a questi soggetti particolarmente fragili. Parliamo di 3 misure per un valore complessivo di circa 1,45 miliardi. Interventi che saranno gestiti in larga misura da singoli comuni o dagli ambiti territoriali sociali (Ats, raggruppamenti di più comuni finalizzati all’erogazione di servizi socio-sanitari) per quanto riguarda la selezione dei progetti ma che potranno vedere un coinvolgimento diretto degli enti del terzo settore nella loro concreta realizzazione.

Tra gli investimenti infatti non si prevede solo la creazione di nuove strutture ma anche l’erogazione di servizi volti a migliorare la qualità della vita delle persone. Da questo punto di vista il ruolo del terzo settore, che ha già un’esperienza sul campo e conosce bene i territori in cui opera, può svolgere un ruolo fondamentale.

Come vedremo meglio nei prossimi capitoli, entro la fine del 2022 dovevano essere individuati tutti i progetti da realizzare e assegnate conseguentemente le relative risorse. Purtroppo questo obiettivo è stato raggiunto solo parzialmente e non senza difficoltà. Non tutte le realtà locali infatti sono riuscite a presentare un numero di progetti sufficiente ad assorbire le risorse assegnate. Per questo si sono resi necessari diversi passaggi, incluse 2 riaperture dei termini dei bandi e svariati scorrimenti di graduatoria.

Al termine di questo complesso iter possiamo osservare che le risorse effettivamente assegnate ai diversi territori ammontano complessivamente a circa 1,31 miliardi di euro. Vi è una quota residuale di circa 133 milioni che ancora deve essere assegnata. A livello regionale, il territorio a cui sono stati assegnati più fondi è la Lombardia (circa 200 milioni di euro). Seguono Lazio (152,5 milioni), Campania (123,5 milioni) ed Emilia Romagna (circa 107 milioni).

Nei prossimi capitoli, dopo aver passato in rassegna le diverse misure di interesse per il terzo settore, entreremo più nel dettaglio di quelle dedicate in particolare alle persone fragili. Ricostruiremo l’iter che ha portato all’assegnazione dei fondi e vedremo come questi si distribuiscono sul territorio.

Oltre ai dati sul Pnrr passeremo in rassegna anche informazioni di contesto per capire quali sono le realtà più critiche e se i fondi del piano sono andati dove effettivamente ce n’era bisogno. Lo faremo con la consueta metodologia di Openpolis che prevede l’approfondimento del dato a livello locale, alla massima granularità possibile. In questo caso, fino all’analisi degli importi ricevuti da comuni e Ats.

Le difficoltà nel reperire dati per il monitoraggio del Pnrr

Fin dalle prime fasi di stesura e realizzazione del Pnrr, Openpolis e altre realtà del mondo civico hanno denunciato – nell’ambito della campagna “Italia domani dati oggi” – la scarsa chiarezza e disponibilità di dati.

Per questo motivo erano state presentate due distinte richieste di accesso generalizzato agli atti (Foia) per ottenere maggiori informazioni. Una nell’aprile del 2022 e una nel febbraio del 2023.

In entrambi i casi però le risposte fornite dai governi Draghi prima e Meloni successivamente non sono state soddisfacenti. Fino a poche settimane fa infatti non era possibile conoscere molte informazioni circa i progetti che saranno finanziati con i fondi del Pnrr. Solo recentemente (e anche grazie alla nostra costante attività di denuncia e pressione) il governo ha pubblicato dei nuovi dati in questo senso. Dati che è possibile consultare e scaricare sulla nostra piattaforma OpenPnrr.

Tali criticità sono emerse anche per la realizzazione di questo report. Come vedremo meglio nei prossimi capitoli infatti, non esisteva un dataset in formato aperto (cioè libero e rielaborabile) da cui individuare in maniera sistematica tutti i progetti a favore delle persone fragili. Per recuperare questi dati è stato necessario estrarre le informazioni dagli allegati di ben 9 diversi decreti direttoriali pubblicati nell’arco di diversi mesi da parte del ministero del lavoro e delle politiche sociali, cioè l’organizzazione responsabile degli investimenti.

Restano tuttavia non reperibili a oggi le indicazioni riguardo lo stato di avanzamento dei vari progetti. Per questo motivo sarà fondamentale proseguire nel monitoraggio del Pnrr anche nei prossimi mesi e anni.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Le misure di interesse per il terzo settore nella realizzazione del Pnrr proviene da Openpolis.

In Italia esiste un noto problema demografico, spesso al centro del dibattito e di politiche pubbliche i cui effetti, tuttavia, ancora non hanno prodotto risultati solidi.

Nonostante abbia sostanzialmente mantenuto lo stesso numero di abitanti degli anni ’50, l’Abruzzo non sfugge al fenomeno dello spopolamento, soprattutto nelle aree distanti dei grandi centri urbani.

Si tratta di una dinamica caratterizzata dalla denatalità, ma anche dallo spostamento delle persone dalle aree interne alle zone più urbanizzate. Tuttavia, anche in regione esistono casi in cui queste tendenze si vogliono invertire, attraverso iniziative e politiche mirate al ripopolamento.

È cosa nota che il nostro paese mostri, da diversi anni, i segni evidenti del declino demografico e della denatalità. Una dinamica accelerata dalla grande recessione iniziata nel 2008, e che da allora non si è più arrestata. Da alcuni anni a questa parte, ogni rilevazione segna un nuovo record minimo di nascite dall’unità d’Italia a oggi.

L’impatto della denatalità sulla regione

Da questa tendenza non è affatto immune l’Abruzzo, anzi. Nella regione, come nel resto del paese, il tasso di natalità – ovvero il numero di nuovi nati in rapporto alla popolazione – è calato in modo sistematico.

Il fenomeno della denatalità è iniziato storicamente prima nella regione, sia in confronto alla media nazionale, che rispetto al resto dell’Italia centro-meridionale. All’inizio del XXI secolo, mentre il tasso di natalità italiano superava le 9 nascite ogni mille abitanti e quello del sud era sopra quota 10, l’Abruzzo si attestava a 8,4 nuovi nati per 1.000 residenti.

Dopo una effimera crescita fino al 2008, è iniziato un declino che ha visto il tasso di natalità italiano sprofondare. Dal 2020 è sceso sotto la soglia psicologica dei 7 nuovi nati ogni mille abitanti, e le prime stime provvisorie per il 2022 collocano la cifra a 6,7. L’Abruzzo, pur avendo ridotto la differenza con il resto del paese, potrebbe essere sceso a 6,3 in base alle stime su quell’anno.

Nel 2021, ultimo anno per cui è disponibile un dato definitivo, i nuovi nati nella regione sono stati 6,5 ogni mille abitanti, a fronte di una media nazionale di 6,8. Si tratta di una quota che pone l’Abruzzo a metà classifica rispetto alle altre regioni italiane. Con livelli di denatalità che ancora non hanno raggiunto quelli di regioni come Liguria, Molise e Sardegna, dove sono meno di 6 i nati per mille residenti.

E allo stesso tempo a grande distanza dalle regioni al vertice della classifica per nuove nascite: Trentino-Alto Adige (8,7 nati vivi ogni mille abitanti), Campania e Sicilia (entrambe a 7,7).

Le province d’Abruzzo, tra calo delle nascite e invecchiamento

Oltretutto la situazione risulta molto differenziata all’interno territorio regionale.

Tutte le province abruzzesi, senza eccezioni, hanno visto un calo della natalità dal 2002 ad oggi. Tuttavia, nel 2021 si registra una forbice che va dai 7 nuovi nati ogni 1.000 abitanti del pescarese ai 6 dell’area aquilana. In mezzo, le province di Teramo (6,6) e Chieti (6,4).

La provincia dell’Aquila è anche, non casualmente, quella per cui – in uno scenario di previsione mediano – si prevede incideranno di più i residenti anziani. Gli over 65 nell’aquilano potrebbero rappresentare quasi il 30% della popolazione nel 2030 (29,9%).

Più della media nazionale, quel 27,3% di ultra sessantacinquenni previsto in Italia all’inizio del prossimo decennio. Una quota comunque superata da tutte le province abruzzesi: 29,5% in quella di Chieti, 28,3% in quelle Teramo e Pescara.

L’Abruzzo, con le sue estese aree interne, appare un territorio fortemente soggetto a fenomeni come l’invecchiamento della popolazione e la denatalità, con conseguente spopolamento. Ed è proprio nei comuni più periferici della regione che queste tendenze emergono con maggiore evidenza.

La denatalità nelle aree interne

Sembrano essere soprattutto i comuni distanti dalle aree più urbanizzate a risentire della tendenza alla denatalità. Nel 2020, il tasso di natalità mediano ha superato i 6 nati ogni mille abitanti nei comuni polo e in quelli di cintura della regione. Ovvero le città principali, baricentriche in termini di servizi, e i loro hinterland.

Nei comuni intermedi, collocati ad almeno 27,7 minuti di distanza dalla città polo più vicina, il tasso di natalità mediano scende a circa 5 nuovi nati ogni 1.000 residenti. In quelli periferici e ultraperiferici, distanti oltre 40 minuti, cala rispettivamente a 4,3 e 4,1 nascite per mille abitanti.

Come conseguenza, attualmente solo il 30% dei comuni della regione supera il tasso di natalità rilevato a livello nazionale, pari nel 2020 a 6,8 nuovi nati ogni 1.000 abitanti. Parliamo di 92 comuni su 305, tra cui 6 dove il tasso di natalità ha superato quota 12 ogni mille abitanti.

Si tratta di Guilmi (Chieti), San Pio delle Camere (L’Aquila), Castel Castagna (Teramo), Rosciano (Pescara), Montelapiano (Chieti) e Gagliano Aterno (L’Aquila). Quest’ultimo è anche il comune abruzzese con l’incremento maggiore tra 2014 e 2020: da 0 nuove nascite ogni mille residenti a 12,2.

Sempre nel 2020, in 29 comuni si è registrato un tasso di natalità inferiore a 1. Si tratta di comuni in massima parte appartenenti alle aree interne. Con l’eccezione di un comune cintura (San Martino sulla Marrucina, in provincia di Chieti), i comuni più soggetti a denatalità sono in 9 casi intermedi, in 12 periferici e in 7 ultraperiferici.

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Foto: Gagliano Aterno (Martina Lovat)

L'articolo Come la denatalità sta colpendo l’Abruzzo proviene da Openpolis.

L’agricoltura contemporanea sta affrontando una serie di sfide. A livello globale uno degli aspetti più complessi da gestire è l’effetto che i cambiamenti climatici hanno sulla stabilità delle colture. Il settore agricolo è quello che soffre maggiormente i danni provocati da eventi atmosferici estremi. Tra questi la siccità, un fenomeno che rende arduo garantire la sicurezza alimentare a una popolazione mondiale in crescita. È importante quindi per chi lavora in questo settore sensibilizzare la società in cui opera sull’urgenza di ricucire il rapporto tra essere umano e natura, indebolitosi progressivamente con l’industrializzazione e lo sfruttamento incontrollato e inefficiente delle risorse. 

Le nuove forme di agricoltura, il biologico in primis, e numerose forme di innovazione tecnologica, sono dei preziosi alleati nel perseguire questo obiettivo. Bisogna sviluppare nuovi modelli agricoli più innovativi, inclusivi e resilienti a eventi meteorologici estremi, come indicato nel secondo obiettivo dell’agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. 

In Italia per accrescere la vitalità nel settore e dare forza a nuovi modi di pensare l’agricoltura, è necessario aprirlo a nuove forze, in particolare giovani e donne. Riconsiderare il modo di coltivare, condividere e consumare il cibo è fondamentale e per poterlo fare è necessario comprendere il contesto che ci circonda, uno scenario caratterizzato da aspetti multifattoriali, complessi da analizzare anche perché fortemente interconnessi tra di loro.

Si tratta di complessità che richiedono in primis visione d’insieme, a livello globale, europeo, nazionale, locale, e non potranno trovare soluzione se non con una solida risposta economica e politica. Sono vari gli strumenti a disposizione. C’è il piano della nuova politica agricola comune (Pac), che ha predisposto per lo sviluppo sostenibile del settore agricolo 387 miliardi di euro per il quinquennio 2023-2027. A cui si aggiungono anche alcune misure specifiche del Green deal, come la strategia Farm to fork per il settore alimentare, nonché il Next generation Eu, il piano europeo di ripresa dopo la pandemia. In Italia questa è una partita particolarmente importante da giocare. Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), pensato per l’appianamento dei divari territoriali e il raggiungimento di una maggiore efficienza ed efficacia nelle pratiche agroalimentari, mette in campo miliardi di euro per il comparto agricolo. Risorse ingenti, che devono aiutarci nello sforzo trasformativo, e andranno monitorate con attenzione.

Openpolis è una fondazione indipendente e senza scopo di lucro che promuove progetti per l’accesso alle informazioni pubbliche, la trasparenza e la partecipazione democratica. Ogni giorno migliaia di persone accedono gratuitamente alle sue piattaforme web per informarsi, consultare dati e scaricarli. Tratta i dati, li elabora e li racconta attraverso un lavoro di data journalism che estrae da queste informazioni notizie e rapporti. È un osservatorio civico su fenomeni politici, sociali ed economici e una fonte d’informazione riconosciuta dai media nazionali ed esteri, dai cittadini e dai decisori pubblici e privati. 

L’Associazione Italiana Coltivatori (AIC) è da oltre cinquant’anni a fianco delle piccole e medie imprese agricole italiane, accompagnando la loro crescita e trasformazione, perseguendo finalità di equità sociale, territoriale, di genere e generazionale. Siamo presenti in tutte le regioni d’Italia, con oltre 600 sedi territoriali. Offriamo servizi alla persona a 360 gradi grazie agli enti promossi e a una rete di più di mille professionisti e collaboratori. Lavoriamo per portare nelle aree interne gli effetti benefici dei macro cambiamenti e nei processi di cambiamento le voci dei territori. Realizziamo così la nostra mission di contribuire a un ciclo di innovazione virtuosa dell’Italia e oltre, con un convinto orientamento europeista e particolare attenzione alla cooperazione internazionale.

Foto: Zoe Schaeffer – licenza

L'articolo La sostenibilità dell’agricoltura di domani proviene da Openpolis.

Ripartire (rigenerare la partecipazione per innovare la rete) è un progetto selezionato dall’impresa sociale Con i Bambini nell’ambito del fondo nazionale per il contrasto alla povertà educativa.

Iniziato nel 2020, ha coinvolto gli studenti di 5 scuole superiori in territori diversi d’Italia. Da città come L’Aquila, Ancona e Pordenone a piccoli comuni come Trebisacce (in provincia di Cosenza) e quartieri periferici come Borghesiana (zona urbanistica del comune di Roma).

Il progetto consiste in tre anni di formazione in cui ragazze e ragazzi, partecipando a varie attività, hanno modo di sviluppare competenze civiche e sociali e sperimentare metodologie di cittadinanza attiva, nella scuola e nella comunità. Una partnership che ha coinvolto, oltre a Openpolis, partner nazionali tra cui ActionAid e partner locali radicati in ciascuno dei territori.

In questo quadro, Openpolis ha portato avanti con gli studenti l’attività di data journalism e monitoraggio civico. Un percorso che ha previsto diverse fasi.

In primo luogo quella di capire insieme a studenti e insegnanti quali siano i problemi concreti nell’offerta di servizi e opportunità nella loro zona. Dai trasporti alla sanità, dalla condizione dei parchi alla presenza di luoghi di aggregazione, dalla raccolta dei rifiuti alla manutenzione delle strade.

Successivamente, quella di scegliere con i ragazzi quali servizi approfondire, selezionandoli in un processo partecipativo che li vedesse direttamente protagonisti. Infine, analizzare e indagare ciascun aspetto attraverso i dati: raccolti, analizzati, interpretati e rappresentati dagli stessi studenti in articoli di data journalism, con mappe, grafici ed esperienze dirette.

Questo percorso ha permesso agli studenti di impratichirsi nell’uso di strumenti digitali e di analisi dei dati, per mappare e approfondire la situazione del loro territorio rispetto all’offerta di servizi. Non solo, unendo alle competenze tecniche la loro specifica prospettiva di riflessione, i ragazzi hanno potuto far emergere nei loro articoli le criticità e le mancanze individuate, con opinioni e informazioni uniche e originali. Portandole all’attenzione della comunità educante e dei decisori a livello locale. L’impegno dei ragazzi è stato cruciale per il raggiungimento di questi obiettivi, così come quello di partner locali e insegnanti, con cui ci siamo confrontati passo dopo passo nel corso di tutta l’attività.

Quando i temi scelti dagli studenti erano poco più che titoli di una ricerca, non pensavamo che questo percorso ci avrebbe trasmesso così tanto. Non solo per l’esperienza umana di confrontarsi con ragazze e ragazzi in scuole dislocate lungo l’intera penisola. Ma anche per il momento storico in cui questo progetto si è svolto: nel pieno dell’emergenza Covid.

Lo sguardo degli adolescenti sull’Italia a cavallo della pandemia

Sembra passato un secolo da quando, nel 2019, cominciammo a pianificare insieme agli altri partner il progetto Ripartire. Nel frattempo è trascorso il periodo che, nella storia mondiale recente, ha senza dubbio inciso di più sulla vita delle persone. E in particolare di bambini e ragazzi, compromettendone non solo la quotidianità ma anche le stesse esperienze di crescita.

Dalla possibilità di andare a scuola e frequentare le lezioni in presenza a quella di vedere gli amici nel tempo libero, fino alla fruizione di momenti culturali, sportivi, sociali. Nessun ambito del loro sviluppo personale è stato risparmiato.

Le restrizioni e le chiusure imposte per contenere i contagi hanno costituito una sfida enorme per tutte le attività di Ripartire. Progettate prima dello scoppio della pandemia, hanno infatti preso il via proprio con l’anno scolastico 2020/2021. Da un punto di vista operativo, questo ci ha portato ad adattare gli incontri alle modalità previste dalla didattica a distanza. A livello di contenuti, è diventato necessario impostare il percorso di monitoraggio civico includendo tutti quei cambiamenti drastici in tema di servizi, causati da chiusure, obblighi di distanziamento e altre misure preventive. Parlando di musei, cinema e teatri, molte volte è emerso il tema delle perdite economiche dovute al periodo pandemico. Così come discutendo di parchi e verde urbano, ragazze e ragazzi hanno sottolineato la funzione sociale di queste aree, in un momento in cui stare vicini in spazi chiusi non era possibile.

Oltretutto non si può non sottolineare l’opportunità di entrare in contatto con adolescenti di diverse parti d’Italia, in un momento storico così drammatico. Ragazze e ragazzi accomunati dall’età e spesso uniti dagli stessi interessi e passioni. Nonché dalle preoccupazioni per il futuro, a partire dai timori per il Coronavirus e dall’incertezza sulla fine dell’emergenza. Eppure così differenti per provenienza geografica, contesto sociale di riferimento, esperienze vissute quotidianamente.

Perciò non appare secondario l’interesse per gli oggetti di ricerca di volta in volta individuati dagli studenti, prima ancora di soffermarci – nei prossimi capitoli – sull’esito delle loro analisi.

Sono molti i temi risultati ricorrenti nelle aree di progetto, in alcuni casi in modo addirittura unanime: è il caso dell’attenzione al trasporto pubblico. Tuttavia, in ciascuna località, gli stessi aspetti sono stati declinati in modo completamente diverso, come approfondiremo nei prossimi capitoli.

Un lavoro collettivo di discussione e analisi

Nel corso di questo report, metteremo in luce – con le chiavi di lettura scelte dai ragazzi e valorizzando il contributo delle loro analisi – le questioni considerate più salienti nelle 5 aree di progetto. Dalla mobilità sostenibile alla disponibilità di aree verdi e di luoghi per fare sport, dall’offerta culturale alla prossimità dei servizi.

Per ciascuno di questi temi, mostreremo quanto emerso dai lavori delle classi in relazione ai singoli territori. Si tratta di un punto di vista inedito, di cui preme sottolineare l’assoluta originalità dato che il lavoro di raccolta e di analisi dei dati – pur supportato da analisti, educatori e insegnanti – è stato condotto e guidato direttamente dai ragazzi, in base ai loro interessi di ricerca.

Come ultimo aspetto, non è irrilevante sottolineare come questa sia stata l’occasione per entrare in contatto con i punti di forza e di debolezza che caratterizzano la scuola italiana nella sua quotidianità. Dalle classi più reattive, dove tutti gli studenti riescono a lavorare in gruppo in modo affiatato. A quelle più difficili, dove convivono nuclei di studenti “avvantaggiati” con altri compagni che fanno più fatica e devono essere seguiti individualmente.

Il fulcro di questo report è il lavoro di tutte le classi coinvolte nella nostra attività di data journalism e monitoraggio civico, di cui saranno passati in rassegna i lavori più rappresentativi, non necessariamente i migliori. Questo percorso ha infatti avuto nel contributo di tutte e tutti il requisito essenziale. Anche per questa ragione, è stata un’esperienza per noi così straordinaria a livello umano.

Foto: Progetto Ripartire

L'articolo Un punto di vista originale sul paese negli anni della pandemia proviene da Openpolis.

Nelle difficoltà dei mesi di pandemia, è apparso in tutta evidenza quanto sia importante l’investimento sulla prevenzione e in particolare su una rete di assistenza e sanità capillare sul territorio.

Un’esigenza che il progressivo invecchiamento della popolazione, con il prevedibile incremento dell’incidenza delle malattie croniche, renderanno improrogabile nei prossimi anni. Si stima che nel 2050 gli italiani con almeno 65 anni saranno il 34,9% della popolazione, a fronte del 23,5% attuale.

Un incremento di ben 11 punti percentuali, ma che colpisce anche se letto in termini assoluti. Oggi sono poco meno di 14 milioni i residenti anziani nel nostro paese, rispetto a un totale di circa 60 milioni di abitanti. Nel 2050, pur con una popolazione complessiva molto ridotta – nello scenario di previsione mediano circa 54 milioni di persone – gli ultra 65enni potrebbero essere quasi 19 milioni.

L’investimento del Pnrr sulla sanità territoriale

Questo scenario, e l’esperienza ancora viva delle difficoltà nell’emergenza Coronavirus, hanno portato a destinare una parte dei fondi del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) sul capitolo sanitario, e in particolare sulla rete territoriale di assistenza.

La missione 6 del piano è infatti dedicata alla salute. Si tratta di 15,63 miliardi di euro divisi in due componenti. La prima, da 7 miliardi di euro, si concentra sul rafforzamento dell’assistenza sanitaria territoriale. In particolare sulle reti di prossimità, la telemedicina e la cura domiciliare. La seconda, 8,63 miliardi, prevede progetti di digitalizzazione e innovazione del sistema sanitario, insieme ad investimenti sulla ricerca.

La componente rivolta al rafforzamento della sanità territoriale si basa su una strategia in 2 tempi. Il primo, è l’approvazione di una riforma dell’intero sistema di assistenza, con l’obiettivo di riorganizzarlo, renderlo omogeneo in tutto il paese e stabilire così un nuovo assetto dell’offerta territoriale. Una scadenza prevista per la metà del 2022, attuata nel maggio dello scorso anno con l’approvazione del decreto ministeriale 77/2022.

Il secondo tempo dell’attuazione è il rafforzamento della rete presente sul territorio. Con la costituzione a livello locale dei presidi e delle strutture sanitarie previsti dalla riforma approvata.

A partire dalle case della comunità – luoghi di prossimità a cui i cittadini possono accedere per l’assistenza primaria – cui il Pnrr destina 2 miliardi di euro. Vi è poi l’istituzione degli ospedali di comunità – piccole strutture (20 posti letto ogni 100mila abitanti) per consentire un’accoglienza intermedia tra il ricovero a casa e quello in ospedale (1 miliardo di euro). I restanti 4 miliardi, sono rivolti all’investimento sulla telemedicina, in modo da rendere la casa del paziente un vero e proprio luogo di cura, e alla creazione delle centrali operative territoriali. Parliamo di oltre 600 presidi, uno per distretto sanitario, con la funzione di coordinare i servizi domiciliari con gli altri servizi sanitari, assicurando l’interfaccia con gli ospedali e la rete di emergenza-urgenza.

Case e ospedali di comunità: i nuovi capisaldi del sistema

In questo nuovo assetto, case e ospedali di comunità sono chiamati a rappresentare il primo presidio della sanità territoriale rivolta al paziente.

In particolare le prime, le case della comunità: un presidio fisico di facile individuazione al quale i cittadini possono accedere per i bisogni di assistenza sanitaria. Si distinguono tra hub (quelle principali che erogano servizi di assistenza primaria, attività specialistiche e di diagnostica di base) e spoke, che offrono unicamente servizi di assistenza primaria.

In questi punti, facilmente accessibili sul territorio, il paziente potrà trovare servizi come gli ambulatori di medici di famiglia e pediatri di libera scelta. Ma l’obiettivo è soprattutto costruire un’unica sede fisica dove il cittadino possa essere assistito da un’equipe multidisciplinare, in grado di prenderlo in carico nei diversi bisogni.

Questo gruppo integrato di professionisti, in base a una valutazione trasversale di natura clinica, funzionale e sociale della persona, potrà definire un “progetto di assistenza
individuale integrata (Pai), contenente l’indicazione degli interventi modulati
secondo l’intensità del bisogno” (cfr. con legge di bilancio 2022, dossier camera 2023). Sulla carta, una vera e propria rivoluzione in termini di integrazione dei servizi sociali, assistenziali e sanitari che operano sul territorio.

Gli standard organizzativi delle case della comunità variano tra hub e spoke, e vanno distinti tra le previsioni obbligatorie (stabilite dall’allegato 2 del Dm 77/2022) e quelle facoltative (allegato 1 dello stesso decreto).

I servizi previsti nelle case della comunità

elaborazione openpolis – Cittadinanzattiva su Dm 77/2022 e dossier camera

Il secondo presidio del nuovo sistema di sanità territoriale sono gli ospedali di comunità. Si tratta di strutture pensate per rispondere a una necessità che negli anni si è fatta pressante: avere un luogo intermedio tra le dimissioni al domicilio del paziente e il ricovero ospedaliero.

In base al decreto 77, questi presidi dovrebbero evitare ricoveri impropri e “favorire dimissioni protette in luoghi più idonei al prevalere di fabbisogni sociosanitari, di stabilizzazione clinica, di recupero funzionale e dell’autonomia e più prossimi al domicilio”.

Si tratta di strutture operative 7 giorni su 7, con un assetto organizzativo di 20 posti letto ogni 100mila abitanti. Ciascun ospedale di comunità dotato di 20 posti dovrà prevedere una serie di dotazioni di tipo tecnologico-strutturale, ad esempio con locali per la riabilitazione, nonché standard minimi di personale. In primo luogo attraverso l’assistenza infermieristica, da garantire 7 giorni su 7, 24 ore su 24, con un numero di infermieri compreso tra 7 e 9, di cui 1 coordinatore. E poi 4-6 operatori sociosanitari, 1-2 unità di altro personale sanitario con funzioni riabilitative e un medico per 4,5 ore al giorno 6 giorni su 7.

Le criticità emerse finora

Il sistema così concepito dovrà accompagnare i bisogni di una popolazione in progressivo invecchiamento. Con tutte le necessità connesse: dalla presa in carico della non autosufficienza alla gestione delle malattie croniche.

Perciò è cruciale che il modello organizzativo stabilito dal Dm 77/2022 trovi un’applicazione omogenea sull’intero territorio nazionale. Questa è la vera sfida da qui al giugno 2026, scadenza europea per l’istituzione di case e ospedali di comunità.

Il senso del presente rapporto è proprio avviare un monitoraggio su questo aspetto, attraverso la collaborazione tra openpolis – fondazione indipendente e senza scopo di lucro che promuove l’accesso a dati e informazioni per l’analisi delle politiche pubbliche, come con il progetto OpenPNRR – e Cittadinanzattiva – organizzazione attiva nella tutela dei diritti dei cittadini, nella cura dei beni comuni e nel sostegno alle persone in condizioni di debolezza. 

Già oggi sono diversi i motivi che lasciano intravedere forti difficoltà nell’effettiva possibilità di ridurre i divari nell’accesso alle cure. Basta osservare il percorso di approvazione del decreto ministeriale 77/2022: approvato senza intesa in conferenza stato-regioni. Un accordo venuto meno proprio per il dissenso della maggiore regione del mezzogiorno, la Campania, preoccupata per la carenza di risorse necessarie al funzionamento a regime dei nuovi standard di assistenza territoriale.

Un punto critico che non sembra affatto infondato, stando alle analisi della Corte dei conti e dell’ufficio parlamentare di bilancio pubblicate negli ultimi mesi. Entrambi gli organi hanno mosso rilievi sul finanziamento a regime del nuovo sistema.

Il rischio concreto è che l’incertezza sulle risorse, in combinato disposto con un regolamento organizzativo che distingue tra aspetti prescrittivi, da garantire obbligatoriamente, e altri solo facoltativi, conduca a divari molto estesi nell’attuazione del nuovo sistema. Un possibile indice di questa tendenza, come vedremo nel corso del rapporto, emerge nella diversa quota di case della comunità hub e spoke previste dalle diverse regioni. E anche nella distribuzione di questi presidi e degli ospedali di comunità tra città maggiori e territori periferici di una stessa regione.

Divari che peraltro si innesterebbero su disparità già in partenza molto ampie, aggravandole. Una ricognizione dell’ufficio studi della camera dei deputati nel 2021 aveva messo in evidenza come alcune regioni, come Toscana ed Emilia-Romagna, si fossero già mosse sulla strada intrapresa dal Dm 77/2022, avendo istituito negli anni una rete di case della salute propedeutica alla creazione di quelle di comunità. Mentre altre hanno adottato modelli organizzativi diversi e appaiono meno attrezzate per il processo di cambiamento che investirà il sistema sanitario nei prossimi anni.

La necessità di un monitoraggio puntuale

Di fronte al rischio di un’applicazione a macchia di leopardo dei nuovi standard di assistenza territoriale, un monitoraggio attento dell’impiego delle risorse del Pnrr appare quanto mai necessario. Un’attività che allo stato attuale delle informazioni non è affatto semplice. E che deve necessariamente essere effettuata opera per opera, come peraltro indicato dal ministero stesso in risposta ai rilievi della Corte dei conti.

Da tale consapevolezza nasce la collaborazione tra openpolis e Cittadinanzattiva su questo report. Un lavoro che si è basato sulla raccolta dei dati sui singoli interventi dai contratti istituzionali di sviluppo stipulati dal ministero della salute e dalle singole regioni. Questi sono stati successivamente georeferenziati e arricchiti con ulteriori informazioni estratte da fonte Agenas, l’agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali.

Una attività di analisi che abbiamo condensato in un rapporto nazionale e in 20 allegati con focus sugli interventi previsti, regione per regione.

Dall’istituzione di case della comunità a quella di ospedali di comunità, la cui localizzazione deve essere valutata anche in relazione alle aree interne presenti in ciascun territorio.

Monitorare tali aspetti è quanto mai cruciale per valutare lo stato del sistema sanitario, oggi e soprattutto nei prossimi anni.

Scarica, condividi e riutilizza i dati

Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nel report nazionale e negli approfondimenti regionali. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati sugli interventi previsti per case della comunità e ospedali di comunità sono tratti dai contratti istituzionali di sviluppo (Cis) sottoscritti dalle regioni con il ministero della salute.

Foto: Nguyễn Hiệp (Unsplash) – Licenza

L'articolo Come il Pnrr interverrà sulla sanità territoriale italiana proviene da Openpolis.