Cosa sono i “decreti minotauro” e perché sono un problema I decreti decaduti

Il parlamento ha adottato la prassi di abrogare i decreti legge prima della loro scadenza e “salvare” le misure in essi contenute recuperandole in leggi successive. Una pratica scorretta che sarebbe meglio evitare.

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L’esplosione della pandemia ha portato i governi Conte II e Draghi a emanare un gran numero di decreti legge (Dl) per far fronte all’emergenza e alla conseguente crisi economica. Ciò però ha messo in difficoltà il parlamento che ha fatto fatica a tenere il passo della serrata agenda dell’esecutivo. Spesso infatti le camere non hanno fatto in tempo a convertire in legge i decreti varati dal governo.

Per evitare che le misure in essi contenute perdessero di efficacia in molte occasioni è stato fatto ricorso ai cosiddetti “decreti minotauro“, come li ha definiti il parlamentare del Pd e costituzionalista Stefano Ceccanti. Si tratta della pratica di abrogare i Dl prima della scadenza e di far confluire le misure in essi contenute in norme successive.

Tale pratica è stata tollerata vista la situazione straordinaria che stiamo vivendo. Tuttavia il ricorso a questo stratagemma è stato criticato sia dalla corte costituzionale che dal comitato per la legislazione della camera. I decreti minotauro infatti non solo rendono più difficile comprendere l’iter legislativo ma, riducendo i tempi per l’analisi dei decreti legge, limitano anche le prerogative del parlamento.

I decreti legge decaduti nelle ultime legislature

Come noto, i Dl sono uno dei tre strumenti di cui il governo dispone per poter legiferare. Proprio per il loro carattere strettamente emergenziale però i Dl hanno una natura transitoria e perciò devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se ciò non avviene le norme contenute nel decreto decadono sin dal momento della loro entrata in vigore. Vale a dire che sarebbe come se non fossero mai esistite.

I decreti legge nascevano per risolvere situazioni straordinarie ma sempre più spesso sono utilizzati per implementare l’agenda di governo e bypassare il dibattito parlamentare. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Negli ultimi anni il ricorso a questo strumento è diventato sempre più frequente. Non solo per affrontare situazioni di emergenza ma anche per la semplice attuazione del programma di governo. Con l’arrivo del Covid poi il ricorso ai Dl si è fatto ancora più consistente. Ciò ha determinato il fatto che il parlamento facesse sempre più fatica a convertire in tempo i decreti varati dai governi.

Analizzando i dati delle ultime 3 legislature infatti possiamo osservare come i Dl pubblicati siano stati in tutto 322. Tra questi 63 risultano “decaduti”. Sono così classificati sia i decreti non convertiti entro la scadenza sia quelli abrogati e “assorbiti” in leggi successive. Per quanto riguarda gli esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni, al primo posto in valori assoluti troviamo il governo Conte II. Durante il governo giallorosso infatti sono decaduti 19 decreti legge a fronte dei 54 pubblicati complessivamente. Seguono i governi Berlusconi IV e Renzi con 10 decreti decaduti a fronte rispettivamente di 80 e 57 pubblicati.

Sei decreti legge emanati dal governo Draghi devono ancora essere convertiti in legge dal parlamento.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: mercoledì 22 Settembre 2021)

19 i decreti legge decaduti durante il governo Conte II.

Se si analizza il rapporto percentuale dei decreti legge non convertiti in tempo dal parlamento rispetto al totale di quelli presentati dai governi possiamo osservare che al primo posto anche in questo caso troviamo il secondo esecutivo guidato da Giuseppe con il 35,2% di decreti legge decaduti. Al secondo posto troviamo invece il governo Gentiloni (25%). Da sottolineare in questo caso la quarta posizione occupata dal governo Draghi con il 20,7%.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: mercoledì 22 Settembre 2021)

20,7% i decreti legge decaduti rispetto al totale dei pubblicati durante il governo Draghi.

In pochi mesi infatti l’attuale esecutivo ha pubblicato 29 decreti legge. E già 6 di questi risultano decaduti (al momento della pubblicazione devono ancora concludere il loro iter 8 Dl). Dobbiamo ricordare però che 6 Dl emanati dall'attuale esecutivo ancora non hanno concluso il loro iter in parlamento. Dati certamente influenzati dall’emergenza ma che evidenziano una situazione di criticità.

La XVIII legislatura e l'avvento dei "decreti minotauro"

Le difficoltà del parlamento nel convertire i decreti legge quindi hanno caratterizzato anche le legislature precedenti all'attuale. A partire dal 2018 però stiamo assistendo ad un fenomeno nuovo. Quello dei cosiddetti "decreti minotauro". Tale pratica consiste nell'abrogare i Dl e contemporaneamente far confluire le misure in essi contenute in altre norme. In questo modo si aggira l’ostacolo della mancata conversione entro i 60 giorni che determinerebbe la cancellazione di tutti i rapporti giuridici ed economici instaurati dal decreto.

Il decreto-legge 30 giugno 2021, n. 99, è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto-legge n. 99 del 2021.

In alcune occasioni anche il governo stesso ha fatto ricorso a tale pratica, recuperando in decreti successivi le norme contenute in Dl che rischiavano di non essere convertiti in tempo dal parlamento. In questo approfondimento tuttavia ci soffermeremo sull'attività svolta dalle camere attraverso i disegni di legge di conversione.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 13 Settembre 2021)

Complessivamente i decreti legge sottoposti a questo processo sono stati 27. È interessante notare che il primo caso risale al periodo del governo Conte I. Precedentemente quindi all'esplosione della pandemia. In questa occasione i decreti 143/2018 (sull'attività degli Ncc) e 2/2019 (in tema di ordini forensi) furono entrambi abrogati e "assorbiti" dalla legge 12/2021 di conversione del decreto semplificazioni.

27 i decreti legge abrogati e recuperati dalla legge di conversione di un altro Dl nel corso della XVIII legislatura.

Già dall'analisi di questo primo caso emerge poi un altro elemento. Cioè la prassi di abrogare più di un Dl con la stessa legge di conversione. Nel corso della legislatura ciò è successo già 10 volte. In 4 occasioni i decreti abrogati simultaneamente sono stati 3. Considerando anche il Dl oggetto della conversione quindi il parlamento ha trattato 16 decreti con 4 leggi di conversione.

Un decreto legge deve essere convertito in legge dal parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione in gazzetta ufficiale. Se ciò non avviene le norme in esso contenute perdono di efficacia sin dal giorno della loro entrata in vigore. Nella XVIII legislatura il parlamento ha adottato la prassi di abrogare i decreti legge prima della loro scadenza in modo da evitare che i loro effetti decadano.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 13 Settembre 2021)

Uno dei casi più eclatanti in questo senso riguarda la conversione dei 4 decreti ristori, tutti convertiti con una singola legge: la 176/2020. Più recentemente invece sia il decreto agricoltura che il decreto lavoro e imprese sono stati abrogati dalla legge 106/2021 di conversione del decreto sostegni bis. Decreti peraltro dalla scarsa attinenza l’uno con l’altro.

Da notare inoltre che la legge di conversione è entrata in vigore il 27 luglio ma la scadenza dei due decreti sarebbe stata in agosto, durante la sospensione dei lavori per la pausa estiva. In questo caso si è quindi deciso di intervenire preventivamente per evitare che i Dl decadessero.

Le critiche ai decreti minotauro

La pratica dei decreti minotauro è stata costantemente criticata dal comitato per la legislazione della camera i cui membri hanno anche presentato uno specifico ordine del giorno su questo tema. Tale atto è stato presentato in occasione della discussione sulla legge di conversione del decreto natale bis. Legge peraltro che assorbiva dentro di sè anche le norme contenute nei decreti 158/2020 (decreto natale) e 1/2021 (misure di contrasto al virus per il periodo 7-15 gennaio).

Nel censurare i decreti minotauro l'Odg richiama anche la sentenza 58/2018 della corte costituzionale in cui si afferma che tale pratica arreca un "pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell’ordinamento".

I decreti minotauro rendono meno chiaro l'iter legislativo e contribuiscono al monocameralismo di fatto.

Il testo dell’Odg inoltre richiama due ulteriori criticità. Innanzitutto il fatto che la confluenza in un unico testo di più decreti legge contribuisce in molte occasioni all’aumento delle dimensioni dei testi e quindi alla loro maggiore complessità. In secondo luogo si sottolinea che se un decreto legge viene abrogato prima della sua naturale scadenza si riduce anche il tempo a disposizione del parlamento per l’analisi delle norme.

Queste criticità non solo rappresentano una limitazione alla trasparenza e alla chiarezza del processo legislativo. Ma - secondo i firmatari dell’Odg - di fatto contribuiscono anche a concentrare la discussione in un solo ramo del parlamento con l’altro che si limita a ratificare il lavoro fatto. I decreti minotauro sarebbero quindi una delle cause del cosiddetto monocameralismo di fatto (di cui abbiamo già parlato in questo articolo).

Per tutti questi motivi quella dei decreti minotauro sarebbe una pratica da evitare il più possibile. Tuttavia nonostante l'Odg sia stato approvato dalla camera, questa prassi è proseguita. Anche nonostante il cambio di esecutivo.

Foto credit: Facebook - Camera dei deputati

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