I numeri del parlamento nella XVIII legislatura Osservatorio legislativo

Nelle ultime settimane si è parlato molto dei lavori del parlamento in virtù delle polemiche sulla calendarizzazione al senato del cosiddetto Ddl Zan. Ma l’attività di camera e senato rimane comunque subordinata alle esigenze del governo.

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Nelle ultime settimane il tema dei lavori parlamentari è finito al centro dell’attenzione di politica e media per le polemiche legate alla calendarizzazione in senato del cosiddetto Ddl Zan. Abbiamo quindi preso spunto da questo dibattito per tracciare un bilancio sull’attività del parlamento dal 2018 ad oggi.

Quello che emerge dalla nostra analisi è che le agende di camera e senato risultano fortemente condizionate dalla volontà dell’esecutivo. Ma se da un lato ciò rientra nel normale rapporto che lega un governo alla sua maggioranza, dall’altro negli ultimi anni questa dinamica si è particolarmente accentuata.

5 su 37 le leggi di iniziativa parlamentare approvate durante il governo Draghi.

L’emergenza Covid poi ha ulteriormente ridotto i margini di manovra del parlamento che sempre più spesso si trova costretto a “ratificare” le decisioni già prese in altre sedi.

Le sedute di camera e senato

Un primo dato interessante da analizzare riguarda il numero di sedute dell’aula. Si tratta di un indicatore da prendere con le dovute cautele. Dobbiamo infatti tenere presente che una parte importante delle attività di camera e senato si svolge nelle commissioni.

Il cuore del processo legislativo risiede nelle commissioni. È in questi organi che si svolge la maggior parte del lavoro sugli emendamenti, in cui si cercano convergenze politiche e in cui il dibattito entra realmente nel merito delle questioni. Vai a "Cosa sono le commissioni parlamentari e perché sono importanti"

Tuttavia già da questo semplice dato possiamo trarre degli spunti interessanti. Dall’inizio della legislatura si sono svolte in totale 879 sedute parlamentari, di cui 536 alla camera e 343 in senato.

FONTE: elaborazione openpolis su dati camera e senato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 8 Luglio 2021)

Il motivo di questa discrepanza tra le due assemblee è dovuto al fatto che a palazzo Madama alcuni periodi sono riservati al lavoro nelle commissioni mentre a Montecitorio le due attività proseguono in parallelo.

La settimana dal 28 giugno al 2 luglio sarà riservata ai lavori delle Commissioni con particolare riferimento ai decreti-legge nn. 79 e 80 (Assegno temporaneo e Rafforzamento pubbliche amministrazioni e giustizia).

Un primo elemento interessante da rilevare riguarda il fatto che le crisi di governo hanno comportato un brusco rallentamento nei lavori delle camere. A febbraio 2021 ad esempio, in concomitanza con le dimissioni di Giuseppe Conte, le sedute sono state 9 in totale (5 alla camera e 4 al senato). Un dato nettamente inferiore alla media di 21,4 sedute al mese ed anche rispetto a quello del mese successivo in cui le sedute sono state 25 in totale. Una dinamica simile la possiamo riscontrare anche nell’estate del 2019 in occasione della caduta del governo Conte I.

21,4  le sedute di camera e senato in media al mese nella XVIII legislatura.

Da notare inoltre che anche l’attività del parlamento ha subito dei contraccolpi a causa della pandemia. Come abbiamo raccontato, camera e senato infatti hanno scelto di non svolgere le sedute da remoto. Sono state quindi adottate altre soluzioni (come la creazione di nuove postazioni e la frequente sanificazione degli ambienti) che permettessero la prosecuzione dei lavori in presenza.

Ciò però ha comportato delle difficoltà, specie nel mese di marzo 2020 quando si sono svolte rispettivamente 8 sedute della camera e 6 del senato. Nei mesi successivi invece l'attività è tornata a livelli normali.

L'attività legislativa

Al di là dell’aspetto meramente quantitativo è però interessante anche valutare la qualità del lavoro svolto dal 2018 ad oggi. Per farci un’idea del livello di produttività del parlamento possiamo analizzare il numero medio di leggi approvate definitivamente ogni mese.

Abbiamo incrociato questo dato con quello dei governi che si sono succeduti alla guida del paese. Questo perché ogni esecutivo può contare su maggioranze più o meno larghe e coese. Un cambio di governo può dunque avere un impatto diretto anche sul numero di leggi che il parlamento riesce ad approvare.

I cambi di maggioranza influiscono sulla produttività del parlamento.

È interessante notare come la maggioranza che sostiene il governo Draghi sia ad oggi tra le più produttive. Dall’insediamento del nuovo esecutivo (13 febbraio 2021) infatti sono state approvate definitivamente 37 leggi, per una media di circa 7,4 al mese. Solo durante il governo Renzi si è registrato un dato più alto.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: giovedì 8 Luglio 2021)

Curiosamente, lo stesso parlamento particolarmente produttivo sotto l'egida dell’attuale esecutivo si è rivelato al contrario tra i meno prolifici ai tempi del governo Conte I. Con la maggioranza gialloverde infatti furono approvate 69 leggi in 15 mesi per una media di circa 4,6 al mese. Il dato più basso delle ultime legislature.

Per quanto riguarda la tipologia di leggi approvate invece possiamo osservare come la conversione di decreti legge abbia un peso molto importante. Tale tipologia infatti rappresenta il 32,4% delle leggi approvate durante l’attuale esecutivo, il 34,6% per il periodo relativo al Conte II e il 33,3% del Conte I.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: giovedì 8 Luglio 2021)

Si tratta di dati molto rilevanti. Nelle due precedenti legislature infatti solo in un caso (Letta con il 52,4%) la conversione dei Dl aveva rappresentato più del 30% delle leggi approvate definitivamente. Un dato certamente influenzato anche dall’emergenza ma che deve far riflettere su come l’agenda del parlamento sia sempre più condizionata dalle esigenze dell’esecutivo.

È il governo a dettare l'agenda del parlamento

Abbiamo già raccontato in diverse occasioni come il parlamento abbia un ruolo sempre più marginale rispetto alla volontà del governo, anche a livello di produzione normativa. Un’ulteriore conferma di questa tendenza la possiamo trovare nella percentuale di successo dei disegni di legge presentati.

Possiamo osservare infatti come nel corso della XVIII legislatura i diversi governi abbiano sottoposto alle camere 506 disegni di legge di cui 163 approvati (il 32,2%). Allo stesso tempo le proposte di legge di iniziativa parlamentare sono state 4.947 ma quelle che hanno concluso l’iter sono state solo 41, cioè lo 0,83%.

Nel nostro ordinamento sono 5 i soggetti che godono del potere di iniziativa legislativa. Oltre ai membri del parlamento, anche il governo può presentare delle proposte di legge, così come i consigli regionali e il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. Anche i cittadini possono presentare proposte di legge raccogliendo almeno 50mila firme. Non è mai stata approvata nessuna proposta presentata dal Cnel.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: giovedì 8 Luglio 2021)

Anche questo dato tuttavia  deve essere letto con le dovute cautele. È normale infatti che le iniziative del governo abbiano la priorità per la maggioranza che lo sostiene. Tuttavia l’urgenza di approvare tali misure toglie sempre più spazio al parlamento per occuparsi di altri temi. Una dinamica che si accentuerà ancora di più nei prossimi mesi, con la necessità di portare a termine le riforme legate al piano nazionale di ripresa e resilienza.

0,83% le proposte di legge di iniziativa parlamentare che hanno concluso l'iter.

Un altro dato che ci può aiutare ad evidenziare questa dinamica è il tempo che il parlamento impiega per approvare una legge. Grazie alle statistiche del senato sull’attività legislativa possiamo osservare infatti che i Ddl di iniziativa governativa concludono in media l’iter di approvazione in 196 giorni. Le proposte di legge di iniziativa dei parlamentari invece impiegano una media di 272 giorni per essere approvate. Uno scarto a favore delle iniziative del governo di circa 2 mesi e mezzo.

I tempi di approvazione delle leggi

LegislaturaParlamentareGovernativaRegionalePopolare
XIII494271-709
XIV505158--
XV183120--
XVI442116400-
XVII628222547420
XVIII272196-254
I dati sono espressi in giorni. Le caselle vuote dipendono dal fatto che non sono state approvate leggi ad iniziativa di quel dato soggetto.

 

C’è da dire però che su questo dato pesa anche la conversione dei decreti legge che devono essere convertiti entro 60 giorni pena la loro nullità.

I Ddl che non hanno ancora concluso il loro iter

Fin qui abbiamo parlato dei Ddl approvati. Tuttavia, come abbiamo visto, solo una piccola percentuale delle iniziative legislative arriva a concludere il proprio percorso parlamentare. Si tratta in genere dei Ddl portati avanti dai parlamentari che ricoprono quelle che abbiamo definito posizioni chiave.

Non tutti i parlamentari hanno lo stesso peso. Deputati e senatori che hanno un ruolo chiave - come il capogruppo o il presidente di commissione - riescono ad incidere maggiormente. Vai a "Quali sono i ruoli chiave del parlamento"

Ma quante sono quindi le proposte di legge presentate durante la XVIII legislatura? All'8 luglio parliamo di 5.572 Ddl, di cui 5.366 (cioè il 96% circa) ancora devono concludere il loro iter. Analizzando il loro “stato” possiamo osservare che la maggior parte di queste proposte non ha nemmeno iniziato l’iter. Infatti 3.294 disegni di legge risultano assegnati ad una commissione mentre 696 ancora non sono stati nemmeno assegnati.

Il grafico mostra tutte le proposte di legge che sono state depositate in parlamento. Con “Assegnato” si intende che il Ddl è stato assegnato alla commissione di camera o senato competente per materia ma che ancora non la trattazione non è iniziata. Con “In stato di relazione” si intende che al Ddl è stato assegnato un relatore in vista della discussione in assemblea. Nel grafico non è mostrato un Ddl che è stato rimesso all’assemblea.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: giovedì 8 Luglio 2021)

5.572 i disegni di legge presentati nel corso della XVIII legislatura.

Attualmente le proposte di legge in corso di esame in commissione sono 652 (il 12% circa dei ddl ancora non approvati). Quelle che invece hanno concluso il passaggio in commissione e sono quindi pronte per approdare in aula sono complessivamente 56. Sette infine i disegni di legge che sono stati rinviati dall’assemblea in commissione per ulteriori approfondimenti.

Foto credit: Facebook - Roberto Fico

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