I rischi e le opportunità di una “democrazia a distanza” Coronavirus

In questi mesi il Covid-19 ha messo a dura prova le democrazie occidentali. Nei principali paesi europei infatti gli spazi per il confronto, specie in parlamento, si sono ridotti. Da questo punto di vista le nuove tecnologie rappresentano un’opportunità da cogliere.

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L’emergenza sanitaria causata dal Covid-19 ha imposto agli stati di tutto il mondo l’adozione di misure straordinarie. Tra queste anche la limitazione di alcuni diritti fondamentali dei cittadini come la libertà di spostamento o di riunirsi liberamente. Inoltre la necessità di agire rapidamente per fronteggiare l’avanzata del virus ha comportato una concentrazione dei poteri nelle mani di poche persone, con i governi che hanno assunto un ruolo di primo piano.

Parallelamente, l’attività dei parlamenti ha subito un significativo ridimensionamento dovuto non solo ai tempi inevitabilmente più lunghi che il confronto democratico richiede ma anche alla necessità di garantire la sicurezza dei suoi componenti. Questa situazione ha accentuato una tendenza già in corso da tempo. Quella della assoluta centralità dei governi nel processo decisionale con i parlamenti relegati ad un ruolo di secondo piano.

Tale tendenza rappresenta un pericolo per la democrazia che rischia di uscire molto indebolita da questa crisi. Tuttavia l’avvento delle nuove tecnologie può rappresentare una grande opportunità. Non solo per garantire la continuità dei lavori degli organi simbolo della democrazia ma anche per migliorarne l’efficienza, come ci dimostrano le esperienze del parlamento europeo e di quello spagnolo.

Come i paesi europei hanno risposto alla pandemia

Abbiamo detto che l’arrivo del coronavirus ha costretto gli stati all’adozione di misure straordinarie. Nella maggior parte dei casi questo ha comportato l’attivazione di un quadro normativo speciale in cui i poteri dei governi sono stati rafforzati. In quest’analisi cercheremo di capire come alcuni dei maggiori stati europei – Francia, Germania, Spagna e Italia – hanno reagito alla pandemia.

La costituzione italiana non prevede lo stato di emergenza per motivi sanitari ma solo in caso di guerra.

In Italia il 31 gennaio è stato dichiarato lo stato di emergenza. Questa condizione non è prevista da una norma di rango costituzionale ma solo da leggi ordinarie. È stato quindi necessario emanare moltissime norme per consentire ai vari soggetti coinvolti nella gestione della pandemia di operare nella maniera più efficiente possibile.

Abbiamo già evidenziato in passato diversi aspetti critici di questa situazione. Ci limiteremo qui a ricordare che in questa condizione molti poteri sono concentrati nelle mani dell’esecutivo, con vincoli allentati sia sul fronte della trasparenza che del rendiconto su come sono state impiegate le risorse pubbliche.

Lo stato di emergenza permette di attivare poteri straordinari in deroga alle leggi. In passato è stato dichiarato centinaia di volte ma sempre per un periodo di tempo e un territorio limitato. Vai a "Che cos’è lo stato di emergenza"

Infatti molte misure adottare, incluse alcune che hanno fortemente limitato le libertà personali dei cittadini, non sono passate per il placet del parlamento poiché contenute in atti amministrativi e non in leggi. Degli oltre 400 atti emanati fin qui per affrontare l’emergenza infatti solo 12 (meno del 3%) hanno visto un coinvolgimento diretto delle camere.

Da fine gennaio ad oggi sono stati emanati 446 atti di vario genere: decreti ministeriali, ordinanze, decreti legge e altro. Coinvolti in questa fase, oltre a governo e protezione civile, anche molte altre entità: vari ministeri (tra cui salute, trasporti, interno, istruzione ed economia), l’istituto superiore della sanità, il centro nazionale trapianti, il commissario Arcuri e il parlamento.

Dati ricostruiti dalla gazzetta ufficiale e dai siti di governo, ministero dell’interno, ministero della salute e protezione civile.
Per “altro” si intendono: avvisi, comunicati, direttive, documenti e protocolli.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 14 Dicembre 2020)

Condizioni simili al contesto italiano sono invece regolate dalle costituzioni di Spagna e Francia. In entrambi questi paesi si è scelto tuttavia di adottare misure il meno restrittive possibile. In Spagna, la cui costituzione ne prevede ben tre diversi tipi, si è scelto di adottare il meno rigido e cioè lo stato di allerta. Questa condizione è stata sospesa il 21 giugno ma, con l'avvento della seconda ondata, è stata ripristinata fino al 9 maggio 2021.

In Francia lo stato di emergenza previsto dalla costituzione è stato giudicato eccessivamente rigido.

In Francia invece si è deciso di non attuare quanto previsto dalla costituzione in quanto giudicato troppo restrittivo dei diritti dei cittadini. La scelta è stata quella di istituire per legge uno stato di emergenza sanitaria pubblica. Una condizione che rimarrà in vigore almeno fino al prossimo 16 febbraio.

Diverso è invece il caso della Germania. Contrariamente agli altri stati analizzati infatti quello tedesco non ha dichiarato uno stato di emergenza a livello nazionale sebbene questa possibilità fosse prevista dalla costituzione. Questo perché l'adozione di tali misure speciali è sempre stata considerata controversa nel paese. Si è scelto quindi di agire nell'ambito della legge contro le epidemie approvata nel 2001 grazie alla quale il governo ha potuto adottare misure come l'imposizione del distanziamento fisico e lo stop agli eventi.

Lo stato di emergenza in Italia è stato dichiarato dal governo sulla base delle norme contenute nel codice di protezione civile. In Spagna è stato dichiarato lo stato di allerta sulla base delle disposizioni contenute nella costituzione. La Francia ha invece adottato lo stato di emergenza sanitaria pubblica sulla base della legge 2020-290. In Germania non è mai stato dichiarato uno stato di emergenza a livello nazionale. Sono i singoli Länder  infatti a dover attuare tale tipo di misure.

FONTE: elaborazione openpolis su dati dei parlamenti oggetto dell'analisi.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Aprile 2021)

Dobbiamo ricordare però che quello tedesco è uno stato federale in cui i 16 Länder ricoprono un ruolo di primo piano. Ogni misura che riguardi l'intero territorio nazionale deve quindi essere concordata tra i due livelli di governo. Questo ha portato il governo centrale a dover cercare dei compromessi. Anche per questo motivo il nuovo lockdown voluto dalla cancelliera tedesca Angela Merkel ha dovuto ricevere il via libera dai governatori. Tale scelta per altro si è resa quasi inevitabile dopo che le misure adottate a novembre, alleggerite rispetto alla linea rigorista della cancelliera proprio per volere dei governatori, si sono rivelate inefficaci.

FONTE: elaborazione openpolis su dati dei paesi oggetto dell'analisi.
(ultimo aggiornamento: venerdì 8 Gennaio 2021)

Caratteristica comune di tutte queste esperienze è stata la forte limitazione di alcuni diritti fondamentali dei cittadini (come la libertà di spostamento), la concentrazione del potere in poche mani e la riduzione degli spazi per il controllo e il confronto democratico, specie all'interno dei parlamenti.

Come il parlamento italiano ha gestito l'emergenza

Abbiamo detto che in questi mesi le prerogative dei parlamenti sono state fortemente limitare. Tuttavia garantire la continuità dei lavori ha una grande importanza. Non solo perché si tratta del principale organo rappresentativo del paese ma anche perché, in quanto elemento cardine dei sistemi democratici, rappresenta un fondamentale presidio di legalità, trasparenza e tutela dei cittadini. Ma come si sono organizzati i parlamenti europei per rispondere all'emergenza sanitaria?

In Italia è stata esclusa sin da subito la possibilità di far proseguire i lavori del parlamento da remoto.

In Italia il coronavirus ha toccato per la prima volta il parlamento lo scorso 4 marzo quando un deputato proveniente dalla zona rossa di Codogno ha chiesto di poter partecipare alle sedute da remoto. Questa possibilità però è stata esclusa sulla base dell’articolo 64 della costituzione che impone - se interpretato alla lettera - la presenza fisica dei parlamentari durante i lavori.

La scelta quindi si è orientata sulla ricalendarizzazione delle sedute con la limitazione dei lavori ai progetti di legge indifferibili e urgenti (come la conversione dei decreti legge in scadenza), alle interrogazioni e alle interpellanze urgenti.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Novembre 2020)

Era stato raggiunto anche un accordo informale che prevedeva la riduzione al 55% della capienza massima delle camere. Tale accordo però è stato rispettato solo durante la fase più acuta dell’emergenza. Le votazioni poi si sono svolte per appello nominale fissando fasce orarie scaglionate per l’accesso all’aula. Inoltre i lavori delle camere hanno previsto frequenti pause per garantire l’areazione e la sanificazione degli ambienti.

Infine sono state allestite nuove postazioni in altre aree per consentire ai parlamentari di partecipare alle sedute pur garantendo il distanziamento fisico. L’unico caso in cui il parlamento italiano ha concesso ai suoi membri di partecipare alle sedute da remoto è stato per le audizioni informali (cioè senza rendicontazione) delle commissioni.

La contrazione della rappresentanza parlamentare: l'esperienza francese e tedesca

Così come nel caso italiano, anche in Francia e Germania è stato escluso il ricorso al voto a distanza. Ma le strade scelte per garantire la continuità dei lavori parlamentari sono state diverse.

Un elemento che ha caratterizzato l'esperienza francese rispetto alle altre è stato quello del voto per delega. Con un'interpretazione estensiva di una disposizione presente nell'articolo 62 del regolamento infatti si è deciso di limitare l'accesso all'aula solamente a 3 membri per ogni gruppo parlamentare: il capogruppo ed altri due deputati.

3 i deputati francesi per ogni gruppo abilitati a partecipare alle sedute del parlamento.

Questa decisione ha conferito un grande potere ad una ristretta cerchia di parlamentari. Sebbene infatti siano stati imposti dei paletti (i deputati, ad esempio, possono manifestare il loro dissenso rispetto alle decisioni prese) senza dubbio c'è stata una significativa limitazione della rappresentatività dell'organo. Basti pensare che nel caso del partito del presidente Macron - La république en marche - 3 deputati hanno espresso da soli il 47% dei voti.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Assemblea nazionale
(ultimo aggiornamento: mercoledì 9 Dicembre 2020)

A ciò si deve aggiungere che il governo francese ha spesso fatto ricorso alla procedura accelerata che permette una sola lettura per ciascuna camera di un disegno di legge e, in mancanza di accordo, la formazione di una commissione speciale per arrivare a un testo condiviso. Questo è avvenuto ad esempio con la legge 2020-734 che prevedeva misure urgenti per far fronte all'emergenza sanitaria.

Francia e Germania hanno scelto strade diverse ma in entrambi i casi c'è stata una contrazione della rappresentatività.

Diverso invece il caso tedesco dove è stato modificato il regolamento abbassando il numero legale richiesto ad un quarto dei componenti l'organo, sia in assemblea che in commissione. Contestualmente, è stato aumentato il numero di urne per le votazioni che sono state disposte in varie zone del palazzo prevedendo anche tempi più dilatati per le operazioni di voto. Nel caso tedesco la possibilità di voto a distanza è stata ammessa sono per i lavori delle commissioni e comunque in via residuale.

Si tratta di due soluzioni che presentano alcuni aspetti critici: in entrambi i casi infatti si nota come la decisioni vengano delegate ad un numero ristretto di membri. Due soluzioni che non avrebbero potuto essere adottare in Italia visto che il dettato costituzionale afferma come il voto sia personale e che le decisioni debbano essere assunte con la presenza della maggioranza dei componenti.

L'opportunità del voto a distanza: i parlamenti spagnolo ed europeo

Fin qui abbiamo visto tre casi in cui per vari motivi i parlamenti nazionali hanno rinunciato alla possibilità di voto da remoto individuando altre soluzioni per garantire la sicurezza e la continuità dei lavori. Adesso analizzeremo due casi in cui invece è stato fatto ampio ricorso alle nuove tecnologie: quelli del parlamento spagnolo e del parlamento europeo.

Il parlamento spagnolo prevedeva già il voto a distanza in alcuni casi specifici come la gravidanza o la malattia grave.

Già a partire dal mese di marzo i parlamentari spagnoli sono stati abilitati al voto da remoto grazie ad un’interpretazione estensiva dell’articolo 82 del regolamento che prevede questa possibilità in casi di malattia grave. Su questa base dal 25 marzo le sedute dell'assemblea e delle commissioni, le conferenze dei capigruppo e tutte le attività degli organi di direzione tecnica e politica si sono svolte a distanza.

Per garantire la correttezza del voto, la norma richiede che prima dell’inizio della seduta il presidente o un membro dell’ufficio di presidenza si accerti telefonicamente della volontà espressa dai vari deputati che inoltre firmano digitalmente le schede. Con l'alleggerimento dell'emergenza durante i mesi estivi alcuni deputati sono tornati a lavorare in presenza ma molti altri invece hanno preferito proseguire con il voto a distanza. Sono state oltre 600 le votazioni fatte con questa metodologia da marzo a novembre con picchi di oltre 200 nei mesi di luglio e novembre.

Il grafico rappresenta tutte le votazioni tenutesi al congresso dei deputati spagnolo in cui è stato concesso l’uso del voto elettronico a distanza. Sono state considerate anche le proposte respinte dall’assemblea.
Non sono state considerate le votazioni in cui non è stato possibile capire dai resoconti se ci sono stati voti a distanza.

FONTE: elaborazione openpolis su dato Congreso de los diputados.
(ultimo aggiornamento: mercoledì 9 Dicembre 2020)

Nello stesso periodo anche il parlamento europeo ha scelto di proseguire i propri lavori con modalità a distanza. Questo anche per le oggettive difficoltà che i deputati dei vari paesi avrebbero incontrato per raggiungere le sedi di Bruxelles e Strasburgo. Per questo motivo, a partire dalla seduta dello scorso 26 marzo, le sessioni sono state trasmesse in streaming, dando così la possibilità agli europarlamentari di partecipare alle sessioni e di votare da remoto.

We had to slow down, of course. But we have not stopped, because democracy cannot be suspended in the midst of such a dramatic crisis. Indeed, it is our duty, in these difficult times, to be at the service of our citizens. As legislators, we have the means, the possibility, and the duty to help.

Uno dei temi principali relativi al voto a distanza riguarda il rischio di possibili manomissioni indesiderate. Per questo motivo, così come nel caso del parlamento spagnolo, è stato adottato un rigido protocollo: i deputati ricevono sulla loro casella mail ufficiale una scheda elettorale che devono compilare, firmare e rinviare al centro servizi del parlamento. Il computo dei voti viene poi effettuato sulla base delle schede che rispettano i requisiti. Questa soluzione ha permesso al parlamento Ue di eseguire ben 4.378 voti da marzo a novembre.

4.378 le votazioni svolte dal parlamento europeo da marzo a novembre.

Il caso Lamorgese

Abbiamo visto quindi che i parlamenti dei maggiori stati europei hanno scelto indirizzi diversi per garantire la continuità dei lavori. In particolare il caso spagnolo e quello del parlamento europeo ci dicono che le nuove tecnologie possono offrire un apporto molto significativo per il miglioramento dei sistemi democratici occidentali.

Lunghe discussioni in presenza creano rischi per la salute. Problemi che potrebbero essere evitati grazie alla tecnologia.

Un esempio di ciò arriva proprio dal nostro paese. Lo scorso 7 dicembre infatti, durante una seduta del consiglio dei ministri, la titolare del dicastero degli interni Luciana Lamorgese è venuta a conoscenza di essere positiva al Covid-19. Successivamente il test fatto dalla ministra si è rivelato un "falso positivo" ma ciò non ha impedito che ci siano state delle ripercussioni sull'attività del governo. In primo luogo la sospensione dell'incontro e poi l'attuazione di misure di quarantena per due membri di peso dell'esecutivo: il ministro degli esteri Luigi Di Maio e quello della giustizia Alfonso Bonafede.

Per quanto la positività al Covid di alcuni ministri non comporterebbe necessariamente la paralisi dell'esecutivo, certamente rappresenta un ulteriore ostacolo in questo momento dove invece sarebbe necessaria la massima efficienza possibile. Inconvenienti che si potrebbero evitare facendo ricorso alla tecnologia. Il consiglio dei ministri infatti impegna i membri dell'esecutivo per più di 10 ore al mese in media. In questo frangente, dove molte persone si ritrovano a discutere a stretto contatto, le possibilità di contagio sono molto elevate.

Il grafico rappresenta la durata complessiva in minuti delle riunioni del consiglio dei ministri per ogni mese.

FONTE: elaborazioni openpolis su dati presidenza del consiglio dei ministri
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Novembre 2020)

Questo, oltre a comportare rischi per la salute, può anche incidere non poco sull'attività dell'esecutivo in caso di contagio. Ad esempio, comportando l'impossibilità di adottare quegli atti che richiedono la controfirma di un ministro impossibilitato a partecipare al Cdm per motivi di salute o di sicurezza. Anche da questo punto di vista la tecnologia, con la possibilità di discutere e votare le misure da remoto, consentirebbe una maggiore efficienza e flessibilità dei sistemi democratici.

Rischi e opportunità di una "democrazia a distanza"

Il Coronavirus ha senza dubbio messo a dura prova le democrazie occidentali evidenziando ancora di più le carenze strutturali che le caratterizzano da tempo. Il rischio però è quello di uscire da questo periodo con una democrazia indebolita in cui i cittadini sono disposti a rinunciare a qualche tutela in cambio di maggiore sicurezza ed efficienza.

Durante la pandemia la presenza di organi di controllo è stata percepita più come un ostacolo che una tutela dai cittadini.

Da questo punto di vista, il ruolo degli organi di controllo - primi tra tutti i parlamenti - sono stati percepiti più come un ostacolo che come un caposaldo democratico. È proprio in situazioni eccezionali come questa però che i parlamenti dovrebbero svolgere un fondamentale ruolo a garanzia dei diritti dei cittadini.

Da questo punto di vista la tecnologia può dare un apporto fondamentale. Ovviamente le opportunità offerte dai nuovi mezzi di comunicazione presentano anche dei rischi come quello del furto di dati e informazioni o la manipolazione delle votazioni. Problemi tuttavia che con le dovute accortezze possono essere superati.

Foto credit: Parlamento europeo - Licenza

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