Il nuovo richiamo di Mattarella a governo e parlamento sulla decretazione d’urgenza La lettera del Quirinale

L’emergenza Covid ha costretto il governo a varare molti decreti legge. Durante l’iter di conversione però queste misure sono state spesso modificate con l’inserimento di norme poco coerenti con il fine originario del provvedimento. Una pratica denunciata più volte dal Quirinale.

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Alla fine di luglio il presidente della repubblica Sergio Matterella ha promulgato il disegno di legge di conversione del cosiddetto decreto sostegni bis. Come noto infatti i decreti legge varati dal governo devono essere convertiti in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione a pena della loro decadenza.

In base alla legge 400 del 1988, tra i requisiti richiesti ai decreti legge vi è anche l’omogeneità di contenuto. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Nell’apporre la sua firma però Mattarella ha voluto inviare un nuovo monito a governo e parlamento in merito alla pratica di inserire, nelle pieghe dei decreti, anche misure che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

Ho provveduto alla promulgazione in considerazione dell’imminente scadenza del termine per la conversione e del conseguente alto rischio, in caso di rinvio, di pregiudicare o, quantomeno, ritardare l’erogazione di sostegni essenziali per milioni di famiglie e di imprese. […] Avverto la responsabilità di sollecitare nuovamente parlamento e governo ad assicurare che, nel corso dell’esame parlamentare, vengano rispettati i limiti di contenuto dei provvedimenti d’urgenza.

Non si tratta di un episodio isolato. Il presidente della repubblica infatti aveva già inviato messaggi simili in più di un’occasione (ne abbiamo parlato nel 2019 e nel 2020). D’altronde l’inserimento di norme aggiuntive nei testi dei decreti legge durante l’iter di conversione è ormai una prassi consolidata. Il rischio però è che, data la situazione di emergenza e la necessità di adottare provvedimenti in tempi rapidi, ci sia un generale calo dell’attenzione. Con la possibilità che vengano approvati anche emendamenti non in linea con l’interesse generale.

Per questo il richiamo del Quirinale non deve essere sottovalutato. Non si tratta peraltro dell’unica cattiva pratica in tema di produzione legislativa. In questo articolo ne presenteremo alcune tra cui il cosiddetto “monocameralismo di fatto” e il recupero di norme contenute in decreti legge decaduti.

I decreti legge e il ruolo del presidente della repubblica

Nella sua missiva Mattarella ha ricordato la sentenza 32/2014 della corte costituzionale. In questa sentenza la corte ha affermato come lo scopo dell’iter di conversione sia quello di stabilizzare un provvedimento emanato in via provvisoria dal governo. Da ciò, secondo i giudici costituzionali, derivano anche dei limiti all’emendabilità dei Dl che non possono aprirsi a “qualsiasi contenuto ulteriore”.

Il presidente della repubblica può inviare messaggi alle camere.

Ma perché l’inquilino del Quirinale si è esposto in questo modo? Mattarella nel suo messaggio ha fatto esplicito riferimento all’articolo 74 della carta costituzionale. Tale articolo infatti prevede che il presidente della repubblica possa, con messaggio motivato, rigettare un provvedimento e chiedere una nuova deliberazione alle camere.

L’influenza del presidente della repubblica sulla produzione legislativa rappresenta quindi una garanzia fondamentale nel nostro ordinamento. Nel caso specifico, non solo per controllare che vengano rispettate le caratteristiche di urgenza e necessità dei decreti legge ma anche per evitare che la loro conversione sia accompagnata da un iter poco trasparente.

Nella sua lettera infatti il presidente della repubblica ha affermato di valutare “l’eventuale ricorso alla facoltà prevista dall’articolo 74 della Costituzione nei confronti di leggi di conversione di decreti-legge caratterizzati da gravi anomalie che mi venissero sottoposte”.

Il presidente della Repubblica non svolge un mero ruolo di vidimazione degli atti legislativi ma ha facoltà di entrare nel merito per verificarne la coerenza con il dettato costituzionale. Vai a "L’influenza del quirinale sul processo legislativo"

Con il suo messaggio quindi Mattarella ha ribadito a governo e parlamento che il suo placet al decreto sostegni bis è da attribuire alla situazione di particolare emergenza che il paese sta attraversando. Tuttavia la sua firma sui provvedimenti non può essere data per scontata e se questa prassi dovesse proseguire non esiterebbe ad utilizzare i poteri attribuitigli dalla costituzione.

Come sono cambiati i decreti legge del governo Draghi dopo gli interventi del parlamento

Il proliferare degli emendamenti dunque dovrebbe far scattare un campanello d’allarme. Modifiche ed aggiunte successive possono infatti stravolgere la norma iniziale, con il rischio che il decreto si trasformi in un provvedimento omnibus. Sotto questo aspetto dobbiamo sottolineare come il coinvolgimento di deputati e senatori nelle decisioni prese del governo sia di per sé un elemento positivo.

Abbiamo già raccontato infatti come il parlamento abbia ricoperto un ruolo tutto sommato marginale negli ultimi anni, specie nella gestione della prima fase dell’emergenza Covid. Tuttavia gli interventi volti a modificare o aggiungere disposizioni contenuti nei decreti legge spesso, come vedremo, creano problemi. Vengono modificate norme già in vigore, ne viene allargato o ridotto il campo d’azione, oppure – come denunciato dal presidente della repubblica – vengono inserite misure che non hanno niente a che vedere con il provvedimento originario.

Tutti i decreti legge convertiti hanno subito modifiche più o meno significative da parte del parlamento.

Vediamo quindi come sono cambiati i decreti legge emanati dall’attuale esecutivo a seguito della conclusione dell’iter parlamentare. Il governo Draghi ad oggi ha pubblicato 24 decreti legge. Quelli che sono stati già convertiti sono 15, 6 ancora devono concludere il loro percorso in parlamento, mentre 3 (i dl riaperture bis, rinvio termini legislativi e divisione del territorio in zone) invece sono stati abrogati. Tra i 15 decreti che sono già stati convertiti in legge possiamo osservare che tutti sono stati modificati in maniera più o meno consistente dal parlamento.

Complessivamente gli emendamenti approvati ai vari disegni di legge di conversione sono 1.501. Tale dato somma tutte le modifiche approvate, sia in commissione che in aula.

1.501 gli emendamenti approvati durante l’iter di conversione ai decreti legge varati dal governo Draghi.

Il Ddl che ha visto il maggior numero di modifiche è quello relativo al decreto sostegni bis con 380 emendamenti approvati. Seguono il decreto sostegni (355 emendamenti approvati) e il decreto semplificazioni e governance Pnrr (336).

FONTE: elaborazione openpolis su dati camera e senato
(ultimo aggiornamento: martedì 10 Agosto 2021)

Il monocameralismo di fatto limita in maniera significativa le prerogative di deputati e senatori.

Osservando il grafico emerge peraltro un ulteriore elemento. Ovvero la prassi per cui le modifiche ai disegni di legge vengono fatte esclusivamente in una camera, generalmente quella in cui inizia l'iter, con l'altra che si limita a ratificare il lavoro già fatto. È diventato ormai molto raro infatti che un disegno di legge faccia più di una spola tra camera e senato. Questa pratica, adottata con il fine di abbreviare i tempi per l'approvazione dei Ddl, è stata definita da alcuni studiosi come "monocameralismo di fatto". Una prassi che seppur non sia espressamente vietata, di fatto limita in maniera significativa le prerogative di deputati e senatori.

Analizzando più nel dettaglio come sono cambiati i vari decreti legge a seguito del passaggio parlamentare, possiamo osservare che quello ritoccato in maniera più significativa è stato anche in questo caso il decreto sostegni bis. Questa norma ha visto infatti un totale complessivo di 66 articoli modificati o soppressi e 84 aggiunti. I commi modificati sono stati in totale 171, 397 quelli aggiunti. La seconda misura più modificata invece è stata il decreto semplificazioni e governance Pnrr. In questo caso gli articoli modificati sono stati 56 e i commi 118. Per quanto riguarda gli articoli aggiunti invece questi sono stati 53 mentre i commi 184.

FONTE: elaborazione openpolis in base agli atti pubblicati in gazzetta ufficiale
(ultimo aggiornamento: giovedì 12 Agosto 2021)

Come possiamo notare da questi dati, le modifiche apportate a questi decreti possono essere anche un numero molto significativo. Alcune di queste sono poco rilevanti, come la semplice sostituzione, aggiunta o riordino delle parole e dei periodi. Ma altre possono avere un impatto molto più importante.

Emendamenti "critici"

Gli emendamenti che presentano criticità sono molteplici. Nella sua lettera Mattarella ne aveva indicati alcuni che “perseguono finalità di sostegno non riconducibili all’esigenza di contrastare l’epidemia e fronteggiare l’emergenza, pur intesa in senso ampio, ovvero appaiono del tutto estranee, per finalità e materia, all’oggetto del provvedimento”.

Tra questi il capo dello stato ha fatto diversi riferimenti espliciti, tra cui gli articoli:

  • 10, comma 13-quater, che interviene in materia di riforma dello sport;
  • 30 bis che introduce semplificazioni volte a favorire le industrie che lavorano nel settore della difesa;
  • 31, comma 7, che prevede un contributo al settore dei treni storici gestiti dalla Fondazione Fs;
  • 63 bis che interviene in tema di permessi per la costruzione di immobili residenziali.

Ma il Dl 73 non è l'unico ad aver subito modifiche discutibili. Altri elementi critici, ad esempio, sono stati segnalati dal comitato per la legislazione della camera. Nell'analisi al Ddl di conversione del decreto sostegni sono state individuate diverse misure non coerenti con l'emergenza Covid. Tra queste possiamo citare l'articolo 29 quater che interviene in materia di concessione dell’autostrada A 22; l'articolo 38, commi 1 bis e 1 ter, in tema di requisiti igienico-sanitari dei prodotti ortofrutticoli e in tema di imballaggi; e l'articolo 40 bis che assegna al comune di Genova risorse residue del commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera (l’ex ponte Morandi).

974 i commi aggiunti dal parlamento ai decreti legge varati del governo Draghi.

Un altro decreto legge che è stato particolarmente modificato dal parlamento è stato il Dl 80 che prevede misure per il rafforzamento del personale della pubblica amministrazione finalizzato alla realizzazione dei progetti nell’ambito del Pnrr. Anche in questo caso il comitato per la legislazione ha segnalato alcune misure critiche. Si fa in particolare riferimento all’articolo 17 octies. In questo articolo al comma 6 si introducono modifiche alla disciplina sui commissari per le bonifiche dei siti di Crotone e Brescia-Caffaro. Al comma 7 invece viene istituita la figura del commissario straordinario per la depurazione del lago di Garda. L’articolo 17 duodecies invece prevede disposizioni urgenti relative all’organizzazione delle olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026.

Tra le pratiche "critiche", vi è quella di recuperare in norme successive misure contenute in decreti legge decaduti.

Il comitato peraltro ha rilevato come queste misure fossero originariamente contenute nel decreto legge 92/2021 prima di confluire nella legge di conversione in esame. A questo proposito dobbiamo ricordare come il comitato per la legislazione avesse già censurato in passato questo tipo di pratica. E cioè quella di recuperare in altre norme misure contenute in decreti legge non convertiti in tempo dal parlamento. Una fattispecie che è già avvenuta 3 volte anche in questi primi mesi di governo Draghi.

È il caso del decreto legge 15/2021 abrogato ma i cui contenuti sono stati recuperati dalla legge 29/2021. Stessa sorte anche per i Dl 56 (rinvio di termini legislativi) e 65 (decreto riaperture bis), entrambi abrogati ma i cui contenuti sono stati “salvati” dalla legge 87/2021.

Il decreto-legge 30 aprile 2021, n.56, è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto-legge.

Una pratica questa, così come le altre che abbiamo visto, tollerata per lo stato di emergenza dovuto alla pandemia ma che appare non essere del tutto in linea con il dettato costituzionale in tema di decretazione d’urgenza.

La necessità di ascoltare il richiamo del Quirinale

Quando il presidente della repubblica si espone in questo modo, certamente non lo fa a cuor leggero. Ma la sequenza di cattive pratiche che abbiamo visto ha evidentemente spinto il Quirinale ad intervenire. Il problema è che spesso questi richiami, come già avvenuto in passato, cadono nel vuoto.

La necessità di dare risposte in tempi rapidi porta il governo ad adottare provvedimenti dalla portata eccezionale che però, come abbiamo visto, devono affrontare molti passaggi prima di arrivare al Colle. Per questo sarebbe necessaria la massima attenzione e trasparenza su quello che avviene tra la deliberazione del decreto in consiglio dei ministri e la sua conversione in legge.

Foto credit: Quirinale 

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