Cos’è il comitato per la legislazione

È un organo della camera dei deputati composto da 10 membri. Il suo compito è quello di fornire indicazioni e pareri sulla qualità dei disegni di legge allo studio delle commissioni.

Definizione

Il comitato per la legislazione è un organo appartenente alla camera dei deputati istituito nel 1997 con l’introduzione dell’articolo 16-bis nel regolamento di Montecitorio. È composto da dieci membri scelti dal presidente della camera in modo da rappresentare in uguale misura maggioranza e opposizione. Tale organo è presieduto a turno da ognuno dei suoi membri.

Il comitato è chiamato ad esprimere un parere su ogni decreto legge presentato dal governo al parlamento per la conversione. Inoltre le commissioni lo devono interpellare su tutti i disegni di legge (ddl) contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione, cioè la pratica di riformare con fonti secondarie del diritto (come i regolamenti) materie non coperte da riserva assoluta di legge.

Altri disegni di legge, inclusi quelli presentati dal governo, possono essere sottoposti all’esame del comitato se ne viene fatta richiesta da almeno un quinto dei componenti la commissione competente per materia.

Il comitato per la legislazione valuta la qualità dei ddl e l’efficacia nel riordinare il quadro normativo.

Le valutazioni espresse dal comitato riguardano la qualità complessiva dei progetti di legge. Analizzando più nello specifico la struttura dei pareri emanati infatti possiamo osservare come essi possano contenere osservazioni, condizioni e raccomandazioni. Le prime due fanno riferimento all’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente, la chiarezza delle formule utilizzate, l’omogeneità e i limiti di contenuto (quest’ultima voce solo per i decreti legge). Le raccomandazioni invece fanno riferimento al corretto utilizzo degli strumenti legislativi.

Dati

Grazie alle relazioni pubblicate al termine di ogni turno di presidenza, possiamo farci un’idea piuttosto precisa sul lavoro del comitato. Nell’attuale legislatura ad esempio quest’organo si è riunito 60 volte ed ha espresso complessivamente 84 pareri (i dati riguardano l’attività svolta dal 5 luglio 2018 al 7 gennaio 2021). Allargando lo sguardo alle legislature precedenti invece possiamo osservare come tra il 2008 e il 2013 il comitato si sia riunito 149 volte esprimendo complessivamente 184 pareri. Nella XVII legislatura (2013 – 2018) invece le sedute sono state 137 e i pareri espressi 175.

FONTE: elaborazione openpolis su dati comitato per la legislazione della camera
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Maggio 2021)

La maggior parte degli interventi svolti dal comitato rientrano nella categoria dei pareri obbligatori espressi nell'ambito dei ddl di conversione dei decreti legge. Questi infatti rappresentano il 62% dei pareri espressi nel corso della XVI legislatura e il 56% nella XVII. Un dato peraltro che tra il 2018 e il 2021 arriva al 72%. Il secondo tipo di parere più richiesto è invece quello relativo alle norme di delegazione legislativa o di delegificazione. Questa fattispecie ha riguardato il 28% dei pareri espressi nel corso della XVI legislatura, il 36% nella XVII e il 27% di quelli espressi nell’attuale.

FONTE: elaborazione openpolis su dati comitato per la legislazione della camera
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Maggio 2021)

72% i pareri espressi dal comitato per la legislazione sui ddl di conversione dei decreti legge rispetto al totale nella XVIII legislatura.

Per quanto riguarda infine il tasso di recepimento dei rilievi avanzati dal comitato possiamo notare come questo sia relativamente basso. Anche se si evidenzia un significativo miglioramento per quanto riguarda il recepimento delle condizioni che nella XVIII legislatura è arrivato al 47%. Relativamente al recepimento delle osservazioni invece il dato attuale (23%) risulta essere in flessione rispetto al passato. Dobbiamo comunque ricordare che si tratta di dati parziali. Solo al termine della legislatura sarà possibile un confronto più accurato.

In base alle relazioni presentate dal comitato per la legislazione, osservazioni e condizioni sono distinte in base ai seguenti profili: l’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente, la chiarezza e la proprietà della formulazione, l’omogeneità e i limiti di contenuto (solo per i decreti-legge).

FONTE: elaborazione openpolis su dati comitato per la legislazione della camera
(ultimo aggiornamento: martedì 11 Maggio 2021)

Analisi

L'attuale assetto del comitato per la legislazione presenta due elementi di riflessione. Il primo riguarda il fatto che il suo campo d'azione oggi è limitato ad una frazione, seppur significativa, dell'intera produzione normativa. Il secondo invece è legato al fatto che il compito del comitato è quello di esprimere un parere sulla qualità complessiva dei progetti di legge ad esso sottoposti. Un parere che può eventualmente avere un seguito attraverso un'attività di moral suasion per la revisione dei testi di legge. Attività che però non ha un carattere vincolante per il parlamento.

Per quanto riguarda il secondo aspetto in particolare, dobbiamo tenere presente che alcuni risultati importanti sono stati raggiunti. Ad esempio, il comitato ha chiesto e ottenuto la modifica di una norma originariamente contenuta nel decreto rilancio che avrebbe permesso al ministro dell’economia di modificare le autorizzazioni legislative di spesa con un suo decreto.

Il comitato per la legislazione ha contribuito a definire la cornice per l'utilizzo dei Dpcm.

Il comitato ha poi avuto un ruolo importante nella definizione del perimetro all’interno del quale i decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) di contenimento dell’epidemia si potevano muovere. In particolare è stato chiarito che tale strumento non poteva essere utilizzato per la limitazione generalizzata sull'intero territorio nazionale delle libertà personali dei cittadini ma che necessitava di apposita autorizzazione a livello legislativo. Cosa che è poi effettivamente avvenuta, ad esempio, con il decreto legge che ha bloccato la mobilità interregionale nel periodo natalizio.

Tuttavia, come lo stesso comitato ha sottolineato, i suoi rilievi sono stati spesso ignorati e le criticità denunciate reiterate più volte. Da notare inoltre che quando le osservazioni presentate vengono recepite ciò, non di rado, è attribuibile all’impegno degli stessi membri del comitato che, grazie alla presentazione di emendamenti e ordini del giorno, riescono ad indirizzare i lavori del parlamento.

47% il tasso di recepimento delle condizioni emanate dal comitato per la legislazione nella XVIII legislatura.

Esempi concreti di ciò si possono ritrovare nel processo di conversione dei decreti legge. Tra le segnalazioni del comitato citate nell'ultima relazione e non raccolte figura infatti il fenomeno della modifica o dell’abrogazione di norme contenute in decreti legge ancora in fase di conversione ad opera di decreti successivi. Oppure il recupero, sempre tramite decreto legge, di norme contenute in dl non convertiti in tempo. Un altro aspetto denunciato dal comitato e reiterato più volte inoltre ha riguardato l'eccessiva disomogeneità delle discipline trattate. È stato infine sottolineato come l’eccessiva lunghezza delle norme renda ancor più difficoltoso l’iter parlamentare.

Le criticità segnalate dal comitato non sono attribuibili esclusivamente al Covid.

Si tratta peraltro di dinamiche non attribuibili in via esclusiva all'emergenza coronavirus dato che molte di queste erano già state evidenziate anche precedentemente. Ad esempio, nella relazione sul periodo luglio 2018 - marzo 2019, il comitato aveva già richiamato il legislatore ad evitare “la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei”. Ciò è avvenuto ad esempio nei pareri espressi sulle leggi di conversione del decreto Genova, del decreto fiscale e del decreto semplificazioni.

Nella relazione sul periodo maggio 2019 - marzo 2020 invece era stato ribadito l’invito ad evitare l’abrogazione di disposizioni contenute in un decreto-legge ancora in corso di conversione ad opera di un dl successivo (parere sul dl Alitalia). Nel parere sul decreto sblocca cantieri infine il comitato aveva già posto il problema dell’eccessiva lunghezza e complessità dei testi sottoposti all’approvazione del parlamento.

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