Dal 2020 a oggi molto è cambiato dal punto di vista della gestione dei contagi e di chi prende le decisioni. Sono cessate infatti le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La fine dell’emergenza da un punto di vista giuridico però purtroppo non sta coincidendo con la fine del Covid. Come ci ricordano gli atti pubblicati alla fine del 2022 la gestione dei contagi, seppur passata in secondo piano agli occhi di media e opinione pubblica, necessità ancora di grande attenzione. Infatti, alcuni poteri straordinari continueranno ad essere in vigore ancora per un po’ di tempo e la produzione di “atti Covid”, seppur ridotta, non si è fermata.

Atti Covid, i numeri

Dal 2020 a oggi gli atti pubblicati per contrastare l’avanzata del coronavirus nel nostro paese sono stati 1.039. Per una media di circa 26 al mese. Logicamente, le fasi iniziali sono state quelle più intense da questo punto di vista poiché era necessario strutturare l’organizzazione. A febbraio 2020 furono pubblicati 67 atti Covid, a marzo 103, ad aprile 65. Nel 2022 invece gli atti pubblicati sono stati 176 in totale. Nel 2023 quelli emanati sono 17.

Gli atti Covid emanati durante l’esecutivo Draghi sono stati 490 in totale, di cui 31 pubblicati dopo l’annuncio delle dimissioni da parte del presidente del consiglio, rimasto in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. Tale cifra va quasi ad eguagliare le norme prodotte durante il governo Conte II. Complessivamente infatti i provvedimenti adottati dal precedente esecutivo sono stati 507.

La crisi di governo seguita alle dimissioni di Giuseppe Conte aveva comportato un primo rallentamento nella produzione normativa, questa però non si è mai fermata del tutto. Con l’ingresso in carica del governo Draghi e l’esplosione delle nuove varianti la pubblicazione di “atti Covid” è poi ripresa con nuovo vigore. La produzione di misure volte a gestire i contagi è proseguita anche a seguito dell’insediamento del governo Meloni. Sono già 42 infatti gli atti pubblicati successivamente al 23 ottobre 2022.

Sono numerosi i soggetti chiamati a prendere decisioni finalizzate a fronteggiare l’avanzata del virus. Il più prolifico in assoluto è il ministero della salute con 419 provvedimenti emanati. Seguono la protezione civile (143), il governo nel suo complesso (69) e il ministero dell’interno (57). In 82 casi poi l’atto ha avuto come firmatari due o più ministri.

Per quanto riguarda la tipologia di atti adottati invece quello più ricorrente è l’ordinanza (370). D’altronde due dei soggetti maggiormente coinvolti nella gestione dell’emergenza (il ministero della salute e la protezione civile) hanno fatto frequente ricorso a questo strumento. Tra le altre tipologie più utilizzate le circolari (291), decreti ministeriali e interministeriali (126), decreti legge (63) e decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm, 45).

Perché è importante proseguire nel monitoraggio

Come detto, anche a livello amministrativo, la fine dello stato di emergenza non ha comportato uno stop degli atti Covid emanati dai diversi soggetti. La produzione di ordinanze, decreti eccetera è proseguita già dal giorno successivo, quando sono state diramate una serie di ordinanze e circolari volte a delineare la fase di transizione tra la fine dello stato di emergenza e il ritorno alla normalità.

Con il cambio di governo da Draghi a Meloni, l’atteggiamento delle istituzioni nei confronti del virus sembrerebbe essere cambiato. Solo per fare alcuni esempi, il decreto legge 162/2022 ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato. Una circolare del ministero della salute pubblicata il 31 dicembre ha invece “ammorbidito” le modalità di gestione dei contagiati e di chi ha avuto contatti stretti. In ogni caso infatti non si prevede un periodo di isolamento superiore ai 5 giorni.

Al contrario invece, un’altra circolare pubblicata 3 giorni prima aveva reso più stringenti – in accordo anche con quanto deciso a livello comunitario – le procedure e i controlli per quei viaggiatori che arrivano nel nostro paese dalla Cina. Ciò a causa dell’impennata di casi che si sta registrando nel paese.

È proprio in virtù di questa continua produzione normativa che è necessario continuare a monitorare al meglio l’evolversi degli eventi.

A seguire l’elenco di tutti gli atti presi da metà gennaio del 2020 ad oggi. L’elenco rappresenta un modo per consentire il monitoraggio di cittadini e società civile.

Foto: palazzo Chigi – Licenza

L'articolo Coronavirus, l’elenco completo degli atti proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi degli enti di ricerca e di statistica

Da oltre un anno, all’interno dell’osservatorio, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Per capire come sta funzionando questo strumento, analizziamo i registri degli accessi delle varie amministrazioni: si tratta del registro nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni, dei comuni capoluogo e delle agenzie nazionali allarghiamo l’analisi ai più importanti organismi pubblici che operano a livello nazionale nel campo della ricerca e della elaborazione statistica, soggetti all’indirizzo e controllo di una struttura ministeriale. In particolare stiamo parlando di una serie di soggetti diversi, come:

• Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), fondato nel 1923, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è il più rilevante ente per la promozione della ricerca e l’innovazione in Italia;
• Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), ente pubblico, vigilato dal ministero delle politiche agricole, che svolge attività di ricerca nel settore agroalimentare;
• Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico, che opera dal 1995 nel campo della ricerca, innovazione tecnologica e prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile;
• Istituto superiore di statistica (Istat), ente pubblico fondato nel 1926, sottoposto alla vigilanza di una commissione presso la presidenza del consiglio, si occupa dei censimenti generali della popolazione e delle attività produttive e di indagini generali;
• Istituto superiore di sanità (Iss), dal 2001 ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del ministero della salute, è il più importante centro di ricerca, controllo e consulenza tecnico-scientifica in materia di sanità pubblica;
• Istituto nazionale di astrofisica (Inaf), centro di ricerca per lo studio dell’universo;
• Istituto nazionale geofisica e vulcanologia (Invg), istituito nel 1999 dopo la fusione di cinque istituti che svolgevano ricerca nell’ambito delle discipline geofisiche e vulcanologiche;
• Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), ente pubblico, vigilato dal ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che svolge attività di ricerca nei campi della fisica subnucleare, nucleare e astroparticellare;
• Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale (Ogs), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’università, che svolge attività di ricerca dal 1999 nel campo della oceanografia, geofisica e geologia marina e geofisica sperimentale e di esplorazione;
• Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche (Inapp), istituito nel 2016 (ex Isfol), vigilato dal ministero del lavoro e delle politiche sociali, svolge attività di ricerca, analisi e valutazione delle politiche pubbliche che hanno effetti sul mercato del lavoro;
• Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), istituito nel 1999 (ex Centro europeo dell’educazione), sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, svolge attività di ricerca e monitoraggio sul sistema scolastico italiano;
• Istituto nazionale documentazione innovazione ricerca educativa (Indire), ente sottoposto a vigilanza del ministero dell’istruzione, promuove l’innovazione didattica e i processi d’apprendimento nella scuola;
• Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), istituito nel 2008 e sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente, è un ente pubblico che svolge attività di ricerca e promozione in campo ambientale
• Istituto italiano di tecnologia (Iit), fondazione istituita nel 2003 e sottoposta alla vigilanza dei ministeri dell’economia e dell’istruzione, università e ricerca;
• Formez, centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento della pubblica amministrazione, sottoposto alla vigilanza della presidenza del consiglio dei ministri, che detiene la quota maggioritaria dell’associazione.

Per quanto riguarda l’agenzia spaziale italiana (Asi), ente pubblico di ricerca nel campo della scienza spaziale, istituito nel 1988 e vigilato dai ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si rinvia alle considerazioni contenute nell’analisi dello scorso gennaio.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti degli enti presi in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”.

In diversi casi (Cnr, Crea, Inaf, Inapp, Invg, Ispra, Iss, Enea, Formez, Ogs e Istat), viene fornita anche l’indicazione della modulistica necessaria per l’invio delle richieste di accesso agli uffici competenti in materia, oltre ai regolamenti interni approvati. Tre soggetti (Formez, Ogs e Istat) forniscono anche i moduli per le richieste di sollecito e riesame.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per gli enti in esame si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

Cnr, Iss e Enea pubblicano un registro per accesso civico semplice e Foia (nel registro Enea la distinzione tra le due tipologie non è sempre evidenziata). Un unico registro che ricomprende anche l’accesso documentale è realizzato da Crea, Inaf, Inapp, Istat, Ogs e Ispra (quest’ultimo registro fa riferimento anche alle richieste di informazione ambientale previste dal dlgs 195/2005). Il registro dell’Infn riporta le sole richieste Foia.

Registro degli accessi Foia – enti di ricerca e di statistica

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito da tutti gli enti analizzati, ad eccezione dell’Inaf (i dati sono riferiti al 2018). Tutti gli altri sono aggiornati al dicembre 2020, tranne quelli di Istat, dell’Istituto superiore di sanità e dell’Istituto di oceanografia (comunque aggiornati a giugno 2020). I dati dei registri sono pubblicati solitamente in formati tabellari, come xls o odf, oppure in pdf. Una nota positiva è che anche chi pubblica in pdf lo fa comunque in formato tabellare, abbastanza semplice da convertire. Fanno eccezione il registro del Cnr (i cui dati non sono in formato tabellare, ma presentati come lista) e quello di Istat (dove il formato pdf scelto è difficilmente convertibile in open data).

Tra chi pubblica in formato tabellare vanno segnalati, per chiarezza di compilazione, i registri di Inapp e Ispra (anche quello di Invg risulta ben strutturato, sebbene pubblicato in pdf). La scelta di compilare i campi con modalità univoche, effettuata da questi soggetti, rende molto più semplice l’analisi dei dati.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. L’Inapp non specifica l’oggetto delle richieste di accesso generalizzato; tale indicazione manca talora anche in quello dell’Invg. In alcuni casi non sono esplicitate le motivazioni del diniego, totale o parziale (Ispra, Invg). Solo i registri di Istat, Inapp e Infn riportano la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). I registri di Crea, Istat e Iss (quest’ultimo solo dal 2020) prevedono la compilazione delle informazioni sulle richieste di riesame e sui ricorsi ai giudici amministrativi, mentre il Cnr fornisce i dati solo sulle richieste di riesame.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato agli enti di ricerca

Rispetto ad altre amministrazioni esaminate in passato, questi enti non ricevono un numero elevato di richieste Foia. Con 246 richieste totali, di cui 239 accolte (97%), l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) è di gran lunga il soggetto con più richieste. Al secondo posto l’Istat, con 62 richieste Foia, di cui 29 accolte totalmente (47%) e 8 parzialmente (13%).

Seguono Crea (21 domande, oltre il 90% delle quali accolte), Invg (18 richieste, di cui solo 3 accolte), Iss (16 richieste, il cui esito non è facilmente ricostruibile dal registro) e l'Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), con 11 domande (9 accolte). Tutti gli altri enti hanno ricevuto meno di 10 richieste ciascuno nel triennio 2017-2019, segno di un minore interesse da parte dei cittadini nel richiedere informazioni a tali istituti.

L'anno scorso però, con l'emergenza Covid, è diventato evidente quanto i dati siano presenti nel nostro quotidiano e quanto siano decisivi per prendere decisioni che incidono sulle nostre vite. A riprova di questa tendenza, che avremo modo di verificare più compiutamente solo nei prossimi mesi, è sufficiente osservare i primi dati provenienti dai registri dell'Istituto superiore di sanità.

Nei primi 6 mesi del 2020, anche in conseguenza dell'emergenza Covid, l'Istituto superiore di sanità ha ricevuto 23 richieste Foia, a fronte delle 16 ricevute tra 2017 e 2019. Indice di una maggiore attenzione sul tema, e sarà interessante capire se riguarderà anche altri enti statistici e in generale altri soggetti pubblici detentori di dati.

Per quanto riguarda i tempi, tendenzialmente le diverse amministrazioni (anche in considerazione di una mole non enorme di richieste) impiegano un tempo medio vicino o inferiore ai 30 giorni. Si tratta del tempo normalmente prescritto alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

Fa eccezione l'istituto superiore di sanità (Iss), che nel biennio 2017-18 si era caratterizzato per tempi molto contenuti di risposta (15,4 e 11 giorni) nel 2019 vede aumentare il dato a 70,7 giorni medi. Sono in particolare due le richieste che hanno innalzato la media, avendo avuto esito dopo 182 e 144 giorni.

Le tipologie delle richieste di accesso

Nel registro dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale sono ricomprese le richieste inoltrate ai sensi del dlgs n. 195 del 2005, attraverso il quale è stato per la prima volta introdotto in Italia un accesso generalizzato alle informazioni di carattere ambientale (maggiori approfondimenti nel manuale Foia, capitolo 10). Il registro non specifica i soggetti che hanno inoltrato le singole richieste.

Negli anni 2017-2019, come abbiamo visto, si registrano poche richieste all’Istituto superiore di sanità. La situazione cambia nel primo semestre del 2020 soprattutto per le numerose richieste riguardanti dati e documentazione sulla diffusione nelle diverse aree del paese del Coronavirus.

Si segnala in particolare il contenzioso riguardante la pubblicazione dei verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico. Solo in seguito ai ricorsi ai giudici amministrativi, tali documenti, inizialmente tenuti riservati, sono divenuti pubblici (vedi al riguardo il manuale Foia, capitolo 13). Si registra anche il diniego totale a diverse richieste di accesso ai dati dei decessi da Covid 19, facendo rinvio alla disciplina della protezione civile sulla raccolta dei dati in situazioni di emergenza sanitaria.

Una valutazione più approfondita sull’Istituto superiore di sanità potrà essere effettuata non appena disponibili i dati sulle richieste di accesso nel secondo semestre 2020 e nei primi mesi del 2021 (molte richieste inoltrate in questo periodo al ministero della salute sono state trasmesse da quest’ultimo all'Istituto superiore di sanità), nell’ambito di uno dei prossimi approfondimenti dedicati all’utilizzo del Foia in campo sanitario e di tutela della salute.

Per quanto riguarda il registro dell’Istituto nazionale di statistica una parte delle richieste sono classificabili come accesso civico semplice e riguardano prevalentemente profili attinenti alla spesa e alla gestione del personale.

Considerazioni finali

Gli enti di ricerca sono un patrimonio fondamentale per il nostro paese. Rispetto alle attività che svolgono quotidianamente, il Foia rappresenta uno strumento per far conoscere ad una platea più vasta il lavoro di analisi e le informazioni in loro possesso. Sotto questo profilo, anche il miglioramento dei registri di accesso può contribuire a quest’opera di divulgazione.

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dalle prossime uscite, anche ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Foto credit: Istat (Flickr) - Licenza

L'articolo Foia, l’accesso alle informazioni di enti statistici e di ricerca proviene da Openpolis.

Cos’è successo nell’ultimo mese

L’ultimo provvedimento in ordine di tempo è la proroga di sei mesi del periodo di commissariamento del comune di Sinopoli (Reggio Calabria), decisa dal consiglio dei ministri del 2 dicembre 2020.

Oltre a questo, nell’ultimo mese non sono stati deliberati nuovi commissariamenti di enti locali per infiltrazioni della criminalità organizzata. Non risulta infatti concluso l’iter di numerose procedure di accesso per la verifica delle infiltrazioni, alcune delle quali avviate nel 2019 o nei primi mesi del 2020. Gli accessi in corso negli ultimi mesi, conosciuti tramite fonti ufficiali, hanno riguardato numerosi enti.

Tra questi, i comuni di Melfi (Potenza), Tortorici (Messina) e Paterno Calabro (Cosenza). Poi Barrafranca (Enna), sciolto nell’agosto 2020 a seguito delle dimissioni della maggioranza dei consiglieri, e San Giuseppe Jato (Palermo; come già detto il comune è stato sciolto a novembre ai sensi dell’art. 141 del Tuel), l’Asl 1 di Napoli  e – ultimo in ordine di tempo – il comune di Marano di Napoli (già sciolto tre volte in passato per infiltrazioni della camorra). Altri 5 casi sono stati segnalati dai mezzi di informazione.

Nello stesso periodo sono stati invece sciolti 18 comuni ed una unione di comuni, in base alle altre disposizioni del testo unico sugli enti locali e alla normativa delle regioni a statuto speciale, gran parte dei quali per motivi politici.

A Sessa Aurunca (Caserta) e Ramacca (Catania) è stato sfiduciato il sindaco. Le dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri si sono verificate a Catenanuova (Enna), Porto Ceresio (Varese), Montefiascone (Viterbo), Conegliano (Treviso), Cazzago San Martino (Brescia), Falerna (Catanzaro), Squinzano (Lecce), Perdaxius (Sud Sardegna) e Carbone (Potenza). In quest’ultimo caso le dimissioni dei consiglieri, avvenute subito dopo le elezioni del settembre scorso, hanno dato luogo anche a forti critiche su alcuni aspetti della disciplina delle candidature dei dipendenti pubblici (vedi oltre, nel paragrafo dedicato alle interrogazioni).

Altri 4 comuni sono stati sciolti per le dimissioni del primo cittadino. Hanno rassegnato le dimissioni i sindaci di San Giuseppe Jato, dove si sono verificate anche le dimissioni della giunta e della maggioranza dei consiglieri dopo l’istituzione di una commissione di accesso per la verifica delle infiltrazioni, e Eboli (Salerno). In questo comune, che ha rinnovato il proprio consiglio comunale nel turno amministrativo di settembre, le dimissioni fanno seguito ad un’inchiesta della magistratura. In altri due comuni, Castelraimondo (Macerata) e Selva di Cadore (Belluno), i primi cittadini sono stati eletti consiglieri regionali. A Merano (Bolzano) il comune è stato sciolto per la mancata elezione della giunta nei 30 giorni successivi al rinnovo del consiglio.

I comuni di Sciacca (Agrigento), Carinola (Caserta) e l’unione dei comuni Valle del Giovenzano (Roma) sono stati sciolti per la mancata approvazione dei documenti di bilancio. Per la stessa ragione si è proceduto alla nomina di un commissario ad acta presso l’unione dei comuni di Terre d’Acqua (Bologna).

Si è verificato un caso di decesso del primo cittadino a Telti (Sassari), dove consiglio e giunta rimangono in carica fino al nuovo turno elettorale.

Gli enti locali attualmente sciolti

Salgono a 105 i comuni attualmente sciolti in Italia. A questi si aggiungono l’unione dei comuni Valle del Giovenzano e le diverse aziende sanitarie calabresi commissariate per infiltrazioni mafiose oppure ai sensi della legge 60/2019 (misure emergenziali per il servizio sanitario della regione Calabria) e del decreto legge 150 dello scorso 10 novembre (misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario della regione Calabria).

Nella mappa sono compresi anche 6 comuni siciliani e calabresi (Vittoria, San Biagio Platani, Siderno, Delianuova, Crucoli, Casabona), commissariati per infiltrazioni mafiose nel 2018, dove il rinnovo dei consigli comunali, inizialmente previsto il 22 novembre scorso, è stato rinviato a marzo 2021 a causa dell’emergenza Covid, con conseguente proroga della gestione della commissione straordinaria (come previsto dalla legge n. 159 del 2020).

L'impatto delle infiltrazioni mafiose sul totale dei commissariamenti varia molto da regione a regione. In Calabria, 2/3 degli scioglimenti attualmente in corso sono avvenuti in base all'articolo 143 del testo unico degli enti locali.

Quelli per infiltrazioni criminali rappresentano oltre la metà degli scioglimenti in corso anche in Puglia (57%) e in Sicilia (52%). In Valle d'Aosta uno dei due comuni attualmente sciolti (Saint-Pierre) è stato commissariato per questo motivo. In Basilicata e Campania sono rispettivamente 1 su 3 (33%) e 4 su 14 (28,6%).

Misurare l'impatto degli scioglimenti è cruciale per valutare lo stato di salute degli enti locali. Per questo è online anche una pagina, aggiornata quotidianamente, per consentire a tutti di monitorare il fenomeno dei commissariamenti - dai motivi politici alle infiltrazioni - in tempo reale.

Cosa ha portato ai recenti commissariamenti per mafia

Il mese scorso abbiamo dato notizia del commissariamento per infiltrazioni mafiose del comune di Pratola Serra e della proroga della gestione straordinaria del comune di San Cipirello. Le relazioni allegate ai decreti presidenziali illustrano le ragioni delle decisioni del Governo (su parere conforme del comitato provinciale per l’ordine pubblico) e danno conto del lavoro avviato dai commissari per il pieno ripristino della legalità, delle iniziative assunte e dei motivi che hanno portato alla proroga del commissariamento.

Le relazioni allegate al decreto di scioglimento di Pratola Serra (Avellino) segnalano una rete di relazioni e di comunanza di interessi economici tra vertici dell’amministrazione e noti pregiudicati. A fronte del sostegno ottenuto nella campagna elettorale, secondo la commissione di accesso il comune avrebbe favorito gli interessi di soggetti legati alla criminalità organizzata locali (affidamento di servizi, gestione degli impianti sportivi, autorizzazioni, sanatorie edilizie etc).

La relazione su San Cipirello (Palermo) dà conto delle misure di riorganizzazione della struttura amministrativa avviata dalla commissione straordinaria, anche con l’adozione di nuove disposizioni regolamentari. Il documento prospetta un miglioramento dei servizi dove erano state riscontrate gravi irregolarità (ad esempio nella gestione del patrimonio comunale e delle strutture destinate all’accoglienza dei migranti) e indica le iniziative messe in campo per raggiungere un riequilibrio della situazione finanziaria. È stata avviata la realizzazione di un piano di opere pubbliche utilizzando i finanziamenti disponibili.

L’esito degli ultimi ricorsi sui commissariamenti

Il Tar del Lazio ha respinto il ricorso avverso il decreto di commissariamento dell’ottobre 2019 del comune di Cerignola (Foggia), sottolineando le gravi irregolarità riscontrate dalla commissione di accesso (con riguardo in particolare all’affidamento dei servizi di manutenzione del verde urbano, alle concessioni di suolo pubblico e alla gestione del patrimonio immobiliare) che hanno favorito soggetti legati alla criminalità organizzata, alcuni dei quali colpiti da interdittiva antimafia.

Sempre il Tar del Lazio ha respinto anche il ricorso avverso il decreto di commissariamento del maggio 2019 del comune di Stilo (Reggio Calabria). Il giudice amministrativo evidenzia innanzitutto le irregolarità riscontrate nell’affidamento di alcuni appalti con procedura d'urgenza.

Vengono inoltre esaminati in modo puntuale gli altri elementi raccolti dalla commissione d’accesso sul condizionamento esercitato su amministratori e dipendenti da parte della ‘ndrangheta, con particolare riferimento alle occupazioni di suolo pubblico, all’abusivismo edilizio e al mancato riutilizzo di beni confiscati alla criminalità organizzata.

Nell'ultimo mese, il consiglio di stato ha ritenuto improcedibile il ricorso contro il decreto di scioglimento del comune di Legnano del luglio 2019, alla luce della proclamazione del nuovo sindaco e del consiglio comunale con le elezioni del settembre scorso (parere n. 1873/2020).

Attraverso ricorsi e sentenze, nel corso degli anni la giurisprudenza, in particolare quella amministrativa, ha chiarito molti ambiti di incertezza nella normativa sui commissariamenti per mafia e stabilito anche modalità di applicazione concreta. Per tenere traccia di questo lavoro, abbiamo raccolto un'analisi delle sentenze e delle decisioni di Tar e consiglio di stato che hanno permesso di capire concretamente cosa significa infiltrazione criminale negli enti locali.

Le interrogazioni ed interpellanze parlamentari sui comuni sciolti

Dall'analisi degli atti di sindacato ispettivo rivolti dai parlamentari al governo possono emergere ulteriori informazioni su commissariamenti e scioglimenti.

Nell'ultimo periodo, il governo ha risposto a diversi atti di sindacato ispettivo. In risposta ad un'interpellanza parlamentare, ha comunicato l’avvio di un procedimento disciplinare nei confronti di alcuni dipendenti della polizia di stato che si sono candidati presso il comune di Carbone (Potenza), rassegnando le dimissioni subito dopo l’elezione, e hanno così determinato lo scioglimento dell’ente locale. L'esecutivo ha dichiarato che valuterà anche l’opportunità di una modifica della disciplina sulla aspettativa dei dipendenti pubblici che si presentano alle elezioni.

Con riferimento alla procedura di accesso per l'ospedale San Giovanni Bosco di Napoli, è stato ribadito che è tuttora in corso la valutazione, da parte del ministero dell’interno, della relazione trasmessa dal prefetto nel marzo scorso. Questa è stata redatta al termine di un approfondito esame svolto dalla commissione di accesso istituita nel luglio del 2019. Sono stati infine forniti elementi sui risultati dell’indagine amministrativa sui concorsi indetti a Sant’Anastasia e in altri comuni campani e sulle misure correttive adottate.

Sempre nell'ultimo periodo sono stati presentati 8 nuovi atti di sindacato ispettivo, cui il governo non ha dato ancora risposta. In particolare è stato richiesto di motivare il mancato commissariamento per infiltrazioni mafiose, negli anni scorsi, del comune di Anzio (Roma). Sempre per la stessa città, in un dibattito alla Camera è stata sollecitata l’istituzione di una nuova commissione di accesso a seguito di un atto di intimidazione nei confronti di un consigliere comunale. Con altre interrogazioni è stato chiesto l’invio di una commissione di accesso anche nei comuni di Catanzaro, Marigliano (Napoli, attualmente sciolto ai sensi dell’art. 141 del tuel; per approfondire qui e qui) e Castellammare del Golfo (Trapani).

Altre due interrogazioni riguardano la verifica dei presupposti per lo scioglimento dell'unione dei comuni di Terre d'Acqua (Bologna; come detto, per tale ente è stato nominato un commissario) e la situazione finanziaria del comune di Montalbano Jonico (Matera).

Questo articolo è parte dell’osservatorio sui comuni e gli altri enti sciolti e commissariati, curato da openpolis in collaborazione con Giulio Marotta.

Foto credit: Marco Tosato (Wikimedia), Palazzo comunale di Conegliano - Licenza

L'articolo Sciolti 18 nuovi comuni, quasi tutti per motivi politici proviene da Openpolis.

Cos’è successo nell’ultimo mese

Il consiglio dei ministri del 22 ottobre 2020 ha deliberato il commissariamento per infiltrazioni mafiose del comune di Pratola Serra (Avellino), sulla base delle conclusioni della commissione di accesso. Si tratta del decimo commissariamento disposto nel 2020 in base all’art. 143 del testo unico sugli enti locali.

Inoltre ha anche deciso la proroga di sei mesi del periodo di commissariamento del comune di San Cipirello (Palermo).

Nel mese scorso sono stati sciolti anche altri 8 comuni in base alle altre disposizioni del testo unico sugli enti locali e alla normativa delle regioni a statuto speciale. Molti di questi per ragioni di natura politica.

Le dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri si sono verificate a Cervino (Caserta; si tratta del quarto scioglimento negli ultimi 10 anni), Pettoranello del Molise (Isernia). A Vallelunga Pratameno (Caltanissetta) invece è stato sfiduciato il sindaco. Hanno rassegnato le dimissioni i sindaci di Pontelatone (Caserta), Santo Stefano Roero (Cuneo). A Vigarano Mainarda (Ferrara) e Comitini (Agrigento) si è verificata l’impossibilità di surroga a causa delle dimissioni di numerosi consiglieri. A Glorenza il comune è stato sciolto per “mancata elezione della giunta”, una motivazione specifica della normativa altoatesina sui commissariamenti.

Il comune di Grumo Nevano, sciolto nel novembre 2019 per la mancata approvazione dei provvedimenti necessari alla salvaguardia degli equilibri di bilancio per il 2019, ha fatto ricorso alla procedura di risanamento finanziario prevista dal testo unico sugli enti locali.

Si segnala in conclusione che la regione Veneto, in seguito all’esposto di un consigliere comunale, ha avviato un accesso ispettivo presso il comune di Cattolica Eraclea, al fine di verificare presunte persistenti violazioni di legge da parte del sindaco

Gli enti locali attualmente sciolti

Nelle elezioni amministrative tenute ad ottobre in Sardegna, sono stati rinnovati anche i consigli comunali di tutti gli 8 enti sardi in gestione commissariale (oppure andati al voto anticipatamente). Questi non sono più ricompresi nella mappa successiva. Nella mappa sono ora invece riportati i 7 comuni sardi dove le recenti elezioni non sono risultate valide: si tratta di Aritzo, Tadasuni e Villanova Tulo (dove è mancato il quorum) nonchè Belvì, Seneghe, Sorgono e Talana (elezioni rinviate per la mancata presentazione di liste di candidati).

Con questi ultimi sviluppi, le regioni con più comuni attualmente sciolti sono Calabria (19), Sicilia (18) e Sardegna (16). Nel caso della Calabria, si aggiungono anche le aziende sanitarie commissariate ai sensi della legge n. 60 del 2019 oppure per infiltrazioni mafiose.

Cambia molto, tra le diverse regioni, l'impatto dei commissariamenti per mafia sul totale degli scioglimenti in corso. In Calabria, Puglia e Sicilia oltre il 60% è dovuto a infiltrazioni criminali. In Sardegna, terza regione con più scioglimenti, nessuno. Qui le cause prevalenti sono le elezioni non valide (per assenza del quorum o di liste presentate) e le dimissioni di sindaco e consiglieri.

Si segnala che in 6 comuni siciliani e calabresi (Vittoria, San Biagio Platani, Siderno, Delianuova, Crucoli, Casabona), commissariati per infiltrazioni mafiose nel 2018, le elezioni per il rinnovo del consiglio comunale sono previste a novembre 2020.

Gli ultimi commissariamenti per infiltrazioni mafiose

Con il commissariamento del comune di Pratola Serra (Avellino) salgono a 10 gli enti locali sciolti per infiltrazioni mafiose da inizio dell’anno, dopo quelli di Scorrano (Lecce), Saint-Pierre (primo comune valdostano commissariato per questo motivo), Amantea (Cosenza), Pizzo (Vibo Valentia), Sant’Antimo (Napoli), Maniace (Catania), Partinico (Palermo), Cutro (Crotone), Sant’Eufemia d’Aspromonte (Reggio Calabria). In totale dal 1991 ad oggi sono 350 gli enti commissariati per mafia.

In Campania salgono così a 111 enti locali sciolti dal 1991 ad oggi. Di questi, 60 nella città metropolitana di Napoli (54%). Seguono le province di Caserta (37), Salerno (8), Avellino (5) e Benevento (1). In altri 41 casi la procedura di accesso si è conclusa con l’archiviazione.

Un fenomeno quindi in evoluzione, che è molto importante monitorare per valutare lo stato di salute degli enti coinvolti. Per tenere traccia di questi aspetti giorno per giorno, mettiamo a disposizione una pagina, costantemente aggiornata, sugli enti locali attualmente commissariati per infiltrazioni mafiose, con l’indicazione anche dell’esito dei ricorsi presentati al Tar del Lazio e al Consiglio di stato e della data delle prime elezioni utili dopo la fase di commissariamento.

L'attività delle commissioni nei comuni commissariati

Nei mesi scorsi abbiamo dato notizia della proroga del commissariamento per infiltrazioni mafiose dei comuni di Stilo, Palizzi e Arzano. Le relazioni allegate ai decreti presidenziali indicano le motivazioni della decisione del governo (su parere conforme del comitato provinciale per l’ordine pubblico) e danno conto del lavoro avviato dai commissari per il pieno ripristino della legalità, delle iniziative assunte e delle ragioni che giustificano la proroga del commissariamento.

In particolare, la commissione straordinaria di Palizzi ha dedicato particolare attenzione alle misure per superare la situazione di grave dissesto finanziario, ivi incluso il riutilizzo del patrimonio immobiliare comunale, e alla realizzazione di importanti opere pubbliche. La relazione su Stilo sottolinea soprattutto l’azione di riordino nella gestione dei tributi e di contrasto dell’abusivismo l’avvio di opere di miglioramento delle infrastrutture comunali. Riguardo ad Arzano si pone in rilievo il miglioramento della macchina amministrativa, attraverso la programmazione degli interventi, il potenziamento degli organici e del sistema dei controlli. Particolare attenzione è stata dedicata al riutilizzo dei beni confiscati e al contrasto delle occupazioni abusive.

L’esito degli ultimi ricorsi ai giudici amministrativi

Il Tar Campania ha respinto il ricorso dei componenti della struttura di audit del comune di Arzano (sciolto per infiltrazioni mafiose nel 2019), ritenendo legittima la decisione assunta dalla commissione di gestione straordinaria, sulla base dei poteri ad essa attribuiti dalla legge sulla risoluzione degli incarichi di dirigente o di consulenza.

Attraverso ricorsi e sentenze, nel corso degli anni la giurisprudenza, in particolare quella amministrativa, ha chiarito molti ambiti di incertezza nella normativa sui commissariamenti per mafia e stabilito anche modalità di applicazione concreta. Per tenere traccia di questo lavoro, abbiamo raccolto un'analisi delle sentenze e delle decisioni di Tar e consiglio di stato che hanno permesso di capire concretamente cosa significa infiltrazione criminale negli enti locali.

Le interrogazioni ed interpellanze parlamentari sui comuni sciolti

Dall'analisi degli atti di sindacato ispettivo rivolti dai parlamentari al governo possono emergere ulteriori informazioni su commissariamenti e scioglimenti.

Dall'ultimo aggiornamento, il governo ha risposto ad un’interrogazione riguardante l’azienda sanitaria locale 1 di Napoli, precisando che è tuttora in corso, da parte del ministero, la valutazione della relazione trasmessa dal prefetto di Napoli il 6 marzo 2020.

In risposta ad un’interrogazione sulle inchieste della magistratura per voto di scambio ad Acerra (Napoli), il governo ha escluso che ci siano i presupposti per lo scioglimento dell’ente. Sono stati infine forniti chiarimenti sull’esito della commissione di indagine comunale sulle presunte irregolarità nell’affidamento di alcuni servizi da parte dell'amministrazione di Salsomaggiore Terme (Parma) e sull’attività svolta dalla commissione straordinaria dell’azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria.

Nell'ultimo periodo sono stati presentati 6 nuovi atti di sindacato ispettivo, cui l'esecutivo non ha dato ancora risposta. In particolare è stato sollecitato lo scioglimento del comune di Eboli (Salerno) dove, in applicazione della legge Severino, è stato sospeso il sindaco (da poco rieletto nel turno elettorale del 20 settembre scorso), in seguito agli arresti domiciliari disposti dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Salerno.

Con due interrogazioni sono stati chiesti chiarimenti sul condizionamento della criminalità organizzata sulla vita dell’amministrazione comunale di Melito (Napoli; riferimenti qui e qui). All'interno di una interrogazione è stato sollecitato l’accesso presso il comune di Afragola (Napoli). Altri due atti di sindacato ispettivo riguardano l'assegnazione di nuove risorse finanziarie per il comune di Pachino (sciolto nel 2019) e la verifica dei presupposti per la sospensione del sindaco di Villa Literno (Caserta).

Questo articolo è parte dell’osservatorio sui comuni e gli altri enti sciolti e commissariati, curato da openpolis in collaborazione con Giulio Marotta.

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Il 20 e 21 settembre, però, in Veneto e Sardegna si è votato anche per le elezioni suppletive. Cioè quelle consultazioni che si svolgono per sostituire eventuali seggi rimasti vacanti in parlamento. Consultazioni di cui si parla pochissimo ma che in realtà sono decisive per la tenuta del governo, soprattutto al senato dove i numeri della maggioranza sono risicati.

In entrambi i casi la vittoria è andata al centrodestra. Ma a pesare di più è il risultato della Sardegna, dove il seggio appartenuto a Vittoria Bogo Deledda del Movimento 5 stelle (deceduta nel marzo 2020) è stato conquistato dal centrodestra con Carlo Doria (Lega). Si tratta di elezioni quindi che hanno un impatto significativo. Con il M5s, in particolare, che dall’inizio della legislatura ha perso 3 seggi su 3 a vantaggio di altre forze politiche.

La legge elettorale

Il meccanismo delle elezioni suppletive rappresenta una novità abbastanza recente per il nostro ordinamento. È infatti stato introdotto per la prima volta dal cosiddetto Mattarellum tra 1993 e il 2005. La stessa formula è stata poi ripresa dall’attuale legge elettorale, la 264 del 2017, che prevede un sistema di elezione misto. Una parte dei seggi viene infatti assegnata con un sistema maggioritario in collegi uninominali, mentre il resto viene ripartito con un sistema proporzionale in base a voti di lista.

Per un seggio plurinominale che diventa vacante, viene direttamente nominato il primo dei non eletti che facevano parte della stessa lista. Mentre per i seggi eletti nei collegi uninominali, si rende necessaria una nuova consultazione elettorale. Dalle ultime elezioni politiche si sono tenute ben 8 elezioni suppletive, che hanno fatto entrare in parlamento 4 nuovi deputati e 4 senatori.

Da inizio legislatura sono vari i parlamentari che hanno lasciato l’incarico, chi per incompatibilità sopravvenuta (essendo stati eletti per esempio in consiglio regionale) o per scelta o per altre ragioni. Tra questi 8 parlamentari eletti in seggi uninominali:

• Andrea Mura (camera  – M5s), eletto in Sardegna e dimessosi il 27 settembre del 2018 per scelta personale;
• Maurizio Fugatti (camera – Lega), eletto in Trentino-Alto Adige e dimessosi il 9 gennaio 2019 per incompatibilità essendo stato eletto presidente della provincia autonoma di Trento;
• Giulia Zanotelli (camera – Lega), eletta in Trentino-Alto Adige e dimessasi il 9 gennaio 2019 per incompatibilità essendo stata eletta consigliere regionale in Trentino-Alto Adige;
• Franco Ortolani (senato – M5s), eletto in Campania e deceduto il 22 novembre 2019;
• Paolo Gentiloni (camera – Pd), eletto nel Lazio e dimessosi il 2 dicembre 2019 per incompatibilità essendo stato nominato in commissione europea;
• Donatella Tesei (senato – Lega), eletta in Umbria e dimessasi il 2 dicembre 2019 per incompatibilità essendo stata eletta presidente di giunta regionale in Umbria;
• Vittoria Bogo Deledda (senato – M5s), eletta in Sardegna e deceduta il 17 marzo 2020;
• Stefano Bertacco (senato – Fdi), eletto in Veneto e deceduto il 14 giugno 2020.

Come sono andate le elezioni

Si tratta di elezioni di cui generalmente si parla poco ma che invece sono molto importanti per gli equilibri della maggioranza, soprattutto al senato. Che ci sia scarsa attenzione su questo fronte lo conferma anche la bassa percentuale di affluenza registrata per questo tipo di elezioni. Nella maggior parte dei casi infatti la partecipazione è stata inferiore al 20%, con un picco negativo del 9,5% registrato in Campania nel febbraio di quest’anno.

Le tornate elettorali più recenti hanno fatto registrare un aumento della partecipazione che però è certamente da attribuire all’election day che chiamava i cittadini ad esprimersi anche sul referendum e sul rinnovo degli amministratori in alcune regioni. A riprova di questo, notiamo che in Veneto, dove si è votato anche per le regionali, la partecipazione arriva al 61,9%, mentre in Sardegna si ferma al 34%.

Sappiamo che è in corso da anni un trend negativo per quanto riguarda la partecipazione dei cittadini alle consultazioni elettorali. E, da questo punto di vista, le suppletive hanno rappresentato senza dubbio un fallimento.

Se l'affluenza, e quindi la partecipazione, è uno dei parametri per valutare lo stato di salute della nostra democrazia, è evidente che qualcosa non abbia funzionato. Cosa ha causato tutto questo? Certamente la poca comunicazione politico-istituzionale sul tema, ma anche la scarsa consapevolezza da parte dei cittadini su quanto stesse avvenendo.

Passando all'analisi dei risultati, si può notare come il Movimento 5 stelle sia uscito certamente ridimensionato da queste elezioni. Mentre i partiti di centrodestra ed il Pd sono riusciti a confermare i loro seggi, altrettanto non sono stati in grado di fare i pentastellati.

In Sardegna il seggio di Andrea Mura è andato ad Andrea Frailis, deputato ora iscritto al gruppo del Partito democratico. A fine febbraio invece il posto di Franco Ortolani, venuto a mancare durante la legislatura, è stato vinto dal giornalista Alessandro Ruotolo, sostenuto dal Partito democratico e liste di sinistra. Ruotolo si è poi iscritto al gruppo Misto. Come detto, infine, Carlo Doria (sostenuto da una coalizione di centro destra) ha strappato il seggio appartenuto a Vittoria Bogo Deledda, anch'essa scomparsa durante la legislatura.

Dopo le suppletive di settembre, anche Fratelli d'Italia ha mantenuto il proprio seggio al senato con Luca Del Carlo che prende il posto di Stefano Bertacco. Lega e Partito democratico hanno invece confermato i loro seggi e strappato un parlamentare ciascuno al Movimento 5 stelle.

Il caso Lotito e i numeri della maggioranza al senato

Alla luce dei risultati di queste elezioni suppletive, dunque, la maggioranza si è indebolita. Ma non è finita qui, l'alleanza che sostiene il governo Conte II potrebbe infatti perdere un'altra pedina al senato, dove i numeri sono già molto risicati. Questo perché la giunta delle elezioni e delle immunità di Palazzo Madama, nella seduta del 24 settembre scorso ha accolto il ricorso presentato da Claudio Lotito.

Il presidente della Lazio si era candidato nel 2018 in Campania tra la fila di Forza Italia. Al suo posto, però, all'epoca venne eletto Vincenzo Carbone, poi passato al gruppo di Italia Viva nel corso della legislatura. Lotito sosteneva di essere stato danneggiato da un errato conteggio dei voti e la giunta gli ha dato ragione.

Sulla questione si sono espressi con toni molto critici proprio i senatori di Italia Viva, secondo cui questa decisione potrebbe rappresentare un pericoloso precedente che rimetterebbe in discussione anche altri seggi. Altri candidati esclusi per una manciata di voti infatti potrebbero decidere di seguire la strada di Lotito e tentare il ricorso. Con il rischio di destabilizzare i lavori dell'aula.

Fatto sta che adesso la palla è nelle mani del senato: qualora il parere della giunta dovesse essere confermato, la maggioranza potrebbe perdere un'ulteriore pedina.

L'attuale maggioranza gode infatti, sulla carta, di 168 senatori (i senatori, ad oggi, sono 319, la maggioranza semplice si raggiunge con 160). Oltre ai membri di Pd, Iv e M5s, si possono infatti contare 6 senatori del gruppo autonomie e 14 del gruppo misto. Per questi due gruppi sono diversi i senatori che raramente partecipano al voto ma che potrebbero comunque garantire il loro appoggio alla maggioranza in caso di bisogno.

Discorso a parte meritano i senatori a vita, che sono 6 (5 di nomina presidenziale, più l'ex presidente della repubblica Giorgio Napolitano). Di questi, Elena Cattaneo, Liliana Segre e Mario Monti in passato hanno sostenuto la maggioranza. Ma il loro voto è tutt'altro che certo, visto che spesso, così come gli altri senatori a vita, non prendono parte alle votazioni.

Qualora il ricorso dovesse essere accolto dall'aula, dunque, la maggioranza perderebbe un ulteriore pedina. Con Lotito che, verosimilmente, andrebbe a sedersi tra i banchi di Forza Italia. Considerando anche il voto dei senatori a vita dunque, la maggioranza si reggerebbe su appena 10 voti. Un margine molto ristretto.

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All’interno di una riforma così ampia dei regolamenti è necessario che rientri anche una maggiore trasparenza sulle indennità percepite dagli eletti. Uno dei principali argomenti portati nella discussione era la riduzione dei costi della politica. Oggi però non esistono dati certi sugli emolumenti di ciascun parlamentare.

Quello che viene comunemente definito come lo “stipendio” del parlamentare è in realtà la somma di importi di natura ed entità diverse. A grandi linee abbiamo: l’indennità vera e propria, l’indennità di funzione, la diaria per le spese di soggiorno a Roma, i rimborsi per l’attività politica sul territorio e altre spese (trasporti, telefono ecc.). Su tutti questi importi, gli elettori hanno diritto di avere la massima trasparenza.

Da alcuni anni, i siti di camera e senato pubblicano due pagine simili sul trattamento economico di deputati e senatori che riepilogano queste informazioni. Ma si tratta di un quadro generale che nello specifico varia da parlamentare a parlamentare. Ad esempio, cambia in base al ruolo all’interno dell’assemblea e delle commissioni: presidenti e vicepresidenti ricevono un’indennità di funzione aggiuntiva. Oppure, almeno sulla carta, in base alle assenze.

Oggi purtroppo non abbiamo un riepilogo puntuale di quanto ogni singolo eletto riceve alla luce della sua attività in parlamento. Non basta, in questo senso, la pubblicazione della dichiarazione dei redditi. Nelle dichiarazioni infatti possono confluire anche redditi diversi, e non c’è modo di sapere quanti derivino da rimborsi, quanti dall’indennità di carica e di funzione, quanti dalle decurtazioni per assenze.

La falsa contrapposizione tra privacy e trasparenza

Un elemento che viene spesso sollevato in contrapposizione alle richieste di trasparenza è il diritto alla privacy di deputati e senatori. Da questo punto di vista, ha sgombrato il campo un recente parere del garante per la protezione dei dati personali, intervenuto ad agosto sul caso dei bonus da 600 euro ricevuti da alcuni parlamentari:

Con questo parere, il garante ha chiarito che in questo caso il rispetto della privacy trova un limite nel ruolo pubblico dei parlamentari, non a caso già sottoposti dalla legge all’obbligo di pubblicazione di redditi e patrimoni. La trasparenza, peraltro, è di solito anche una garanzia per gli stessi eletti. Sia perché consente di evitare generalizzazioni ingiuste, sia perché sottrae il singolo parlamentare da operazioni di dossieraggio ad personam: se i dati sono già tutti pubblici e liberamente consultabili, non sono possibili operazioni di altro tipo basate su indiscrezioni. A tutto vantaggio, invece, di un monitoraggio civico, obiettivo e costante sull’operato di chi svolge una funzione pubblica.

Pubblicare le decurtazioni dovute alle assenze

Partecipare ai lavori dell’aula e delle commissioni è un dovere per i membri del parlamento, come stabilito chiaramente dai regolamenti di camera e senato.

Per questa ragione, entrambi i rami prevedono delle decurtazioni sulla diaria per i deputati che non partecipano ai lavori.

Alla camera la diaria (pari a circa 3.500 euro al mese) viene tagliata di 206,58 euro per ogni giorno di assenza. A cui si possono aggiungere fino a 500 euro mensili in caso di assenza in commissioni e giunte. Anche al senato sono previste decurtazioni analoghe, sebbene in misura non specificata sul sito.

Questo tipo di “penalità”, per come sono state disciplinate, si prestano ad abusi, dato che un parlamentare che partecipa ad almeno il 30% delle votazioni in aula viene comunque considerato presente. A questo si aggiunga che, allo stato attuale, monitorare in modo puntuale le presenze e assenze in giunte e commissioni è impossibile.

Da quello che possiamo ricostruire attraverso i dati sulle votazioni elettroniche in aula (gli unici effettivamente monitorabili) le assenze restano un fenomeno ancora piuttosto consistente.

In questa legislatura, 105 deputati e 27 senatori erano assenti oppure in missione a un voto in aula su 2. Ma cosa sappiamo sulle penalità effettive a carico di chi non assolve alla funzione per cui è stato eletto? Per un elettore è praticamente impossibile ricostruire questa informazione in modo puntuale, al di là delle cifre indicate in via generale sui siti di camera e senato.

Con i dati attualmente a disposizione, ad esempio, non è possibile distinguere le assenze ingiustificate da quelle giustificate (come quelle per motivi di salute). Ed è molto difficile per i cittadini verificare i possibili abusi nell'utilizzo delle "missioni". Alle votazioni elettroniche in aula un parlamentare infatti può essere, oltreché assente o presente, anche in missione. Significa che non partecipa al voto perché è occupato in altre funzioni istituzionali: nelle commissioni permanenti, oppure nell'attività di ministro.

Anche in questo caso, la lista di chi viene collocato in missione è pubblica (il presidente li elenca al termine del voto), ma nei resoconti delle sedute non viene esplicitato il motivo e la durata prevista. Vanificando così una concreta possibilità di controllo da parte del cittadino sull'attività dei suoi rappresentanti.

Per questi motivi sarebbe importante rendere più stringente la disciplina sulle missioni e rivedere i criteri per conteggiare le presenze ai fini della decurtazione. Parallelamente, le camere dovrebbero pubblicare, per ogni componente, un riepilogo delle decurtazioni subite in seguito alla mancata partecipazione ai lavori.

Le zone d'ombra su indennità e rimborsi ricevuti

Un altro aspetto su cui resta ancora molto da fare in termini di trasparenza sono i diversi emolumenti che vanno a comporre il trattamento economico di ciascun deputato o senatore.

A grandi linee, i siti istituzionali delle due camere ricostruiscono le "entrate" teoriche dei propri membri. Ma ad oggi manca un riepilogo effettivo, per ogni componente, del trattamento ricevuto da ciascuna voce. A partire dai vari rimborsi, in particolare quelli per le "spese per l'esercizio del mandato". In questa categoria rientrano, ad esempio, anche i soldi per pagare i collaboratori. Si tratta di 3.690 euro alla camera, di cui la metà devono essere documentate, l'altra metà invece viene restituita forfetariamente. Oppure le spese telefoniche: 1.200 euro annui rimborsati a forfait.

In questo senso, sarebbe utile anche rifarsi alla disciplina prevista dal parlamento europeo e dalle camere di altri stati membri, che alla pratica dei rimborsi in denaro prediligono l'offerta di servizi.

Altra zona d'ombra, riguarda gli emolumenti attribuiti a chi ricopre key position nei lavori di commissione e di aula. Presidenti, vicepresidenti, questori, segretari: chi svolge questi ruoli riceve, oltre all'indennità parlamentare, una indennità di funzione. Ma l'entità in dettaglio, per ciascun membro, di spese e benefit connessi con queste cariche resta fuori dalle possibilità di controllo dell'opinione pubblica.

Anche in questo caso, siamo molto lontani dagli standard del parlamento Ue, dove gli assistenti di vicepresidenti e questori, come i prestatori di servizi e i collaboratori dei deputati, sono resi pubblici attraverso un motore di ricerca liberamente consultabile da tutti.

Foto credit: Camera dei deputati - Licenza

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La riforma, approvata in ultima lettura l’8 ottobre dell’anno scorso, e su cui gli elettori saranno chiamati ad esprimersi domenica e lunedì prossimi, prevede che i membri della camera passino da 630 a 400 e quelli del senato da 315 a 200. Un taglio motivato con una maggiore efficienza (assunzione mai veramente argomentata nello specifico) e con risparmi che – come analizzato in precedenza – potrebbero essere conseguiti anche senza ridurre la rappresentanza.

Al di là dell’esito del voto, è soprattutto il clima in cui questa scelta sarà fatta a preoccupare.

Rispetto all’attenzione concentrata sulle regionali, l’interesse verso questa consultazione sembra molto inferiore nel dibattito pubblico, a dispetto di quanto giustamente auspicato dai presidenti delle 2 camere, Casellati e Fico.

Il rischio concreto è che il paese vada al voto su una modifica della costituzione senza una vera riflessione sullo stato del nostro sistema istituzionale.

Questo referendum, come le riforme degli ultimi anni, si inserisce in un contesto di complessiva delegittimazione delle istituzioni. La classe politica – paradossalmente – sembra voler cavalcare questo clima, anziché porre le basi per invertire la tendenza. Ad esempio aumentando la possibilità di scelta degli eletti, o imponendo a partiti e liste procedure di selezione trasparenti delle candidature. Oppure limitando il ricorso all’eccesso di voti di fiducia e decretazione da parte del governo. Come con la previsione percorsi separati per i disegni di legge del governo, su cui il parlamento possa davvero discutere e intervenire in tempi certi.

Il flebile dibattito di queste settimane, anche rispetto ai cosiddetti correttivi, non interviene sul vero punto debole della nostra democrazia.

Un parlamento svuotato scientificamente delle proprie funzioni

Il parlamento, che in un sistema parlamentare dovrebbe essere il cuore della decisione politica, è stato progressivamente svuotato di competenze e autorevolezza. Una tendenza che, come vedremo, è stata funzionale alle esigenze delle forze politiche. In particolare quelle della maggioranza politica del momento, qualunque essa fosse.

Questa tendenza, che ha contribuito in modo rilevante alla delegittimazione di camera e senato, sembra essersi realizzata in modo quasi scientifico. Con modalità e strumenti che tutti puntualmente contestano quando siedono sui banchi dell’opposizione; salvo poi ricorrervi senza particolari preoccupazioni quando vanno al governo.

L’iniziativa legislativa appare sempre più concentrata nelle mani dell’esecutivo. Il 75% delle leggi approvate dal 2008 ad oggi sono state presentate dal governo. Una quota che negli ultimi mesi, anche in conseguenza dell’emergenza, è ulteriormente aumentata: quasi l’84% delle leggi approvate durante l’esecutivo in carica (Conte II) è di iniziativa governativa.

Un altro aspetto del ridimensionamento delle prerogative delle camere è l'abuso della decretazione d'urgenza. I decreti legge, da strumento eccezionale offerto dalla costituzione per "casi straordinari di necessità e d’urgenza", sono diventati quasi la modalità ordinaria con cui il governo sottopone le proprie proposte alle camere. Anche in questo caso senza particolari eccezioni: gli ultimi 7 governi hanno varato una media di quasi due decreti legge al mese (abbassa la media, con 1,18 decreti al mese, il governo finale della scorsa legislatura).

Ciò ha conseguenze profonde sulla possibilità dei parlamentari, non solo di opposizione, di incidere nel processo legislativo. A differenza di un normale disegno di legge, che offre tempi e spazi di discussione, i decreti arrivano in parlamento come atti che hanno già valore di legge.

Le camere si trovano a discutere su norme che stanno già producendo i loro effetti, spesso anche rilevanti sulla vita delle persone. Perciò i margini di intervento e modifica sono piuttosto ristretti.

Tanto più se il governo ricorre, in sede di conversione, all'utilizzo del voto di fiducia. Quando viene posta la questione di fiducia, il governo lega il proprio destino all'esito del voto sul testo. Decadono gli emendamenti e si procede direttamente al voto, con il triplice obiettivo di accelerare i tempi, evitare modifiche indesiderate e compattare la propria maggioranza. Essendo un dispositivo che comprime la possibilità della camera di modificare i testi, dovrebbe essere utilizzato con parsimonia. Invece è diventato uno strumento ordinario delle dinamiche parlamentari, utilizzato da tutti gli ultimi governi senza particolari eccezioni.

Queste tendenze, ormai tanto consolidate nel nostro sistema istituzionale da resistere a qualsiasi alternanza politica, sono diventate ancora più evidenti nel corso dell'emergenza Covid.

Durante la crisi il governo, da organo esecutivo, è diventato ancora più il soggetto dominante di tutte le dinamiche politiche. Ne è una prova l'utilizzo dei Dpcm, i decreti del presidente del consiglio, per decisioni fondamentali come i provvedimenti di chiusura. Un atto che, a differenza di un decreto legge, non è sottoposto al vaglio del presidente della repubblica, né al successivo voto delle camere.

Al di là dell'emergenza, anche in tempi normali l'utilizzo in modo improprio di questi strumenti viene giustificato con la necessità di semplificazione e di decisione in tempi rapidi. Dietro un'esigenza condivisibile e sentita dai cittadini, qualsiasi critica del sistema attuale viene derubricata a perdita di tempo. Ma come sta funzionando questo modello decisionale basato sulla compressione delle prerogative parlamentari? 

Un processo normativo che comunque non funziona

Sono diversi gli elementi che portano a valutare negativamente l'efficacia ed efficienza del processo di formazione delle norme appena descritto.

Alcuni sono già insiti negli strumenti descritti, o meglio nelle storture che derivano dal loro abuso. Su tutti il ricorso alla decretazione d'urgenza per implementare politiche ordinarie del programma di governo.

Ma sono anche altri gli indicatori che mostrano come questo processo decisionale sia comunque lento, soggetto ad errori e porti alla sovrapproduzione normativa.

Il varo di una norma, soprattutto decreti legge, spesso ha anche un grande valore politico in termini di comunicazione. Lo si vede da come sono stati ribattezzati i principali provvedimenti degli ultimi anni: dl semplificazioni, trasparenza, spazzacorrotti, sicurezza, cura Italia. Nomi evocativi, che fanno appello a parole chiave scelte solo allo scopo di renderli inattaccabili agli occhi dell'opinione pubblica. Chi può essere a favore dell'insicurezza, della corruzione, della mancanza di trasparenza?

Il problema è duplice. Primo, l'appello a slogan e parole chiave consente al proponente di fare propaganda non sul merito delle norme che si vogliono introdurre, ma sull'intero pacchetto. Un provvedimento da prendere a scatola chiusa, senza preoccuparsi di cosa contiene. Ovviamente bypassando ogni argomentazione e discussione sui contenuti reali dei testi, spesso molto più articolati e contraddittori di quanto il nome lascerebbe intuire.

Secondo, anche una volta approvate, tutte le norme hanno bisogno di una faticosa attuazione per calarsi nella realtà concreta dei cittadini. E sarebbe proprio questo il principale compito del governo, in quanto organo esecutivo. Seguire i processi amministrativi, interessarsi di far funzionare le norme, con decreti ministeriali, direttive, raccordando l'attività degli uffici sul territorio. Anche la legge migliore, se non ha nessuno che si preoccupi di come viene attuata, resta lettera morta (nel caso migliore). In quello peggiore, finisce con il diventare l'ennesimo elemento di confusione in un panorama legislativo già molto complesso.

La difficoltà nell'attuazione delle norme è resa evidente dai decreti attuativi. Si tratta di atti, come decreti ministeriali, Dpcm, provvedimenti dei dirigenti, cui la legge stessa rimanda per essere implementata. A volte fissando un termine preciso dall'entrata in vigore della legge, altre volte senza scadenza.

Se prendiamo le ultime 6 leggi di bilancio approvate, storicamente il provvedimento che richiede il maggior lavoro extra parlamentare per trovare piena implementazione, vediamo come tutte - a volte anche a distanza di anni - abbiano un certo numero di decreti ancora non adottati.

Sono esempi di un processo normativo monco, che si cura dell'approvazione della legge ma molto meno della sua applicazione successiva.

Un altro indicatore dell'inefficienza dell'attuale processo legislativo è la quantità di norme che vengono in seguito messe in discussione o dichiarate illegittime.

Tra 2015 e 2019, sono state 185 le sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato norme nazionali e regionali costituzionalmente illegittime, nel corso di un giudizio in via incidentale. Si tratta del giudizio promosso dal giudice ordinario nel corso di un processo per valutare se una norma è conforme al dettato costituzionale. Nello stesso periodo, si contano 222 sentenze che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale durante un giudizio in via principale. Ovvero i ricorsi promossi dalle regioni contro leggi statali o viceversa, oppure tra regioni diverse. Un segnale del fatto che ridurre le prerogative del parlamento nell'elaborazione degli atti non è nemmeno funzionale a una maggiore efficienza.

Un esempio evidente, di cui abbiamo avuto modo di parlare, è il caso della riforma delle province durante il governo Monti, varata tramite decreti legge. In altri termini, il governo fece ricorso alla decretazione di urgenza (uno strumento per sua natura straordinario) per la riforma organica del sistema delle autonomie locali. Ovvero quanto di più stabile dovrebbe esserci in un ordinamento: la sua organizzazione interna, che ha bisogno di continuità per assicurare programmazione e servizi.

Una impostazione che è stata successivamente bocciata dalla Corte costituzionale con la sentenza 220/2013, ma che nel frattempo era rimasta in vigore per oltre un anno, generando dubbi e confusione sulla sua applicazione.

Ultimo esempio di un processo normativo inefficiente è dato dalle procedure di infrazione aperte dall'Unione europea nei confronti dell'Italia, per il mancato rispetto del diritto comunitario. Un fenomeno che, dopo una lenta e costante diminuzione, è tornato in crescita negli ultimi due anni.

Le procedure di infrazione rappresentano un costo reale per le casse dello stato e per i cittadini, su cui sarebbe il caso di interrogarsi tutte le volte che dalla politica viene agitato lo specchietto per allodole dei risparmi facili. Il vero costo della politica è un processo decisionale che non funziona.

Una questione di sistema da affrontare seriamente

I dati passati in rassegna indicano che la marginalità del parlamento nel sistema decisionale non è fenomeno nuovo. È un processo di lungo periodo, che in questi anni si è manifestato ripetutamente in diverse forme. Nella subalternità del parlamento all'esecutivo, nella compressione dell'iniziativa legislativa e anche nei criteri di selezione degli eletti.

Ma a che cosa si deve questa tendenza? Sicuramente, il fatto che riguardi tutti gli ultimi esecutivi, con poche variazioni, ci racconta di un assetto che è funzionale al governo di volta in volta in carica.

Ma la ragione è, probabilmente, molto più profonda. Il ridimensionamento della funzione legislativa a vantaggio del governo è frutto soprattutto di un sistema politico instabile. Dove gli esecutivi si reggono su maggioranze fragili, che hanno bisogno di ricorrere a strumenti straordinari per puntellare la propria permanenza in carica. In cui le esigenze di comunicazione immediata prevalgono sulle strategie di lungo periodo. Dove il parlamentare non deve essere il rappresentante dei cittadini, che esercita la sua funzione senza vincolo di mandato, rispondendone direttamente agli elettori, ma il mero esecutore di una volontà spesso formata altrove, al di fuori delle aule parlamentari.

In questo, a nostro avviso, pesa la mancanza di un sistema di partiti strutturato e regolamentato in modo trasparente. Organizzazioni inserite pienamente e legittimamente nella vita sociale, in grado di raccoglierne gli interessi e su questi formulare programmi e strategie di lungo periodo. In grado di formare una classe dirigente preparata. E soprattutto capaci di rispondere al dettato costituzionale.

Chiaramente si tratta di questioni complesse e che non si possono risolvere con artifici istituzionali di corto respiro. Ma o si affronta il tema, oppure si sceglie di restare inerti di fronte alla delegittimazione e all'indebolimento delle istituzioni. Una scelta che nel lungo termine può rivelarsi rischiosa. Una democrazia, o ha un parlamento forte e legittimato a controllare e guidare l'azione dell'esecutivo, o non è tale. E questo dovrebbe essere il punto di partenza di qualsiasi riforma.

Foto credit: Flickr Camera dei deputati

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A nove mesi dal decreto che ha stabilito lo scorporo del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Miur) in due diversi dicasteri ci troviamo ancora con una gestione amministrativa di tipo transitorio. Infatti il decreto prevedeva l’approvazione entro giugno di alcuni provvedimenti attuativi, ma ad oggi nessuno è stato adottato.

Le dimissioni di Fioramonti e la nomina di due nuovi ministri

Con la nascita del governo Conte II, a settembre 2019, Lorenzo Fioramonti era stato nominato ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca. Eletto nelle liste del Movimento 5 stelle, era già stato viceministro dello stesso dicastero nel primo governo Conte.

L’accordo tra le forze di governo aveva poi portato alla nomina a sottosegretari di Lucia Azzolina (M5s), Anna Ascani (Pd, poi diventata viceministro) e Giuseppe De Cristofaro (Sinistra italiana).

A fine dicembre però, al termine di una trattativa sui fondi da destinare al ministero con la legge di bilancio, Fioramonti ha rassegnato le sue dimissioni. Pochi giorni dopo, in occasione della conferenza stampa di fine anno, il presidente del consiglio ha quindi annunciato che a sostituirlo sarebbero stati due ministri. Lucia Azzolina per l’istruzione e Gaetano Manfredi per l’Università.

Da un lato quindi si è cercato di mantenere gli equilibri politici iniziali, confermando all’istruzione un’esponente del M5s. Dall’altro però il ministero è stato scorporato e la formazione superiore e la ricerca sono state assegnate a una personalità tecnica.

Manfredi infatti non aveva esperienze politiche precedenti. In quel momento ricopriva un incarico di prestigio nel mondo accademico, come rettore dell’università Federico II di Napoli e presidente della conferenza dei rettori delle università italiane (Crui).

Inoltre inizialmente sia Ascani che De Cristofaro erano stati assegnati al ministero dell'istruzione ma a metà agosto De Cristofaro ha ricevuto l'incarico di sottosegretario presso il ministero dell'università e della ricerca.

Lo scorporo del ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca

Il 10 gennaio, contestualmente al giuramento dei nuovi ministri, è entrato in vigore il decreto 1/2020 con cui sono stati istituiti il ministero dell'istruzione e il ministero dell'università e della ricerca.

I due nuovi ministeri si sarebbero provvisoriamente appoggiati all'apparato amministrativo del Miur definendo poi le nuove strutture attraverso l'approvazione dei regolamenti di organizzazione.

Secondo il decreto il nuovo ministero dell'istruzione avrebbe sostanzialmente ereditato i dipartimenti del Miur ad esclusione del dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca.

Ministero dell'istruzione

Articolazioni centrali:

• Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione
• Dipartimento per le risorse umane, finanziarie e strumentali

Articolazioni periferiche:

• Uffici scolastici regionali

Una volta approvato il regolamento il ministero dell'università si organizzerà invece con un segretario generale e 5 direzioni generali. Nel frattempo il decreto prevede che si avvalga degli uffici del dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca dell'ex Miur e del dipartimento per le risorse umane, finanziarie e strumentali del ministero dell'istruzione.

La mancata approvazione dei decreti attuativi

Il Dl 1/2020 (poi convertito in legge 12/2020) prevede per la sua implementazione di adottare 4 provvedimenti attuativi. Tre in particolare indicano un termine preciso per la loro approvazione. Rispettivamente il 30 aprile, l'8 maggio e il 30 giugno del 2020. Ad oggi però nessun provvedimento attuativo risulta essere stato adottato.

In particolare entro il 30 giugno dovevano essere approvati i regolamenti organizzativi dei nuovi ministeri. Il governo quindi aveva programmato di iniziare il nuovo anno scolastico e accademico con una struttura amministrativa definita per entrambi i ministeri e con il tempo utile alla nomina dei nuovi vertici.

Non essendo stati approvati i regolamenti invece i due ministeri si trovano ancora in una fase transitoria, in particolare il ministero dell'università e della ricerca la cui struttura è stata completamente ridefinita dalla legge.

Il 14 agosto Maria Letizia Melina è stata nominata segretario generale del ministero dell'università e della ricerca. Una nomina possibile visto che la figura del segretario generale è prevista dalla legge. Al contrario in mancanza dei nuovi regolamenti non è possibile procedere alla nomina dei direttori generali.

Il rientro in aula a settembre

Certo era normale aspettarsi che la crisi legata al Covid-19 provocasse dei ritardi nella ristrutturazione dell'apparato burocratico. A maggior ragione considerando quanto la macchina amministrativa sia stata messa alla prova nel corso degli ultimi mesi.

Allo stesso tempo però sarebbe stato decisamente preferibile affrontare sia la prima fase di emergenza che l'inizio della scuola con delle strutture amministrative chiaramente definite e funzionanti.

Nello stesso sito del ministero, che almeno per il momento continua a essere uno solo, risulta poco chiaro quali siano ad oggi i vertici amministrativi.

È evidente che a dicembre 2019, quando è stata presa la decisione di dividere i due dicasteri, nessuno poteva prevedere quello che sarebbe successo di lì a poche settimane. Tuttavia questo mostra in maniera lampante l'importanza di certe decisioni che troppo spesso sembrano prese senza un'adeguata valutazione.

Il presidente Conte ha spiegato la sua decisione sostenendo che questo avrebbe dato nuovo impulso al settore universitario e della ricerca.

Tuttavia, prima della conferenza stampa di fine anno, non risulta che il tema fosse stato affrontato e discusso, almeno pubblicamente. In effetti solo due mesi prima, con decreto del presidente del consiglio, era stato approvato il nuovo regolamento organizzativo del Miur, che ne confermava la struttura di vertice.

In generale fornire delle motivazioni chiare sostenute da un dibattito trasparente avrebbe il pregio di allontanare il dubbio che scelte di questo tipo rispondano non solo a esigenze amministrative ma anche a logiche strettamente politiche.

Foto Credit: Presidenza della repubblica

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In questa situazione eccezionale, protagonista assoluto è stato il governo che ha avocato a sé la maggior parte delle decisioni. Infatti, la stessa protezione civile e la struttura che fa capo al commissario Arcuri, enti che abbiamo imparato a conoscere in questi mesi, sono due organi che rispondono direttamente a Palazzo Chigi. In questo contesto, però, c’è stato un grande assente: il parlamento. La necessità di agire rapidamente, infatti, ha escluso le camere dal processo decisionale.

Con l’allentamento delle misure di sicurezza, il premier Conte aveva promesso un maggiore centralità di camera e senato. Nonostante la promessa del premier però, il ruolo delle camere è rimasto marginale. A fronte di un aumento delle informative presentate, infatti, il numero di atti su cui deputati e senatori hanno avuto la possibilità di intervenire è rimasto una percentuale minima.

Stato di emergenza, com’è cambiato il quadro normativo

Come abbiamo detto, dallo scorso 31 gennaio, una delibera del consiglio dei ministri ha istituito lo stato di emergenza per far fronte all’avanzata del coronavirus nel nostro paese. Questa scelta, necessaria per approntare le adeguate contromisure in tempi rapidi, ha determinato la necessità di istituire un quadro normativo ad hoc, all’interno del quale i soggetti chiamati a gestire la crisi hanno potuto agire con ampio margine di manovra.

Ma cosa è cambiato in concreto? In primo luogo, va menzionato il potere di ordinanza. Tale prerogativa, che viene attribuita dal consiglio dei ministri, permette al soggetto individuato di emanare atti in deroga alle normative vigenti (ma sempre nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico).

Questo potere, dalla fine di gennaio, è stato attribuito al dipartimento della protezione civile. Tra i primi atti adottati da questo ente vi è l’ordinanza 630 con cui è stato redatto l’elenco delle leggi che possono essere derogate dal capo del dipartimento della protezione civile e da altri eventuali soggetti attuatori. Chi detiene il potere di ordinanza si può infatti avvalere di ulteriori soggetti, sia pubblici che privati, che agiscono sulla base di specifiche direttive.

Su questa base poi, si sono innestate molte altre norme. Tra queste, un ulteriore documento della protezione civile che ha definito nel dettaglio la catena di comando, distribuendo i compiti dal livello nazionale a quello locale.

Inoltre, dobbiamo ricordare che l’Unione europea ha deciso di attivare la clausola di salvaguardia. Così facendo, è stata data agli stati membri la possibilità di non rispettare il patto di stabilità e di indebitarsi per far fronte all’emergenza. A seguito di questa decisione, il governo italiano ha proposto tre diversi scostamenti di bilancio: il primo da 25 miliardi annunciato l’11 marzo; il secondo di 55 miliardi con l’approvazione del Documento di economia e finanza per il 2021; infine uno di ulteriori 25 miliardi con il decreto agosto.

Gli atti approvati durante lo stato di emergenza

Come abbiamo detto, durante lo stato di emergenza molti dei normali paletti che vincolano l’attività degli amministratori vengono meno. Inoltre, le decisioni strategiche vengono prese da un ridotto numero di attori. Tra questi, il commissario straordinario Domenico Arcuri, il segretario generale del ministero della salute Giuseppe Ruocco e l’amministratore delegato di Consip Cristiano Cannarsa.

Nominati soggetti attuatori dalla protezione civile, hanno avuto la possibilità di agire fuori dagli abituali paletti normativi e con un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme danno molto potere, non controllato.

Dopo i primi atti approvati a gennaio per istituire lo stato di emergenza (11 in totale), il governo e gli altri soggetti coinvolti hanno messo in campo un numero impressionante di documenti normativi: 345 in totale. Di questi, 96 sono stati adottati dal ministero della salute, 70 dalla protezione civile, 29 dalla presidenza del consiglio dei ministri e 28 dal ministero dell’interno.

Come abbiamo detto, in questo contesto il parlamento ha avuto un ruolo marginale. Un dato confermato anche dal fatto che la gran parte dei provvedimenti adottati sono riconducibili ad atti amministrativi (come ordinanze, decreti, circolari, eccetera). Privi dunque di quel duplice controllo svolto dal presidente della repubblica e dalle camere che generalmente viene assicurato con l'approvazione di leggi e decreti legge. Gli atti "aventi forza di legge" infatti sono solo 28 (9 leggi, 1 legge delega e 18 decreti legge).

Il quadro appena delineato, per altro, potrebbe prolungarsi ancora. Il rischio di una seconda ondata di contagi, infatti, ha spinto il governo a prorogare lo stato di emergenza almeno fino al 15 ottobre. Una scelta che, seppur condivisibile, riduce ulteriormente lo spazio per il dibattito sulle decisioni che vengono prese. Decisioni che, come abbiamo visto, muovono ingenti somme di denaro e che hanno un notevole impatto sulla vita dei cittadini.

Parlamento, un ruolo marginale

La necessità di agire rapidamente nella prima fase dell'emergenza ha quindi estromesso quasi del tutto il parlamento dal processo decisionale. Con l'avvio della "fase 2", d'altronde, l'esecutivo aveva riconosciuto la necessità di un maggiore coinvolgimento delle camere. La volontà era quella di rientrare nei normali canoni del dibattito, evitando un eccessivo ricorso ai Dpcm.

Da questo punto di vista, il governo ha mantenuto gli impegni. In particolare con il ministro della salute Roberto Speranza, che ha riferito alle camere 7 volte, di cui l'ultima il 2 settembre.

Ma sono stati molti gli esponenti del governo che hanno riferito in aula. Lo stesso presidente del consiglio si è recato in parlamento per riferire sulle misure prese per fronteggiare la pandemia, sulle iniziative a sostegno delle attività economiche, sugli esiti dei vertici europei, sulle ulteriori misure da intraprendere visto il perdurare dell'emergenza. Così come altri suoi ministri, tra cui la ministra per l'istruzione Lucia Azzolina e quella per l'agricoltura Teresa Bellanova.

A questo si deve aggiungere la rinuncia da parte del governo all'utilizzo della questione di fiducia abbinata ai decreti legge presentati in parlamento per la conversione. Lo scorso 2 settembre ne è stata apposta una nuova sul cosiddetto dl semplificazioni, ma la precedente risaliva al decreto rilancio del 19 maggio. In questo modo, deputati e senatori hanno avuto la possibilità di intervenire per modificare i testi presentati.

Per altro, lo stesso parlamento ha cercato di recuperare alcune delle sue prerogative attraverso l'approvazione di due emendamenti al decreto lockdown, presentati da Ceccanti (Pd) e De Filippo (Iv). Tali emendamenti richiedevano al governo di presentare preventivamente alle camere i provvedimenti legati all'emergenza, al fine di tenere conto di eventuali suggerimenti.

In conclusione quindi, se da un lato è vero che il governo ha mantenuto l'impegno di un maggiore coinvolgimento delle camere, dall'altro bisogna dire che la partecipazione di queste al processo decisionale rimane molto limitata. Anche perché l'agenda del parlamento è fortemente condizionata dalla necessità di convertire i decreti legge presentati dal governo prima della loro scadenza (60 giorni).

Troppe le decisioni che sfuggono ad ogni tipo di controllo

La situazione delineata fin qui, dovrebbe far scattare dei campanelli d'allarme. Dato lo stato di difficoltà in cui versavano i conti pubblici italiani già prima della pandemia, infatti, non è concesso sbagliare. Per questo sarebbe importante la massima trasparenza e il più ampio coinvolgimento possibile nelle decisioni, in modo da ponderare al meglio le scelte ed evitare gli sprechi.

Come abbiamo visto, negli ultimi mesi governo e parlamento hanno ripreso a dialogare con una certa frequenza ma, nonostante questo, sono ancora troppe le decisioni che sfuggono ad ogni tipo di controllo. Gli atti su cui Palazzo Madama e Montecitorio hanno potuto esprimersi rimangono infatti una piccola minoranza rispetto a quelli adottati sin qui.

Una tendenza che rischia di confermarsi nei prossimi mesi, dato il perdurare dello stato di emergenza. La necessità di agire in tempi rapidi però non può bastare per giustificare una scarsa trasparenza e condivisione su decisioni che muovono risorse per centinaia di milioni di euro e che hanno serie implicazioni su alcune libertà fondamentali dei cittadini.

Foto credit: Facebook Giuseppe Conte - Licenza

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Il rientro in classe porta con sé infatti una serie di questioni aperte: accesso al trasporto pubblico locale, condizione delle scuole, disponibilità di test e dispositivi di protezione, fino alle misure da adottare in caso di nuovi focolai.

Questioni che, come tutte quelle importanti, non sono affatto di facile soluzione, tanto meno in una situazione di emergenza. E che proprio per questo vanno affrontate con metodo, trasparenza e soprattutto per tempo, per evitare caos e confusione.

Risposte tardive provocano disservizi per i cittadini, aggravano l’emergenza e giustificano strumenti speciali per la soluzione della crisi, come provvedimenti straordinari e gestioni commissariali.

A nostro avviso, un approccio solo emergenziale mostra tutti i suoi limiti quando parliamo di scadenze già note, o comunque prevedibili. Spesso stabilite dalle stesse leggi di emergenza. La chiusura delle scuole poneva già la necessità di valutare come riaprirle in modo sicuro e ordinato. L’approdo alla fase 3 aveva come corollario l’esigenza di riprogrammare il trasporto pubblico. Così come la fine del regime agevolato per lo smart working, il 15 ottobre, porrà tutte le questioni di un paese che ritorna ad affollare strade, uffici e città: dai trasporti alla sanificazione di uffici, locali e servizi.

Problemi complessi, che richiedono una risposta in 3 fasi. Una valutazione delle soluzioni praticabili, come emerse nel Comitato tecnico-scientifico. Decisioni politiche chiare, assunte in prima persona dagli organi politici, basate sulle evidenze scientifiche. Infine, la terza fase, sempre sottovalutata, dell’attuazione e implementazione delle norme. Quella più delicata, da monitorare con la massima trasparenza di tutti gli atti e le informazioni disponibili. In particolare sui contratti pubblici stipulati nel corso dell’emergenza: bandi di gara, aziende selezionate, importi di aggiudicazione.

Tutte le fasi di questo processo dovrebbero sempre essere rese trasparenti, coinvolgendo l’opinione pubblica in un dibattito basato sui dati e non sulle indiscrezioni.

La cronaca di queste settimane racconta che è stato seguito un percorso totalmente diverso, che ha trasformato tutte le successive scadenze in emergenze. Così gli spazi della gestione emergenziale si sono allargati, rendendo difficile il controllo sulle scelte politiche e amministrative.

Il progressivo allargamento dello stato di emergenza

Con questo meccanismo l’emergenza si perpetua, come abbiamo visto nel corso di questi mesi. Nella prima crisi sanitaria, del resto, sarebbe stato difficile fare altrimenti: l’imprevedibilità degli eventi rendeva impossibile qualsiasi programmazione preventiva. Ma questo, come già sottolineato, non si può dire per il ritorno a scuola o per la gestione dei trasporti pubblici.

Per queste ragioni, dall’inizio della crisi, abbiamo chiesto che sulle scelte politiche e amministrative ci fosse la massima trasparenza. Non solo per una questione di metodo, ma anche di efficacia nella risposta alla crisi e nella comunicazione con i cittadini, che hanno diritto di avere risposte chiare sulle modalità con cui il paese si prepara alla riapertura.

Con una maggiore trasparenza, il dibattito pubblico avrebbe potuto basarsi su assunzioni e previsioni scientifiche, emerse nelle sedute della commissione tecnico-scientifica. In questo senso, la scelta di non pubblicare da subito tutti i verbali delle sedute del Cts ha finito con l’alimentare speculazioni basate su retroscena e indiscrezioni carpite dalla stampa. Una pubblicazione che – a nostro avviso – deve essere completa e tempestiva, salvaguardando ovviamente le esigenze in termini di privacy.

Sulla base del dibattito e dei pareri emersi nel Cts, si sarebbe potuto dare seguito ad un processo decisionale trasparente e basato su evidenze scientifiche. Mentre la cronaca di queste settimane ci racconta di incertezze – assolutamente comprensibili, dato che ci troviamo di fronte a una situazione inedita e di difficile gestione – ma anche di poca trasparenza e comprensibilità dei processi decisionali. Ne è un esempio il confronto tra stato e regioni sulla quota di passeggeri che possono salire sui mezzi pubblici. L’accordo raggiunto in conferenza unificata (80% di capienza massima, 100% per viaggi inferiori ai 15 minuti) da cosa deriva? Da una determinazione preventiva del Cts? Dalla difficoltà di programmare un ampliamento del parco mezzi? Da un compromesso tra stato e regioni?

Infine, nell’implementazione amministrativa sarebbe stato doveroso rendere pubbliche tutte le informazioni in possesso delle amministrazioni: dati, risorse, procedure, modalità di scelta dei fornitori, aziende selezionate. Senza conoscere questi aspetti diventa impossibile per i cittadini una valutazione obiettiva sull’operato dell’amministrazione pubblica.

Banchi mobili, la distanza tra atti ufficiali e dichiarazioni

La vicenda dei banchi monoposto in questo senso è emblematica di come comunicazione pubblica e atti ufficiali non siano sempre andati di pari passo, alimentando la confusione.

Il bando per l’acquisto dei banchi, pubblicato il 20 luglio scorso, prevedeva due lotti: il primo fino a 1,5 milioni di banchi e 700mila sedute di tipo tradizionale; l’altro fino a 1,5 milioni di sedute innovative (con le ruote e il banco annesso).

Queste ultime, come molti ricorderanno, erano state indicate in tv dal ministro dell’istruzione come una soluzione praticabile per l’attività didattica.

Eppure nello stesso allegato tecnico al bando viene specificato che si tratta di prodotti non conformi per l’utilizzo a scuola. Sono i singoli dirigenti degli istituti che devono attestarne idoneità:

Un aspetto confermato dalle stesse aziende che hanno partecipato al bando per le forniture.

Incertezza sulle responsabilità e processo confuso

Il primo elemento per un processo decisionale efficace è la possibilità di attribuire responsabilità nelle varie attività svolte. In questo caso le responsabilità sono tutto meno che chiare. Possono ricadere sui presidi, come lascia intendere il bando? Sulle aziende produttrici? Oppure sulla gestione commissariale?

L’altro aspetto che colpisce in questa vicenda è che tutte le fasi di un corretto processo di valutazione e programmazione sono state stravolte. Al Cts, come dichiarato dal suo coordinatore Agostino Miozzo, non sembra essere stata richiesta alcuna valutazione preventiva:

Sul fronte politico, di conseguenza, è legittimo chiedersi se la la decisione sia stata presa dopo un’attenta valutazione basata su dati ed evidenze scientifiche. Anche considerando che il ministro che ha la responsabilità politica sul tema si è speso pubblicamente per giustificare l’acquisto di un prodotto non classificato a norma.

Sul piano amministrativo, il commissario Arcuri ha dichiarato che assicurerà trasparenza sui contratti, entro termini di legge. Ma le questioni che sono emerse in queste settimane chiedono in ogni caso uno sforzo in più in termini di trasparenza. Pubblicare tutti i dati sui fornitori e i contratti stipulati è l’unico modo per fare chiarezza su informazioni che, ad oggi, vengono ricostruite in modo frammentario attraverso interviste e dichiarazioni.

Inoltre, sui precedenti bandi relativi all’emergenza sanitaria, le assicurazioni iniziali sulla pubblicazione di tutti i dati non hanno avuto seguito. Le nostre richieste di accesso agli atti sono state rigettate, e le dichiarazioni del commissario Arcuri lasciano intendere che la trasparenza non sia un diritto dei cittadini, ma una prerogativa soggetta a discrezionalità politica:

Gli stop&go su mascherine e distanziamento in classe

Un altro esempio che evidenzia bene i limiti appena esposti è dato dalle determinazioni sul distanziamento e l’utilizzo della mascherina in classe. Questioni sanitarie, ma che chiaramente incrociano anche la riconfigurazione degli spazi in aula e l’acquisto dei nuovi arredi scolastici.

E che quindi riguardano le competenze di soggetti diversi: il comitato tecnico-scientifico, chiamato a fornire indicazioni e pareri al decisore sulle modalità della riapertura. Le istituzioni scolastiche e i presidi per la valutazione dei rischi nella singola scuola e delle necessità in termini di ridefinizione degli spazi e degli arredi. Gli enti locali, proprietari degli edifici scolastici, per gli interventi strutturali. Le regioni, che in base al titolo V della costituzione hanno competenza concorrente sull’istruzione.

Per l’acquisto degli arredi, in base al decreto semplificazioni del 17 luglio scorso, le gare sono affidate alla gestione commissariale del commissario Domenico Arcuri. Il ruolo centrale, infine, è quello del ministero dell’istruzione, che deve dettare le linee guida e soprattutto tenere le fila dell’intero processo.

Una macchina che per funzionare ha bisogno di organizzazione, chiarezza sulle funzioni svolte e trasparenza nelle decisioni, in modo da evitare fraintendimenti e confusione. Purtroppo, oltre all’incertezza fisiologica data dal momento straordinario, ha probabilmente influito l‘opacità e la complessità dell’intero processo decisionale.

Nell’incertezza, si sono moltiplicate sui media informazioni basate su retroscena e indiscrezioni, che non hanno aiutato i cittadini a comprendere cosa veniva discusso e deciso. Una situazione che probabilmente non ha consentito neanche agli stessi decisori di operare in un clima di dibattito razionale su come programmare la riapertura.

Vediamo i passaggi fondamentali in cui questo processo si è articolato. Il primo documento cui fare riferimento sono le linee guida per la riapertura dell’anno scolastico 2020/21, presentate dal ministero dell’istruzione a fine giugno dopo il confronto con le regioni, e che fissavano la necessità di rispettare la distanza di un metro tra le “rime buccali” degli alunni, in coerenza con le indicazioni del comitato tecnico scientifico.

Mentre sull’utilizzo delle mascherine la decisione sembrava essere ancora in fase più interlocutoria, pur rimessa alle indicazioni comitato tecnico scientifico. Quest’ultimo, nella riunione del 28 maggio 2020, si era espresso indicando la necessità di indossare la mascherina per l’intera permanenza a scuola (salvo durante l’attività fisica e i pasti):

Una precauzione che poi era stata resa più flessibile, da modulare in base all’andamento dell’epidemia e in caso di effettivo distanziamento, come emerge nei verbali della seduta del 22 giugno:

Le linee guida Miur pubblicate pochi giorni dopo, infatti, indicavano un termine di due settimane dall’inizio delle lezioni (previsto il 14 settembre) per il pronunciamento del Comitato tecnico scientifico. Un decisione da prendere in base alle misure di distanziamento realizzate e all’andamento dei contagi.

Nel corso del mese di agosto probabilmente emergono le difficoltà nei tempi di acquisto dei nuovi arredi scolastici. La gara bandita fissa come termine che la consegna avvenga prima della riapertura delle scuole. Mentre un comunicato del commissario all’emergenza, successivo alla scadenza del bando, praticamente prescinde da questo termine: “I banchi monoposto e le sedute attrezzate saranno consegnati a partire dai primi giorni di settembre e fino al mese di ottobre (…)”.

Pochi giorni prima, vi era stata una riformulazione delle indicazioni trasmesse ai presidi per la riapertura. Con la possibilità di derogare (solo temporaneamente) alla distanza di un metro, in presenza della mascherina:

Il 19 agosto, nel corso di un’intervista a Skytg24, il coordinatore del Comitato tecnico scientifico sembra tornare al parere del 28 maggio rispetto all’obbligo delle mascherine:

Una posizione poi corretta con un comunicato del Cts alla stampa in serata, che conferma la possibilità di togliere la mascherina al banco, se è mantenuta la distanza di un metro. Le raccomandazioni tecniche del 31 agosto scorso (il termine per la decisione finale) confermano questa posizione, distinguendo tra i diversi gradi scolastici. Nella scuola primaria, in condizione di staticità e con un metro di distanza, è possibile togliere la mascherina (salvo alcune eccezioni). Nella secondaria, data la trasmissibilità analoga a quella degli adulti, la mascherina si può togliere – oltre ai requisiti precedenti – in caso di una “situazione epidemiologica di bassa circolazione virale come definita dalla autorità sanitaria”.

Processi decisionali trasparenti per aumentare la chiarezza

Nel paragrafo precedente abbiamo cercato di ricostruire, in modo quanto più possibile ordinato, i passaggi che hanno portato alla formazione di una decisione sulle mascherine e il distanziamento in classe. Non è il solo esempio che avremmo potuto sviluppare, basti pensare al citato dibattito sulle distanze da tenere nei trasporti pubblici.

Ovviamente, il problema fondamentale risiede – come già sottolineato – in una situazione inedita, che nessuno nega. Ma, a nostro avviso, questi casi dimostrano come l’incertezza derivi anche da opacità e complessità nei processi decisionali e dalla poca trasparenza con cui questi passaggi vengono gestiti.

Nella carenza di fonti e atti ufficiali cui fare riferimento, in queste settimane il dibattito pubblico si è alimentato attraverso indiscrezioni, dichiarazioni a mezzo stampa e social, retroscena. E questo ha prodotto ancora più confusione in una situazione incerta per sua natura, alimentando preoccupazione e sfiducia nei cittadini.

L’opacità non può essere una scelta politica

Alla luce di tutto questo, appare incomprensibile che i verbali del Comitato tecnico scientifico siano stati pubblicati solo a seguito della meritoria iniziativa della fondazione Einaudi, e di una forte pressione dell’opinione pubblica. E non capiamo perché le nostre richieste di accesso agli atti sui bandi Covid siano state negate dal commissario Domenico Arcuri.

Nel momento in cui la gestione commissariale si sta occupando di temi decisivi per la ripartenza del paese, come la riapertura delle scuole, sarebbe fondamentale avere a disposizione tutti i dati disponibili sulla gestione della crisi. Sapere nel dettaglio come vengono spesi i soldi per far fronte all’emergenza, attraverso quali canali e fornitori.

Su questo tema il commissario è tornato alla fine di agosto, con dichiarazioni che lasciano poco spazio a dubbi.

La dichiarazione del commissario ha il merito di non nascondersi dietro a ipocrisie e ragioni tecniche, ma di identificare la scelta di non pubblicare come una decisione politica. Una scelta che non condividiamo, ma che almeno viene rivendicata per quello che è. Se le informazioni che riguardano l’emergenza non sono ancora pubbliche è per una decisione politica, e ne deve rispondere necessariamente il governo in carica.

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