Foia e agenzie nazionali, uno strumento ancora da affinare Diritto di accesso

Le agenzie sono spesso il braccio operativo della pubblica amministrazione. Dall’analisi dei loro registri di accesso emergono alcune buone pratiche, ma anche ritardi, lacune nella compilazione dei dati ed errori da parte dei cittadini nell’uso dello strumento.

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Appuntamento mensile con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

Il registro degli accessi delle agenzie di rilievo nazionale

Nel corso di questi mesi, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato, cioè il diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Dopo l’esame dei registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni e dei comuni capoluogo torniamo ad analizzare i registri istituiti dalle più importanti agenzie di rilievo nazionale ed il modo in cui sono pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Le agenzie sono, in molti settori, il “braccio operativo” dell’amministrazione pubblica.

Le agenzie sono organismi pubblici, istituiti con legge, soggetti all’indirizzo e controllo di un ministero (a partire dall’approvazione dei programmi di attività e dei bilanci). Ad esse sono attribuite specifiche funzioni di carattere più operativo, che si ritiene possano essere svolte in modo migliore da un soggetto, come l’agenzia, che ha caratteristiche organizzative più vicine a quelle delle aziende private (ad esempio, per la gestione del personale e le procedure di spesa).

Un insieme composito di strutture, in cui possiamo distinguere tra:

  • agenzie fiscali (come l’agenzia delle entrate e quella delle dogane e dei monopoli);
  • enti di regolazione dell’attività economica (come l’Aifa-agenzia italiana del farmaco):
  • enti produttori di servizi economici (come l’Enit, ente italiano per il turismo);
  • enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali (l’agenzia nazionale per i giovani):
  • enti e istituzioni di ricerca (l’Asi, agenzia spaziale italiana).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Quasi tutti i siti delle 18 agenzie prese in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, con l’indicazione anche della modulistica e degli uffici competenti per ricevere le richieste.

L’Agenzia spaziale italiana ha creato un portale per aiutare il cittadino nelle richieste, e monitorare il loro avanzamento.

Un’esperienza interessante è quella dell’agenzia spaziale italiana (Asi), che ha realizzato una gestione informatica delle richieste di accesso in modo da consentire agli utenti di monitorare lo stato delle loro richieste e interloquire con gli uffici competenti. Attraverso un’iscrizione al portale, il richiedente può inoltrare la propria istanza all’Asi, monitorarla, interloquire con il soggetto deputato alla sua gestione e conoscere in tempo reale la decisione assunta dall’amministrazione. Sicuramente un ottimo esempio di uno strumento che possa aiutare i cittadini nel presentare le richieste di accesso civico generalizzato e seguirne agevolmente l’iter. Allo stesso tempo, la bontà di tale scelta è limitata dalla mancata compilazione di molti dati nel registro degli accessi (come quelli sugli esiti, per cui compare spesso la dicitura “dato non acquisito”). Ciò impedisce un riutilizzo in chiave di analisi di questo registro.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

L’agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea) e l’agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics) non hanno ancora pubblicato sul proprio sito internet il registro per l’accesso generalizzato. L’agenzia nazionale per il turismo (Enit) pubblica solo le richieste riguardanti l’accesso documentale. Rispetto alla precedente rilevazione, l’agenzia nazionale per i giovani (Ang) pubblica adesso i registri degli accessi, nei quali peraltro è riportata solo una richiesta del gennaio 2020. Anche per l’agenzia per la sicurezza del volo non risultano dati.

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei mesi scorsi, anche per le agenzie si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

3 le agenzie nazionali monitorate che non hanno pubblicato un registro Foia.

La maggior parte delle agenzie ha realizzato un unico registro per accesso civico semplice e Foia. In particolare si tratta di agenzia delle entrate, agenzia per l’Italia digitale, agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, agenzia per il farmaco, agenzia per la coesione territoriale (le ultime due non consentono però di distinguere agevolmente tra le diverse tipologie).

L’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia nazionale delle politiche attive del lavoro e l’agenzia spaziale italiana pubblicano un unico registro, inclusivo sia dell’accesso documentale sia dell’accesso civico e Foia, con distinzione al suo interno delle diverse tipologie. Lo stesso l’agenzia per la coesione territoriale e l’agenzia del demanio (che però non consentono di distinguere agevolmente tra le diverse tipologie). L’agenzia delle dogane pubblica tre distinti registri (accesso documentale, accesso civico semplice e Foia). Dal 2020 l’agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali distingue il registro dell’accesso documentale da quello per l’accesso generalizzato.

Le agenzie per la sicurezza del volo e per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane presentano il solo registro per l’accesso Foia, ma con pochissimi dati disponibili; l’agenzia nazionale per il turismo pubblica solo il registro per l’accesso documentale.

Registro degli accessi Foia – agenzie di rilevo nazionale

AgenziaRegistro FOIAUltimo aggiornamentoFormato
dati
Note sul registropagina accesso FOIA
beni confiscatimaggio 2019pdfAccesso civico
semplice e Foia
vai
coesione territorialeottobre 2020xls/pdfAccesso civico
semplice e Foia
vai
cooperazione allo svilupponovai
demaniogiugno 2020xlsRegistro unico anche per accesso documentalevai
doganegiugno 2020pdfTre distinti registrivai
entratesettembre 2020solo onlineAccesso civico
semplice e Foia
vai
erogazioni in agricolturanovai
farmacoaprile 2019xlsAccesso civico
semplice e Foia
vai
Italia digitalemaggio 2020xlsAccesso civico
semplice e Foia
vai
nazionale giovanimarzo 2020pdfregistro unico per accessovai
nazionale turismonosolo accesso documentalevai
politiche del lavoromarzo 2020xlsregistro unico per accessovai
promozione imprese italianegiugno 2020xlsAccesso Foiavai
rappresentanza
nazionale pubbliche amministrazioni
giugno 2019pdfregistro unico per accessovai
servizi sanitarigiugno 2020pdfAccesso documentale e accesso civicovai
sicurezza del volonon sono riportati datipdfAccesso Foiavai
sicurezza delle ferrovie2017xlsAccesso civico
semplice e Foia
vai
spaziale italianaagosto 2020registro unico per accessovai

 

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Per un reale monitoraggio della materia le principali variabili di cui tenere conto sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito dall’agenzia delle entrate, dall’agenzia per la coesione territoriale, dall’agenzia del demanio, dall’agenzia per l’Italia digitale, dall’agenzia per la rappresentanza nazionale pubbliche amministrazioni e dall’agenzia per i servizi sanitari (che però non riporta i dati per il 2017 e 2019). Per l’agenzia per la sicurezza delle ferrovie il registro Foia riporta solo le richieste dell’anno 2017.

I dati dei registri sono prevalentemente in formato xls, ad eccezione di quelli delle agenzie delle dogane, per i beni confiscati, per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia spaziale italiana (formato pdf) e dell’agenzia delle entrate, per cui è possibile filtrare delle tabelle che però non sono direttamente scaricabili.

Rispetto ai registri dei ministeri, le informazioni pubblicate sono meno dettagliate.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. Non sempre sono esplicitate le motivazioni del diniego (ad esempio agenzia del demanio, agenzia per i beni confiscati, agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane). Nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). Solo il registro dell’agenzia per i servizi sanitari e quello dell’agenzia per l’Italia digitale prevedono la compilazione delle informazioni sui ricorsi ai giudici amministrativi. Molti dati del registro dell’agenzia spaziale italiana, a distanza di 11 mesi dall’ultima nostra rilevazione, sono tuttora in fase di implementazione.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato alle agenzie

Stante la poca omogeneità dei registri delle agenzie e l’assenza talvolta di dati essenziali per effettuare l’analisi, concentriamo il focus solo su quelle maggiormente comparabili.

Molte delle richieste presentate all’agenzia delle entrate hanno seguito il “canale” sbagliato.

Tra queste, l’agenzia delle entrate è senza dubbio quella che ha avuto il maggior numero di richieste di accesso nel triennio 2017-19 (615 richieste di Foia). La cosa che colpisce immediatamente è come un terzo di queste (oltre 200 casi) siano in realtà richieste di accesso documentale (in base alla legge 241 del 1990), e come tali sono state trattate dall’agenzia (cosiddetta “riqualificazione” dell’accesso). Questo utilizzo improprio dello strumento denota quindi ancora difficoltà da parte di molti cittadini nel comprendere le modalità di uso dello strumento. È perciò necessaria, a partire dalla pubblica amministrazione, una maggiore comunicazione sulle possibilità offerte dai diversi canali previsti dalla normativa.

Nel grafico sono incluse anche le richieste Foia che erano in realtà degli accessi documentali, e che per errore del richiedente sono state formulate come richieste di accesso generalizzato. Esistono infatti 3 diversi tipi di richieste di accesso: semplice, generalizzato (o Foia) e documentale. Quando il richiedente utilizza lo strumento sbagliato, la richiesta può essere “riqualificata” e trattata in base al canale giusto.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 15 Dicembre 2020)

Nel caso delle agenzie, anche i motivi dei rifiuti indicano forti difficoltà nell'uso dello strumento da parte dei cittadini.

Analizzando l’esito delle richieste all’agenzia delle entrate (non sempre purtroppo il registro ne riporta l’oggetto) si confermano gli ulteriori segnali delle difficoltà incontrate dai cittadini nella formulazione delle richieste di accesso. Dalle motivazioni dei dinieghi di accesso (in 21 casi non vengono esplicitate le ragioni del mancato accesso) risultano infatti 62 casi di richieste non inquadrabili come forma di controllo diffuso propria del Foia oppure il mancato rispetto delle limitazioni a tutela della privacy o di altri interessi pubblici previsti dalla normativa (ad esempio le richieste su dichiarazione dei redditi, documenti fiscali e controlli effettuati dall’amministrazione riguardanti soggetti diversi dal richiedente). In 8 casi si tratta di richieste di accesso alle banche dati dell'agenzia (anagrafe tributaria e anagrafe dei rapporti finanziari) avanzate in assenza di previa autorizzazione della magistratura. Sono 23 i casi di documenti inesistenti o per i quali l’agenzia non è competente.

62 le richieste Foia respinte dall'agenzia delle entrate perché confliggevano con il diritto alla privacy oppure con interessi pubblici.

Tra le richieste di accesso Foia accolte dall’agenzia si registrano innanzitutto quelle - assai numerose - presentate in tutti e tre gli anni, riguardanti le aziende che hanno usufruito delle agevolazioni fiscali di cui alla legge finanziaria per il 2013 (l’agenzia ha fornito i dati richiesti in forma aggregata, senza indicare i nominativi dei soggetti beneficiari). Si segnalano inoltre quelle riguardanti le istanze di rimborso delle imposte per i soggetti siciliani colpiti dal sisma del 1990 che ha interessato le province di Catania, Ragusa e Siracusa, nonché le partite iva e le associazioni no profit operanti in diverse aree territoriali.

540 richieste Foia presentate all'agenzia delle dogane tra 2017 e 2019.

Un'altra agenzia fiscale che ha ricevuto molte richieste è quella delle dogane e dei monopoli. La maggior parte di queste riguardano i dati sul volume della spesa, nel corso degli anni, per le scommesse e le diverse tipologie di gioco d'azzardo, sulla distribuzione territoriale delle macchinette (slot machine, videolottery etc.), sulle licenze delle sale giochi e bingo e sulle operazioni di sequestro di apparecchi illegali. Nell'81% dei casi l’Agenzia ha fornito un riscontro solo parziale a tali richieste, con la motivazione che una risposta completa avrebbe comportato una rielaborazione dei dati che esula dalle finalità del Foia. Risulta anche un caso di diniego motivato con la necessità di tutelare gli interessi dei soggetti controinteressati. Alcune richieste riguardanti il gioco on line non sono state evase per difficoltà nel reperire i dati relativi.

Escluse quelle fiscali, le altre agenzie generalmente ricevono un numero limitato di Foia.

Molto inferiori i volumi verso le altre agenzie prese in esame. Negli anni 2018 e 2019 risultano presentate 33 richieste richieste di accesso Foia all'agenzia per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Ne sono state accolte 12, alcune riguardanti beni confiscati alla criminalità organizzata e già destinati al loro riutilizzo sociale oppure immobili ancora in gestione da parte dell’agenzia. Non sono invece esplicitate le ragioni del diniego a numerose richieste di accesso, effettuate sia nel 2018 che nel 2019, relative ai decreti di confisca. L'agenzia per l'Italia digitale, quella per la coesione territoriale e l’agenzia per la sicurezza delle ferrovie hanno ricevuto rispettivamente 17, 2 e 2 richieste Foia nei primi anni di attuazione. Nel periodo considerato non risultano richieste d’accesso Foia per l’agenzia sulle politiche del lavoro e l’agenzia per la promozione delle imprese all’estero.

In termini di tempi, le agenzie analizzate generalmente impiegano in media meno di 30 giorni per rispondere alle richieste Foia. Si tratta del termine previsto dalla normativa, salvo in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy, in cui i tempi si possono allungare.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 15 Dicembre 2020)

L'unica eccezione è il dato 2017 delle dogane, che però va letto alla luce di due considerazioni. La prima, è che oltre la metà delle richieste pervenute in quell'anno all'agenzia (51,4% del totale) sono arrivate nel solo mese di agosto. La seconda, è che il 2017 si caratterizza per un volume di richieste molto superiore rispetto a quelle di 2018 e 2019: 383 Foia contro i 157 dei successivi due anni sommati insieme. In questo biennio infatti i tempi di attesa sono scesi fino a 15,1 giorni. Va comunque segnalato come nel 2019 i tempi medi siano scesi in modo significativo per tutte le agenzie considerate.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia ancora ritardi di molte agenzie nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Nel breve periodo, l'obiettivo dovrebbe essere quello di istituire registri per l’accesso in tutte le amministrazioni e compilarli in modo da distinguere tra i diversi tipi di accesso.

In questo senso, è sicuramente di ostacolo ad un reale monitoraggio la pubblicazione in formati pdf oppure non pensati per il riuso. Ma è anche e soprattutto la compilazione in modo disorganico dei campi testuali a rendere difficile un controllo sul ricorso al Foia e l'utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni. La compilazione "libera" dei campi è un valore aggiunto, ma va prevista in una sezione note autonoma. Mentre alcune agenzie (ad esempio quella delle dogane o quella per la coesione) hanno finora adottato una tipologia univoca per inserire l'esito delle richieste, molte altre usano questo spazio come un campo note, cosa che rende estremamente difficile un’analisi approfondita.

Al tempo stesso, nel corso dell'analisi sono emerse una serie di problematiche più strutturali che riguardano il modo in cui il Foia sta attecchendo nel nostro ordinamento. I dati dell'agenzia delle entrate, in particolare, mostrano come la strada per far conoscere le effettive possibilità dello strumento sia ancora lunga. In questo senso è fondamentale che vi sia una maggiore e migliore comunicazione da parte dei soggetti interessati. Ad esempio la possibilità di monitorare le richieste da parte dell'utente, prevista dall'agenzia spaziale italiana, va certamente nella direzione giusta.

Foto credit: FPA srl - Licenza

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