Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

L'articolo Come il governo Meloni sta riorganizzando lo stato proviene da Openpolis.

Dei tre investimenti che hanno raggiunto la fase di ripartizione dei fondi, abbiamo ricostruito nel dettaglio la distribuzione territoriale di “attrattività dei borghi“. Un intervento dedicato al rilancio turistico di piccoli centri in Italia. Ciò che emerge complessivamente dai dati è una destinazione piuttosto eterogenea dei fondi sul territorio. Questo anche grazie ai progetti pilota, uno per regione, del valore di 20 milioni di euro ciascuno.

Tutte le misure per il turismo

In modo trasversale tra missioni e componenti, sono 9 gli interventi che possiamo considerare rivolti al turismo, tutti in corso di realizzazione. Tra questi solo una riforma normativa, che prevede la definizione di uno standard nazionale per la professione di guida turistica. Obiettivo da conseguire entro la fine del 2023.

Le altre 8 misure e sotto misure sono investimenti economici tra cui si distribuiscono gli oltre 3 miliardi complessivi, con cifre e scopi diversi. L’intervento più costoso (1,79 miliardi) è quello dedicato ai fondi integrati per la competitività delle imprese turistiche, che prevede ben 6 sotto misure, ognuna indirizzata a un aspetto di interesse per le imprese del turismo.

Gli altri 2 investimenti sono dedicati rispettivamente alla creazione di un hub del turismo digitale e all’attrattività dei borghi. Quest’ultima è l’unica delle 9 misure dedicate al settore che non è di titolarità del ministero del turismo ma di quello della cultura.

Quali investimenti sono stati “messi a terra” finora

In base ai dati governativi elaborati e disponibili su OpenPNRR, siamo in grado di sapere quante e quali opere e interventi concreti per il turismo sono stati approvati al 1 marzo 2023.

Tali interventi sono finanziati da 3 delle 12 misure per il turismo che abbiamo descritto (le altre 8 devono ancora essere allocate). Parliamo di:

• valorizzazione, competitività e tutela del patrimonio ricettivo attraverso la partecipazione del ministero del turismo nel Fondo nazionale turismo. È una delle sotto misure previste dai fondi integrati ed esaurisce il suo intero importo (150 milioni di fondi Pnrr). L’intervento è volto all’acquisto di immobili da ristrutturare per sostenere lo sviluppo turistico nelle zone più svantaggiate del paese ed è implementato unicamente dalla società di gestione del risparmio Cdp Real asset.
• hub del turismo digitale, che concentra tutte le risorse previste (114 milioni) in un solo progetto a impatto nazionale. Cioè la creazione di una piattaforma informativa per gli operatori turistici, promossa dalla direzione generale della valorizzazione e della promozione turistica;
• attrattività dei borghi, l’unica delle 3 misure allocate che non esaurisce il suo intero importo e che ha previsto una distribuzione delle risorse tra numerosi interventi nei territori. In particolare si tratta finora di 229 progetti per un totale di 762,5 milioni di euro. L’investimento prevede 3 linee di intervento: recupero del patrimonio storico e riqualificazione degli spazi aperti, creazione di servizi culturali, sostegno ad attività volte a rilanciare le economie locali.

Una premessa sui dati per l’attrattività dei borghi

Come abbiamo appena visto, l’unico dei 3 investimenti ad avere un riparto territoriale è quello dedicato al rilancio turistico dei piccoli borghi d’Italia. Prima però di approfondire gli aspetti più rilevanti di questa distribuzione di progetti e risorse, vanno avanzate alcune premesse.

Riguardo le risorse, rispetto al totale a disposizione (1 miliardo) sono 762,5 milioni i fondi allocati al 1 marzo 2023. Cioè oltre 257 milioni in meno. Il riparto è infatti ancora da completare e questo è evidente anche nella pagina web dedicata all’investimento sul sito del ministero della cultura. Basti pensare che lo scorso 9 giugno è stato condiviso un elenco dei progetti di attrattività dei borghi che potrebbero accedere a risorse del fondo delle opere indifferibili. Mentre prima ancora, il 18 maggio, è stato pubblicato un decreto di modifica del riparto delle risorse.

Questo ci conferma che dati e informazioni sugli interventi del Pnrr sono soggetti ad aggiunte e cambiamenti continui. È proprio tale ragione a rendere necessari aggiornamenti frequenti degli open data a disposizione su Italia domani. Un impegno che il governo si è assunto recentemente – almeno a parole – nella terza relazione sullo stato di attuazione del piano.

A tali limiti inoltre si aggiunge quello che abbiamo già spiegato in un precedente articolo. E cioè che i dati pubblicati dal governo su Italia domani hanno alcune lacune. Nello specifico su attrattività dei borghi le criticità riguardano la mancanza di alcune informazioni per alcuni progetti, su cui siamo intervenuti per quanto possibile.

Al di là dei limiti, questi dati sono comunque utili per avere un quadro di come si sono distribuite le risorse finora, dove e per quali progetti. Anche se non rispecchia il riparto completo e definitivo di questo investimento.

I progetti, dal livello nazionale a quello regionale

A parte 1 intervento nazionale del valore di 20 milioni di euro, l’investimento dedicato all’attrattività dei borghi si distribuisce sul territorio. In particolare tra 288 comuni, attraverso tutte e 20 le regioni italiane.

Da notare che il numero dei territori supera quello degli interventi perché molti di questi (41) riguardano allo stesso tempo più comuni. Sono i cosiddetti progetti interterritoriali, riscontrabili in molti investimenti del Pnrr.

Se osserviamo il riparto delle risorse per i progetti sul territorio, la situazione appare piuttosto eterogenea. Prima è la Campania con 55,4 milioni, seguita da Veneto (50,6), Sicilia (49,8) e Puglia (49,6). Se invece rapportiamo questi valori al numero di abitanti, spiccano le regioni più piccole e periferiche del paese: Valle d’Aosta (175 euro pro capite), Molise (73,9), Basilicata (47,2) e Trentino-Alto Adige (43,2).

Considerando i singoli interventi, va sottolineato che i più costosi sono i 20 progetti pilota – uno per regione – previsti dalla prima linea dell’investimento. Ciascuno del valore di 20 milioni di euro. Come si legge sempre sulla pagina dedicata alla misura, si tratta di opere di “rigenerazione culturale, sociale ed economica dei borghi a rischio abbandono o abbandonati”, per un valore complessivo di 420 milioni. La scelta di affidare almeno un progetto di questa portata a tutte e 20 le regioni è servita sicuramente a non avere divari troppo ampi tra le diverse aree del paese.

Un focus sulla Campania, comune per comune

A questo punto è interessante anche approfondire i dati a livello comunale. Lo facciamo in particolare con la Campania, visto che è la regione che si è vista riconoscere più risorse (55,43 milioni).

Da notare che la città metropolitana di Napoli è l’unica provincia in cui non verrà realizzato nessun progetto. Il motivo probabilmente è il maggior livello di urbanizzazione di questo territorio rispetto alle altre province campane.

Osservando poi da vicino gli interventi nei comuni, come potevamo immaginare, spicca per quantità di fondi il progetto pilota, del valore di 20 milioni di euro come quelli delle altre regioni. Si intitola “Sanza: il borgo dell’accoglienza” e verrà realizzato nell’omonimo comune, in provincia di Salerno. Prevede tra le varie opere di recupero, la realizzazione di un albergo sostenibile, a livello ambientale e sociale, e di residenze di co-working.

Gli altri progetti nella regione seguono con molto distacco a livello di risorse, senza superare mai i 3 milioni. Tra questi anche 6 interventi interterritoriali (che riguardano più comuni allo stesso tempo) di cui uno è secondo in regione per importo assegnato. Si tratta della rigenerazione culturale, turistica, ambientale e sociale dei borghi di Pioppi, San Mauro e Serramezzana. L’opera, con un importo di 2,56 milioni, ha come soggetto attuatore il comune di Pollica ma i lavori per la sua realizzazione interessano anche i comuni di San Mauro Cilento e Serramezzana.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: pagina Facebook del comune di Sanza

L'articolo Dove il Pnrr ha finanziato progetti per il turismo proviene da Openpolis.

17

gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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L'articolo Decreti attuativi e Pnrr proviene da Openpolis.

Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

L'articolo Il Pnrr e il tema dei decreti attuativi mancanti proviene da Openpolis.

Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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L’obbligo infatti vale per tutte le organizzazioni titolari e non basta che complessivamente il governo raggiunga questo obiettivo. Ogni ministro ha quindi la responsabilità di destinare al sud almeno il 40% degli investimenti di cui è titolare. Leggendo la prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del mezzogiorno redatta dal dipartimento per la coesione territoriale emerge che varie delle organizzazioni titolari di risorse del Pnrr raggiungono questa quota (13 su 22), o vi si avvicinano molto (7 su 22).

Questo però non vale per i ministeri guidati dai leghisti Giorgetti e Garavaglia, che in assoluto rappresentano le organizzazioni che arrivano più distanti dall’obiettivo.

I partiti, la Lega e la quota del 40% delle risorse per il sud

Come abbiamo avuto modo di raccontare in diverse occasioni, ogni misura del Pnrr è attribuita alla responsabilità di un ente titolare, di solito un ministero o un dipartimento della presidenza del consiglio. Alla guida di queste organizzazioni dunque si trova sempre un responsabile politico, ovvero un ministro o in alcuni casi un sottosegretario alla presidenza del consiglio.

Analizzando come le varie organizzazioni stanno distribuendo, o si stima che distribuiranno, le risorse del Pnrr a livello territoriale, e in particolare verso il mezzogiorno, è dunque possibile aggregarle considerando il partito di appartenenza del ministro responsabile della misura.

Da un'analisi di questo tipo emerge come siano i ministri di Forza Italia quelli alla guida di organizzazioni che stanno destinando più risorse al sud (66%). Al secondo posto i ministri tecnici, o indipendenti, (43%) e poi Movimento 5 stelle e Liberi e uguali che raggiungono esattamente la soglia del 40%.

Sotto il 40% invece i ministri del Partito democratico, che tuttavia vi si avvicinano abbastanza (37,6%). All'ultimo posto infine la Lega molto distante dall'obiettivo che si è posto il governo.

I due ministri in questione sono Giancarlo Giorgetti e Massimo Garavaglia. Rispettivamente al vertice del ministero dello sviluppo economico e del ministero del turismo. Due settori assolutamente cruciali per la crescita economica delle regioni meridionali.

Giancarlo Giorgetti e il ministero dello sviluppo economico

L'obiettivo di destinare il 40% delle risorse del Pnrr al mezzogiorno è ovviamente importante di per sé. Tuttavia assume ancora più rilevanza per quelle organizzazioni che gestiscono una parte considerevole delle risorse complessive. E in effetti è proprio il caso del ministero dello sviluppo economico che con oltre 25miliardi di euro tra Pnrr e Pnc (11,3% delle risorse complessive) è la terza organizzazione a gestire più fondi.

Circa il 97% di queste risorse è considerato avere destinazione territoriale (24,2 miliardi), e dunque è su questa cifra che deve esse calcolata la quota destinata al mezzogiorno.

Da questo punto di vista dunque il ministero guidato da Giancarlo Giorgetti è molto distante dall'obiettivo del 40%.

Le risorse del Mise

Analizzando nel dettaglio le risorse assegnate al Mise emerge però che la maggior parte hanno un vincolo di destinazione al mezzogiorno e che solo una misura non ha questa caratteristica, quella intitolata Transizione 4.0.

Tale misura (a sua volta distinta in 5 sotto misure) tuttavia raccoglie quasi i 3/4 delle risorse del Pnrr attribuite al ministero dello sviluppo economico.

Si tratta in sostanza di vari tipi di crediti d'imposta che, al 31 gennaio 2022, risultavano già attivi e per i quali non è stata fissata alcuna riserva in favore del mezzogiorno. Basandosi sui primi 14 mesi di operatività dell’incentivo il dipartimento della coesione territoriale ha escluso che possa essere raggiunto l'obiettivo, stimando che appena il 20% di queste risorse potrebbe andare al mezzogiorno.

La situazione delineata è già sufficiente a considerare che il Mise non raggiungerà l'obiettivo, ma purtroppo le criticità non finiscono qui. Delle rimanenti misure infatti 2 sono state già attivate e prevedono il vincolo del 40%, ma non specificano come intendono applicarlo.

Per quelle ancora da attivare invece il ministero si è impegnato a rispettare l'obiettivo. Tuttavia si tratta anche in questo caso di procedure a bando su base nazionale, ed è quindi fondamentale che venga previsto un meccanismo per garantire la quota mezzogiorno nel caso in cui, in prima battuta, non venga raggiunta.

L'amministrazione tuttavia sembra aver adottato un approccio diverso. Almeno rispetto a una misura (Partenariati Horizon Europe) infatti il dicastero ha comunicato l’intenzione di prevedere una clausola di salvaguardia per tutelare l’assegnazione totale delle risorse messe a bando. Anche se non dovessero arrivare sufficienti domande dal mezzogiorno.

Massimo Garavaglia e il ministero del turismo

Presso il ministero del turismo quasi tutte le risorse (95%) hanno una destinazione territoriale. A esclusione di quelle per la misura Hub del Turismo Digitale. Su queste dunque è possibile calcolare la quota di risorse che il ministero indirizzerà al mezzogiorno.

Si tratta in questo caso di un dato un po' più alto rispetto a quello del Mise, ma comunque molto al di sotto dell'obiettivo, e relativo a una quota di risorse molto più modesta. Il ministero del turismo infatti ha in gestione nell'ambito del Pnrr appena 2,4 miliardi di euro (di cui 2,3 con destinazione territoriale), che rappresentano solo l'1% dei fondi complessivi.

Ciononostante si tratta di risorse importanti per un settore assolutamente strategico per il mezzogiorno.

Le risorse del ministero del turismo

Una delle ragioni per cui il ministero ha riservato una quota così bassa al mezzogiorno è legata alla misura Caput Mundi, già interamente territorializzata nell'area di Roma capitale, a cui sono destinati 500 milioni di euro.

Inoltre per un'ulteriore misura, da 150 milioni di euro, non è prevista alcuna clausola relativa alla destinazione territoriale. Si tratta della partecipazione del ministero al Fondo nazionale turismo di Cassa depositi e prestiti. Rispetto a queste risorse tuttavia la situazione effettiva potrebbe risultare migliore rispetto a quanto sia possibile stabilire fin da oggi.

Dal dicastero del turismo infatti hanno giustificato l'assenza di una clausola di salvaguardia sostenendo che non fosse possibile inserirla per alcune ragioni tecniche, tra cui il fatto che il ministero non è l'unico partecipante al fondo.

Tuttavia, sempre secondo il ministero, la politica di investimento del Fondo assegna priorità alle aree con alto potenziale turistico ma ancora poco sviluppate, come varie zone del mezzogiorno.

Si può dunque sperare che una quota considerevole di questi 150 milioni andrà al sud, tuttavia si tratta di un dato tutto da verificare. Inoltre 150 milioni su un totale di 2,3 miliardi non sono molti.

Da un lato dunque è vero che le risorse rimanenti (1,6 miliardi di euro escludendo anche quelle destinate a Caput Mundi) prevedono il vincolo del 40% al mezzogiorno. Ma dall'altro, anche in questo caso, affinché la distribuzione territoriale avvenga come previsto è necessario che il ministero sviluppi specifici meccanismi. Altrimenti il rischio è che il vincolo rimanga solo sulla carta.

Per rispettare l'obiettivo in termini complessivi quindi sarebbe stato opportuno che il ministero aumentasse la quota di risorse da destinare al sud attraverso questi investimenti. In questo modo si sarebbe potuta bilanciare quella parte di risorse già territorializzate nell'area di Roma.

Foto: ministero dello sviluppo economico - Twitter

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A tale scopo il governo ha stabilito – con il decreto legge n.77 del 31 maggio 2021 – che alle regioni del mezzogiorno sia destinato almeno il 40% di tutte le risorse allocabili, previste dal Pnrr e dal fondo complementare (Pnc). Le organizzazioni titolari hanno quindi l’obbligo di legge di rispettare questa soglia, per gli investimenti che prevedono risorse da destinare territorialmente. In questo quadro, il dipartimento per le politiche di coesione della presidenza del consiglio (Dpcoe) ha il compito di verificare periodicamente che gli enti titolari rispettino la quota indicata.

In una relazione del 9 marzo scorso il Dpcoe ha condiviso i risultati del primo processo di verifica, su dati aggiornati al 31 gennaio 2022. Ciò che emerge è che da un lato la soglia risulta mediamente rispettata (40,8% del totale delle risorse con destinazione territoriale) ma dall’altro, approfondendo i risultati, sono 9 le organizzazioni che registrano percentuali inferiori al 40%. Criticità che dipendono anche dalla carenza nel Pnrr, di meccanismi in grado di compensare efficacemente le difficoltà amministrative e progettuali degli enti locali del sud. I quali, più spesso, si trovano svantaggiati nella gestione di bandi e gare d’appalto. Senza tutele in questo senso, il mezzogiorno sta perdendo e perderà molte delle risorse che gli spettano per legge.

Le risorse per il mezzogiorno

Grazie al dialogo con gli enti titolari e alle informazioni fornite dalla ragioneria generale dello stato, il Dpcoe ha classificato le misure del Pnrr (223) e del Pnc (30) aventi destinazione territoriale. Si tratta da un lato, degli investimenti esplicitamente indirizzati a determinati territori, dall’altro, di quelli che prevedono bandi di gara per allocare le risorse.

Una volta individuate queste misure, per calcolare i fondi indirizzati al mezzogiorno, il Dpcoe ha considerato – laddove fosse possibile – le risorse di progetti già identificati, assegnati a determinati territori. Mentre per gli altri investimenti, ha effettuato una serie di stime e proiezioni.

Di queste risorse, quasi un quarto – oltre 23 miliardi di euro – è associato a investimenti di cui è titolare il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims). Segue il ministero della transizione ecologica (Mite) con 14,3 miliardi di euro. Un risultato prevedibile, considerando che si tratta delle due organizzazioni che gestiscono in assoluto più risorse nel Pnrr, anche al di là del discorso territoriale.

Il rispetto della quota mezzogiorno

Al di là del diverso peso economico degli enti titolari per il sud, è necessario verificare che la quota dei fondi che le organizzazioni indirizzano al mezzogiorno - sul totale di quelli con destinazione territoriale - sia almeno del 40%.

Il ministero dell'economia e delle finanze risulta indirizzare il 100% delle risorse al sud. in questo senso, va sottolineato che il Mef è titolare di un solo investimento avente destinazione territoriale: "Innovazione e tecnologia della Microelettronica". Come ci si poteva aspettare segue, con una quota del 79,4%, il dipartimento per le politiche di coesione, guidato dalla ministra per il sud Mara Carfagna.

Gli enti che invece risultano non rispettare la quota sono 9 su 22. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'università e della ricerca, della cultura, della transizione ecologica, del lavoro e delle politiche sociali, del turismo, dello sviluppo economico. A questi si aggiungono inoltre il commissario straordinario del governo per ricostruzione sisma e il dipartimento della protezione civile.

Le quote più basse sono quelle del ministero del turismo (28,6%) e del ministero per lo sviluppo economico (24,8%). Un paradosso, considerando l'importanza del settore turistico per le regioni del sud Italia e la necessità di un impulso deciso allo sviluppo economico del mezzogiorno. Questo risultato, inoltre, offre una chiave di lettura interessante anche dal punto di vista politico. I due dicasteri in questione, infatti, sono entrambi guidati da due ministri espressione della Lega: Giancarlo Giorgetti al Mise e Massimo Garavaglia al Mitur.

Nel caso del ministero del turismo, la quota mezzogiorno non è rispettata - come si evince sempre dalla relazione del Dpcoe - per via di due investimenti che non prevedono alcuna risorsa per il sud. In un caso si tratta di un investimento interamente dedicato alla città di Roma. Nell'altro, parliamo di una misura che ha lo scopo di rinnovare e riqualificare strutture alberghiere italiane, dando priorità alle aree turisticamente meno sviluppate. Nonostante ciò, il Mitur ha ritenuto di non stimare alcuna risorsa allocata a sud.

Riguardo il ministero dello sviluppo economico, invece, il Dpcoe sottolinea come il mancato rispetto della quota del 40% al mezzogiorno sia dovuto in gran parte all'intervento Transizione 4.0., a cui è associato il 74% delle risorse del Pnrr affidate al Mise. La ragione è che il ministero non ha fissato alcuna riserva territoriale in favore del mezzogiorno.

Le criticità strutturali

Andando oltre ai risultati delle singole organizzazioni titolari, come abbiamo visto in precedenza, la quota del 40% risulta complessivamente rispettata. Tuttavia, è importante considerare due aspetti critici di questo risultato.

Una parte rilevante quindi, di tutte le risorse con destinazione territoriale considerate dal Dpcoe nell'analisi, sono frutto di stime, non di fondi già ripartiti. Un aspetto che ovviamente può influenzare di molto il calcolo della quota mezzogiorno.

Altra questione è quella relativa alle risorse di investimenti che, a seguito di bandi e gare, vengono distribuite tra i territori. Il fatto che il 40% di questi fondi vada al mezzogiorno dipende chiaramente anche dall'adesione o meno di soggetti pubblici e privati e dalle capacità amministrative e progettuali degli enti regionali e locali. Al sud si registrano mediamente maggiori difficoltà nella gestione degli iter burocratici necessari per partecipare ai bandi del Pnrr. Questo ha già portato - e rischia di portare anche in futuro - alla situazione paradossale per cui non viene presentato un numero di progetti sufficiente ad allocare il 40% degli investimenti al mezzogiorno.

La responsabilità di un impulso allo sviluppo del sud è del governo e degli enti titolari. Le difficoltà amministrative che storicamente colpiscono il mezzogiorno non devono pregiudicare l'accesso di questi territori alle risorse del Pnrr. Un'occasione unica e irripetibile per accorciare i divari tra quest'area e il resto del paese.

Le scelte fatte finora

È dunque necessario che siano introdotti dei meccanismi di salvaguardia della quota, laddove risulti una differenza tra l'ammontare di risorse in linea con la soglia del 40% e i fondi effettivamente assegnati al sud. In questo senso, sono tre le scelte finora operate:

• destinare comunque le risorse mancanti ai territori meridionali
  • attraverso un nuovo bando vincolato al sud,
  • assegnandole a progetti presentati sempre da una regione del mezzogiorno, anche se questa ha esaurito la propria quota di progetti finanziabili;
• allocare i fondi scorrendo le graduatorie, a prescindere dalla localizzazione dei progetti;
• non prevedere alcun criterio per ripartire i fondi non allocati a sud.

Sono solo una parte minoritaria (2,5 su 7,1 miliardi di euro) i fondi che andrebbero comunque al sud - salvaguardando la "quota mezzogiorno" - nel caso in cui dovessero mancare progetti finanziabili. Si tratta nello specifico di 7 bandi attivi, relativi a misure di titolarità dei ministeri della cultura (Mic) e dell'interno (Mint).

In questo secondo caso, le procedure sono 15 e sono relative a investimenti a titolarità, tra gli altri, di Mise e Mitur. Questo non stupisce dal momento che, come abbiamo visto in precedenza, sono i due enti più lontani dal rispetto della "quota mezzogiorno".

Infine, 1,4 miliardi di euro - legati a 6 bandi di misure di cui sono responsabili 5 diversi enti - verranno affidati scorrendo la graduatoria, indipendentemente dalla localizzazione territoriale. Questo sempre nel caso in cui dal sud non provenga un numero sufficiente di progetti.

È evidente quanto sia necessario introdurre meccanismi funzionali alla salvaguardia della quota. Sicuramente, la scelta di Mic e Mint di reinvestire i fondi in bandi vincolati al sud, dà più tempo agli enti di organizzarsi e quindi colma, in una certa misura, le difficoltà amministrative e progettuali. Oltre a essere l'unica tra le tre opzioni percorse finora, a essere in linea con l'obbligo di legge a cui è vincolata la soglia del 40%. Tuttavia, come abbiamo visto, è una scelta minoritaria.

È necessario introdurre dei vincoli validi per tutti gli enti titolari, affinché implementino questa o altre soluzioni efficaci per salvaguardare sempre il rispetto della quota, a prescindere dalle capacità amministrative dei territori meridionali.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Facebook Mara Carfagna

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Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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Nel 2020, con l’esplosione della pandemia da Covid-19, il settore però ha subito un profondo shock dovuto a una riduzione degli arrivi nel nostro paese superiore al 50% rispetto all’anno precedente (in linea con il trend europeo). Il rilancio di questo comparto è dunque strategico per la nostra economia. Per questo motivo all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) sono state inserite una serie di misure specifiche per questo scopo.

Gli interventi finanziati hanno il duplice obiettivo di innalzare la capacità competitiva delle imprese del settore e di promuovere un’offerta turistica basata su sostenibilità ambientale, innovazione e digitalizzazione dei servizi. Inoltre si agirà per sfruttare appieno le potenzialità dei grandi eventi che riguarderanno il nostro paese nei prossimi anni, tra cui la Ryder Cup del 2022 e il Giubileo del 2025. Il tutto cercando di ridurre gli effetti dell’overtourism (cioè l’eccessivo affollamento di turisti in una meta vacanziera), creando percorsi alternativi e integrati verso tutte le regioni. Le risorse stanziate per questi obiettivi tuttavia rappresentano poco più dell’1% rispetto al totale di quelle contenute nel Pnrr.

Il contesto di riferimento

In un’audizione del gennaio 2021 presso la commissione bilancio della camera, il presidente di Istat Giancarlo Blangiardo ha affermato che secondo le stime contenute nel conto satellite del turismo relative al 2017, le imprese della filiera erano più di un milione. Per il 90% il comparto era composto da attività che occupavano tra 1 e 4 addetti. Ad esse corrispondevano più di 4 milioni di posizioni lavorative (in buona parte a tempo parziale), ovvero il 15% del totale dell’intera economia italiana.

Negli anni precedenti la pandemia il turismo nel nostro paese si era caratterizzato per un’espansione forte e continua. Nel 2019 infatti aveva raggiunto un record assoluto: 131,4 milioni di arrivi e 436,7 milioni di presenze negli esercizi ricettivi, con una crescita rispettivamente del 2,6% e dell’1,8% rispetto all’anno precedente.

Peraltro nel settembre del 2020 Istat ha elaborato una nuova classificazione dei comuni italiani in base alla densità turistica. Da questa analisi è emerso che solo 1.704 comuni sui quasi 8mila che compongono il nostro paese sono stati classificati come “non turistici”. Si tratta quindi di quei pochi centri in cui non sono presenti né flussi turistici, né strutture ricettive. Bastano questi pochi elementi di contesto per comprendere quanto il turismo sia fondamentale per la nostra economia.

Ovviamente la pandemia ha stravolto questo scenario. Per questo motivo all’interno del Pnrr sono state inserite una serie di misure volte a sostenere e rilanciare il settore. A questo proposito il presidente di Istat, nella già citata audizione, aveva evidenziato la necessità di investire nella digitalizzazione affinché il settore potesse rimanere competitivo rispetto alla concorrenza di altri paesi.

Un’indicazione che, come vedremo, in linea di massima è stata recepita.

Le risorse del Pnrr e il ruolo del ministero del turismo

Logicamente, tutte le risorse del Pnrr legate al turismo sono state affidate alla diretta gestione dell’omonimo ministero. Come abbiamo già detto, parliamo di una cifra complessiva di 2,4 miliardi di euro fino al 2026. Per farsi un’idea della portata di questi fondi rispetto all’attività “ordinaria” del dicastero guidato da Massimo Garavaglia (Lega), possiamo confrontare quanto stanziato nell’ambito del Pnrr per il 2022 con le risorse assegnate dalla legge di bilancio per lo stesso periodo.

La L.234/2021 infatti ha previsto uno stanziamento per il Mitur pari a 275 milioni di euro (lo 0,03% del bilancio statale). Mentre per quanto riguarda il Pnrr dal ministero passeranno 465 milioni. Una cifra che va quasi a triplicare le risorse a disposizione. Per quanto tale somma possa apparire consistente, dobbiamo comunque ricordare che le risorse affidate alla competenza del Mitur sono solo una piccola parte rispetto al totale del Pnrr (appena l’1,3%).

Come si può notare anche dal grafico, il Mitur figura infatti solamente al 13esimo posto nella graduatoria dei ministeri chiamati a gestire le quote più consistenti di risorse del piano. Peraltro il tema dell'effettiva capacità del Pnrr di soddisfare i fabbisogni del paese nei diversi settori è una criticità che già avevamo evidenziato in un precedente articolo dedicato all'edilizia scolastica.

La misure previste per il turismo

Passiamo adesso ad analizzare più nello specifico le diverse misure previste dal Pnrr per il turismo. Parliamo in particolare di una riforma e tre investimenti. Tali misure sono state ricondotte in una recente relazione rilasciata dal Mitur in un'unica voce detta "Turismo 4.0".

La riforma prevede in particolare la revisione del codice del turismo e coinvolgerà, secondo le stime, oltre 9mila operatori tra guide turistiche e accompagnatori. L'obiettivo dell'intervento è quello di dare, nel rispetto delle normative locali, un ordinamento professionale alle guide turistiche e al loro ambito di appartenenza. La riforma dovrà dunque permettere l'acquisizione di una qualifica professionale univoca conforme a standard omogenei a livello nazionale.

Gli investimenti invece si suddividono in 3 voci. La principale riguarda la creazione di vari fondi volti a sostenere la competitività delle imprese del settore per un valore complessivo di circa 1,8 miliardi. Altri 500 milioni sono stati stanziati invece a supporto di iniziative legate ai grandi eventi. Infine 140 milioni saranno dedicati alla creazione di un portale nazionale dedicato al turismo.

Secondo le stime del ministero dell'economia e delle finanze (realizzate attraverso il modello macro-economico Macgem-It) questi investimenti dovrebbero arrivare ad incrementare di un punto percentuale il Pil nazionale. Si stima inoltre un aumento dell'occupazione dello 0,7%. Queste indicazioni tuttavia devono essere valutate con cautela. Infatti non vi è nessuna certezza sul fatto che i risultati effettivi rispetteranno le attese.

Fondi per la competitività delle imprese

Come anticipato, la parte più consistente degli investimenti nel settore del turismo (1,79 miliardi) riguarda la misura denominata "Fondi integrati per la competitività delle imprese turistiche". Tale investimento si suddivide poi al suo interno in ulteriori 4 sotto-voci che prevedono appunto la creazione di nuovi fondi o l'introduzione in quelli già esistenti di voci dedicate al sostegno delle imprese turistiche. A ciò si aggiunge anche l'estensione del credito d'imposta volto ad agevolare investimenti nel settore.

Tramite quest'ultima "sotto-misura" in particolare sarà possibile finanziare investimenti fino all'80% per interventi antisismici, di digitalizzazione e di abbattimento delle barriere architettoniche. L'obiettivo per questa voce è quello di arrivare a sostenere almeno 3.500 imprese entro il 2025. Per quanto riguarda i fondi invece il più consistente (500 milioni di euro) riguarderà la creazione di un'apposita linea di investimento dedicata al turismo sostenibile nell'ambito dei fondi messi a disposizione dalla banca europea degli investimenti. Si tratta di strumenti finanziari che concedono prestiti a basso tasso di interesse e/o sostegno quasi azionario alle imprese che propongono progetti di investimento sostenibili.

Tra gli interventi finanziabili con questo fondo vi saranno la riqualificazione delle strutture turistiche e la creazione di nuove, il miglioramento dell'accessibilità ai siti di interesse e per la mobilità, oltre all'acquisto di strumenti digitali per la gestione di prodotti e servizi a costi più bassi. L’obiettivo in questo caso è quello di finanziare entro il 2025 almeno 150 progetti con la metà delle risorse stanziate per questa voce destinate a interventi di efficienza energetica e transizione digitale.

Altri 358 milioni saranno inoltre messi a disposizione da un'apposita sezione dedicata al turismo nell'ambito del fondo di garanzia per le Pmi. L'obiettivo in questo caso è quello di finanziare l’innovazione delle imprese turistiche attraverso il rafforzamento delle capacità di trasformazione digitale e l’adozione di soluzioni innovative per la gestione dei servizi turistici. In questo caso si punta a raggiungere almeno 10mila imprese entro il 2025.

Interviene sul turismo - con 180 milioni - anche il fondo rotativo imprese. Anche queste risorse saranno destinate all’innovazione delle imprese turistiche attraverso il rafforzamento della capacità di trasformazione digitale e l’adozione di soluzioni innovative per la gestione dei servizi turistici. L'obiettivo in questo caso è il sostegno di almeno 300 imprese.

È stato istituito infine anche il fondo nazionale del turismo con cui si punta a riqualificare e proteggere il patrimonio alberghiero identitario caratteristico del paese. Le risorse per questo scopo ammontano a 150 milioni.

I grandi eventi e l'hub del turismo digitale

Oltre agli investimenti già citati, sono previste altre due misure. La prima riguarda la creazione di un hub nazionale dedicato al turismo digitale. L’obiettivo in questo caso è quello di creare una piattaforma web che consenta l’integrazione dell'intero ecosistema turistico composto da operatori turistici, imprese e stakeholders istituzionali al fine di innovare e connettere digitalmente l’offerta e la promozione turistica del paese.

Si prevede inoltre di arricchire, ampliare e migliorare i servizi offerti e supportare le scelte del turista nella pianificazione della destinazione e del viaggio. L'investimento mira a finanziare un'infrastruttura digitale nuova, modelli di intelligenza artificiale per l'analisi dei dati e servizi digitali di base a beneficio degli operatori turistici. Per questa misura sono previsti 114 milioni.

L'altro intervento, denominato "Caput mundi - Next generation Eu per i grandi eventi turistici" punta ad utilizzare le manifestazioni che si terranno nel nostro paese nei prossimi anni (come la Ryder cup del 2023 o le olimpiadi invernali del 2026) come volano per il rilancio dell'economia di settore. Con questo investimento - pari a 500 milioni di euro - si punta all’apertura di almeno 200 nuovi siti culturali e di 30 parchi pubblici. Da notare che molti degli interventi finanziati con questa misura riguarderanno la capitale in vista del Giubileo del 2025.

Gli interventi per il turismo nell'ambito della misura "Caput mundi"

Tra gli obiettivi in questo caso vi sono l’aumento dei complessi culturali restaurati e resi accessibili per creare valide e qualificate alternative turistiche e culturali a quelle più note; aprire e rendere accessibili nuovi parchi e ville storiche; accrescere l’occupazione di nuovo personale qualificato per la gestione della nuova offerta turistica; valorizzare i siti minori e il turismo di periferia.

Lo stato dell'arte

Come noto, ogni misura contenuta nel Pnrr prevede il rispetto di un rigido cronoprogramma per la sua implementazione. Se questo scadenzario non dovesse essere rispettato l’Unione europea potrebbe anche decidere di bloccare l’erogazione delle risorse. In base all’allegato del Mitur alla relazione del governo per il parlamento sullo stato di avanzamento del Pnrr, tutte le scadenze relative al 2021 sono state rispettate. Tuttavia ci sono state, evidentemente, alcune difficoltà.

Gli adempimenti legati ai fondi per la competitività delle imprese infatti (con la sola eccezione del fondo nazionale per il turismo) sono stati conseguiti grazie all’intervento del decreto legge 152/2021 (rispettivamente con gli articoli 1,2,3,4 e 8). Una norma che inizialmente non era prevista ma che si è resa necessaria proprio per il bisogno di velocizzare le procedure e rispettare così il cronoprogramma.

Sono 12 invece le scadenze rimanenti da raggiungere entro il 2026. Le più ravvicinate riguardano proprio i fondi per la competitività delle imprese. In particolare l'erogazione di 150 milioni di euro tramite il fondo nazionale del turismo a cui si aggiungono altri 350 milioni attraverso il fondo tematico Bei. Entrambi questi obiettivi dovranno essere raggiunti entro la fine del 2022. Nell'ambito invece di "Caput Mundi" è attesa entro giugno la firma degli accordi tra il Mitur e i soggetti attuatori dei 6 progetti finanziati. Da notare che quasi tutte le milestone relative al turismo sono già state conseguite nel 2021. La gran parte delle scadenze rimanenti infatti sono classificate come target. Adempimenti che rappresentano quindi il raggiungimento di una fase avanzata del processo (come la concreta erogazione delle risorse alle imprese vincitrici dei relativi bandi).

Un ultimo accenno infine per quanto riguarda la riforma delle norme in materia di guide turistiche che dovrà essere conseguita entro il 2023. Attualmente ci sono 2 proposte (S.1921 e S.2087) in discussione. Ma entrambe sono ai primi passi dell'iter e non è da escludere un loro accorpamento.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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La decisione di scorporare il turismo dalle materie di competenza del ministero dei beni e delle attività culturali fu annunciata ancor prima che il governo Draghi entrasse nel pieno delle sue funzioni. Infatti fu proprio durante la conferenza stampa in cui il nuovo presidente del consiglio annunciava la nuova squadra di governo che venne data questa notizia.

Questa decisione da un lato ha rappresentato una novità, visto che per la prima volta al turismo è stato attribuito un ministero ad hoc, mentre dall’altro è stato solo l’ennesimo passaggio che ha spostato questa competenza da un dicastero a un altro.

Il vecchio ministero del turismo e dello spettacolo

Agli inizi della storia repubblicana, la competenza in materia di turismo era stata attribuita a un commissariato istituito presso la presidenza del consiglio (D.lgs. 941/1947).

Dodici anni più tardi tuttavia si decise di creare una struttura dedicata ovvero il ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959). Questo novo dicastero dunque avrebbe gestito anche un’altra competenza fino a quel momento in capo alla presidenza del consiglio, ovvero lo spettacolo. Ciascuno dei due settori sarebbe stato da quel momento amministrato attraverso un’apposita direzione generale a cui se ne aggiungeva una terza dedicata agli affari generali e al personale.

Questa struttura rimase stabile fino al 1993. Quell’anno infatti vennero proposti ben 10 referendum abrogativi di cui 3 riguardavano proprio l’eliminazione di alcuni ministeri, ovvero il ministero dell’agricoltura, quello delle partecipazioni statali e quello del turismo e dello spettacolo.

Dalla riduzione dei ministeri alla nascita del Mitur

Per evitare che l’esito referendario (D.l. 175/1993) ripristinasse tout court una normativa ormai vecchia di quasi 40 anni venne quindi emanato un decreto (D.l. 495/1993) che attribuiva alle regioni la maggior parte delle competenze in materia di turismo, mentre le rimanenti tornarono alla presidenza del consiglio. Il contrario invece avvenne per lo spettacolo.

D’altronde in quella fase la tendenza era quella di ridurre il numero di dicasteri. Solo pochi anni più tardi infatti la riforma Bassanini stabilì che queste strutture dovessero essere in tutto 12.

Oltre a questo la riforma spostò nuovamente le competenze in materia di spettacolo e turismo. Le prime vennero attribuite al ministero dei beni e delle attività culturali e le seconde a quello delle attività produttive, dove sono rimaste per circa 7 anni, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 le due competenze sono state poste ancora una volta sotto la stessa struttura, il ministero dei beni culturali (L. 71/2013). Con la nascita del primo governo Conte però il turismo è stato di nuovo spostato, in questo caso presso il ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo è tornato di competenza del Mibact (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• affari generali e delle risorse umane;
• programmazione e delle politiche per il turismo;
• valorizzazione e promozione turistica.

Nuovi dirigenti per un nuovo ministero

Con la nascita del Mitur e delle relative strutture amministrative, il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha dunque dovuto provvedere alla nomina di un segretario generale e di 3 direttori generali.

La scelta di questi dirigenti infatti compete al ministro, anche se poi l’atto di nomina deve essere emanato con decreto del presidente della repubblica, previa approvazione del consiglio dei ministri, nel caso del segretario generale e con decreto del presidente del consiglio nel caso dei direttori generali (art. 19 D.lgs 165/2001).

Nella sua scelta dunque Garavaglia non era sottoposto ad alcun obbligo, se non quello di individuare figure con i requisiti necessari a ricoprire l'incarico.

Ciò nonostante ci si sarebbe potuti aspettare che Flaminia Santarelli, fino allo scorso anno direttrice generale del turismo presso il Mibact, avesse un ruolo di primo piano nella nuova struttura. Se non come segretario generale, come uno dei direttori generali. La scelta di Garavaglia invece è stata, del tutto legittimamente, diversa.

Come abbiamo visto poi prima di tornare al Mibact la materia del turismo era transitata, durante il primo governo Conte, al ministero delle politiche agricole, nella forma di un apposito dipartimento, allora guidato da Caterina Cittadino. In quella fase il ministero delle politiche agricole era Gian Marco Centinaio, ovvero da un esponente della Lega, proprio come Garavaglia.

Garavaglia dunque avrebbe potuto convergere su una dirigente già individuata per questo settore da un suo collega di partito. Il ministro invece ha proceduto diversamente.

È interessante notare infatti come tutti e 4 i dirigenti di vertice del nuovo ministero non abbiano compiuto il loro percorso professionale presso strutture amministrative che si occupano di turismo, ma piuttosto presso il ministero dell'economia e delle finanze (Mef). Un'esperienza sicuramente importante, a maggior ragione per gestire le risorse del Pnrr destinate al turismo. D'altronde anche l'ultima esperienza di governo del ministro Garavaglia era presso il Mef, dove ha ricoperto il ruolo di vice ministro nel primo governo Conte. È probabile dunque che proprio durante questa esperienza Garavaglia abbia apprezzato le competenze dei dirigenti che poi ha voluto presso il nuovo ministero.

Il portafoglio del ministero del turismo

Che siano gestite dal ministero della cultura o dal nuovo ministero dedicato le risorse destinate a questo settore rientrano comunque nella missione 'turismo' del bilancio dello stato. Tra la legge di bilancio per il 2021 e quella per il 2022 la previsione di spesa per questa missione è aumentata di 100 milioni di euro, passando da 158 a 258 milioni.

Una crescita di queste proporzioni è sicuramente una buona notizia per il settore. Per completare il budget del ministero tuttavia a queste risorse vanno poi aggiunti 16,4 milioni di euro destinati ai servizi istituzionali e generali dell'amministrazione.

Di certo la creazione del nuovo ministero richiede spese aggiuntive rispetto a quando questa materia era gestita tramite una delle tante direzioni generali del ministero dei beni culturali. Tuttavia non è semplice capire quante di queste risorse fossero comunque necessarie alla gestione dei servizi istituzionali presso il Mibact e quante invece siano aggiuntive. Detto questo si può rilevare come l'importo sia ulteriormente divisibile tra le risorse destinate agli affari generali e al personale (7 milioni) e quelle necessarie al gabinetto del ministro e ai suoi uffici di diretta collaborazione (9 milioni).

Certo la creazione di nuove spese amministrative non è di per sé una buona ragione per contestare la decisione di creare un nuovo ministero. Ci si augura infatti che questa struttura sia funzionale a dare nuovo impulso al turismo, con un miglioramento della gestione e della programmazione di settore.

È utile constatare però come con i suoi 275 milioni di euro il ministero del turismo sia di gran lunga il dicastero con il bilancio più basso all'interno dell'amministrazione statale. Basti pensare che il penultimo ministero per quantità di risorse, quello delle politiche agricole, ha un bilancio 7 volte superiore.

Alle risorse iscritte nel bilancio del ministero del turismo tuttavia, possono essere aggiunte anche quelle che gli sono state attribuite per l'attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Un decreto del ministero dell'economia dello scorso agosto ha infatti stabilito come distribuire la titolarità delle risorse del Pnrr tra i diversi ministeri.

Queste risorse tuttavia vanno considerate per l'intera durata del Pnrr (2021-2026) e non sono già nella disponibilità del Mitur. Per accedervi infatti il ministero deve fare richiesta al servizio centrale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato, attestando lo stato di avanzamento e il grado di conseguimento dei relativi target e milestone.

Foto: governo.it (Massimo Garavaglia) - licenza

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