Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

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Per questo nei nostri rapporti abbiamo sempre sostenuto che la gestione emergenziale dell’accoglienza rappresenta una debolezza per l’Italia. Ma dopo anni in cui tutti i governi hanno mantenuto questo tipo di approccio l’esecutivo guidato da Meloni sembra aver fatto un passo in più.

Il governo infatti ha annunciato la dichiarazione di stato di emergenza per la gestione dei flussi migratori. Un passaggio che fornisce al governo e ai commissari delegati poteri straordinari per svolgere funzioni del tutto ordinarie.

Annunci e stato di emergenza

Lo scorso 11 aprile il consiglio dei ministri ha annunciato, attraverso il consueto comunicato stampa di fine seduta, la deliberazione dello “stato di emergenza su tutto il territorio nazionale per fronteggiare l’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti“.

Per giustificare questa misura l’esecutivo ha sostenuto che i centri di prima accoglienza e in particolare l’hotspot di Lampedusa, si trovino in un gravissimo stato di sovraffollamento. Inoltre, aggiunge il testo, è previsto un ulteriore incremento delle partenze.

L’esecutivo dunque ritiene di dover attivare nuove strutture sia di prima accoglienza (Cpa-hotspot) che di detenzione e rimpatrio (Cpr). A questo scopo si intende provvedere con l’attivazione dello stato di emergenza e un primo finanziamento straordinario di 5 milioni di euro.

Eppure alla riunione del consiglio dei ministri non è seguito, almeno fino a oggi, nessun atto ufficiale. Per 10 giorni abbiamo letto interviste e ricostruzioni senza che in gazzetta ufficiale venisse pubblicato alcun documento che confermasse l’effettività dello stato di emergenza. D’altro canto, se la materia fosse stata così urgente come viene fatto intendere, non si sarebbe aspettato tanto. Quando fu dichiarato lo stato di emergenza in risposta alla crisi da Covid-19, infatti, la delibera venne pubblicata in gazzetta ufficiale il giorno successivo alla sua adozione in consiglio dei ministri.

Il tutto mentre in parlamento i gruppi di maggioranza mostrano di avere posizioni molto diverse su come debba funzionare, anche in assenza dello stato di emergenza, l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.

Domenica 16 aprile poi, i giornali hanno pubblicato la notizia della nomina del prefetto Valerio Valenti come commissario delegato all’emergenza. Dunque ancora non era stata pubblicata in gazzetta ufficiale la delibera del Cdm, ma già si stava procedendo con decisioni che dovrebbero esserne una conseguenza. Un modo di procedere assolutamente distante da ogni logica di trasparenza.

Anche dell’ordinanza del capo della protezione civile, con cui Valenti è stato nominato commissario, per giorni non c’è traccia nei documenti pubblici. Solo il 19 aprile è stata finalmente pubblicata in gazzetta. Da questo documento è possibile avere finalmente alcune informazioni ufficiali su come dovrebbero funzionare commissariamento e stato di emergenza. Altre informazioni però restano ancora non disponibili visto che la delibera del consiglio dei ministri resta non pubblicata. E questo nonostante l’atto di nomina di Valenti la citi esplicitamente.

Il perimetro geografico dell’emergenza

Il primo elemento che emerge già dal titolo dell‘ordinanza è il suo perimetro territoriale. Qui infatti sono elencate tutte le regioni Italiane a esclusione di Valle d’Aosta, Emilia Romagna, Toscana, Puglia e Campania. Un fatto che era già emerso da diverse fonti stampa e che deriverebbe dal rifiuto a collaborare espresso dai presidenti di queste regioni.

Eppure tutte le fonti ufficiali disponibili confermano come il consiglio dei ministri abbia deliberato lo stato di emergenza “sull’intero territorio nazionale”. Sembra dunque che ci troviamo nella strana situazione in cui l’emergenza nazionale risulta attiva su tutto il territorio ma il commissario opera solo in alcune regioni.

D’altronde in base alla costituzione (art. 117) la protezione civile è una competenza concorrente tra stato e regioni. Lo stesso codice della protezione civile peraltro prevede che le ordinanze siano emanate d’intesa con i presidenti delle regioni interessate (D.Lgs. 1/2018, art. 25).

Ciò nonostante il presidente della regione Puglia Michele Emiliano ha sollevato dubbi sul fatto che il mancato accordo con le regioni rappresentasse un limite invalicabile per li governo, anzi.

Il commissario e i soggetti attuatori

Non è molto chiaro a questo punto come debba funzionare la gestione dell’emergenza nelle 5 regioni rimaste fuori dall’intesa. Anche perché, se non fosse stata messa in mezzo la protezione civile, le regioni avrebbero avuto ben poco a che fare con questa questione.

Le politiche migratorie e di asilo infatti sono di competenza esclusiva dello stato. Nello specifico la materia è amministrata dalle prefetture a livello periferico e del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno a livello centrale. E li capo di questo dipartimento è quello stesso prefetto Valenti che ora risulta commissario delegato in 16 regioni.

Certamente i poteri attribuiti a Valenti con questa ordinanza possono essere esercitati solo nelle regioni elencate. Per coadiuvarlo in questa attività inoltre gli sono stati attribuiti degli uffici specifici e sono stati nominati dei soggetti attuatori. Ovvero i prefetti dei capoluoghi delle regioni elencate nonché quelli di alcuni particolari territori soggetti a sbarchi (Agrigento, Catania, Messina, Siracusa, Trapani, Reggio Calabria e Crotone).

I poteri straordinari

Tra i poteri attribuiti dall’ordinanza ve ne sono alcuni che con tutta evidenza risultavano già di competenza del ministero dell’interno e delle prefetture. Come ad esempio “coordinare le attività volte all’ampliamento della capacità del sistema di accoglienza”, “l’individuazione di disponibilità di posti” e “l’individuazione delle migliori soluzioni per assicurare la realizzazione di un servizio continuativo di trasporto marittimo e aereo, da parte di vettori all’uopo individuati, dagli hotspot ai territori”.

È previsto inoltre che a questi scopi, e in particolare per il trasporto, possano avvalersi delle forze armate e di polizia. Il governo continua dunque a spostare nell’ambito della sicurezza quella che dovrebbe essere una politica sociale e di integrazione. Ma la parte sicuramente più rilevante è quella relativa alle deroghe.

Oltre ad alcune norme, comunque rilevanti, in materia di contabilità e produzione di atti normativi, le deroghe più importanti sono quelle relative all’adozione dei contratti pubblici.

Sistema di accoglienza e aumento dei flussi

Sorge però più di un dubbio sul fatto che, per procedere in questo modo fosse effettivamente necessaria l’attivazione dello stato di emergenza nazionale. In effetti basta leggere le norme per realizzare come i Centri di accoglienza straordinaria (Cas) attivi in tutto il territorio, siano stati originariamente pensati proprio per rispondere a situazioni come quella che stiamo attraversando.

Il fatto che questo tipo di strutture rappresentino in realtà il grosso del sistema di accoglienza, non cambia la natura delle cose.

Bisogna segnalare inoltre che nella legge di conversione al decreto Cutro approvata in prima lettura al senato è stato inserito un emendamento del governo che crea una nuova categoria di centri di accoglienza straordinaria, che dunque risulterebbero ancora più straordinari di quelli già in essere.

Infine è utile ricordare che anche il nuovo codice degli appalti (D.lgs. 23/2023, art. 50) facilita la possibilità di ricorrere a procedure semplificate per l’assegnazione dei contratti pubblici. Anche se questo testo entrerà effettivamente in funzione solo in estate.

Foto: ministero dell’interno

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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Trovandosi di fronte a una situazione così complessa il governo ha quindi deciso di attivare la protezione civile, attraverso meccanismi emergenziali, piuttosto che affidarsi al sistema previsto dalle norme vigenti.

Infatti nonostante dal 2015 siano intervenute 3 riforme a modificare la struttura del sistema di accoglienza l’Italia si è trovata anche questa volta impreparata. Eppure negli ultimi anni il numero di richiedenti asilo e rifugiati si era ridotto in maniera significativa, fornendo la possibilità di ristrutturare per intero il modello di accoglienza. Un’opportunità che però non è stata colta, lasciando che i molti limiti del modello attuale si manifestassero proprio nel corso di una nuova situazione di emergenza.

Un nuovo stato di emergenza

Il 25 febbraio, il giorno dopo l’inizio della guerra in Ucraina, il consiglio dei ministri ha varato due primi importanti provvedimenti. Innanzitutto è stato approvato il decreto legge 14/2022 intitolato “Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina” e poi è stato deliberato lo stato di emergenza per intervento all’estero, attribuendo le relative competenze alla protezione civile.

Tre giorni più tardi poi il consiglio dei ministri si è riunito di nuovo. Questa volta la delibera ha disposto lo stato di emergenza interno per assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale. Anche in questo caso dunque sono stati attribuiti poteri straordinari al capo della protezione civile, affinché intervenga anche in deroga a ogni disposizione vigente.

Nei giorni successivi il capo della protezione civile Fabrizio Curcio ha quindi emanato una serie di ordinanze e di decreti. Atti con cui è stata definita una nuova struttura emergenziale per la gestione dei rifugiati, del tutto sovrapposta, anche se in buona parte intersecata, a quella prevista dalla normativa vigente.

Il sistema “ordinario”

Come abbiamo avuto modo di raccontare in numerose occasioni in Italia nel sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati vige ormai da molti anni una struttura duale.

Stando alla legge il sistema dovrebbe basarsi sul Sistema di accoglienza e integrazione (Sai). Questo infatti, come dice il nome, è costruito per fornire agli ospiti gli strumenti necessari a una rapida integrazione nel tessuto sociale e lavorativo italiano. Un modello che vede coinvolti direttamente gli enti locali attraverso progetti che, nella maggior parte dei casi, sono strutturati secondo modelli di accoglienza diffusa sul territorio.

Solo nel caso non siano presenti posti nel sistema ordinario è poi prevista la possibilità di attivare dei centri di accoglienza straordinaria (Cas).

La norma in effetti inquadra in maniera molto precisa la situazione in cui potrebbe rivelarsi necessario attivare questo tipo di strutture, ovvero in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. Una previsione che sembra descrivere in modo preciso la situazione che è scaturita dall’emergenza Ucraina.

Non a caso la norma prevede che questi centri siano gestiti direttamente dalle prefetture, ovvero strutture che da un lato sono articolate su tutto il territorio nazionale, ma dall’altro fanno capo in modo verticistico direttamente al governo e in particolare al ministero dell’interno.

Dalla teoria a una pratica che non funziona

Le disposizioni di legge tuttavia sono state attuate in questi anni solo sulla carta. Il sistema ordinario infatti è sempre rimasto largamente minoritario. I centri di accoglienza straordinaria al contrario non hanno mai rappresentato meno dei 2/3 dell’intero sistema, raggiungendo picchi dell’86%.

È evidente dunque come il Sai non sia mai riuscito a rappresentare effettivamente il sistema ordinario. Tuttavia il fatto che i Cas svolgano un ruolo diverso da quello per cui sono stati creati, non vuol dire necessariamente che non siano in grado di adempiere alla loro funzione originaria. Ovvero quella di essere attivati rapidamente in caso di necessità. La dichiarazione dello stato di emergenza e i successivi provvedimenti che ne sono derivati, hanno tuttavia espresso chiaramente anche questo fallimento.

Una nuova catena di comando

Il 4 marzo Fabrizio Curcio ha emanato la prima ordinanza in merito all’accoglienza dei rifugiati ucraini, a cui ne sono seguite altre nei giorni successivi. Con questi atti sono stati presi diversi provvedimenti che hanno definito una nuova catena di comando per la gestione dell’accoglienza. Le strutture istituite sono state essenzialmente tre: il comitato di coordinamento, la struttura di coordinamento nazionale e la direzione di comando e controllo (DiComaC).

Il DiComaC è una struttura che può essere attivata in caso di necessità per svolgere attività di supporto tecnico, operativo, organizzativo, logistico ed amministrativo. La struttura di coordinamento nazionale invece riunisce componenti e strutture operative del servizio nazionale di protezione civile, oltre che gli ordini nazionali competenti in materia.

Il comitato di coordinamento è invece l’unico organo tra quelli identificati che riunisce anche profili che non rientrano strutturalmente nel sistema di protezione civile. Al contrario al suo interno si trovano figure diverse che in buona parte dei casi detengono, in situazioni ordinarie, competenze in materia di immigrazione e accoglienza.

Il comitato di coordinamento

La struttura è infatti composta dallo stesso Curcio, in qualità di capo della protezione civile, ma anche dal capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, dal direttore della direzione centrale dell’immigrazione e della polizia di frontiera, dal coordinatore tecnico della commissione protezione civile della conferenza delle regioni e dal segretario generale dell’Anci, l’associazione dei comuni italiani.

Se da un lato può stupire l'assenza in quest'organo del ministro dell'interno non desta sorpresa invece che vi sia stata inclusa Francesca Ferrandino. La prefetta Ferrandino infatti è il capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione e in questa fase è stata anche nominata commissario delegato per i minori stranieri non accompagnati. D'altronde nel contesto ordinario è a lei che compete la gestione di tutta l'accoglienza prefettizia, ovvero i Cas, i centri di prima accoglienza, ma non solo. Il Sai infatti è gestito dal servizio centrale una struttura che fa capo da un lato proprio al ministero dell'interno e dall'altro all'Anci.

Non stupisce quindi, ed è un dato positivo, che anche l'associazione dei comuni italiani sia stata coinvolta. Meno scontata invece era la presenza di un rappresentante della conferenza delle regioni, del capo della polizia di frontiera e dello stesso capo della protezione civile.

La decisione d'inserire in questa materia la protezione civile, attribuendogli poteri speciali e di coordinamento su tutti gli altri componenti, dimostra che il sistema previsto dalle leggi vigenti, che vede al centro proprio il ministero dell'interno, non è stato considerato in grado di gestire la situazione.

Il coinvolgimento del capo della polizia di frontiera invece sembra più che altro esprimere il cambio di prospettiva geografica. In passato infatti, quando gli arrivi provenivano perlopiù dal mare era più facile vedere coinvolta la guardia costiera. Si tenga presente a questo proposito che a tutt'oggi il cruscotto statistico giornaliero del ministero dell'interno considera solo gli sbarchi via mare. Un limite che è stato sempre presente ma che in questa fase assume una portata del tutto nuova.

Il ruolo delle regioni

Per nulla scontata infine è stata l'inclusione un rappresentante delle regioni nel comitato di coordinamento. Nello specifico la persona individuata è Maurizio Fugatti, presidente della provincia autonoma di Trento. In seno alla conferenza delle regioni infatti è proprio la provincia di Trento ad avere il compito di coordinare la commissione protezione civile.

Ma d'altronde il ruolo delle regioni definito dall'ordinanza non si limita a questo. L'atto infatti prevede anche la nomina dei presidenti di regione a commissari delegati. Un ruolo a cui corrisponde il compito di coordinare i rispettivi sistemi di protezione civile negli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione proveniente dall’Ucraina. Inoltre è prevista la possibilità che i presidenti nominino a loro volta dei soggetti attuatori.

In questo quadro è poi richiesto che le regioni attivino (o creino in caso non siano previste) le strutture di coordinamento con le prefetture previste dalle rispettive norme di protezione civile. Una relazione che, nel settore dell'accoglienza, non è invece prevista dalla normativa ordinaria.

Il ruolo della protezione civile nazionale e regionale, così come il rapporto tra il capo del dipartimento e i presidenti di regione da lui nominati commissari delegati sembra insomma ricalcare la struttura emergenziale attivata per l'emergenza covid-19. Non a caso tra le varie disposizioni è anche previsto che i presidenti di regione possano destinare alla prima accoglienza proprio le strutture allestite negli scorsi anni allo scopo di fronteggiare la pandemia.

Le deroghe all'accoglienza

Ma l'ordinanza del capo della protezione civile non si limita a individuare le figure che dovranno gestire l'accoglienza della popolazione ucraina. La norma infatti interviene anche sulle modalità previste dalla legge per l'attivazione di nuovi centri di accoglienza, che siano questi prefettizi o Sai.

Per quanto riguarda il Sai infatti viene introdotta una deroga al codice degli appalti, cosa che sicuramente consentirà di velocizzare l'apertura di nuove strutture ma al costo di abbassare drasticamente il livello di trasparenza e competitività delle gare d'appalto, con tutti i rischi connessi.

Questa deroga non è stata necessaria invece per i Cas. Come abbiamo visto infatti queste strutture erano proprio pensate per situazioni emergenziali e dunque la legge già prevede la possibilità per le prefetture, in caso di estrema urgenza, di assegnare contratti tramite affidamenti diretti.

Un altro tipo di deroga è stata però necessaria anche per l'apertura di nuovi Cas. La norma che è permesso disapplicare in questo caso è lo schema di capitolato d'appalto stabilito dal ministero dell'interno. Un testo che definisce i costi dei servizi previsti nei centri e che segna la differenza sostanziale, oltre che formale, con il sistema Sai.

Da un lato dunque si creano deroghe per aprire, con modalità emergenziali, nove strutture Sai, anche se queste non sono state pensate per rispondere a situazioni straordinarie.

Dall'altro, si deroga al capitolato dei Cas, ritenendolo evidentemente inadeguato, nonostante questo riguardi dei centri creati proprio per rispondere a situazioni straordinarie. Viene da chiedersi a questo punto perché se il capitolato è inadeguato oggi per i rifugiati ucraini non lo fosse anche ieri per tutti gli altri.

La conversione del decreto Ucraina e i nuovi posti in accoglienza

Quando il 25 febbraio il governo ha emanato il decreto Ucraina questo conteneva solo disposizioni relative all'assistenza estera, coerentemente con lo stato di emergenza estera deliberato quello stesso giorno.

È in fase di conversione dunque che il parlamento sta introducendo disposizioni per finanziare l'apertura di nuovi centri di accoglienza, sia nel circuito Cas che in quello Sai.

Ad oggi il provvedimento è passato all'esame della camera ed ora è in discussione al senato.

Certamente l'apertura di nuovi posti nella rete Sai è, in termini pratici, una buona notizia. Tuttavia si può ritenere che una politica di buon senso sarebbe stata aprire nuovi posti nel sistema ordinario durante gli scorsi anni. Ovvero in una fase non caratterizzata da un'emergenza. In questo modo si sarebbe potuto alleggerire il carico sul sistema straordinario lasciandogli la possibilità di essere maggiormente reattivo quando, come oggi, si fosse rivelato necessario.

Ma che i posti nel sistema di accoglienza siano ripartiti per 2/3 nei Cas e per 1/3 nel Sai sembra ormai un dato immutabile. Anche se come abbiamo visto la legge disegna un sistema molto diverso.

Infatti anche il disegno di legge di conversione del decreto Ucraina stabilisce l'apertura di 3mila nuovi posti nel circuito Sai e di 5mila in quello dei Cas, rispettando in pieno la proporzione di cui sopra.

Foto: Protezione civile - Licenza

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5,6 milioni

i poveri assoluti nel 2020 in Italia. Nel primo anno di emergenza, il numero di persone in povertà assoluta è aumentato di un milione, passando dai circa 4,6 milioni stimato nel 2019 a oltre 5,6 milioni. Prima del Covid il 7,7% della popolazione non poteva permettersi il paniere di beni considerati essenziali per mantenere un tenore di vita accettabile (come le spese per la casa, la salute e il vestiario). Nel 2020 questa quota è salita al 9,4%. Vai al grafico.

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 le necessità che dopo la pandemia hanno investito le amministrazioni locali e nazionali. Da un lato, quella di tamponare la situazione con aiuti destinati alle tante persone in difficoltà, per la perdita del lavoro o per la chiusura temporanea della propria attività. Dall’altro, la crisi economica e dei consumi ha comportato anche un minor gettito con cui fare fronte all’emergenza, così come alle attività ordinarie degli enti. In particolare quelli più prossimi al cittadino, come i comuni e le altre istituzioni locali. Questo ha aperto una questione anche rispetto agli strumenti di finanza locale per reagire alla crisi. Vai all’articolo.

€ 3,5 mld

lo stanziamento nel 2020 del fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali. Il cosiddetto “Fondone Covid” ha previsto come ristoro 3 miliardi destinati ai comuni e 500 milioni a province e città metropolitane. Una misura rifinanziata per il 2021 (1,15 miliardi), che si aggiunge alle risorse erogate ai comuni dalla protezione civile per i buoni per le famiglie in difficoltà. Stanziate le risorse però si apre il tema di come assicurarsi che siano anche destinate correttamente sul territorio. Vai alla norma.

€ 28 mln

l’aumento delle spese comunali per la sanificazione delle scuole. I dati raccolti per i fabbisogni standard sono diventati un patrimonio informativo utile nell’emergenza. Ad esempio nel comparto dell’istruzione, è stato possibile stimare il costo delle spese di sanificazione – comune per comune – sulla base della dimensione degli edifici scolastici e del numero di alunni. Allo stesso modo, il modello Mimap (Municipal Income Map) ha consentito di stimare la variazione dei redditi e di determinare un incremento delle famiglie in difficoltà. Vai alla mappa.

€ 150 mln

la stima della perdita di addizionale comunale Irpef nel 2021, come valutata dal dipartimento delle finanze. Una cifra variabile sul territorio: prendendo le città maggiori, ad esempio, parliamo di circa 7 euro pro capite a Milano, 4,76 euro a Roma, circa 2 euro a Napoli, 3,56 a Torino. Queste sono solo alcune delle variabili entrate in gioco nella ripartizione del Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali, ma che ci consentono di capire quanto sia importante l’uso e soprattutto la disponibilità di dati aggiornati anche nel fare fronte ad emergenze come questa. Vai al grafico.

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Una situazione del tutto inedita che ha accresciuto il numero di famiglie e individui poveri nel nostro paese. Nell’anno della pandemia, il numero di persone in povertà assoluta è passato dai circa 4,6 milioni stimato nel 2019 a 5,6 milioni. Prima del Covid il 7,7% della popolazione non poteva permettersi il paniere di beni considerati essenziali per mantenere un tenore di vita accettabile (come le spese per la casa, la salute e il vestiario). Nel 2020 questa quota è salita al 9,4%.

Un dato senza precedenti nella serie storica, con un impatto dirompente sulla vita delle persone. E, di conseguenza, anche una sfida enorme per le amministrazioni pubbliche. Da un lato, per la necessità di tamponare la situazione con aiuti destinati alle tante persone in difficoltà, per la perdita del lavoro o per la chiusura temporanea della propria attività. Dall'altro, perché la crisi economica e dei consumi comporta anche un minor gettito con cui fare fronte all'emergenza, così come alle attività ordinarie degli enti. In particolare quelli più prossimi al cittadino, come i comuni e le altre istituzioni locali.

Dopo questo primo stanziamento, disposto dalla protezione civile nel marzo 2020 per la solidarietà alimentare (ordinanza 658/2020), con il decreto legge 34/2020 (art. 106) sono state previste nuove risorse. A partire dal fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali: nel 2020 con risorse aggiuntive pari a 3,5 miliardi, di cui 3 destinati ai comuni e 500 milioni a province e città metropolitane.

Successivamente, da un lato gli aiuti erogati ai comuni per le famiglie in difficoltà sono stati raddoppiati a 800 milioni di euro (dl 154/2020, art. 2). Dall'altro lato, prima la legge di bilancio per il 2021 (legge 178/2020, art. 1 comma 822), e poi il decreto 41/2021 (art. 23) hanno previsto il rifinanziamento del fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali.

Per fare fronte alla pandemia è stata quindi mobilitata una mole significativa di risorse, ma come assicurarsi anche di destinarle correttamente sul territorio? Come vedremo, per una parte di questi stanziamenti, si sono rivelati utili il lavoro e le metodologie sviluppate per i fabbisogni standard.

L'importanza dei dati per programmare gli interventi in emergenza

In una situazione simile, disporre di dati e informazioni aggiornate sulla condizione delle famiglie e sui servizi erogati sul territorio diventa decisivo. Perché consente di direzionare sforzi e risorse in base all'effettivo bisogno, comune per comune, quartiere per quartiere, legando gli interventi a parametri oggettivi.

Una operazione che però è molto più facile a dirsi che a farsi. Quasi sempre i dati a disposizione infatti mancano della granularità che servirebbe in questi casi, ovvero necessariamente comunale e addirittura subcomunale per le città maggiori.

Come abbiamo avuto spesso modo di evidenziare, molti dei dati che riguardano la condizione economica e sociale delle famiglie, a partire da quelli sulla povertà, vengono raccolti ogni anno, ma al massimo con disaggregazione nazionale o regionale. Una raccolta maggiormente disaggregata è infatti molto onerosa, e diventa possibile solo in occasioni come i censimenti generali, ogni 10 anni. Un approccio che in futuro sarà progressivamente superato, secondo la logica del censimento permanente promosso da Istat, ma che ad oggi limita le possibilità di analisi e di intervento.

È in questo quadro che disporre di dati comunali come quelli raccolti ogni anno per la definizione dei fabbisogni standard si è rivelato particolarmente importante. Un esempio di quanto l'accesso ad informazioni aggiornate sia fondamentale nel mondo in cui viviamo, ma anche di come dati raccolti per uno scopo diverso possano tornare utili ed essere elaborati per la definizione delle politiche pubbliche.

L'esigenza, dalle prime settimane di crisi, era elaborare una stima delle variazioni di entrata e di spesa degli enti locali italiani colpiti dalle conseguenze della pandemia. Vediamo con quale metodo e quali sono stati i risultati di questa attività sul sistema di finanza locale.

Un metodo per stimare le conseguenze della pandemia

Misurare l'impatto dell'emergenza Covid sulle casse dei comuni italiani significa stimare 3 tipi di effetti diversi, tra loro connessi.

L'impatto socio-sanitario, per comprendere le conseguenze rispetto al sistema sociale territoriale. Quello economico, a partire dagli effetti sul reddito di aziende e persone fisiche. E, successivamente, quello finanziario, riguardante le entrate e le spese dei comuni italiani.

Sul primo tipo di shock, quello socio-sanitario, è stata considerata la diffusione territoriale dei contagi (casi effettivi ogni 10mila abitanti) e l'indice di aggravio sanitario, attraverso la quota di ospedalizzazioni Covid rispetto ai posti letto ordinari. Offrendo così un quadro dei territori più esposti all'emergenza.

Successivamente, è stato valutato l'impatto sui redditi di aziende e lavoratori. La riduzione media nazionale (annuale) dei ricavi dell’attività di impresa e lavoro autonomo è stata stimata in misura pari al 18,92%. Una volta determinato il grado di contrazione dei ricavi, è stato stimato il reddito disponibile sui territori e la relazione tra calo dei redditi e crescita della povertà.

Questo tipo di stime consente di valutare anche l'impatto sulle casse pubbliche, sia per gli interventi straordinari di aiuto a famiglie e imprese che per la contrazione delle entrate derivanti da imposte e tasse. Una valutazione effettuata ponderando, per ogni servizio offerto, i potenziali aumenti di spesa con le potenziali riduzioni di spesa.

Ad esempio, nel comparto dell'istruzione, i comuni hanno dovuto sostenere maggiori spese per la sanificazione delle scuole (stimata definendo un costo medio rispetto alla dimensione degli edifici e al numero di alunni). Aspetti per cui la mappatura effettuata annualmente con i questionari del federalismo fiscale, e in generale la metodologia sviluppata in questo ambito, si è rivelata preziosa.

La metodologia e i dati raccolti per il federalismo fiscale hanno consentito di stimare anche le potenziali riduzioni di spesa derivanti dal lockdown. Restando nell'ambito dell'istruzione, ad esempio, la chiusura anticipata delle scuole ha ridotto i consumi per utenze e le spese per la pulizia.

Il metodo che - in questa fase - ha consentito di valutare l’impatto della crisi causata dal Covid-19, in prospettiva potrà e dovrà essere utilizzato anche per altri scopi. Dalla mappatura del territorio per l'impostazione di politiche pubbliche alla valutazione ex-post di come hanno funzionato.

Gli effetti sui ristori destinati ai comuni, ente per ente

Un esempio dell'utilizzo di questa metodologia si può verificare nella ripartizione tra i comuni del fondo per il 2021, il cui importo è pari a 1,15 miliardi di euro.

Per procedere alla ripartizione tra i comuni, ad esempio, era essenziale avere una stima delle variazioni dei redditi durante l'emergenza. Si tratta infatti del presupposto per valutare l'impatto del minor gettito dall'addizionale comunale Irpef sulle casse dei comuni. Così come era cruciale anche valutare l'impegno nelle spese per la ripartenza (dall'istruzione ai trasporti), in modo da capire in che misura ciascun ente poteva averne risentito durante la pandemia.

Questo tipo di informazioni, elaborate con il supporto tecnico di Sose e sulla base del lavoro del tavolo di confronto previsto dal decreto legge 34/2020, ha contribuito a definire la metodologia stabilita dal decreto del ministero dell'interno del 30 luglio scorso.

In particolare, è servito a quantificare le perdite per i comuni dovute alla pandemia, causate essenzialmente da due fattori. In primo luogo, le minori entrate derivanti dall'erogazione di servizi non corrisposti a causa del Covid (ad esempio i trasporti). Minori entrate in parte compensate però dalle minori spese per gli stessi. In secondo luogo, la perdita di gettito derivante dall'addizionale Irpef, dovuta al calo dei redditi.

Tenendo conto di una serie di correttivi, si può stimare che tra i 10 comuni più popolosi sia Milano ad aver registrato minori entrate comunali per il 2021 (al netto delle minori spese). Parliamo di quasi 194 milioni di euro in meno (137,93 per abitante). Il capoluogo lombardo è anche la grande città che ha perso più gettito pro capite dall'addizionale Irpef: 7,21 euro. Ed è anche la seconda in termini assoluti: circa 10 milioni di euro, a fronte dei 13,35 milioni di Roma.

In sintesi, dopo Milano, le minori entrate pro capite si registrano a Firenze (78,19 euro p.c.), Palermo (65,84), Bologna (56,61) e Torino (54,57). Mentre la perdita pro capite di addizionale Irpef è stata più grave, dopo il capoluogo lombardo, a Roma (4,76 euro p.c.), Bologna (4,48), Torino (3,56) e Genova (3,54).

Nelle città del sud, dove già prima della pandemia il gettito dall'addizionale Irpef era più basso, l'impatto del Covid su questa voce appare inferiore: 2,05 euro pro capite di perdita a Bari e meno di 2 euro pro capite a Napoli, Palermo e Catania.

Tali informazioni, insieme ad altre, sono state elaborate in un processo articolato in 5 passaggi. Con questo algoritmo è stata calcolata la distribuzione tra comuni e unioni di comuni dei 1.150 milioni di euro complessivi.

Ma qual è stato l'esito, comune per comune? Isolando sempre le 10 città maggiori si nota come nel 2021 le maggiori risorse incrementali siano state riconosciute - in termini assoluti - a Milano (184,47 milioni di euro), Roma (90,8), Palermo (54,5) e Torino (54).

Tranne che per la capitale (che ha un saldo positivo in entrambi gli anni), per tutte le altre città il saldo del 2020 ha influito sulle risorse erogate per il 2021. Il secondo dei 5 passaggi citati, infatti, prevedeva un riconoscimento ulteriore agli enti che nel 2020 avessero certificato esigenze superiori alle risorse assegnate.

Scarica, condividi e riutilizza i dati

I contenuti della rubrica sui fabbisogni standard sono realizzati nell'ambito della collaborazione tra openpolis e la società pubblica Sose, che è la fonte dei dati utilizzati. Si tratta di dati pubblici che openpolis ha raccolto, elaborato e che mette qui a disposizione. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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Foto credit: Flickr di Federico Pelloni - Licenza

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Parallelamente, l’attività dei parlamenti ha subito un significativo ridimensionamento dovuto non solo ai tempi inevitabilmente più lunghi che il confronto democratico richiede ma anche alla necessità di garantire la sicurezza dei suoi componenti. Questa situazione ha accentuato una tendenza già in corso da tempo. Quella della assoluta centralità dei governi nel processo decisionale con i parlamenti relegati ad un ruolo di secondo piano.

Tale tendenza rappresenta un pericolo per la democrazia che rischia di uscire molto indebolita da questa crisi. Tuttavia l’avvento delle nuove tecnologie può rappresentare una grande opportunità. Non solo per garantire la continuità dei lavori degli organi simbolo della democrazia ma anche per migliorarne l’efficienza, come ci dimostrano le esperienze del parlamento europeo e di quello spagnolo.

Come i paesi europei hanno risposto alla pandemia

Abbiamo detto che l’arrivo del coronavirus ha costretto gli stati all’adozione di misure straordinarie. Nella maggior parte dei casi questo ha comportato l’attivazione di un quadro normativo speciale in cui i poteri dei governi sono stati rafforzati. In quest’analisi cercheremo di capire come alcuni dei maggiori stati europei – Francia, Germania, Spagna e Italia – hanno reagito alla pandemia.

In Italia il 31 gennaio è stato dichiarato lo stato di emergenza. Questa condizione non è prevista da una norma di rango costituzionale ma solo da leggi ordinarie. È stato quindi necessario emanare moltissime norme per consentire ai vari soggetti coinvolti nella gestione della pandemia di operare nella maniera più efficiente possibile.

Abbiamo già evidenziato in passato diversi aspetti critici di questa situazione. Ci limiteremo qui a ricordare che in questa condizione molti poteri sono concentrati nelle mani dell’esecutivo, con vincoli allentati sia sul fronte della trasparenza che del rendiconto su come sono state impiegate le risorse pubbliche.

Infatti molte misure adottare, incluse alcune che hanno fortemente limitato le libertà personali dei cittadini, non sono passate per il placet del parlamento poiché contenute in atti amministrativi e non in leggi. Degli oltre 400 atti emanati fin qui per affrontare l’emergenza infatti solo 12 (meno del 3%) hanno visto un coinvolgimento diretto delle camere.

Condizioni simili al contesto italiano sono invece regolate dalle costituzioni di Spagna e Francia. In entrambi questi paesi si è scelto tuttavia di adottare misure il meno restrittive possibile. In Spagna, la cui costituzione ne prevede ben tre diversi tipi, si è scelto di adottare il meno rigido e cioè lo stato di allerta. Questa condizione è stata sospesa il 21 giugno ma, con l'avvento della seconda ondata, è stata ripristinata fino al 9 maggio 2021.

In Francia invece si è deciso di non attuare quanto previsto dalla costituzione in quanto giudicato troppo restrittivo dei diritti dei cittadini. La scelta è stata quella di istituire per legge uno stato di emergenza sanitaria pubblica. Una condizione che rimarrà in vigore almeno fino al prossimo 16 febbraio.

Diverso è invece il caso della Germania. Contrariamente agli altri stati analizzati infatti quello tedesco non ha dichiarato uno stato di emergenza a livello nazionale sebbene questa possibilità fosse prevista dalla costituzione. Questo perché l'adozione di tali misure speciali è sempre stata considerata controversa nel paese. Si è scelto quindi di agire nell'ambito della legge contro le epidemie approvata nel 2001 grazie alla quale il governo ha potuto adottare misure come l'imposizione del distanziamento fisico e lo stop agli eventi.

Dobbiamo ricordare però che quello tedesco è uno stato federale in cui i 16 Länder ricoprono un ruolo di primo piano. Ogni misura che riguardi l'intero territorio nazionale deve quindi essere concordata tra i due livelli di governo. Questo ha portato il governo centrale a dover cercare dei compromessi. Anche per questo motivo il nuovo lockdown voluto dalla cancelliera tedesca Angela Merkel ha dovuto ricevere il via libera dai governatori. Tale scelta per altro si è resa quasi inevitabile dopo che le misure adottate a novembre, alleggerite rispetto alla linea rigorista della cancelliera proprio per volere dei governatori, si sono rivelate inefficaci.

Caratteristica comune di tutte queste esperienze è stata la forte limitazione di alcuni diritti fondamentali dei cittadini (come la libertà di spostamento), la concentrazione del potere in poche mani e la riduzione degli spazi per il controllo e il confronto democratico, specie all'interno dei parlamenti.

Come il parlamento italiano ha gestito l'emergenza

Abbiamo detto che in questi mesi le prerogative dei parlamenti sono state fortemente limitare. Tuttavia garantire la continuità dei lavori ha una grande importanza. Non solo perché si tratta del principale organo rappresentativo del paese ma anche perché, in quanto elemento cardine dei sistemi democratici, rappresenta un fondamentale presidio di legalità, trasparenza e tutela dei cittadini. Ma come si sono organizzati i parlamenti europei per rispondere all'emergenza sanitaria?

In Italia il coronavirus ha toccato per la prima volta il parlamento lo scorso 4 marzo quando un deputato proveniente dalla zona rossa di Codogno ha chiesto di poter partecipare alle sedute da remoto. Questa possibilità però è stata esclusa sulla base dell’articolo 64 della costituzione che impone - se interpretato alla lettera - la presenza fisica dei parlamentari durante i lavori.

La scelta quindi si è orientata sulla ricalendarizzazione delle sedute con la limitazione dei lavori ai progetti di legge indifferibili e urgenti (come la conversione dei decreti legge in scadenza), alle interrogazioni e alle interpellanze urgenti.

Era stato raggiunto anche un accordo informale che prevedeva la riduzione al 55% della capienza massima delle camere. Tale accordo però è stato rispettato solo durante la fase più acuta dell’emergenza. Le votazioni poi si sono svolte per appello nominale fissando fasce orarie scaglionate per l’accesso all’aula. Inoltre i lavori delle camere hanno previsto frequenti pause per garantire l’areazione e la sanificazione degli ambienti.

Infine sono state allestite nuove postazioni in altre aree per consentire ai parlamentari di partecipare alle sedute pur garantendo il distanziamento fisico. L’unico caso in cui il parlamento italiano ha concesso ai suoi membri di partecipare alle sedute da remoto è stato per le audizioni informali (cioè senza rendicontazione) delle commissioni.

La contrazione della rappresentanza parlamentare: l'esperienza francese e tedesca

Così come nel caso italiano, anche in Francia e Germania è stato escluso il ricorso al voto a distanza. Ma le strade scelte per garantire la continuità dei lavori parlamentari sono state diverse.

Un elemento che ha caratterizzato l'esperienza francese rispetto alle altre è stato quello del voto per delega. Con un'interpretazione estensiva di una disposizione presente nell'articolo 62 del regolamento infatti si è deciso di limitare l'accesso all'aula solamente a 3 membri per ogni gruppo parlamentare: il capogruppo ed altri due deputati.

Questa decisione ha conferito un grande potere ad una ristretta cerchia di parlamentari. Sebbene infatti siano stati imposti dei paletti (i deputati, ad esempio, possono manifestare il loro dissenso rispetto alle decisioni prese) senza dubbio c'è stata una significativa limitazione della rappresentatività dell'organo. Basti pensare che nel caso del partito del presidente Macron - La république en marche - 3 deputati hanno espresso da soli il 47% dei voti.

A ciò si deve aggiungere che il governo francese ha spesso fatto ricorso alla procedura accelerata che permette una sola lettura per ciascuna camera di un disegno di legge e, in mancanza di accordo, la formazione di una commissione speciale per arrivare a un testo condiviso. Questo è avvenuto ad esempio con la legge 2020-734 che prevedeva misure urgenti per far fronte all'emergenza sanitaria.

Diverso invece il caso tedesco dove è stato modificato il regolamento abbassando il numero legale richiesto ad un quarto dei componenti l'organo, sia in assemblea che in commissione. Contestualmente, è stato aumentato il numero di urne per le votazioni che sono state disposte in varie zone del palazzo prevedendo anche tempi più dilatati per le operazioni di voto. Nel caso tedesco la possibilità di voto a distanza è stata ammessa sono per i lavori delle commissioni e comunque in via residuale.

Si tratta di due soluzioni che presentano alcuni aspetti critici: in entrambi i casi infatti si nota come la decisioni vengano delegate ad un numero ristretto di membri. Due soluzioni che non avrebbero potuto essere adottare in Italia visto che il dettato costituzionale afferma come il voto sia personale e che le decisioni debbano essere assunte con la presenza della maggioranza dei componenti.

L'opportunità del voto a distanza: i parlamenti spagnolo ed europeo

Fin qui abbiamo visto tre casi in cui per vari motivi i parlamenti nazionali hanno rinunciato alla possibilità di voto da remoto individuando altre soluzioni per garantire la sicurezza e la continuità dei lavori. Adesso analizzeremo due casi in cui invece è stato fatto ampio ricorso alle nuove tecnologie: quelli del parlamento spagnolo e del parlamento europeo.

Già a partire dal mese di marzo i parlamentari spagnoli sono stati abilitati al voto da remoto grazie ad un’interpretazione estensiva dell’articolo 82 del regolamento che prevede questa possibilità in casi di malattia grave. Su questa base dal 25 marzo le sedute dell'assemblea e delle commissioni, le conferenze dei capigruppo e tutte le attività degli organi di direzione tecnica e politica si sono svolte a distanza.

Per garantire la correttezza del voto, la norma richiede che prima dell’inizio della seduta il presidente o un membro dell’ufficio di presidenza si accerti telefonicamente della volontà espressa dai vari deputati che inoltre firmano digitalmente le schede. Con l'alleggerimento dell'emergenza durante i mesi estivi alcuni deputati sono tornati a lavorare in presenza ma molti altri invece hanno preferito proseguire con il voto a distanza. Sono state oltre 600 le votazioni fatte con questa metodologia da marzo a novembre con picchi di oltre 200 nei mesi di luglio e novembre.

Nello stesso periodo anche il parlamento europeo ha scelto di proseguire i propri lavori con modalità a distanza. Questo anche per le oggettive difficoltà che i deputati dei vari paesi avrebbero incontrato per raggiungere le sedi di Bruxelles e Strasburgo. Per questo motivo, a partire dalla seduta dello scorso 26 marzo, le sessioni sono state trasmesse in streaming, dando così la possibilità agli europarlamentari di partecipare alle sessioni e di votare da remoto.

Uno dei temi principali relativi al voto a distanza riguarda il rischio di possibili manomissioni indesiderate. Per questo motivo, così come nel caso del parlamento spagnolo, è stato adottato un rigido protocollo: i deputati ricevono sulla loro casella mail ufficiale una scheda elettorale che devono compilare, firmare e rinviare al centro servizi del parlamento. Il computo dei voti viene poi effettuato sulla base delle schede che rispettano i requisiti. Questa soluzione ha permesso al parlamento Ue di eseguire ben 4.378 voti da marzo a novembre.

Il caso Lamorgese

Abbiamo visto quindi che i parlamenti dei maggiori stati europei hanno scelto indirizzi diversi per garantire la continuità dei lavori. In particolare il caso spagnolo e quello del parlamento europeo ci dicono che le nuove tecnologie possono offrire un apporto molto significativo per il miglioramento dei sistemi democratici occidentali.

Un esempio di ciò arriva proprio dal nostro paese. Lo scorso 7 dicembre infatti, durante una seduta del consiglio dei ministri, la titolare del dicastero degli interni Luciana Lamorgese è venuta a conoscenza di essere positiva al Covid-19. Successivamente il test fatto dalla ministra si è rivelato un "falso positivo" ma ciò non ha impedito che ci siano state delle ripercussioni sull'attività del governo. In primo luogo la sospensione dell'incontro e poi l'attuazione di misure di quarantena per due membri di peso dell'esecutivo: il ministro degli esteri Luigi Di Maio e quello della giustizia Alfonso Bonafede.

Per quanto la positività al Covid di alcuni ministri non comporterebbe necessariamente la paralisi dell'esecutivo, certamente rappresenta un ulteriore ostacolo in questo momento dove invece sarebbe necessaria la massima efficienza possibile. Inconvenienti che si potrebbero evitare facendo ricorso alla tecnologia. Il consiglio dei ministri infatti impegna i membri dell'esecutivo per più di 10 ore al mese in media. In questo frangente, dove molte persone si ritrovano a discutere a stretto contatto, le possibilità di contagio sono molto elevate.

Questo, oltre a comportare rischi per la salute, può anche incidere non poco sull'attività dell'esecutivo in caso di contagio. Ad esempio, comportando l'impossibilità di adottare quegli atti che richiedono la controfirma di un ministro impossibilitato a partecipare al Cdm per motivi di salute o di sicurezza. Anche da questo punto di vista la tecnologia, con la possibilità di discutere e votare le misure da remoto, consentirebbe una maggiore efficienza e flessibilità dei sistemi democratici.

Rischi e opportunità di una "democrazia a distanza"

Il Coronavirus ha senza dubbio messo a dura prova le democrazie occidentali evidenziando ancora di più le carenze strutturali che le caratterizzano da tempo. Il rischio però è quello di uscire da questo periodo con una democrazia indebolita in cui i cittadini sono disposti a rinunciare a qualche tutela in cambio di maggiore sicurezza ed efficienza.

Da questo punto di vista, il ruolo degli organi di controllo - primi tra tutti i parlamenti - sono stati percepiti più come un ostacolo che come un caposaldo democratico. È proprio in situazioni eccezionali come questa però che i parlamenti dovrebbero svolgere un fondamentale ruolo a garanzia dei diritti dei cittadini.

Da questo punto di vista la tecnologia può dare un apporto fondamentale. Ovviamente le opportunità offerte dai nuovi mezzi di comunicazione presentano anche dei rischi come quello del furto di dati e informazioni o la manipolazione delle votazioni. Problemi tuttavia che con le dovute accortezze possono essere superati.

Foto credit: Parlamento europeo - Licenza

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4,73

miliardi di euro aggiudicati per bandi indetti per l’approvvigionamento di materiali nell’emergenza Covid. Da questo importo sono esclusi gli accordi quadro, pari a 770 milioni di euro. Leggi “Cosa sono le procedure di scelta del contraente”.

36,2%

gli importi assegnati a imprese non italiane, pari a 1,7 miliardi di euro. Il 60,1% degli importi è stato vinto da aziende italiane, il restante 3,6% è stato attribuito ma ancora non sono noti i vincitori. Vai al grafico.

55

le imprese straniere ad aver vinto bandi per l’approvvigionamento di beni e servizi nell’emergenza Covid in Italia, di cui 17 cinesi. Mediamente le aziende straniere hanno vinto lotti di gara con importi molto più alti rispetto alle italiane. Il valore medio per lotto vinto da un’impresa cinese è 54,3 milioni di euro, da un’italiana è 1,08 milioni. Vai al grafico.

91,7%

degli importi vinti da aziende straniere è stato attribuito a imprese cinesi. Il restante 8,3% è stato assegnato a soggetti economici con sede in Corea del Sud, Stati Uniti, Hong Kong, Germania, Regno Unito, Austria, India, Svizzera, Giappone, Francia, Repubblica d’Irlanda e Norvegia. Del totale degli importi vinti da imprese straniere, solo l’1,98% è stato aggiudicato a soggetti con sede in paesi dell’Unione europea. Vai al grafico.

98,4%

gli importi banditi e vinti da imprese straniere nell’ambito dell’emergenza Covid ha riguardato mascherine e altri dispositivi di protezione individuale: 1,69 miliardi di euro. Il resto dei lotti conferiti a imprese straniere ha visto la fornitura di attrezzature per terapia intensiva e rianimazione, di farmaci, prodotti o servizi per l’analisi (test, tamponi, etc.), per il trasporto e la movimentazione di merci. Leggi l’articolo.

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Più del 90% di questi importi sono stati vinti da imprese cinesi, che hanno fornito soprattutto mascherine e altri dispositivi di protezione individuale, principalmente nei primi mesi dell’emergenza.

Durante lo scorso inverno, l’Italia è stato il primo paese europeo ad essere travolto dal Covid-19. Questo ha portato il governo a dichiarare lo stato d’emergenza già il 31 gennaio 2020, alcune settimane prima di altre nazioni europee.

Il parlamento francese, ad esempio, ha dichiarato l’emergenza sanitaria il 22 marzo, mentre in Germania la dichiarazione dello stato di emergenza, sempre a partire da marzo, è stata sancita a livello regionale.

Oltre ad essere necessario per varare le misure straordinarie che caratterizzano la vita individuale e collettiva da alcuni mesi a questa parte (distanziamento fisico, l’obbligo di indossare dispositivi di protezione, etc.), lo stato d’emergenza consente alle amministrazioni dello stato di approvvigionarsi in tempi più rapidi del materiale utile ad arginare il contagio, a curare i pazienti e, in generale, al contrasto della pandemia.

A fine gennaio, dunque, il ruolo di gestione dell’emergenza passa alla protezione civile, dipartimento che fa capo alla presidenza del consiglio dei ministri. Il 17 marzo, inoltre, il governo nomina il “Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19“. Si tratta di Domenico Arcuri, nominato a capo di una struttura che risponde direttamente al presidente del consiglio e che viene istituita anche per stipulare i maggiori contratti pubblici per la fornitura di materiale necessario per il contrasto all’epidemia. Oltre al commissario all’emergenza e alla protezione civile, alcune amministrazioni (come le regioni) possono effettuare acquisti in deroga alle norme sugli appalti pubblici.

La scelta del governo italiano è stata procedere ad acquisti massivi e senza gara d’appalto per l’approvvigionamento dei beni necessari che, soprattutto nei mesi iniziali, non poteva essere soddisfatto dalla produzione nazionale. Se è vero che il fattore rapidità durante una pandemia è fondamentale, è altrettanto importante che ci sia la massima trasparenza sugli acquisti emergenziali, proprio perché effettuati in deroga alle leggi ordinarie.

Per questo abbiamo creato un osservatorio sui bandi pubblici per il Covid-19, attraverso il quale vengono monitorati gli acquisti in emergenza da parte delle amministrazioni italiane. Al 17 novembre 2020 sono stati rilevati 9.000 lotti di gara indetti dalle pubbliche amministrazioni italiane, pari a un importo a base d’asta di 14,13 miliardi di euro, di cui 4,17 all’interno di accordi quadro. Quest’ultima procedura prevede un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Rispetto al totale degli importi messi a bando per l’emergenza, risultano aggiudicati 5,5 miliardi di euro, di cui 740 milioni per accordi quadro. Questi ultimi li escluderemo dalla nostra analisi, perché rappresentano il perimetro contrattuale entro il quale si realizza l’aggiudicazione vera e propria. Escludendo gli accordi quadro, quindi, secondo i dati dell’osservatorio bandi Covid al 17 novembre 2020 risultano aggiudicati 4,73 miliardi di euro.

Gli acquisti all’estero nei primi mesi dell’emergenza

Come detto, nei primi mesi della pandemia l’Italia, come la maggior parte dei paesi europei, si è trovata impreparata nell’approvvigionamento dei materiali fino a pochi mesi prima considerati non necessari alla vita quotidiana.

Per questo le amministrazioni dello stato si sono rivolte anche a gruppi industriali esteri per l’acquisto di dispositivi di protezione o materiale sanitario. Nei primi mesi dell’emergenza le aziende che hanno maggiormente fornito questi beni sono state cinesi. D’altro canto il grande paese asiatico è stato il primo al mondo ad avere a che fare con il Covid-19. Con il passare del tempo il sistema di produzione italiano si è adeguato alle esigenze costrette dalla pandemia, e il rifornimento di risorse si è riequilibrato fino a sbilanciarsi nettamente sugli acquisti presso aziende operanti in Italia.

Nei primi mesi dell’emergenza le amministrazioni italiane si sono rivolte in egual misura ad aziende nazionali e straniere per l’acquisto di beni o servizi. Nel periodo tra il 14 aprile e il 14 maggio 2020 gli importi banditi e vinti da aziende straniere hanno superato quelli delle imprese italiane.

Il 15 aprile, infatti, vengono aggiudicati tre tra i lotti con gli importi più alti finora banditi, relativi alla fornitura di circa 671 milioni di mascherine vendute da Luokai Trade (Yongjia) Co. Ltd e Wenzhou Light Industrial Products Arts & Crafts Import Export Co. Ltd. Entrambe le aziende sono cinesi e si aggiudicano complessivamente circa 974 milioni di euro.

Dal mese di maggio in poi è diminuito notevolmente il peso delle imprese estere rispetto a quelle italiane. Tanto che dal 1 giugno al 17 novembre le aziende straniere sono passate da 1,63 a 1,71 miliardi di importi vinti, dimostrando un incremento molto modesto, a dimostrazione di un certo recupero del sistema di produzione italiano.

Alle aziende estere vanno pochi lotti ma per importi maggiori

Su 9.000 lotti di gara monitorati, 3.042 sono quelli dichiarati aggiudicati e non inclusi in accordi quadro. La gran parte di questi (2.609) sono stati vinti da imprese con sede in Italia. Il paese estero con aziende più ricorrenti è la Cina (29), seguito da Hong Kong (14) e Germania (13). L'85% dei lotti aggiudicati è stato vinto da imprese italiane, con le aziende straniere vincitrici del 2,73%, e il restante 11,47% dei lotti dichiarati aggiudicati ma nei confronti dei quali non è stata comunicata l'azienda o le aziende vincitrici.

Gli equilibri tra aziende nazionali e straniere cambiano se consideriamo gli importi relativi a quei lotti. In questo caso la percentuale appannaggio delle imprese nazionali scende al 60,1%, con le straniere che si sono aggiudicate il 36,3% degli importi in palio. Il 3,6% degli importi aggiudicati ha vincitori non noti.

La differenza di bilanciamento tra italiane e straniere in base e lotti e importi si spiega nel fatto che le imprese nazionali hanno vinto numerosi lotti, per forniture molto diversificate tra loro e anche per importi modesti, che abbassano il dato medio. Al contrario della Cina, che si è aggiudicata poche forniture (di dispositivi di protezione) ma dal peso specifico molto rilevante.

Con 1,57 miliardi vinti per 29 lotti, le imprese cinesi presentano un valore medio vinto per lotto di 54,3 milioni di euro. Le imprese italiane, che si sono aggiudicate in totale 2,84 miliardi per 2.609 lotti, hanno un valore medio più di cinquanta volte inferiore: 1,08 milioni di euro. Dopo la Cina, i paesi di provenienza delle aziende che hanno valori medi di aggiudicazione più alti sono la Corea del Sud (14,5 milioni), Stati Uniti d'America (14,4) e Austria (4,15). In tutti e tre i casi sono due i lotti vinti dalle aziende di ogni singolo paese.

Da dove provengono le aziende straniere che si sono aggiudicate bandi in Italia

Dal 31 gennaio, giorno in cui il governo ha dichiarato lo stato di emergenza, al 17 novembre, data dell'ultimo aggiornamento dell'osservatorio sui bandi Covid, le aziende con sede in paesi diversi dall'Italia si sono aggiudicate lotti per un totale di 1,71 miliardi di euro, sul totale dei 4,73 miliardi dichiarati aggiudicati (il 36,25%). Lotti per importi pari a 172,7 milioni (il 3,65%) risultano aggiudicati ma non sono indicati i vincitori. Non sappiamo insomma qual è la nazionalità dell'azienda o delle aziende vincitrici.

Degli importi assegnati alle aziende non italiane, 1,68 miliardi (98,02%) sono stati vinti da aziende provenienti da paesi extra-UE - situati in Asia e nord America, oltre a Svizzera, Regno Unito e Norvegia - e 33,8 milioni (1,98%) da imprese con sede in nazioni dell'Unione europea.

Sono le imprese cinesi ad aver vinto la stragrande maggioranza degli importi per l'emergenza Covid: 1,57 miliardi di euro, pari al 91,7% del totale vinto da aziende non italiane. Segue un altro paese asiatico, la Corea del Sud, con 29 milioni, e poi gli Stati Uniti d'America (28,8) e Hong Kong (25,1). In quinta posizione il primo paese europeo, la Germania, nazione alla quale appartengono imprese che si sono aggiudicate 25 milioni di euro.

Quali beni hanno venduto le aziende straniere in Italia

Degli 86 lotti vinti esclusivamente da aziende straniere, ben 67 hanno riguardato la fornitura di mascherine o altri dispositivi di protezione individuale. In termini di importi, parliamo di 1,69 miliardi di euro sui 1,71 totali: il 98,43%.

La maggioranza delle imprese non italiane che si sono aggiudicate lotti di gara nell'emergenza Covid ha fornito mascherine e/o altri dispositivi di protezione. Fanno eccezione le aziende francesi, che hanno venduto principalmente materiale per terapia intensiva, rianimazione e farmaci (il 64,52% delle  forniture) e le coreane, che hanno vinto per lo più lotti relativi a prodotti o servizi di analisi (il 52,5%), come tamponi o test. Tutte le aziende straniere vincitrici si sono aggiudicate almeno un lotto per mascherine, ad eccezione dell'irlandese Aspen Pharma, che ha fornito medicinali all'azienda sanitaria locale di Sassari.

Le aziende italiane parte di gruppi multinazionali

Nell'analisi del peso delle forniture delle imprese estere negli approvvigionamenti dell'emergenza sono state considerate le nazioni all'interno delle quali è stata registrata l'impresa che si è aggiudicata il lotto.

Ci sono tuttavia molte aziende, considerate italiane perché titolari di partita iva italiana e con sede legale nel paese, che fanno chiaramente riferimento a brand di società multinazionali.

È il caso, ad esempio, di FCA Italy Spa - soggetto di diritto italiano ma di proprietà al 100% del colosso delle automobili Fiat Chrysler Automobiles N.V.,  società di diritto olandese - cui è stato affidato dal Commissario straordinario per l'emergenza Covid-19 un lotto da 237,4 milioni di euro, il terzo più importante per importo tra quelli censiti finora, per una fornitura di mascherine da settembre 2020 a settembre 2021.

Altri esempi sono rappresentati dalla Abbott, multinazionale della farmaceutica fondata negli Stati Uniti a fine ottocento, che con le sue imprese italiane Abbott Srl e Abbott Rapid Diagnostics Srl si è aggiudicata in questi mesi 33 lotti (pari a importi per 50,5 milioni), dalla Roche Diagnostics Spa, della multinazionale di origine svizzera Hoffmann-La Roche (30 lotti aggiudicati, pari a 10,4 milioni, oltre a due vinti insieme a un'altra azienda italiana, per importi totali di 254.000 euro), dalla Lohmann & Rauscher Srl, divisione italiana di una multinazionale austro-tedesca, cui sono stati aggiudicati complessivi 5,7 milioni di euro per 5 lotti.

Le forniture per l'arredamento scolastico

Il 24 luglio scorso il Commissario straordinario per l'emergenza ha emanato un bando per l'acquisto e la distribuzione di banchi scolastici e sedute attrezzate sull'intero territorio nazionale. Il bando è diviso in due lotti: uno, con un importo a base d'asta di 460 milioni di euro, riguarda l'approvvigionamento di banchi e sedute tradizionali; l'altro, con un importo di 150 milioni di euro, concerne l'acquisto di banchi e sedute di tipo innovativo.

La questione ha animato non poco il dibattito pubblico in Italia nel corso dell'estate, per via delle misure di distanziamento fisico necessarie alla riapertura delle scuole, prevista tradizionalmente a settembre.

I due lotti sono stati aggiudicati lo scorso 12 agosto. Quello dall'importo di 460 milioni, di cui non sappiamo però l'importo finale di aggiudicazione, è stato vinto dalla francese HMY Financiere, dalla svedese Kinnarps Ab, dalla tedesca Vereinigte Spezialmóbelfabriken GmbH & Co. e dalle italiane GAM Gonzagarredi Montessori Srl, Estel Group Srl, Principle Italy Spa e Aurora Group Srl.

Il lotto relativo alle sedute innovative, per importi a base d'asta pari a 150 milioni, è stato aggiudicato alla francese HMY Financiere, alla svedese Kinnarps Ab, alla tedesca Vereinigte Spezialmóbelfabriken GmbH & Co., alla portoghese Nautilus SA e alle italiane Gonzagarredi Montessori Srl, Quadrifoglio Sistemi d'Arredo Spa, Mobilferro Srl, Beton e Aurora Group Srl. Anche in questo caso, tuttavia, ad oggi non conosciamo gli importi finali di aggiudicazione.

Nonostante fossero note le nazionalità di provenienza delle aziende vincitrici, questi due lotti non hanno preso parte alla nostra analisi, perché in base all'ultimo aggiornamento non erano ancora noti gli importi di aggiudicazione, nella banca dati nazionale dei contratti pubblici dell'Autorità anticorruzione italiana, la principale fonte dei dati dell'osservatorio sui bandi Covid di openpolis.

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I contenuti di questa articolo sono realizzati a partire da Osservatorio bandi Covid, la nostra piattaforma sul monitoraggio nell'emergenza coronavirus. La fonte dei dati è principalmente l'Autorità anticorruzione italiana, tramite la Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici (BDNCP). I dati possono essere liberamente navigati, scaricati e utilizzati per analisi, finalizzate al data journalism o alla consultazione. Lo scopo è aumentare la conoscenza sulla gestione delle risorse pubbliche.

Foto credit: Ambasciata della Repubblica Popolare Cinese in Italia

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Questa scelta tuttavia comporta alcuni aspetti critici da non sottovalutare. Come stabilito dal codice di protezione civile infatti durante lo stato di emergenza è possibile operare in deroga alle leggi e con vincoli allentati sia per quanto riguarda gli obblighi di bilancio che la trasparenza.

Un quadro normativo semplificato volto a dare risposte rapide nell’immediatezza dell’emergenza ma che lascia spazio a molti dubbi se adottato nel lungo periodo. In questi mesi infatti gli spazi per il confronto democratico si sono ridotti con il governo che ha accentrato su di sé gran parte delle decisioni.

Come cambia il quadro normativo con gli ultimi interventi

Lo stato di emergenza è stato dichiarato lo scorso 31 gennaio e rimarrà quindi in vigore almeno per 12 mesi (il massimo previsto dalle norme è di 24). Come abbiamo detto in questo contesto è possibile operare in deroga alla legge grazie al potere di ordinanza che è stato conferito al capo della protezione civile Angelo Borrelli.

Abbiamo già analizzato in passato come questo regime straordinario abbia modificato il quadro normativo e la catena di comando. In questa sede ci limiteremo quindi a citare le norme introdotte più di recente.

Il decreto legge 125 emanato il 7 ottobre oltre a prorogare lo stato di emergenza prevede una stretta sull’uso delle mascherine che tornano obbligatorie anche all’aperto. Prevista anche una limitazione al campo d’azione delle regioni che potranno emanare solo provvedimenti più restrittivi rispetto a quelli del governo. Mentre eventuali allentamenti dovranno essere concordati con il ministero della salute.

Nello stesso giorno è stata emanata anche una nuova ordinanza che prevede limitazioni per chi arriva da alcuni paesi esteri considerati particolarmente a rischio.

Infine il consiglio dei ministri ha approvato la nota di aggiornamento al documento di programmazione economica e finanziaria (Nadef) che prevede la possibilità di un ulteriore indebitamento per 22 miliardi di euro. Questa disposizione dovrà essere approvata dal parlamento con maggioranza assoluta.

Il governo sta valutando inoltre la possibilità di ulteriori restrizioni qualora la situazione dovesse peggiorare nei prossimi giorni.

Il ruolo marginale del parlamento

Il perdurare dell’emergenza comporta però alcuni problemi. In questa fase infatti si stanno riducendo gli spazi per il confronto democratico. Il parlamento in particolare sta ricoprendo un ruolo di secondo piano. Numeri alla mano infatti il governo (o altri organi ad esso collegati) ha monopolizzato l’iter decisionale.

Dei 368 atti pubblicati dall’inizio dell’emergenza a livello nazionale, 105 sono stati emanati dal ministero della salute, 73 dalla protezione civile, 30 dal ministero dell’interno, 29 dalla presidenza del consiglio dei ministri, 24 dal governo nel suo complesso e 19 dalla struttura che fa capo al commissario Arcuri.

Di questa mole di atti, solo una piccola parte è stata sottoposta al controllo di legittimità operato dal parlamento e dal presidente della repubblica. Si tratta dei 22 decreti legge varati dal governo a cui si possono aggiungere 4 decreti del presidente del consiglio dei ministri emanati dopo dell'approvazione dell'emendamento Ceccanti al decreto lockdown. Tale emendamento impone infatti al governo presentare preventivamente i nuovi Dpcm in parlamento per raccogliere eventuali osservazioni.

Se nella prima fase della pandemia questo poteva essere considerato legittimo, con il trascorrere dei mesi si sarebbe potuto fare di più per ampliare il dibattito pubblico. La maggior parte delle decisioni relative all'emergenza è stata presa invece con atti di carattere amministrativo che quindi non necessitavano del via libera del parlamento e del Quirinale per essere approvati.

Le forzature del governo

Come abbiamo visto dunque la condizione emergenziale ha conferito all'esecutivo un ampio margine di manovra con scarse possibilità per il parlamento di intervenire. Questo anche perché è stato fatto un massiccio ricorso ai voti di fiducia. Una pratica non certo nuova ma che negli ultimi mesi si è ulteriormente accentuata.

Un'altra cattiva dinamica ripetutasi frequentemente negli ultimi mesi è stata quella di presentare i provvedimenti in parlamento all'ultimo minuto. In questo modo deputati e senatori si sono visti costretti in più di un'occasione a votare su provvedimenti di cui non conoscevano nel dettaglio il contenuto, non avendo avuto il tempo materiale di approfondire.

Solo per citare un esempio recente, l'informativa del ministro della salute Roberto Speranza relativa alla necessità di prorogare le misure contenute nel Dpcm del 7 settembre si è tenuta ad un giorno dalla scadenza dell'atto.

Il dubbio che sorge è che questa condizione di eccezionalità venga sfruttata dall'esecutivo per aggirare alcuni dei paletti che in condizioni normali sarebbero posti a tutela dei cittadini contro gli sprechi di denaro pubblico e le infiltrazioni del malaffare. Per altro questo protagonismo del governo non ha significato maggiore rapidità ed efficienza. Infatti possiamo notare come quasi il 70% dei decreti attuativi necessari per l'implementazione delle misure contenute dei decreti legge manchino ancora all'appello.

Parliamo di decreti che contengono misure fondamentali per il sostegno e il rilancio dell'economia. Per fare degli esempi, mancano all'appello ancora 85 decreti attuativi su 137 legati al decreto rilancio, 38 su 38 per il decreto semplificazioni, 8 per il decreto liquidità e 36 su 37 per il decreto agosto.

Serve uno sforzo di trasparenza

Come abbiamo visto quindi il governo in questi mesi ha accentrato su di sé la maggior parte delle decisioni. La limitazione degli spazi dedicati al controllo democratico, giustificata con la necessità di agire con urgenza, non ha trovato però riscontro nella realtà dato che si sono comunque verificati significativi ritardi.

Il dubbio è che la logica emergenziale venga sfruttata per mascherare il fatto che la macchina amministrativa italiana è complessa e poco efficiente. Lo stesso premier Giuseppe Conte ha ammesso che la proroga dello stato di emergenza si è resa necessaria per mantenere operativa la struttura che sin qui si è occupata di gestire l'emergenza.

Una motivazione tuttavia che lascia spazio a qualche perplessità. Ci troviamo infatti di fronte ad una situazione inedita per il nostro paese. Lo strumento dello stato di emergenza in passato è stato utilizzato centinaia di volte ma mai aveva coinvolto nello stesso momento tutto il territorio nazionale. Il prolungarsi a lungo termine di questa condizione non va sottovalutato. Soprattutto quando queste decisioni incidono in maniera importante sulla vita dei cittadini.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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