Un fallimento annunciato è il nuovo rapporto sul sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia realizzato da ActionAid e openpolis nell’ambito del progetto Centri d’Italia.

Un rapporto che è arrivato alla sua settima edizione, la terza da quando è online Centri d’Italia, la prima piattaforma di monitoraggio indipendente sul sistema di accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati nel paese.

Si tratta di un progetto che permette a chiunque di accedere ai dati sul sistema di accoglienza italiano con informazioni di dettaglio fino al singolo centro. Un modo per restituire all’opinione pubblica, ma anche ai decisori, informazioni che dovrebbero essere pubbliche ma che invece è estremamente difficile rintracciare.

Dati sui centri, analisi sui bandi e interviste

Ottenere i dati necessari ad alimentare la piattaforma e sviluppare il rapporto non è stato facile. Infatti, come di consueto, siamo dovuti ricorrere a formali richieste di accesso agli atti a cui è stato inizialmente opposto un diniego e siamo riusciti ad accedere ai dati solo dopo diversi passaggi.

Anche per questo, oltre alla tradizionale disamina dei centri di accoglienza, della loro capienza e della loro distribuzione, siamo tornati ad analizzare i contratti pubblici con cui viene assegnata la gestione delle strutture di accoglienza.

Un tipo di analisi che avevamo già affrontato in passato, registrando alcune gravi criticità. Tuttavia, mentre mentre negli anni 2018-2021 i problemi erano mitigati da flussi migratori in calo, negli ultimi due anni si è registrata una crescita degli ingressi nel sistema. Per questo diventa particolarmente interessante verificare come si è evoluta nel corso degli ultimi anni la dinamica dei contratti pubblici. Le prefetture infatti sembrano sempre più in difficoltà ad assegnare gli appalti per l’accoglienza e ricorrono sempre più spesso ad affidamenti diretti o altre procedure in cui il grado di trasparenza e competitività degli appalti si riduce, ampliando le possibilità che emergano fenomeni di malagestione.

Eppure questa situazione, a tratti critica, non pare giustificata dal numero di migranti in ingresso che, per quanto elevato, non ha superato livelli già affrontati negli scorsi anni.

Malgrado ciò, invece che affrontare le numerose questioni aperte (che denunciamo da anni) il governo di Giorgia Meloni si è limitato ad emanare o provvedimenti che non hanno alcun impatto su sistema di accoglienza o norme che regolarizzano prassi disfunzionali.

Tra i vari provvedimenti che abbiamo analizzato in “Un fallimento annunciato” uno desta particolare preoccupazione, ovvero la creazione di un nuovo circuito di accoglienza dedicato a strutture “temporanee” che possono essere aperte in assenza di posti nei centri di accoglienza straordinaria (Cas) e in cui non è previsto alcun servizio per le persone accolte che non si limiti al semplice albergaggio. A questo tema abbiamo quindi dedicato un capitolo del rapporto intervistando Chiara Marchetti di Ciac Onlus che ci ha parlato della situazione drammatica del campo allestito in provincia di Parma.

Un monitoraggio difficile ma necessario

Come evidenziamo ormai da tempo, l’accesso, l’analisi e la diffusione di questi dati rappresentano un lavoro tutt’altro che semplice. Nonostante questo continua il nostro impegno perché crediamo che un monitoraggio attento sia fondamentale per valutare il funzionamento del sistema. Solo attraverso l’analisi di dati condivisi e basati su dinamiche concrete si possono porre le basi per un dibattito pubblico più aderente alla realtà e politiche pubbliche più eque ed efficaci.

Come ripetiamo ormai da anni, un approccio serio alla questione dell’accoglienza, come in qualsiasi politica pubblica, prevederebbe riforme che si propongono obiettivi monitorabili e successivi aggiustamenti basati sull’analisi dei risultati. Al contrario da anni, e ancor più nel corso del 2023, si procede a continue modifiche del sistema, di solito per decreto, senza che siano portate evidenze a giustificazione di politiche che appaiono perlopiù ideologiche, quando non propagandistiche.

Foto: Cittalia (Facebook)

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Da oggi è in vigore un nuovo decreto in materi di immigrazione di cui si è parlato molto nei giorni scorsi. Quest’anno, infatti, il numero di richiedenti asilo e rifugiati arrivati sulle coste italiane è aumentato considerevolmente. Ognuna di queste persone porta con sé la propria storia, la propria ragione per aver lasciato il suo paese e il proprio percorso migratorio che, in molti casi, può rappresentare di per sé un evento altamente traumatico.

Tra chi arriva però una categoria è particolarmente meritevole di tutela. Si tratta dei minori e, in particolare, di quelli arrivati in Italia senza genitori. Ovvero i cosiddetti minori stranieri non accompagnati (Msna).

Dopo un’estate di sbarchi e di polemiche politiche sia a livello nazionale che europeo, il nuovo decreto legge adottato dal governo si concentra proprio sui Msna, comprimendone diritti e garanzie. Una misura che certamente avrà un impatto grave su molti giovani e ragazzi arrivati in Italia e che oltretutto difficilmente aiuterà nella gestione del fenomeno migratorio.

Minori in centri per adulti

Il decreto in vigore da oggi  è stato approvato dal consiglio dei ministri dello scorso 27 settembre.

Due sono gli elementi considerati più critici dagli osservatori. Il primo riguarda le modalità di accoglienza. Attualmente i Msna dovrebbero essere accolti in strutture dedicate all’interno del sistema di accoglienza e integrazione (Sai), ovvero il sistema a titolarità pubblica gestito dai comuni. Già oggi però, in caso di necessità, è prevista la possibilità per i prefetti di istituire centri di accoglienza straordinaria (Cas) destinati ai minori. Seppur con servizi differenti e meno garanzie rispetto ai centri ordinari.

È bene precisare che per la creazione di nuovi Cas i prefetti dispongono di poteri straordinari, che gli permettono anche di assegnare appalti per nuovi centri tramite affidamenti diretti. Una modalità che permette procedure estremamente rapide, restringendone però i margini di trasparenza.

Ci si aspetterebbe dunque che il governo, di fronte alla crescita degli arrivi, utilizzasse gli strumenti di cui dispone per creare nuovi centri anche per i minori. Possibilmente nel Sai e, se proprio questo non dovesse essere possibile, nei Cas dedicati. D’altronde ce ne sarebbe motivo, dato l’aumento del numero di sbarchi che è avvenuto soprattutto nel corso del 2022 e di quest’anno.

Anziché istituire nuovi centri (possibilmente durante l’estate e non al suo termine, quando ormai gli sbarchi hanno superato la loro fase più intensa), il governo ha attuato una misura di natura diversa.

Il provvedimento adottato infatti prevede che, in caso di necessità, il prefetto sia autorizzato a sistemare i Msna in centri per adulti (articolo 5). Non è chiaro per quale ragione il governo non istituisca nuove strutture apposite per minori, siano esse nel sistema ordinario o straordinario, anziché crearne per adulti e poi sistemarvi sia minorenni che maggiorenni.

L’età dei minori

Che questa rappresenti una situazione inadeguata per un minore sembra chiaro anche al governo. La norma infatti precisa che soluzioni di questo tipo possono essere adottate per un massimo di 90 giorni ed esclusivamente nei confronti di minori “di età non inferiore a sedici anni”.

Al di là di come, in queste primissime fasi, venga determinata l’età del minore (nel comunicato stampa del Cdm si parla del minore che “ad una prima analisi appaia di età superiore ai sedici anni”) è bene sottolineare che la disposizione riguarderà oltre due terzi dei minori stranieri non accompagnati.

Ed è proprio sull’accertamento dell’età del minore che si concentra un’altra parte del decreto in adozione. Il testo infatti introduce una stretta sull’accertamento dell’età anagrafica, prevedendo l’espulsione in alternativa alla pena prevista per coloro che vengono condannati per aver dichiarato un’età diversa da quella effettiva.

La difficoltà di accertare l’età

Non è poi affatto scontato che l’attribuzione dell’età sia certa. Infatti non di rado i minori che arrivano in Italia non dispongono di documenti di identità, ma l’assenza dei documenti non può pregiudicare la tutela dei diritti del minore. Come peraltro ha chiarito lo stesso ministero dell’interno nel 2017 rifacendosi all’articolo 3 della convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

Una norma questa che implica chiaramente che non bisogna mettere a rischio una persona che potrebbe essere minorenne. Rischio che si corre quando non vi è certezza sull’età. A stabilirlo non è soltanto la convenzione internazionale, ma anche la legge italiana (D.Lgs. 142/2015 articolo 19bis).

Eppure è sempre lo stesso decreto ad affermare che, in caso di arrivi consistenti e ravvicinati, la disciplina prevista per l’accertamento dell’età può essere svolta con modalità differenti. Modalità che riducono le garanzie di quello che potrebbe a tutti gli effetti essere un minore, aumentando peraltro il margine di errore della rilevazione.

Il testo della norma peraltro fa esplicitamente riferimento a rilevamenti radiografici, capaci di verificare lo stato delle ossa e quindi l’età. Nel 2017 una commissione di inchiesta parlamentare ha sostenuto che esami di questo tipo, se non accompagnati da un approccio multidisciplinare, possono avere un margine di errore consistente, fino a 2 anni. Proprio per questo la norma a cui ora si intende derogare prevede appunto un approccio multidisciplinare (D.Lgs. 142/2015 articolo 19bis).

insomma oltre a non costituire una strategia sostenibile per affrontare un fenomeno strutturale e in aumento come la migrazione, il nuovo decreto comprime anche i diritti dei minori che possono essere scambiati per adulti in seguito ad accertamenti che rischiano di essere approssimativi.

Foto: Filippo Grandi

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Dopo settimane di negoziati iniziate con l’incontro tra il commissario europeo per gli affari interni Ylva Johnsson e il presidente Kais Saied, l’Unione europea ha siglato un memorandum di intesa con il governo tunisino. L’atto deve ancora essere ratificato dagli stati membri e comunque rappresenta un’intesa non vincolante. Almeno finché non verrà integrato da accordi dettagliati.

Tuttavia l’atto rappresenta l’assunzione, da parte dell’Ue, di impegni politici e finanziari verso la Tunisia che comprendono, soprattutto, l’avvio di un parternariato strategico nella gestione dei flussi migratori in partenza dal paese nord-africano. Analogamente ad accordi precedenti come quello del 2016 con la Turchia o il memorandum d’intesa tra Italia e Libia, l’accordo si inserisce in una strategia di condizionalità degli aiuti economici e di esternalizzazione delle frontiere europee. Per la presidente Giorgia Meloni, costituirebbe anche un “modello” per accordi futuri con altri paesi nord-africani.

Ovviamente l’Unione europea è interessata alla ripresa economica della Tunisia per molte ragioni, non da ultimo quella di poterla considerare un paese sicuro per i migranti. Inoltre, siccome essa si trova al suo confine meridionale, vuole farne una frontiera esterna ben controllata. A subire le conseguenze del patto sono soprattutto i migranti stessi. Negli ultimi mesi infatti il governo tunisino ha applicato una politica fortemente ostile nei confronti dei migranti in transito nel paese. Una politica di cui l’Unione europea rischia di diventare complice, nonostante i blandi richiami al rispetto dei diritti umani contenuti nel memorandum.

Il memorandum di intesa e i finanziamenti europei alla Tunisia

Ormai da qualche mese l’Unione europea conduce negoziati con la Tunisia. Già il 27 aprile il commissario europeo per gli affari interni Ylva Johnsson aveva incontrato tre ministri tunisini in vista di un partenariato strategico, soffermandosi in particolare sul piano migratorio. Nel mese di giugno ha avuto luogo un altro incontro a cui hanno partecipato il presidente tunisino Kais Saied e la presidente del consiglio Giorgia Meloni, seguito da uno ulteriore, a cui hanno partecipato anche il primo ministro olandese Mark Rutte e la presidente della commissione europea Ursula Von Der Leyen. Un formato negoziale composto da esponenti sia delle istituzioni europee che di alcuni stati membri noto come “Team Europe”.

Il 16 luglio 2023, Saied e il Team Europe si sono incontrati nuovamente e hanno firmato il memorandum di intesa. Ha firmato anche il commissario per il vicinato e l’allargamento Olivér Várhelyi, di nazionalità ungherese.

Il memorandum d’intesa mira a creare un partenariato strategico tra Unione europea e Tunisia e si articola su cinque pilastri:

• stabilità macroeconomica (l’Ue si impegna a favorire la ripresa economica tunisina);
• economia e commercio (specificamente nei settori dell’agricoltura, dell’economia circolare, della transizione digitale, del trasporto aereo e degli investimenti);
• transizione energetica;
• avvicinamento dei popoli (facilitazione degli scambi);
• migrazioni e mobilità (lotta ai trafficanti, sostegno alla protezione delle frontiere).

L’obiettivo è quindi da una parte rafforzare i rapporti economici e commerciali e sostenere riforme per la stabilità macroeconomica della Tunisia. Dall’altra, avviare una cooperazione strategica per fermare i flussi migratori illegali diretti verso l’Europa dal paese nord-africano. Quest’ultimo è il vero fulcro dell’accordo.

Gli obiettivi politici sono affiancati poi da una serie di investimenti. Stando alle informazioni rilasciate, la Eu comprehensive partnership package with Tunisia è l’esito di una dichiarazione congiunta risalente all’11 giugno, l’incontro precedente alla firma del memorandum, a cui questo fa riferimento. Le informazioni sui finanziamenti sono però scarse e vaghe, essendo a oggi disponibile soltanto un’infografica della commissione europea.

Secondo quanto diffuso dalla commissione, si tratta di 150 milioni di euro di sostegno al bilancio (la Tunisia è vicina al default), a cui si aggiungono più di cento milioni per la gestione delle frontiere e 81 milioni per scambi tra le popolazioni europea e tunisina (soprattutto nel settore dell’educazione). Al momento però l’articolazione dei fondi, in particolare dei 150 milioni di supporto al bilancio, rimane vaga.

A questi fondi, disponibili immediatamente, si aggiunge un prestito pari fino a 900 milioni di euro (non viene specificata la sua entità esatta). Per accedere al prestito, il paese dovrà prima impegnarsi ad attuare le riforme indicate dal fondo monetario internazionale, tramite cui otterrebbe un prestito, da parte del Fmi, pari a 1,9 miliardi di dollari in un periodo di 48 mesi. Il Fmi indica come riforme necessarie: rendere più egualitarie le politiche fiscali, ridurre la spesa pubblica, dare una nuova regolamentazione alle aziende di proprietà statale, aumentare la competizione (introducendo incentivi per gli investimenti) e rafforzare la governance e la trasparenza del settore pubblico. Si tratta di condizioni molto vaghe e aperte all’interpretazione.

Il modello e i suoi precedenti

Con il memorandum di intesa l’Unione europea si impegna a elargire ingenti risorse alla Tunisia manifestando due intenzioni. In primo luogo quella economica, ovvero fare in modo che il paese non finisca in bancarotta, concedendo fondi e promettendo quasi un miliardo di euro in prestiti oltre ai quasi 2 miliardi già resi disponibili dal fondo monetario internazionale. E questo malgrado il presidente Saied abbia già esplicitato la sua volontà di non introdurre le riforme richieste.

Dall’altra parte c’è la questione migratoria. La Tunisia è un paese di transito molto importante per i migranti che dall’Africa cercano di raggiungere l’Europa e, con l’obiettivo di fermarli, il paese nord-africano gioca un ruolo fondamentale. Per questo l’Ue vuole investire nel controllo della frontiera tunisina. La questione economica non è poi scollegata da quella migratoria. Intanto perché un’eventuale bancarotta tunisina renderebbe più complessi tutti i dossier collegati al paese. Ma anche perché in quel caso diverrebbe ancora meno sostenibile definire la Tunisia un “luogo sicuro”, pratica che al momento fa sì che l’Ue possa respingere i migranti provenienti da lì. Secondo l’associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (Asgi), oltre al fattore di instabilità economica e politica, la Tunisia è anche un paese in cui il diritto all’asilo non ha una inquadratura legale completa.

L’intento dietro al memorandum è quindi di investire in Tunisia per salvarla dalla bancarotta e allo stesso tempo porre una condizionalità degli aiuti finanziari, vincolati soprattutto all’implementazione di politiche securitarie lungo i confini e quindi all’esternalizzazione delle frontiere.

Un “modello”, come l’ha definito Giorgia Meloni, applicabile a tutti i paesi del nord-Africa, che non costituisce però una novità. Già nel 2016 l’Europa aveva siglato un accordo simile con la Turchia, che stabiliva che quest’ultima avrebbe ricevuto 6 miliardi di euro in aiuti se in cambio avesse contenuto i flussi di rifugiati siriani che cercavano di raggiungere l’Europa. Analogo il contenuto del memorandum Italia-Libia firmato nel 2017 e rinnovato nel 2022. Inoltre, per quanto riguarda specificamente il caso della Tunisia, già tra il 2015 e il 2022 l’Ue ha allocato tra i 93 e i 178 milioni di euro per combattere la migrazione irregolare.

Tunisia, la nuova frontiera esterna dell’Ue

Le vere vittime del memorandum di intesa sono i migranti sub-sahariani, provenienti soprattutto dai paesi dell’Africa occidentale, che si trovano in Tunisia. Negli ultimi mesi infatti la Tunisia è diventata uno dei principali punti di collegamento tra il continente africano e l’Europa e a luglio del 2023 è il paese da cui partono più migranti verso l’Italia.

Secondo le stime dell’agenzia Onu per i rifugiati (Unhcr), già nel 2022 il 31% degli sbarchi proveniva dalla Tunisia, seconda solamente alle Libia con il 51%. Nel 2023 la situazione si è capovolta e la Tunisia è diventato il primo paese di transito per i migranti diretti in Italia.

Nel periodo percorso tra il primo incontro dell’11 giugno e la firma del memorandum d’intesa arrivata il 16 luglio le partenze dalla Tunisia sono molto cresciute. Una dinamica che lascia intravedere il rischio più evidente della strategia di esternalizzazione delle frontiere. Ovvero quello di permettere a un paese terzo di usare la leva migratoria come strumento negoziale nei confronti dell’Europa. Un fenomeno che si è verificato anche nei casi libico e turco.

I migranti presenti in Tunisia in questo momento si trovano in condizioni estremamente precarie. Da febbraio il presidente Saied ha fatto dichiarazioni razziste nei confronti degli africani sub-sahariani, ricorrendo alla teoria della sostituzione etnica. Ha avviato una campagna mediatica che ha diffuso una retorica sovranista e intollerante, con un razzismo istituzionale.

Soprattutto dopo l’uccisione di un cittadino tunisino poche settimane fa, hanno avuto luogo rastrellamenti, aggressioni e sfratti ai danni della comunità migrante. Centinaia di migranti sub-sahariani sono stati deportati verso zone desertiche vicine al confine con la Libia, senza cibo né acqua o all’interno di zone militari dove le persone non autorizzate come i giornalisti non possono entrare.

La Tunisia non può essere considerata un paese sicuro per i migranti che vi transitano. Non c’è nessuna garanzia che il governo ricorrerà a pratiche rispettose dei diritti umani per contenere i flussi migratori diretti verso l’Europa e ha dichiarato di non voler costruire centri di accoglienza né di voler istituire una propria zona Sar (search and rescue). L’Ue, dal canto suo, non ha esplicitamente parlato di protezione dei migranti stessi. Concedendo finanziamenti e stringendo accordi di collaborazione con la guardia costiera tunisina e le altre istituzioni, l’Ue legittima e si rende partecipe delle politiche attuali.

Foto: presidenza del consiglio dei ministri

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Ancora una volta siamo costretti a chiedere maggiore chiarezza su un piano di finanziamenti così imponente. Ancora una volta siamo costretti a evidenziare che l’esecutivo guidato da Giorgia Meloni confonde la comunicazione politica con la trasparenza.

Si tratta di informazioni la cui pubblicazione abbiamo ottenuto non senza difficoltà, attraverso una campagna di pressione realizzata insieme ad altre organizzazioni delle società civile, oltre che di richieste di accesso agli atti.

La trasparenza è uno strumento fondamentale per la valutazione delle politiche pubbliche, ancora più importante quando si parla di un piano di finanziamenti che assegna miliardi di euro ed è costantemente al centro del dibattito. È insomma anche una questione di democrazia, oltre che di risorse pubbliche.

Per queste ragioni riteniamo giusto evidenziare alcune delle principali criticità dei dati rilasciati dal governo e da noi sistematizzati e geolocalizzati su OpenPNRR.

Si tratta di errori e ambiguità in parte segnalate anche dalla community di utenti che quotidianamente monitorano il piano su OpenPNRR (oltre 500), oltre che da parte di giornalisti e amministratori pubblici che ci hanno scritto.

I problemi sulla localizzazione dei progetti

Molti progetti riguardano interventi in ambito nazionale ma vengono territorializzati in base al comune in cui si trova la sede del soggetto attuatore. Questo non consente di fare una valutazione puntuale e corretta sull’impatto che i fondi del Pnrr avranno sui singoli territori.

Un esempio lampante riguarda il comune di Roma: almeno 13 progetti classificati come nazionali (quindi impossibile da territorializzare) sono stati localizzati nella capitale solo perché lì si trova la sede istituzionale dei soggetti attuatori. Parliamo di 779 milioni di euro, di cui 400 milioni per un progetto sul ripristino e la tutela dei fondali marini di cui il soggetto attuatore è l’istituto per la protezione dell’ambiente (Ispra) e altri 339 milioni sulla digitalizzazione, la cui titolarità è in mano a diversi ministeri. Nel caso di Roma abbiamo provveduto a riclassificare le incongruenze.

Altri progetti, invece, evidenziano errate sovrapposizioni territoriali. Per esempio viene indicato un comune e insieme tutta la regione in cui questo si trova, o al contrario si indica un ambito nazionale quando invece il progetto riguarda uno specifico perimetro territoriale di intervento.

Le incongruenze sugli importi dei finanziamenti

Rispetto all’ammontare delle risorse ci sono criticità sulle fonti di provenienza dei finanziamenti. Ci siamo accorti di questo problema perché la somma di alcuni progetti riferiti alla stessa misura riportano importi complessivi maggiori della misura stessa.

Un problema non da poco, considerando che parliamo di fondi su progetti finanziati per miliardi di euro.

Per esempio i progetti finanziati nell’ambito del piano innovativo per la qualità abitativa (Pinqua) cubano 785 milioni di euro in più rispetto alla misura del piano cui si riferiscono. Lo stesso accade per interventi sulla rigenerazione urbana (74,6 milioni in più) e sui piani urbani integrati (4 milioni).

È altrettanto chiaro che queste risorse aggiuntive siano state messe nero su bianco attraverso decreti legge o bilanci dei rispettivi ministeri. Tuttavia, il fatto che su Italia domani non sia stato segnalato in alcun modo genera confusione.

Inoltre abbiamo rilevato che circa duemila progetti che Italia domani presenta come finanziati, in realtà mostrano un valore pari a zero nella voce relativa alle fonti di finanziamento. Infine, ci sono alcuni progetti i cui importi corrispondono (o quasi) all’intero ammontare delle misure di riferimento.

La confusione sui soggetti attuatori

Rispetto ai soggetti attuatori, invece, abbiamo riscontrato errori in decine di progetti.

Quattordici di questi, per esempio, riportavano la regione Veneto come soggetto attuatore ma sono localizzati in Puglia.

Inoltre la denominazione dei soggetti attuatori non è sempre ben esplicitata, a svantaggio della chiarezza delle informazioni e della sistematizzazione delle stesse.

Altri dati, tra quelli rilasciati recentemente su Italia domani, non presentano errori conclamati ma mostrano anomalie, che possono portare a pensare che i set di dati non siano completi. Un esempio è rappresentato dalla misura Transizione 4.0: complessivi 18,46 miliardi di euro di risorse destinate ma 4 progetti finanziati, per importi totali pari a soli 578mila euro.

Oltre a rilevare alcune incoerenze dei codici unici dei progetti (Cup) tra Italia domani e il portale governativo dedicato Opencup, evidenziamo anche che alcuni progetti riportano la stessa chiave di identificazione (Cup + Clp – Codice Locale del Progetto), che al contrario dovrebbe essere univoca.

Molti progetti, poi, sono stati intitolati in formati non proprio user friendly, con descrizioni troncate, accenti o apostrofi mancanti che limitano le potenzialità di un’analisi strutturale.

Inoltre, va considerato che i dati sono oggetto di un processo di validazione che però è risulta completato soltanto per meno della metà dei progetti caricati, circa 50mila su un totale di oltre 138mila. Per fornire la più ampia informazione abbiamo scelto, tuttavia, di caricare su OpenPNRR tutti i dati disponibili, segnalando però i progetti non validati.

Infine, vanno sottolineate le criticità che avevamo già rilevato lo scorso 15 maggio: la mancanza dello stato di avanzamento dei progetti, le informazioni relative alle risorse effettivamente spese e la totale incertezza sulla frequenza di aggiornamento dei dati.

Invitiamo la nostra comunità di utenti su OpenPNRR e in generale i nostri attenti lettori, i media, i cittadini e le cittadine a segnalarci altri errori, affinché si possa collettivamente agire attraverso un reale monitoraggio civico di un piano così importante per il presente e il futuro delle comunità.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Giorgia Meloni (Twitter)

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A maggio 2021 il governo Draghi aveva varato un decreto intitolato “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza” (Dl 77/2021). Come da titolo con questo provvedimento è stata disegnata la struttura di governance del Pnrr nelle amministrazioni centrali dello stato.

A meno di 2 anni di distanza il nuovo governo guidato da Giorgia Meloni ha approvato un nuovo decreto (Dl 13/2023). Il provvedimento stravolge completamente alcuni aspetti chiave della governance prevista in precedenza.

Il quadro inizialmente delineato dal governo Draghi non era ovviamente esente da critiche. In prossimi approfondimenti dunque entreremo più nel merito delle variazioni introdotte cercando di valutarne l’utilità e l’efficacia.

Al netto di questo tuttavia un primo problema riguarda le tempistiche, visto che le modifiche introdotte non sono di quelle che possono essere attuate in tempi stretti. Viene da chiedersi dunque se una scelta di questo tipo aiuterà o meno il governo, e quindi il paese, a rispettare le scadenze previste per l’attuazione del Pnrr.

Si tenga presente che alcune scadenze (12) sono previste già per marzo, mentre altre (15) per giugno. Nel frattempo poi sono anche in corso le trattative per la revisione del Pnrr.

Non è chiaro quindi quali organi si occuperanno del monitoraggio e dell’attuazione di impegni così ravvicinati nel bel mezzo di una fase di transizione.

Le principali novità introdotte

Sono molte le novità introdotte dal Dl 13/2023. In questa sede però ci limiteremo a segnalare solo alcune delle principali modifiche alla governance del Pnrr. Modifiche contenute nella parte prima del decreto e in particolare negli articoli 1 e 2.

Si tratta innanzitutto della nascita della struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio dei ministri (art. 2 comma 1) e della nascita dell’ispettorato generale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato (articolo 1 comma 4 lett. e). L’ispettorato sostituisce quello che fino a questo momento era stato l’organo più importante nel sistema di governance, ovvero il servizio centrale per il Pnrr. Alcune competenze di questo ufficio inoltre sono trasferite alla nuova struttura di missione istituita presso la presidenza del consiglio. Tra queste vi è quella di rappresentare il punto di contatto nazionale per l’attuazione del Pnrr nelle interlocuzioni con la Commissione europea.

Un’altra funzione importante della nuova struttura di missione è quella di assicurare il supporto all’autorità politica delegata in materia di Pnrr nella sua azione di indirizzo e coordinamento. Stiamo parlando in sostanza del ministro Raffaele Fitto. Trattandosi di un ministro senza portafoglio il fatto che si avvalga di un ufficio istituito presso palazzo Chigi appare del tutto coerente.

Allo stesso tempo però è previsto che anche l’ispettorato assicuri il supporto all’autorità politica. E ciò nonostante tale struttura resti gerarchicamente incardinata presso la ragioneria generale dello stato e dunque presso il ministero dell’economia. Non è previsto quindi un trasferimento degli uffici a palazzo Chigi (questa modifica in effetti era già stata introdotta per il servizio centrale a novembre 2022). È bene specificare che nonostante i cambiamenti, a quest‘organo restano molte delle competenze chiave che erano del servizio centrale. Tra queste ad esempio la responsabilità della gestione del fondo di rotazione e dei connessi flussi finanziari, nonché la gestione del sistema di monitoraggio sull’attuazione delle riforme e degli investimenti del Pnrr.

Ma possibili cambiamenti sono previsti anche in tutte quelle amministrazioni centrali titolari di interventi del Pnrr. A queste infatti è data la possibilità, tramite regolamento, di riorganizzare la struttura preposta alle attività di gestione monitoraggio e controllo degli interventi previsti dal Pnrr. Questo potrà anche comportare la decadenza di incarichi dirigenziali di livello generale e non generale. Ragion per cui sarà necessario anche procedere con nuove nomine.

Al momento è impossibile sapere quante delle amministrazioni opereranno cambiamenti di questo tipo e per questo sarà necessario monitorare i regolamenti organizzativi di ciascuna delle organizzazioni coinvolte.

Infine si segnala che il decreto prevede anche la soppressione del tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale e la modifica di alcune competenze della cabina di regia Pnrr e della segreteria tecnica.

I tempi di un decreto e dei provvedimenti attuativi

Per verificare l’utilità e l’efficacia di queste modifiche sarà necessaria un’analisi attenta sia del decreto che dei successivi provvedimenti attuativi. Sicuramente però qualcosa possiamo già dire in merito alle tempistiche.

Intanto è importante tenere presente che si tratta di un decreto legge. Dunque anche se da un punto di vista formale le norme contenute al suo interno sono già in vigore queste dovranno poi essere convertite in legge entro 60 giorni. La legge di conversione peraltro potrebbe cambiarle anche in misura considerevole, oppure potrebbe non essere proprio approvata, facendole quindi decadere.

Di conseguenza è irragionevole pensare che l’attuazione del decreto prenda avvio prima che sia approvata la legge di conversione. Al momento comunque il provvedimento, presentato il 24 febbraio, ha appena iniziato il proprio iter parlamentare.

Poi una volta approvato comincerà il secondo tempo delle leggi, che in questo caso appare particolarmente complesso.

Si tenga presente che a metà febbraio il governo Meloni si trovava ancora a dover emanare 142 decreti attuativi, e questo solo considerando le leggi approvate quando era in carica. Molti altri provvedimenti devono invece ancora essere approvati per attuare le leggi adottate nel corso del primo governo Conte (20), del secondo (69) e del governo Draghi (239).

Nel caso del provvedimento in esame non si può essere certi di quanti provvedimenti attuativi saranno necessari. Oltre a quelli già individuati, alcuni potrebbero emergere in seguito, anche in virtù della legge di conversione. Inoltre come anticipato l’articolo 1 del decreto fornisce a tutte le amministrazioni titolari la possibilità di rivedere l’organizzazione delle strutture preposte alla gestione degli interventi legati al Pnrr. Tuttavia non stabilisce quali e quante di queste procederanno in questa direzione. Ognuna di quelle che deciderà in tal senso comunque dovrà approvare un decreto ministeriale per modificare il proprio regolamento organizzativo.

Si tratta anche in questo caso di una procedura tutt’altro che rapida, tanto che per velocizzarla si è fatto ricorso a un meccanismo semplificato (D.l. 173/2022 art. 13). Anche la procedura semplificata comunque prevede che questi regolamenti siano approvati con decreto del presidente del consiglio, su proposta del ministro competente, di concerto con il ministro per la pubblica amministrazione e con quello
dell’economia e delle finanze. Il tutto deve essere prima approvato dal consiglio dei ministri e ricevere il parere del consiglio di stato. E questa, come anticipato, è la procedura semplificata.

In aggiunta si dovranno emanare altri decreti ministeriali di natura non regolamentare con cui definire i compiti di queste nuove strutture. Anche questi per essere adottati seguiranno un iter piuttosto complesso che passa anche per le mani del capo dello stato (l.400/1988 art. 17).

Nomine e operatività delle strutture

Una volta approvati i regolamenti attuativi poi si dovrà in molti casi provvedere alle nomine di livello dirigenziale generale e non generale. Un aspetto che di per sé lascia molti interrogativi. Visto che i dirigenti delle strutture erano già operativi e non è chiara l’utilità di una loro sostituzione.

A ogni modo anche stavolta si tratta di una procedura che in alcuni casi può richiedere molto tempo. Si consideri ad esempio che per nominare il segretario generale del ministero del turismo sono stati necessari circa 125 giorni dalla nascita del nuovo esecutivo. Nonostante si tratti in assoluto del dirigente più importante del dicastero.

È vero che le norme introdotte prevedono che i dirigenti in carica rimangano al loro posto fino alla nomina dei successori. Tuttavia si può ipotizzare che non tutti i funzionari estromessi dal loro incarico lavoreranno a pieno regime fino all’ultimo giorno e che, più in generale, queste sostituzioni produrranno inevitabili rallentamenti.

Inoltre, anche risolte le nomine e tutte le altre complicazioni di natura formale, è facile ipotizzare che un ufficio neo istituito richiederà del tempo prima di entrare in funzione e ne richiederà ancora di più per operare a pieno regime. È bene ricordare che in molti casi si tratta di organizzazioni complesse, come la struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio e l’ispettorato generale per il Pnrr. Questi organi inoltre dovranno relazionarsi con tutti gli altri soggetti coinvolti nell’attuazione del Pnrr facendo valere le proprie prerogative.

Non è da escludere peraltro che nei primi tempi possano emergere anche conflitti di attribuzione tra i diversi uffici. Non da ultimi questi due, visto che la ripartizione delle loro competenze appare a tratti poco chiara.

In conclusione è probabile che il governo Meloni abbia valutato molto negativamente la macchina amministrativa del Pnrr in funzione quando è entrato in carica. Altrimenti non è chiaro per quali ragioni abbia deciso di intraprendere un percorso così lungo e complesso. E il tutto in una materia come il Pnrr in cui la capacità di attuare gli interventi nei tempi stabiliti rappresenta una priorità inderogabile per accedere ai finanziamenti europei.

Foto: governo.it

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A ogni cambio di governo il nuovo esecutivo si trova nella posizione di poter sostituire alcuni importantissimi dirigenti. Si tratta di coloro che si trovano nella posizione di snodo tra potere politico e amministrativo. Una facoltà del tutto legittima e prevista dalle norme, che è stata esercitata da tutti gli esecutivi negli ultimi vent’anni e che non va confusa con il normale potere di nomina. È un istituto giuridico specifico noto come spoils system.

In generale nel sistema italiano la pubblica amministrazione deve essere del tutto indipendente dal sistema politico. Per questa ragione il principio dello spoils system è applicato a pochi altissimi dirigenti tra ministeri e presidenza del consiglio. In effetti la maggior parte di questi si trovano proprio presso la presidenza del consiglio.

Si tratta del ruolo di segretario generale della presidenza del consiglio, dei suoi vice, nonché dei capi dei dipartimenti o degli uffici autonomi. Il numero di questi incarichi non corrisponde necessariamente a uno stesso numero di dirigenti. Non è infatti necessario che siano nominati 4 vicesegretari, come nella situazione attuale. Inoltre in alcuni casi una stessa persona può ricoprire più incarichi.

Presso la presidenza del consiglio la legge (l. 400/1988, articolo 18) stabilisce che i decreti di nomina di questi dirigenti cessino la loro efficacia alla data del voto di fiducia di un nuovo esecutivo. Sarà quindi il nuovo governo a stabilire se i dirigenti precedentemente in carica verranno riconfermati, oppure se ne saranno nominati di nuovi.

Nel caso in cui un ufficio o un dipartimento sia attribuito alla competenza di un ministro senza portafoglio, spetterà a lui proporre al presidente del consiglio il nome del nuovo dirigente da nominare. Quest’ultimo risponderà quindi gerarchicamente al ministro quale vertice politico.

Diversamente in tutte le altre strutture la scelta competerà direttamente al presidente del consiglio e i dirigenti risponderanno gerarchicamente al segretario generale e di conseguenza al presidente quale vertice politico.

La presidente del consiglio e lo spoils system

Nel caso del governo Meloni sono stati 20 gli incarichi conferiti dalla presidente senza che alla scelta abbiano partecipato altri soggetti politici. Tra questi solo in 2 casi Meloni ha confermato i dirigenti già in carica.

Uno è Francesco Piazza, capo dell’ufficio del cerimoniale di stato, un ruolo certamente importante ma non particolarmente sensibile dal punto di vista politico.

L’altra invece è Sabrina Bono, confermata nel ruolo di vicesegretario generale della presidenza del consiglio. Sempre Bono nel corso del governo Draghi ricopriva anche il ruolo di capo dell’ufficio per il programma di governo, incarico che però in questo caso è stato attribuito a Massimiliano Vittiglio (al suo primo incarico di vertice presso la presidenza del consiglio).

Gli altri 3 vicesegretari generali nominati da Meloni invece sono tutti nuovi in questo ruolo (sempre Massimiliano Vittiglio oltre ad Angelo Venturini e Marco Villani). Come accennato non tutti gli esecutivi nominano 4 vicesegretari generali, il governo Draghi infatti ne aveva nominati 3. Oltre a Sabrina Bono, che come abbiamo visto è stata confermata, c’erano Paola D’Avena, ora a capo del dipartimento affari regionali con il ministro Calderoli, e Eugenio Madeo a cui invece non risultano attribuiti nuovi incarichi di vertice.

D’altronde nuovi incarichi di vertice non sono stati attribuiti neanche a Roberto Chieppa, che aveva ricoperto il fondamentale incarico di segretario generale di palazzo Chigi in tutti e 3 gli esecutivi della scorsa legislatura.

Al suo posto invece Meloni ha scelto Carlo Deodato. Già capo di gabinetto del ministro degli affari europei Paolo Savona nel 2018 (primo governo Conte) un anno più tardi, dopo che Savona fu nominato presidente della Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), Deodato assunse il ruolo di segretario generale di quello stesso organo. Rimasto in carica per circa un anno, successivamente è diventato capo del dipartimento affari giuridici e legislativi della presidenza del consiglio. Prima di essere nominato nuovo segretario generale dalla presidente Meloni.

Considerando le conferme, il diverso numero di vicesegretari generali nominati dai due esecutivi e i doppi incarichi, complessivamente sono stati 16 i dirigenti sostituiti dalla presidente Meloni. Di questi 8 sono comunque stati nominati in altre posizioni di vertice presso la presidenza del consiglio o dei ministeri. Gli altri 8 invece no, anche se questo non implica un licenziamento. A ciascuno di questi infatti sarà attribuito un ruolo nell’amministrazione di appartenenza, anche se non di vertice.

Le conferme dei ministri senza portafoglio

Verifichiamo ora la situazione in quegli uffici di palazzo Chigi attribuiti a dei ministri senza portafoglio. In questo caso la nomina del dirigente avviene sempre tramite il presidente del consiglio, ma su proposta del ministro (articolo 21). È dunque a quest’ultimo che può essere attribuita la scelta effettiva.

Tra i dirigenti confermati 2 ricoprivano l’incarico già dal secondo governo Conte. Si tratta di Antonio Caponetto, confermato dalla ministra per le disabilità Alessandra Locatelli al vertice del relativo dipartimento, e di Elena Zappalorti, confermata dal ministro per i rapporti con il parlamento Luca Ciriani.

Altri erano invece in carica a partire dal governo Draghi. Tra questi Fabrizio Curcio, capo della protezione civile confermato nel ruolo dal ministro Musumeci. Curcio peraltro aveva ricoperto questo incarico già in precedenza con i governi Gentiloni e Renzi. Marcello Fiori, già nominato alla funzione pubblica dall’ex ministro di Forza Italia Brunetta, è invece stato confermato dal successore, il ministro Paolo Zangrillo.

Quanto a Eugenia Maria Roccella, ministra per la famiglia, la natalità e le pari opportunità, inizialmente aveva confermato l’incarico a entrambe le dirigenti preposte ai due uffici che gli sono stati attribuiti. Laura Menicucci al dipartimento pari opportunità e Ilaria Antonini alle politiche per la famiglia. In un secondo momento però quest’ultima è stata chiamata dal ministro Giorgetti al vertice del dipartimento dell’amministrazione centrale, del personale e dei servizi del ministero dell’economia. Anche se inizialmente confermata dunque, Antonini ha poi lasciato la posizione presso presidenza del consiglio, che risulta quindi al momento vacante.

Infine tra le conferme è da segnalare Elena Grifoni, a capo dell’ufficio per le politiche spaziali e aerospaziali. Un caso questo del tutto particolare visto che la nomina presso questo ufficio della presidenza del consiglio non si deve a un ministro senza portafoglio ma al ministro delle imprese e del made in Italy Adolfo Urso (FdI) a cui Meloni ha attribuito anche questa delega.

Le scelte di rinnovamento dei ministri

Come abbiamo visto per la protezione civile il ministro Musumeci ha optato per una scelta di continuità. Diversamente al dipartimento Casa Italia non ha confermato Elisa Grande, che è passata alla guida del dipartimento per il coordinamento amministrativo. Presso il dipartimento Casa Italia invece Musumeci ha deciso di nominare Luigi Ferrara, in passato capo del dipartimento affari generali del ministero delle finanze.

Altri 4 ministri senza portafoglio hanno poi fatto dei cambiamenti negli uffici che gli sono stati attribuiti. Il ministro per gli affari regionali Roberto Calderoli ha scelto per il suo dipartimento Paola D’Avena, già vicesegretario generale e di capo dell’ufficio di segreteria del consiglio dei ministri nel governo precedente. Ermenegilda Siniscalchi che in precedenza ricopriva l’incarico è stata invece nominata capo di gabinetto del ministro Musumeci.

La ministra per le riforme istituzionali Maria Elisabetta Alberti Casellati ha invece scelto per l’incarico Gino Scaccia. Dirigente che fino a pochi mesi prima ricopriva il ruolo di capo dell’ufficio legislativo della ministra Maria Stella Gelmini (allora in Forza Italia come la stessa Casellati).

Il ministro della gioventù e lo sport Andrea Abodi invece ha nominato al dipartimento dello sport Flavio Siniscalchi, in precedenza al dipartimento politiche antidroga. Al contempo però ha voluto Michele Sciscioli, già a capo del dipartimento sport, in quello della gioventù.

Infine Raffaele Fitto è quello tra i ministri senza portafoglio che detiene le deleghe più importanti: affari europei, sud, politiche di coesione e Pnrr. Deleghe da cui discende l’utilizzo dei dipartimenti per le politiche di coesione e per le politiche europee.

Per le politiche di coesione Fitto ha nominato Michele Palma, che tra i vari incarichi presso palazzo Chigi ha ricopeto anche quello di segretario particolare della ministra Maria Stella Gelmini. Ferdinando Ferrara ha quindi dovuto lasciare una posizione che ricopriva ormai dal 2018. Ma ancora più rilevante è stata la sostituzione operata al dipartimento per le politiche europee al cui vertice si trovava ininterrottamente dal 2014 Diana Agosti (spostata a capo del dipartimento per il personale). Al suo posto Fitto ha voluto una figura chiave dell’apparato statale: Fabrizia Lapecorella, direttrice generale delle finanze al ministero dell’economia fin dal 2008.

Foto: palazzo Chigi (governo.it)

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Lo scorso 30 gennaio il governo Meloni ha celebrato i 100 giorni dal proprio insediamento. Un passaggio che tradizionalmente, soprattutto da un punto di vista mediatico, rappresenta l’occasione per tracciare un primo bilancio dell’attività svolta.

L’attuale presidente del consiglio ha voluto rivendicare i traguardi raggiunti dal proprio governo attraverso la diffusione di alcuni messaggi sui social network. Tra gli obiettivi centrati secondo Meloni ci sarebbero anche il conseguimento di tutte le scadenze del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) previste per il secondo semestre del 2022. E il raggiungimento di un’intesa con la commissione europea per la revisione del Pnrr. Tuttavia, come vedremo in questo articolo, entrambe queste affermazioni risultano essere quantomeno inesatte.

Le scadenze non completate

Nel post social Giorgia Meloni ribadisce che l’Italia ha raggiunto tutte le scadenze europee del Pnrr previste per il secondo semestre del 2022. Tuttavia, a seguito della nostra attività di monitoraggio, abbiamo rilevato diversi elementi di criticità. Li abbiamo già raccontati in un recente articolo, ma vale la pena evidenziarli nuovamente alla luce di queste dichiarazioni.

In particolare non è sempre stato rispettato quanto richiesto dai meccanismi di verifica. Cioè i criteri, sottoscritti da Italia e Ue in un accordo operativo, con cui la commissione europea valuta il completamento delle milestone e dei target previsti dal cronoprogramma.

Le carenze nel raggiungimento di queste scadenze sono per la maggior parte spiegate da lentezze burocratiche e amministrative. È il caso per esempio dell’assenza di decreti in gazzetta ufficiale o della mancata adozione di decreti attuativi. Formalità dunque, anche se va sottolineato che ritardi nella pubblicazione in gazzetta ufficiale comunque bloccano l’entrata in vigore e l’attuazione degli interventi previsti.

Ma ancora più rilevante è il caso di quelle scadenze che richiedevano l’effettiva realizzazione di infrastrutture o interventi. E che non abbiamo considerato conseguite perché non è accessibile alcun documento che dimostri l’avvenuta esecuzione delle azioni previste. In particolare parliamo dei seguenti interventi:

• sostegno al potenziamento delle strutture di sicurezza T1 (cybersicurezza). È stata comunicata la realizzazione di 7 interventi (rispetto ai 5 richiesti) ma non è disponibile il documento esplicativo richiesto dal meccanismo di verifica;
• attuazione delle attività previste nel piano di potenziamento dei centri per l’impiego (Pes). Italia domani ha annunciato il completamento in 327 centri ma mancano il monitoraggio e la relazione annuale citate dal meccanismo di verifica;
• realizzazione da parte dei distretti sociali di almeno un progetto di ristrutturazione degli spazi domestici e/o di fornitura di dispositivi Ict alle persone con disabilità. Anche in questo caso, doveva essere completato almeno un progetto per distretto (500 in tutto), di cui non c’è alcuna traccia;
• nuovi posti letto negli alloggi per studenti. In questo caso addirittura c’è un avviso pubblico ancora aperto.

Le verifiche di Bruxelles e gli equilibri politici

Anche durante il governo Draghi avevamo riscontrato delle criticità, ma l’Unione europea aveva comunque approvato l’erogazione delle precedenti tranches di fondi. In questo senso va sottolineato che l’ultima parola sull’invio delle risorse Pnrr agli stati membri spetta alla commissione europea, il che rende tale decisione prettamente politica.

Finora Bruxelles ha valutato con una certa flessibilità l’operato del nostro paese sul Pnrr. Una fiducia che non sappiamo ancora se sarà confermata anche al governo Meloni. Al momento infatti la commissione sta valutando la richiesta di pagamento per la terza tranche di fondi, la prima inviata dall’attuale esecutivo. E si pronuncerà solo nei prossimi mesi.

Gli annunci non bastano

Al di là di come la commissione valuterà la richiesta del governo Meloni, c’è un’ulteriore questione cruciale da evidenziare rispetto allo stato di attuazione del piano. Ed è la sempre più grave mancanza di trasparenza.

Anche se il governo ha annunciato il raggiungimento degli obiettivi e traguardi previsti infatti, ciò è avvenuto attraverso la diffusione di scarnissimi comunicati stampa, che non forniscono nessun elemento di dettaglio utile a fini di monitoraggio.

Monitorare la realizzazione del Pnrr da fonti ufficiali continua dunque a essere complicato. E non solo per le gravi mancanze della piattaforma Italia domani e altre che abbiamo ribadito in diverse occasioni. Ma per l’ambiguità delle informazioni, anche laddove sono disponibili. Spesso infatti non si trovano riferimenti chiari allo stato di attuazione di una scadenza – esempio emblematico su questo è il sito del ministero dell’economia – né espliciti su quale sia la milestone o il target interessato da un determinato intervento.

A chiudere il quadro infine, il governo Meloni ha disatteso l’impegno di presentare entro l’anno la terza relazione al parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr, come richiesto dalle norme. Il documento era stato annunciato per la fine di gennaio ma anche questa scadenza non è stata rispettata.

Non è stata proposta nessuna revisione

C’è poi un secondo conseguimento tra quelli rivendicati dal post social di Giorgia Meloni, che riguarda il Pnrr e che è necessario chiarire. Da un lato perché riporta alcune inesattezze e dall’altro perché semplifica troppo un processo, quello di revisione del piano, che è ben più complesso.

A oggi Bruxelles non ha ricevuto né approvato nessuna proposta di modifica del piano italiano, come invece è successo recentemente per le agende del Lussemburgo e della Germania. È evidente che la commissione europea sia aperta alla possibilità di modificare i Pnrr nazionali. Ma questo, almeno per il momento, non è un risultato che il nostro paese ha conseguito. Sostenere di aver raggiunto un’intesa secondo i regolamenti europei è dunque fuorviante.

Inoltre va spiegato che la possibilità di revisione dei piani nazionali di ripresa e resilienza segue un processo preciso, definito nel dettaglio dall’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241. Innanzitutto, le modifiche devono essere giustificate da circostanze oggettive. L’esecutivo dunque non potrebbe chiedere di modificare determinati interventi solo in base a valutazioni politiche. Un punto confermato anche dal commissario europeo agli affari economici Paolo Gentiloni, il quale ha dichiarato che l’Ue è aperta a una proposta italiana di modifica del Pnrr, ma solo sugli investimenti, non sulle riforme. Interventi, questi ultimi, che per loro natura difficilmente possono subire impedimenti oggettivi, ma solo legati a questioni di volontà.

In secondo luogo, è importante sottolineare che la decisione di avallare o meno una revisione non spetta solo alla commissione. In caso di parere positivo da parte dell’organo esecutivo infatti sta al consiglio europeo – composto dai 27 capi di stato o di governo dei paesi membri – approvare in via definitiva la proposta.

La questione energetica

Infine è necessario spiegare l’ultimo passaggio toccato da questa dichiarazione di Meloni. Cioè quello in cui viene indicato, come obiettivo delle eventuali modifiche al Pnrr italiano, la gestione delle complicazioni dovute al caro energia. Una conseguenza della guerra tra Russia e Ucraina.

È proprio per far fronte a queste difficoltà che l’Unione europea ha ideato il RepowerEu. Un piano per rendere tutti i paesi membri più indipendenti dal punto di vista energetico e promuovere un sempre maggior ricorso a fonti di energie rinnovabili. La decisione a livello europeo è stata quella di integrare le misure previste dal RepowerEu, che dovrebbe diventare operativo a breve, come capitolo aggiuntivo nei piani nazionali di ripresa e resilienza. Tutti gli stati Ue quindi, non solo l’Italia, dovranno implementare il RepowerEu nei rispettivi Pnrr, presentando le proprie proposte di integrazione. Modifiche che poi dovranno comunque essere validate dalla commissione prima e dal consiglio poi.

In conclusione, attualmente non ci sono le condizioni per sostenere che Bruxelles abbia approvato una revisione del Pnrr italiano. E se e quando una revisione dovesse essere presentata e validata, qualora riguardasse solo le misure in materia energetica, non sarà comunque un conseguimento solo italiano, ma il risultato di una richiesta dell’Ue che riguarda tutti gli stati coinvolti.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Governo – Licenza

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I capi di gabinetto sono i vertici dell’ufficio di gabinetto e più in generale coordinano le attività di tutti gli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

A seconda dei ministeri e dei loro regolamenti cambiano anche i requisiti necessari per poter accedere all’incarico. In alcuni casi ad esempio si tratta necessariamente di funzionari del dicastero stesso (come per i ministeri della difesa, dell’interno o degli esteri).

A ogni modo la scelta del capo di gabinetto compete al ministro, che lo nomina sulla base di un rapporto fiduciario. Per questo con la nascita dell’esecutivo Meloni, ogni ministro ha dovuto nominare un nuovo capo di gabinetto.

La trasparenza sugli uffici di diretta collaborazione

Dei 25 ministri che compongono il governo Meloni, a oggi risultano presenti informazioni su 22 nuovi capi di gabinetto. All’appello infatti mancano il collaboratore del ministro per i rapporti con il parlamento Luca Ciriani e quello della ministra per le disabilità Alessandra Locatelli. In entrambi i casi si tratta di ministri senza portafoglio. È probabile infatti che le nomine siano avvenute ma che non risultino sul sito istituzionale della presidenza del consiglio che, al momento, risulta ancora in aggiornamento.

D’altronde, già con lo scorso governo, la presidenza del consiglio aveva dimostrato scarsa attenzione alla trasparenza per quanto riguarda questo tipo di incarichi.

Situazione diversa invece per il capo di gabinetto del ministro della difesa Guido Crosetto. A oggi infatti il ruolo risulta ancora ricoperto dal generale Antonio Conserva, già capo di gabinetto del ministro Guerini. Sul sito tuttavia la data di aggiornamento risale al 2021 e non è chiaro se il ministro abbia ufficialmente confermato la nomina o meno.

Chi aveva già ricoperto l’incarico

Nella loro scelta è frequente che i ministri individuino figure che già hanno ricoperto il ruolo di capo di gabinetto in precedenza.

Tra questi ad esempio Alfonso Celotto, capo di gabinetto della ministra per le riforme istituzionali Maria Elisabetta Alberti Casellati (Forza Italia), e Caro Lucrezio Monticelli, capo di gabinetto della ministra per la famiglia Eugenia Maria Roccella (Fratelli d’Italia), che hanno ricoperto questo stesso tipo di incarico già 3 volte nella loro carriera.

Celotto prima con i ministri per la coesione territoriale Fabrizio Barca e Carlo Trigilia (Partito democratico) e poi per la ministra della salute Giulia Grillo (Movimento 5 stelle). Per altri tre diversi ministri inoltre (Emma Bonino, Roberto Calderoli, Federica Guidi) era stato a capo dell’ufficio legislativo.

Monticelli invece è stato inizialmente capo di gabinetto del ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali Maurizio Sacconi (Forza Italia). Quando nel 2009 il ministero del lavoro e delle politiche sociali è stato scorporato da quello della salute ha poi continuato a ricoprire l’incarico con lo stesso ministro. Successivamente, con la nascita del governo Monti, è stato chiamato a svolgere lo stesso ruolo presso il ministero dell’ambiente dal nuovo ministro Corrado Clini.

Altri 3 capi di gabinetto invece avevano già ricoperto l’incarico 2 volte. Giuseppe Recinto, nominato dal ministro dell’istruzione Giuseppe Valditara (Lega), in passato aveva ricoperto il ruolo per i ministri dell’università Gaetano Manfredi e Maria Cristina Messa.

Giacomo Aiello ha ricevuto la nomina dal ministro delle politiche agricole Francesco Lollobrigida (FdI), mentre in passato era stato alla guida del gabinetto di altri due ministri di centrodestra: Maria Rosaria Carfagna (sud e coesione territoriale) e
Maurizio Lupi (infrastrutture).

Vincenzo Nunziata invece, prima di essere nominato da Paolo Zangrillo (pubblica amministrazione) aveva ricoperto il ruolo in due diverse occasioni negli uffici della ministra Mariastella Gelmini.

Ma avevano già ricoperto questo incarico una volta anche altri degli attuali capi di gabinetto. Si tratta di Stefano Varone (che guida gli uffici del ministro dell’economia Giorgetti), Marcella Panucci (con la ministra dell’università Anna Maria Bernini), Massimiliano Atelli (con il ministro della gioventù Andrea Abodi) e Gaetano Caputi che oggi svolge questo compito per la presidente del consiglio Giorgia Meloni.

Varone lavorava con Giorgetti al ministero dello sviluppo economico già durante l’esperienza del governo Draghi. Dapprima come capo dell’ufficio legislativo e negli ultimi mesi nel ruolo attuale. Prima ancora inoltre era stato a capo del legislativo con il ministro Carlo Calenda.

Panucci invece nel corso del governo Draghi aveva ricevuto la nomina dal ministro della funzione pubblica Renato Brunetta. In precedenza invece era stata a capo della segreteria tecnica della ministra della giustizia Paola Severino.

Atelli in precedenza aveva ricoperto vari ruoli negli uffici di diretta collaborazione del ministero dell’ambiente. Come capo di gabinetto con il ministro Andrea Orlando (Partito democratico) e prima come capo dell’ufficio legislativo con i ministri Corrado Clini e Stefania Prestigiacomo (Forza Italia).

Caputi infine, prima di arrivare all’importante incarico di capo di gabinetto della presidente del consiglio, aveva svolto molti importanti incarichi negli uffici di diretta collaborazione, ma anche come segretario generale della Consob. Il ruolo di capo di gabinetto nello specifico gli era stato attribuito dal ministro del turismo Massimo Garavaglia (Lega). Da segnalare inoltre come Caputi ricopra anche il ruolo di consigliere nella fondazione Magna Carta, presieduta dall’ex senatore di centrodestra Gaetano Quagliariello.

L’esperienza nei ministeri

Come è ovvio se sono in molti i capi di gabinetto che avevano già ricoperto questo specifico incarico, ancora di più sono quelli che avevano svolto altre funzioni di spicco all’interno degli uffici di diretta collaborazione.

Di questi più della metà avevano già ricoperto l’incarico di capo dell’ufficio legislativo. Un ruolo fondamentale che non a caso si conferma come un trampolino di lancio importante per accedere al ruolo di capo di gabinetto. Tra questi si trovano Alfonso Celotto, capo di gabinetto con la ministra per le riforme istituzionali Casellati, Alfredo Storto (con il ministro delle infrastrutture Salvini), Caro Lucrezio Monticelli (con la ministra della famiglia Roccella e con il ministro delle politiche sociali Maroni), Claudio Tucciarelli (con il ministro per gli affari regionali Calderoli), Maria Teresa Sempreviva (con il ministro dell’interno Piantedosi), Stefano Varone (con il ministro dell’economia Giorgetti), Massimiliano Atelli (con il ministro della gioventù e dello sport Abodi) e Gaetano Caputi oggi capo di gabinetto della presidente del consiglio.

A volte poi i vertici degli uffici di diretta collaborazione provengono dalla carriera interna al ministero in questione o in altre strutture amministrative di vertice. Tra questi Claudio Tucciarelli che prima di essere nominato da Calderoli era stato 2 volte a capo del dipartimento per le riforme istituzionali della presidenza del consiglio.

Mario Antonio Scino prima di diventare capo di gabinetto del ministro dell’ambiente Pichetto Fratin era stato a capo del dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della presidenza del consiglio, sia con Giorgetti (Lega) che con Fraccaro (Movimento 5 stelle).

Roberto Alesse, attuale capo di gabinetto del ministro Musumeci, invece in passato era stato direttore generale degli affari generali del ministero dell’ambiente.

Sempre presso la presidenza del consiglio ha svolto numerosi incarichi di rilievo l’attuale capo di gabinetto del ministro Raffaele Fitto. Ermenegilda Siniscalchi infatti è stata a capo di 4 diversi dipartimenti di palazzo Chigi. Ovvero i dipartimenti della funzione pubblica, degli affari regionali, delle politiche per la famiglia e delle pari opportunità. Una scelta probabilmente legata al fatto che anche il ministro Fitto dovrà muoversi tra molti diversi settori della presidenza del consiglio, vista la varietà di deleghe che gli sono tate attribuite (affari europei, sud, politiche di coesione e Pnrr).

Infine anche i capi di gabinetto dei ministri dell’interno, della difesa e degli esteri hanno avuto incarichi importanti nei loro ministeri in passato. Ma in questo caso si tratta di un automatismo, visto che in questi dicasteri la posizione può essere assunta solo da un funzionario di carriera. Al ministero della difesa come abbiamo visto non abbiamo la sicurezza su chi ricoprirà l’incarico nel prossimo futuro, in ogni caso si tratterà sicuramente di un militare di grado. Al ministero dell’interno invece la prefetta Sempreviva ricopriva già l’incarico di capo dell’ufficio legislativo quando il capo di gabinetto era l’attuale ministro Piantedosi. Alla Farnesina infine il ministro Tajani ha nominato l’ambasciatore Francesco Genuardi. Da notare che l’ultimo incarico l’ambasciatore lo aveva svolto proprio a Bruxelles, in anni in cui Tajani era ancora un esponente importante del parlamento europeo (anche se non più il presidente).

Il rapporto di fiducia con le persone, i partiti le aree politiche

Tra gli attuali capi di gabinetto, l’unico che aveva già lavorato con lo stesso ministro (Giorgetti) è Stefano Varone. Almeno per quanto riguarda incarichi di vertice. D’altronde Giorgetti è anche l’unico ministro dell’attuale esecutivo che ricopriva questa stessa posizione anche nel governo precedente.

A questo poi si potrebbe aggiungere Federico Eichberg, che già aveva svolto il ruolo di capo della segreteria tecnica dell’attuale ministro dello sviluppo economico Adolfo Urso (FdI) quando questi ricopriva il ruolo di viceministro. Inoltre alcuni anni fa è stato anche “direttore relazioni internazionali” della fondazione Fare futuro, di cui il ministro Urso è presidente.

Più frequente poi è il caso in cui i capi di gabinetto abbiano collaborato in passato con altri ministri dello stesso partito, o della stessa area politica.

Claudio Tucciarelli ad esempio, oggi lavora con il ministro Calderoli (Lega), ma in passato era stato nominato da Umberto Bossi prima capo del dipartimento per le riforme istituzionali e poi capo dell’ufficio legislativo.

Marcella Panucci invece prima di lavorare con la ministra Bernini (Forza Italia), era stata nominata per lo stesso ruolo da Renato Brunetta, allora ministro dello stesso partito.

Sempre con un ministro di Forza Italia (Paolo Zangrillo – pubblica amministrazione) lavora oggi Vincenzo Nunziata, che in passato era stato due volte capo di gabinetto dell’ex ministra forzista Mariastella Gelmini.

Nota: in una precedente versione dell’articolo era stato indicato Giovanni Panebianco come capo di gabinetto del ministro per lo sport e i giovani Andrea Abodi. Dopo un’ulteriore verifica tuttavia è risultato che il ruolo è attualmente ricoperto da Massimiliano Atelli come riportato nell’attuale versione dell’articolo.

Foto: Wikimedia

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Tra le molte novità, la norma modificava il nome del ministero (diventato ministero degli esteri e della cooperazione Internazionale – Maeci), istituiva l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo e stabiliva l’obbligo di nominare un vice ministro degli esteri con questa delega.

Un tassello importante che ha contribuito a definire l’intreccio d’istituzioni, funzionari, membri del governo e del parlamento che contribuiscono a formare la nostra politica di cooperazione allo sviluppo.

Il ministero e l’agenzia

Se si guarda all’esecutivo è importante considerare il peso che ha la presidenza del consiglio sulle scelte generali di politica estera, e dunque in questa fase la presidente Giorgia Meloni. Tuttavia, la responsabilità della politica estera italiana è del ministro degli esteri, ovvero del vicepresidente del consiglio e coordinatore di Forza Italia (FI) Antonio Tajani. Questi pur non avendo mai ricoperto incarichi in questo settore né presso il ministero né nel parlamento italiano, ha comunque un’ampia esperienza internazionale, avendo svolto sia il ruolo di commissario europeo all’industria, sia quello di presidente del parlamento di Strasburgo.

Il ministro, come stabilito dalla legge, nomina un viceministro, attribuendogli la delega alla cooperazione allo sviluppo. In termini pratici quindi sarà Edmondo Cirielli di Fratelli d’Italia a seguire i vari dossier che riguardano la cooperazione. Alla sua prima esperienza di governo, Cirielli è stato a lungo parlamentare (dal 2001 con Alleanza nazionale) e nel suo percorso ha quasi sempre fatto parte o della commissione esteri o di quella difesa (che ha un chiaro risvolto estero viste ad esempio le missioni militari cui l’Italia partecipa).

Altri due sottosegretari chiudono il gruppo di esponenti politici posti al vertice della Farnesina. Ovvero Maria Tripodi, anche lei di Forza Italia, e Giorgio Silli di Noi Moderati, le cui deleghe al momento non sono state ufficializzate.

Ma anche i vertici amministrativi sono importanti. Tra tutti il segretario generale del ministero, l’ambasciatore Ettore Francesco Sequi, e il direttore dell’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, Luca Maestripieri. Entrambi hanno ricevuto l’incarico dall’ex ministro degli esteri Luigi Di Maio, anche se Maestripieri era stato inizialmente nominato dal ministro Moavero Milanesi nel corso del primo governo Conte. Vedremo nei prossimi mesi se il governo manterrà questo assetto o deciderà per un cambiamento. Sicuramente prima o poi il ministro Tajani dovrà decidere come riempire una casella di grande rilevanza che attualmente è scoperta, ovvero quella di direttore della direzione generale cooperazione allo sviluppo del Maeci.

I compiti delle commissioni

Oltre ai ministeri però, un ruolo fondamentale è o dovrebbe essere svolto anche dal parlamento, e in particolare dalle commissioni esteri di camera e senato.

I loro poteri dunque sono molto ampi riguardando innanzitutto l’esame di qualsiasi proposta di legge rientri in questi ambiti (art. 72 della costituzione), come ad esempio la legge di bilancio e quindi la quantità di risorse da destinare al settore della cooperazione, ​​ma anche l’esame delle delibere del governo sulle missioni internazionali.

Tra le prerogative delle commissioni poi rientrano anche alcuni poteri d’indirizzo, come le risoluzioni o gli ordini del giorno. Attraverso atti di questo tipo, l’aula o le commissioni possono ad esempio impegnare il governo a perseguire impegni internazionali su temi quali la coerenza delle politiche o l’efficacia dell’aiuto.

In alcune occasioni inoltre, il parere delle commissioni è espressamente previsto dalla legge. Come nel caso del documento triennale di programmazione e indirizzo della politica di cooperazione, per la cui approvazione è richiesto il parere, non vincolante, delle commissioni parlamentari. Nonostante le previsioni di legge nel corso degli anni la presentazione del documento ha subito forti ritardi e per questa ragione la norma è stata recentemente modificata in modo da rendere più efficace questo passaggio (L. 234/2021 art. 1 comma 807).

Proprio per assolvere questi compiti disponendo di tutte le informazioni necessarie le commissioni possono inoltre organizzare delle audizioni conoscitive. In queste occasioni vengono invitate figure istituzionali o della società civile che possono essere parte o meno di organi previsti dalla legge, come il consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo.

Purtroppo almeno nell’ultima legislatura il ruolo delle commissioni non ha inciso particolarmente sulla politica di cooperazione, limitandosi a poco più che la presentazione e in alcuni casi l’approvazione di qualche emendamento alla legge di bilancio. Peraltro in anni recenti la discussione sulla legge di bilancio è sempre avvenuta in un unico ramo del parlamento, mentre l’altra aula, per mancanza di tempo, si è limitata a ratificare decisioni già prese.

I ruoli chiave

Nonostante questo, il potere formale delle commissioni resta intatto e dunque, per completare l’elenco degli incarichi più importanti nel settore della cooperazione vanno considerati quantomeno i presidenti delle commissioni esteri dei due rami del parlamento.

Alla camera si tratta di Giulio Tremonti. Eletto in questa legislatura con Fratelli d’Italia Tremonti è stato parlamentare dal 1994 al 2018 quasi sempre nelle fila di Forza Italia o del Popolo delle libertà (Pdl) a eccezione del suo il primo mandato. Ministro delle finanze in tutti i governi Berlusconi nella sua lunga carriera parlamentare ha comunque avuto occasione di far parte sia della commissione esteri che di quella sulle politiche dell’Unione europea.

A palazzo Madama invece è la senatrice Stefania Craxi (FI) a ricoprire il ruolo di presidente della commissione esteri e difesa. Deputata di Forza Italia e del Pdl dal 2006 al 2013, durante il quarto governo Berlusconi è stata sottosegretaria agli esteri. Rieletta in parlamento nel 2018, nella scorsa legislatura è stata vice presidente della commissione esteri del senato.

Dei 5 incarichi politici più importanti dunque, 2 sono attribuiti a esponenti di Forza Italia (il ministro degli esteri e la presidenza della commissione esteri del senato) e 3 a esponenti di Fratelli d’Italia (la presidenza del consiglio, il viceministro e il presidente della commissione esteri della camera). Del tutto escluso, o quasi, appare dunque l’altro partito cardine della maggioranza, ovvero la Lega.

Gli equilibri politici nelle commissioni parlamentari

Guardando però più approfonditamente alla composizione delle commissioni parlamentari la Lega risulta avere in entrambi i casi più esponenti di Forza Italia. Ma questa è la naturale conseguenza di una più ampia rappresentanza parlamentare ottenuta in seguito alle recenti elezioni. Inoltre a un esponente della Lega è stata attribuita la vicepresidenza di commissione alla camera. Si tratta di Paolo Formentini, deputato alla seconda esperienza parlamentare, che già aveva ricoperto questo ruolo durante la precedente legislatura.

L’altra vicepresidente è l’esponente del Partito democratico (Pd) Lia Quartapelle. Deputata alla terza legislatura ha sempre ricoperto incarichi in commissione esteri, prima come segretaria, poi come capogruppo e ora come vicepresidente. Nel corso della diciassettesima legislatura peraltro è stata relatrice della legge che ha definito la disciplina generale della cooperazione allo sviluppo (l. 125/2014).

Da segnalare infine che della commissione fanno parte anche alcune figure politiche di primo piano. Come ad esempio il leader del Movimento 5 stelle ed ex presidente del consiglio Giuseppe Conte, il segretario di +Europa ed ex sottosegretario agli esteri Benedetto della Vedova e il segretario di Sinistra italiana Nicola Fratoianni. Ma anche l’ex ministro alle infrastrutture Graziano Delrio, l’ex ministro della difesa Lorenzo Guerini e l’ex ministro per gli affari europei Vincenzo Amendola, tutti deputati del Partito democratico.

Quanto alla commissione del senato, presieduta dal Stefania Craxi (FI), le vicepresidenze sono invece state attribuite a un esponente di Fratelli d’Italia, Roberto Menia, e a uno del Movimento 5 stelle, Ettore Licheri.

Il primo è stato deputato dal 1994 al 2013, eletto prima con Alleanza nazionale e poi con il Popolo delle libertà. Nel quarto governo Berlusconi ha svolto anche il ruolo di sottosegretario presso il ministero dell’ambiente. Nel corso della sua lunga esperienza parlamentare comunque ha fatto parte in più occasioni anche della commissione esteri.

Ettore Licheri invece è alla sua seconda esperienza parlamentare. Nella scorsa legislatura è stato presidente della commissione politiche dell’Unione europea del senato per i primi due anni. Successivamente ha proseguito il suo lavoro in quella stessa commissione come componente semplice, fino a maggio 2022, quando è entrato a far parte della commissione esteri.

Per concludere in commissione esteri del senato si trovano anche due ex presidenti del consiglio, Mario Monti (senatore a vita iscritto al gruppo misto) e Matteo Renzi (Azione-Italia viva), oltre che l’ex sottosegretaria al ministero della difesa Stefania Pucciarelli (Lega).

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Governo.it

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Manca meno di un mese alla fine dell’anno, un appuntamento cruciale nel cronoprogramma del piano nazionale di ripresa e resilienza. Il 31 dicembre infatti si chiude il quarto trimestre del 2022 e con esso il termine per completare le scadenze europee previste dal Pnrr. Non solo quelle indicate per il periodo che va da ottobre a dicembre, il quarto trimestre appunto, ma anche per i tre mesi precedenti tra giugno e agosto, cioè il terzo trimestre 2022. Il loro conseguimento è un passaggio necessario per poter chiedere all’Unione europea un nuovo rilascio di fondi.

In base alla nostra attività di monitoraggio, l’ultimo aggiornamento al 25 novembre 2022 conferma che 2 scadenze europee del terzo trimestre sono ancora da completare e quindi in ritardo. Si tratta in particolare dell’aggiudicazione di tutti gli appalti pubblici per le green communities e dell’entrata in vigore della riforma per i servizi idrici integrati. A queste 2 milestone si aggiungono poi le 38 scadenze ancora da completare, sulle 51 previste per il quarto trimestre.

Sempre in base al nostro monitoraggio, dei 38 milestone e target da completare nel quarto trimestre, 15 sono a buon punto, quindi a un passo dal completamento, ma ben 23 ancora in corso, cioè interventi avviati ma lontani dalla loro realizzazione. Solo 13 scadenze su 51 risultano invece completate.

In altre parole: manca poco al termine e il nostro paese non ha rispettato neanche metà degli impegni previsti per il trimestre in corso.

Il destino incerto del Pnrr

La questione è capire come il governo Meloni si sta ponendo rispetto a queste scadenze da completare. Sempre in base al nostro monitoraggio, possiamo segnalare che nelle ultime settimane, di passi avanti nell’attuazione di milestone e target ce ne sono stati pochi. Se questo da un lato è comprensibile, per via di tempi e passaggi di consegne che l’insediamento di un nuovo esecutivo comporta, dall’altro lascia aperti molti dubbi su quello che succederà da qui ai prossimi mesi.

Come abbiamo avuto modo di raccontare in altri articoli, la coalizione a sostegno del governo Meloni ha dichiarato in diverse occasioni – già a partire dalla campagna elettorale – di voler modificare il Pnrr attuale. E anche se l’esecutivo non ha ancora presentato alla commissione europea una proposta di revisione, diverse dichiarazioni anche recenti ne confermano le intenzioni.

In primis l’intervento della presidente Giorgia Meloni all’assemblea dell’Anci (associazione nazionale comuni italiani) del 24 novembre scorso. In quell’occasione Meloni ha ribadito infatti la volontà di verificare con la commissione europea le misure più idonee ad aggiornare il piano. Posizioni riprese anche da Raffaele Fitto, ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di coesione e il Pnrr. Il quale ha sottolineato in un recente colloquio con Repubblica l’intenzione di implementare il piano e di armonizzarlo con i fondi di coesione. Oltre che di modificare obiettivi e scelte che ormai non considera più attuali.

Le criticità sottolineate finora dall’esecutivo si concentrano quindi su due questioni principali. La prima è quella relativa alla guerra ancora in corso tra Russia e Ucraina e alle sue conseguenze economiche. L’aumento del costo dell’energia e delle materie prime infatti pone inevitabilmente delle difficoltà e dei ritardi nella realizzazione di opere e progetti Pnrr così come erano stati definiti originariamente.

La seconda questione, collegata in parte alla prima, riguarda i tempi di attuazione del piano. Quando ancora non era in carica, Meloni aveva già evidenziato i ritardi nella realizzazione dei progetti previsti ponendo l’attenzione, oltre che sul rincaro dei costi, anche sulla lentezza delle procedure rispetto alla rigidità del cronoprogramma. Un tema che a partire dal 2023 si farà più pressante perché molti investimenti entreranno nel vivo della loro messa a terra.

Per questi motivi c’è chi dal governo auspica già ora una proroga dei termini di attuazione dell’agenda. A partire dal ministro delle infrastrutture e dei trasporti Matteo Salvini, alla guida del dicastero responsabile della quota maggiore di fondi Pnrr. Il ministro ha infatti recentemente sostenuto l’importanza di rivedere non solo i modi e i costi, ma anche i tempi di realizzazione dei progetti.

Un appuntamento inevitabile

A fronte di un esecutivo che richiama l’attenzione sulle criticità di tempi e costi del Pnrr e sulla necessità di modifiche, è bene però ricordare due elementi cruciali. Il primo riguarda le modalità con cui un processo di revisione può avere luogo.

Dunque si possono rivedere – almeno secondo il regolamento – solo quegli interventi diventati impossibili da conseguire così come erano stati previsti. Una clausola che si applicherebbe, per esempio, ai cambiamenti resi necessari dall’aumento dei prezzi delle materie prime e dell’energia. Ma forse non ad altri interventi inclusi nel Pnrr, come la riforma della giustizia ideata dal governo Draghi e che l’esecutivo Meloni vorrebbe modificare.

Il secondo elemento è il meccanismo di rilascio delle risorse da parte dell’Ue. Per richiedere alla commissione la prossima tranche di finanziamento, il nostro paese deve in ogni caso riuscire entro dicembre a realizzare quelle 40 scadenze europee da completare. Fino a che non sarà inviata e approvata una richiesta di modifica del piano infatti, interrompere l’attuazione di target e milestone comporterebbe inevitabilmente la mancata ricezione delle risorse.

Ma chi se ne deve occupare? Ogni scadenza, così come ogni misura, è di titolarità di un organizzazione responsabile, principalmente ministeri o dipartimenti della presidenza del consiglio. Come è noto, il governo Meloni ha apportato delle novità a deleghe e denominazioni di ministeri e dipartimenti. Formalmente non sono ancora state apportate modifiche al Pnrr e quindi gli enti titolari non sono stati ancora rinominati né confermati nelle rispettive responsabilità. Tuttavia, è possibile prevedere i passaggi di titolarità e quindi identificare quali tra i ministeri e i dipartimenti attuali saranno più coinvolti da qui alla fine dell’anno nel conseguimento di milestone e target.

Il dipartimento per la trasformazione digitale dovrà conseguire 8 scadenze prima della fine dell’anno. È l’organizzazione titolare con più impegni da rispettare, seguita dal ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (6) e dal ministero dell’economia e delle finanze (4).

Il governo è consapevole dell’urgenza di completare i 40 milestone e target mancanti entro dicembre. Tant’è che indiscrezioni diffuse dalla stampa parlano della lavorazione di uno o più decreti ad hoc per velocizzare le procedure e quindi realizzare per tempo le scadenze rimaste. Il consiglio dei ministri potrebbe approvarlo entro la fine dell’anno, per completare gli interventi in linea con il cronoprogramma e chiedere a Bruxelles nuovi fondi. Una pratica – questa dei cosiddetti “decreti Pnrr” – avviata già dal governo Draghi per riuscire a rispettare i tempi delineati dall’agenda.

L’esecutivo potrebbe quindi riuscire a centrare l’obiettivo di fine anno. Tuttavia, il destino del Pnrr, le sue eventuali modifiche e i ritardi nella realizzazione dei progetti sono questioni cruciali e delicate, che dovranno essere necessariamente dipanate nei prossimi mesi, in accordo con l’Unione europea.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi – Licenza

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