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Nel 2014 il parlamento italiano ha approvato la legge 125 con la quale viene disciplinato l’intero settore della cooperazione. Si tratta di una legge organica che ha avuto sicuramente il pregio di stabilire il quadro generale della cooperazione italiana, ricevendo anche l’apprezzamento del comitato Ocse Dac attraverso le sue peer review.

Dossier della camera dei deputati

Tuttavia molte parti della legge rimangono a oggi non applicate o applicate solo in parte. E questo nonostante l’incipit della legge stabilisca esplicitamente la centralità di questo tema nella politica estera italiana.

La cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace, di seguito denominata «cooperazione allo sviluppo», è parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia.

L’indirizzo politico definito dalla legge 125

Questa centralità peraltro viene ribadita anche in termini simbolici nell’articolo 3 della legge 125 con cui il nome del ministero degli esteri è stato modificato in “ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale” (Maeci).

Da un punto di vista più concreto invece sono diverse le novità previste dalla norma che pongono, o dovrebbero porre, il tema della cooperazione al centro della politica estera italiana.

Per quanto riguarda i vertici politici del ministero ad esempio, la legge prevede che a uno dei sottosegretari agli esteri sia conferita la carica di viceministro alla cooperazione. L’attribuzione di questa carica non è una questione marginale. Intanto perché si tratta dell’unico caso in cui è obbligatoria l’attribuzione di questa qualifica. In tutti gli altri ministeri infatti la nomina di un viceministro è una decisione strettamente politica, che peraltro deve tenere conto di un limite massimo previsto per il numero di viceministri.

Inoltre contrariamente ai sottosegretari, a un viceministro deve necessariamente essere attribuita la delega a una o più direzioni generali, in questo caso la direzione generale per la cooperazione allo sviluppo. In aggiunta può partecipare, senza diritto di voto, alle sedute del consiglio dei ministri quando vengono affrontati temi di sua competenza. Il viceministro dunque diventa il responsabile politico diretto sul tema della cooperazione, e quindi un interlocutore fondamentale per chi opera in questo settore. Detto questo però è bene precisare che la legge stabilisce anche alcune prerogative generali del ministro in tema di cooperazione.

1. La responsabilità politica della cooperazione allo sviluppo è attribuita al ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che ne stabilisce gli indirizzi e assicura l’unitarietà e il coordinamento di tutte le iniziative nazionali di cooperazione […].
2. Al ministro […] sono attribuiti il controllo e la vigilanza sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nonché la rappresentanza politica dell’Italia nelle sedi internazionali e dell’Unione europea competenti in materia […].

I tre pilastri della cooperazione

Dal punto di vista amministrativo invece, particolarmente rilevante è stata la creazione dell’agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics) e la conseguente riduzione di competenze e organico della direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (Dgcs).

Da un lato dunque la Dgcs coadiuva l’attività del ministro e del viceministro nella definizione degli indirizzi politici in tema di cooperazione.

Dall’altro l’agenzia, in qualità di ente esterno al ministero dotato di autonomia, svolge sulla base degli indirizzi politici le attività di carattere tecnico-operativo relative a tutto il processo che porta alla realizzazione concreta delle iniziative di cooperazione: dalla fase istruttoria fino al finanziamento e al controllo. L’agenzia inoltre fornisce assistenza e supporto tecnico alle altre amministrazioni pubbliche coinvolte in progetti di cooperazione.

A 6 anni dall’approvazione della legge l’agenzia per la cooperazione è ancora sotto organico.

Nonostante queste importanti previsioni però l’agenzia risulta a oggi non completamente operativa. Nonostante un concorso indetto a giugno 2020 infatti, il personale di questa struttura risulta a oggi ancora molto sottodimensionato. Un problema questo che pone dei limiti alle sue capacità operative e che rischia di riflettersi negativamente in particolare sui progetti finanziati attraverso il canale bilaterale.

Oltre a queste due istituzioni fondamentali per la definizione e l’attuazione della politica di cooperazione, è da considerare anche un terzo pilastro, quello finanziario. In questo settore è a Cassa depositi e prestiti spa (Cdp) che la legge ha attribuito il ruolo cruciale di “istituzione finanziaria per la cooperazione internazionale allo sviluppo” (art. 22). Ruolo da cui deriva, tra le altre cose, il compito di erogare crediti concessionali (art. 8).

Infine vale la pena di menzionare il ruolo svolto dal ministero dell’economia e delle finanze, sia perché detiene il controllo di Cdp, ma ancor più come primo gestore delle risorse italiane per la cooperazione. È questo ministero infatti che eroga la maggior parte delle risorse, in particolare per quanto riguarda il canale multilaterale.

Il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con il ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, cura le relazioni con le banche e i fondi di sviluppo a carattere multilaterale e assicura la partecipazione finanziaria alle risorse di detti organismi

Il comitato interministeriale e il documento triennale

Per il coordinamento delle diverse attività di cooperazione la legge ha inoltre istituito il comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (art. 15). Il comitato è composto dal presidente del consiglio, che lo presiede, dal ministro degli esteri, con funzioni di vicepresidente, dal vice ministro con delega alla cooperazione e dai ministri dell’interno, della difesa, dell’economia, dello sviluppo economico, delle politiche agricole, dell’ambiente, delle infrastrutture, del lavoro, della salute, dell’istruzione e dell’università.

Tra i compiti del comitato rientra l’approvazione preliminare del documento triennale di programmazione e di indirizzo della politica di cooperazione allo sviluppo che il consiglio dei ministri deve deliberare annualmente. Tale documento per gli anni 2021-2023 è stato approvato dal comitato il 15 ottobre 2021 come anche la relazione annuale sulle politiche di cooperazione 2019.

In questi anni il documento triennale di programmazione è sempre stato pubblicato con grande ritardo e in alcuni casi non è proprio stato pubblicato.

Si tratta indubbiamente di una buona notizia, anche se tardiva. La legge infatti stabilisce che il documento sia approvato entro il 31 marzo. Ma nel corso di questi anni i ritardi sono stati anche molto più consistenti e in alcuni casi il documento non è proprio stato varato. Il documento triennale 2018-2020 ad esempio non è mai stato pubblicato, mentre quello 2019-2021 è stato approvato solo a giugno 2020. Dunque con la recente approvazione della versione 2021-2023 si deduce che anche il documento relativo al triennio 2020-2022 non sarà mai pubblicato.

La decisione di saltare un’annualità, nonostante le previsioni di legge, può anche essere condivisa. Lo scopo infatti dovrebbe essere quello di pubblicare documenti di programmazione, riferiti quindi alle annualità future e non a quelle passate. Questo però a patto che da questo momento si presti maggiore attenzione all’approvazione dei documenti triennali nei tempi previsti.

Inoltre date le difficoltà a pubblicare questi documenti rispettando le tempistiche stabilite dalla legge sarebbe forse da considerare una modifica alla normativa. Piuttosto che produrre ogni anno un documento triennale infatti si potrebbe pensare di pubblicare questo documento ogni 3 anni, magari rilasciando una relazione annuale di aggiornamento. In questo modo gli organi preposti avrebbero più tempo per formulare nuove strategie e valutare l’andamento di quelle in corso.

La mancata deliberazione del documento triennale peraltro ha un impatto anche sul controllo democratico delle attività di cooperazione. A parte le competenze generali in tema di politica estera infatti, il ruolo esplicitamente attribuito dalla legge alle commissioni parlamentari è proprio quello di esprimere un parere sullo schema di documento triennale (art. 13).

Gli altri organi di coordinamento

Un altro organo istituito dalla legge 125 è il comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo (art. 21). Questo comitato è presieduto dal ministro degli esteri o dal viceministro e comprende il direttore generale della cooperazione e il direttore dell’Aics. Tra i suoi compiti ci sono quello di definire la programmazione annuale con riferimento a paesi e ad aree d’intervento, oltre che deliberare su impegni di spesa di valore superiore a 2 milioni di euro.

Infine, la conferenza pubblica nazionale e il consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo (art. 16). La prima è convocata ogni tre anni con lo scopo di favorire la partecipazione dei cittadini nella definizione delle politiche di cooperazione allo sviluppo. Il secondo invece deve riunirsi almeno annualmente. Una formula che sembra auspicare una maggiore frequenza di queste riunioni, stabilendo un minimo indispensabile. Ciò nonostante nel 2020 e nel 2021 il consiglio si è riunito una sola volta e la convocazione precedente era stata quasi 2 anni e mezzo prima.

La legge ha previsto uno spazio per includere la società civile nel processo di formazione della strategia di cooperazione.

Il consiglio nazionale è composto dai principali soggetti pubblici e privati, profit e non-profit, coinvolti nella cooperazione internazionale allo sviluppo tra i quali: i rappresentanti dell’Aics, dei ministeri, delle Regioni e degli enti locali ma anche i componenti delle principali reti di organizzazione della società civile, delle università e del mondo imprenditoriale. Si tratta sostanzialmente di un organo consultivo, creato per favorire la partecipazione dei cittadini alle politiche di cooperazione. I suoi componenti infatti sono chiamati a esprimere pareri su tutti i temi legati alle politiche italiane di cooperazione.

Gli attori della cooperazione

Sono 4 le categorie di soggetti considerati dalla legge come parte del sistema di cooperazione (art. 23 e seguenti):

  • le amministrazioni dello stato, le università e gli enti pubblici;
  • le regioni, le province autonome e gli enti locali;
  • le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro;
  • i soggetti con finalità di lucro, qualora agiscano con modalità conformi ai principi della legge 125.

La legge dunque riconosce e valorizza il ruolo delle organizzazioni della società civile.

L’Italia promuove la partecipazione alla cooperazione allo sviluppo delle organizzazioni della societa’ civile e di altri soggetti senza finalita’ di lucro, sulla base del principio di sussidiarietà.

Tra queste rientrano le organizzazioni non governative (Ong), gli enti del terzo settore statutariamente finalizzati alla cooperazione allo sviluppo, le organizzazioni di commercio equo e solidale, le associazioni delle comunità di immigrati che mantengano rapporti con i paesi di origine e altri tipi di organizzazioni che abbiano tra i loro fini statutari la cooperazione allo sviluppo.

Foto Credit: Aics – Facebook

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