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Come abbiamo visto i fondi dell’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) sono l’insieme delle risorse che possono essere classificate come Aps secondo i criteri del comitato Dac dell’Ocse. Si tratta di un insieme piuttosto eterogeneo composto in larga parte da fondi a dono (nel 2019 si trattava del 97,4% dell’Aps lordo), ma in misura minore anche da crediti concessionali (2,6%).

Per entrare un po’ più nel dettaglio su come vengono spesi i fondi per la cooperazione conviene iniziare a distinguere tra le due macro categorie che compongono l’aiuto pubblico allo sviluppo.

I fondi dell’aiuto pubblico allo sviluppo si dividono in due grandi insiemi, che indicano in sostanza la via con cui dovrebbero arrivare ai paesi a cui sono destinati: l’aiuto bilaterale e quello multilaterale. Vai a "Cosa sono il canale bilaterale e il canale multilaterale"

Il canale multilaterale

L’aiuto pubblico multilaterale è il flusso di risorse che il paese donatore destina a organizzazioni internazionali specializzate in cooperazione per svolgere attività volte a promuovere lo sviluppo. Si tratta ad esempio delle agenzie delle Nazioni Unite per la sicurezza alimentare come la Fao e il World Food Programme o di fondi globali per la lotta all’Hiv e alle pandemie. A loro volta i fondi destinati a queste organizzazioni possono essere distinti tra contributi obbligatori, necessari per far parte dell’organizzazione multilaterale in questione, e fondi volontari.

Esiste poi una terza classificazione nota come aiuto pubblico multi-bilaterale e riguarda i contributi volontari che un paese può allocare a un’organizzazione internazionale specificando il paese o la regione ricevente, lo scopo e i termini del contributo, indicando in alcuni casi anche gli altri attori che poi li realizzeranno. Questa forma di aiuto, che presenta aspetti sia del canale bilaterale che di quello multilaterale, è contabilizzato dall’Ocse all’interno del canale bilaterale.

I principali destinatari dei fondi del canale multilaterale della cooperazione italiana sono le agenzie delle Nazioni unite, le istituzioni europee, la banca mondiale e le banche regionali di sviluppo. In particolare però è alle istituzioni europee che l’Italia devolve la maggior parte delle risorse. Nel 2020 si è trattato di 1,76 miliardi di euro, ovvero il 65,5% del canale multilaterale italiano.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Ocse.
(ultimo aggiornamento: mercoledì 13 Ottobre 2021)

A differenza degli importi destinati al canale bilaterale (ovvero il flusso diretto di risorse che va dal paese donatore al paese ricevente), che possono essere determinati di anno in anno in sede di legge di bilancio, i fondi del canale multilaterale sono decisamente più stabili. Infatti, il loro ammontare viene definito attraverso accordi internazionali tra l'Italia e le organizzazioni internazionali alle quali partecipa. Le fluttuazioni che si verificano tra un anno e un altro, dunque, dipendono in larga parte dalle annualità concordate per il rifinanziamento delle diverse istituzioni multilaterali. Le tendenze pluriennali invece riflettono decisioni politiche che si esprimono nel medio periodo. E guardando ai dati dal 1960 al 2020 emerge da questo punto di vista una crescita graduale e costante.

Il canale multilaterale è dunque un elemento di stabilità dell'Aps italiano. Stabilità che appare invece del tutto estranea nel caso del canale bilaterale, molto più esposto decisioni politiche e a repentini cambi di rotta. Un altro pregio del canale multilaterale inoltre è quello di essere meno soggetto a strumentalizzazioni. Affidando le proprie risorse a organizzazioni multilaterali, infatti, non si corre il rischio di essere accusati di utilizzare la cooperazione per promuovere interessi nazionali estranei a quelli della cooperazione stessa.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Ocse
(ultimo aggiornamento: giovedì 2 Settembre 2021)

 

Attraverso il canale multilaterale dunque l’Italia lascia che siano delle organizzazioni terze a gestire la maggior parte delle risorse destinate alla cooperazione. Da questo punto di vista quindi non può certo essere accusata di "bilateralizzazione dell'aiuto", ovvero l’utilizzo dell’Aps per scopi relativi all’interesse nazionale che in alcuni casi possono esulare dagli scopi propri della cooperazione. Critica invece molto frequente per altri paesi. Allo stesso tempo però l’Italia non sembra in grado di far valere il proprio contributo per orientare le scelte delle organizzazioni multilaterali di cui è parte, assumendo una posizione di rilievo.

L'Italia e la cooperazione multilaterale.

Il canale bilaterale e la componente dei rifugiati

Il canale bilaterale rimane comunque un componente centrale della nostra cooperazione. È del tutto legittimo che ciascun paese decida di gestire in proprio una parte della cooperazione, magari privilegiando alcune aree geografiche per ragioni di prossimità o per un particolare legame con il paese ricevente. Inoltre è in particolare attraverso il canale bilaterale che si può sostenere il contributo offerto dalle Ong italiane attraverso i loro progetti per la lotta alla povertà e per lo sviluppo sostenibile. Le organizzazioni della società civile infatti sono un settore molto sviluppato nel nostro paese, dotato di grandi competenze, esperienze e relazioni di partnership, chiaramente orientate verso fini generali di carattere sociale e ambientale.

Se da un lato un forte impegno multilaterale è almeno in teoria un dato positivo, è importante che anche il settore bilaterale sia adeguatamente finanziato e soprattutto che il finanziamento avvenga in maniera programmata e coerente con le scelte italiane in ambito di politica di cooperazione.

Eppure i fondi del canale bilaterale sono apparsi in questi anni decisamente instabili.

-63,03% il calo percentuale dei fondi destinati al canale bilaterale tra 2017 e 2020.

Ma anche il canale bilaterale è un insieme complesso di voci molto diverse tra loro. In particolare in questo insieme rientrano quelle voci che Concord Europa chiama ormai da molti anni "aiuto gonfiato".

Una parte dei fondi contabilizzati come Aps non vanno in progetti di cooperazione in senso stretto, oppure non sono realmente addizionali. Vai a "Che cosa si intende per aiuto genuino e aiuto gonfiato"

In questa categoria rientrano alcune componenti del canale bilaterale come:

  • la formazione e le borse di studio agli studenti stranieri nel paese donatore;
  • le azioni di cancellazione o conversione del debito;
  • l’aiuto legato (ovvero vincolato a qualche forma di contropartita);;
  • le spese per i rifugiati nel paese donatore.

Per quanto riguarda l'Italia, e in particolare gli anni tra il 2015 e il 2018, è stata proprio la componente relativa alle spese per i rifugiati ad avere un impatto sostanziale sull'ammontare complessivo dei fondi della cooperazione.

30,8% il peso della spesa per i rifugiati nel paese donatore sul totale dell'Aps italiano nel 2017 (60,6% del canale bilaterale).

In questa voce rientrano le spese sostenute per gestire le richieste di asilo o protezione internazionale e l'accoglienza dei migranti nei primi 12 mesi dal loro arrivo. Vai a "Che cos’è il capitolo di spesa “rifugiati nel paese donatore”"

FONTE: elaborazione openpolis su dati Ocse
(ultimo aggiornamento: giovedì 16 Settembre 2021)

A partire dal 2018 tuttavia, con la riduzione del numero di arrivi di migranti in Italia si è andata anche riducendo la spesa sostenuta e rendicontata per l'accoglienza dei rifugiati. In quella fase l'auspicio era che con una progressiva riduzione della spesa per l'accoglienza, quegli stessi fondi potessero essere reindirizzati in progetti di cooperazione veri e propri, ovvero quelli noti come "aiuto genuino".

Il canale bilaterale genuino

Purtroppo, questo trasferimento di risorse non c'è stato. In effetti se si osserva il canale bilaterale al netto della spesa per i rifugiati emerge innanzitutto come questo sia sostanzialmente costante negli ultimi anni.

0,05% il rapporto tra aiuto bilaterale al netto della spesa per i rifugiati e reddito nazionale lordo nel 2015, 2018, 2019 e 2020.

Questo è vero in particolare se si guarda ai dati in termini relativi rispetto al totale dell’Aps. Guardando invece alle cifre in termini assoluti gli importi destinati al canale bilaterale al netto della spesa per i rifugiati sono addirittura calati passando da poco meno di 1,2 miliardi di dollari nel 2017 a 860 milioni nel 2020.

-27,86% il calo dell'aiuto bilaterale al netto della spesa per i rifugiati tra 2017 e 2020.

FONTE: Elaborazione openpolis su dati Ocse
(ultimo aggiornamento: venerdì 28 Maggio 2021)

 

Foto Credit: Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo

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