Come il parlamento valuta l’attuazione del Pnrr

Le norme attribuiscono alle camere il potere di richiedere tutte le informazioni e i documenti utili per esercitare il controllo sull’attuazione del Pnrr e del fondo complementare. Un ruolo di primo piano è svolto dalle commissioni.

Definizione

Le norme attualmente in vigore attribuiscono al parlamento un ruolo importante per quanto riguarda la verifica dello stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). In particolare alle camere sono attribuite ampie prerogative per quanto riguarda l’accesso a dati e informazioni oltre alla possibilità di svolgere audizioni dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle diverse misure.

È in particolare alle commissioni parlamentari che è affidato il compito di monitorare lo stato di avanzamento del piano per i settori di loro competenza. Queste inoltre svolgono un controllo sul rispetto e il raggiungimento degli obiettivi relativi a tematiche trasversali quali il clima, la digitalizzazione, la riduzione dei divari territoriali, generazionali e di genere. In questo senso possono anche formulare osservazioni ed esprimere valutazioni utili ai fini della migliore attuazione del Pnrr nei tempi previsti.

La legge di bilancio per il 2021 ha introdotto l’obbligo per il governo di trasmettere alle camere una relazione annuale sullo stato di avanzamento del piano. Nel documento dovrebbero essere riportate informazioni sull’utilizzo delle risorse e sui risultati raggiunti. Si prevede inoltre che siano evidenziate le misure necessarie per accelerare l’avanzamento dei progetti e migliorare la loro efficacia rispetto agli obiettivi perseguiti.

Successivamente, il decreto legge 77/2021 ha invece stabilito che queste informazioni dovranno essere inviate con cadenza semestrale. La responsabilità dell’invio di questi dati ricade in particolare sulla cabina di regia e sul ministro per i rapporti con il parlamento. La legge di conversione dello stesso decreto ha inoltre definito più nel dettaglio la documentazione che il governo è tenuto a fornire. Si tratta in particolare di:

  • tutte le informazioni e i documenti utili per esercitare il controllo sull’attuazione del Pnrr e del fondo complementare;
  • tutti i dati, gli atti, le informazioni e i documenti necessari allo svolgimento dei compiti delle commissioni;
  • i documenti inviati agli organi dell’Unione europea relativamente all’attuazione del Pnrr riguardanti le materie di competenza delle commissioni.

La cabina di regia inoltre è tenuta a inviare alle commissioni parlamentari competenti per materia ogni ulteriore elemento utile a valutare lo stato di avanzamento degli interventi, il loro impatto e l’efficacia rispetto agli obiettivi perseguiti. In particolare nel sostegno all’occupazione dei giovani e alla lotta alle disuguaglianze di genere. L’articolo 9 bis del decreto legge 152/2021 (aggiunto anch’esso in fase di conversione dal parlamento) ha poi precisato che la relazione del governo deve contenere anche una nota esplicativa relativa alla realizzazione dei milestone e dei target previsti per il periodo di riferimento.

Altre disposizioni in merito al controllo parlamentare sul Pnrr sono previste dall’articolo 43 della legge europea 2019-2020. Questo articolo prevede che le commissioni parlamentari competenti svolgano un’attività di controllo sul corretto utilizzo delle risorse assegnate all’Italia. Si prevede inoltre che le commissioni svolgano audizioni dei soggetti responsabili e attuatori dei progetti e sopralluoghi nei luoghi in cui sono in corso di realizzazione.

Le commissioni hanno un ruolo importante nella verifica dell’attuazione del Pnrr.

Al termine dell’esame di ogni relazione semestrale inoltre possono essere adottati atti di indirizzo al governo che indicano le eventuali criticità riscontrate nel programma di adozione delle riforme concordate in sede europea e nello stato di avanzamento dei singoli progetti. La prima relazione del governo è stata inviata al parlamento il 23 dicembre del 2021. Nel documento viene inoltre preannunciato che a partire dal 2022 le documentazioni semestrali saranno inviate al parlamento entro la prima metà di aprile, in corrispondenza con la trasmissione del documento di economia e finanza (Def), ed entro la fine di settembre nell’ambito della procedura prevista dal semestre europeo.

In base a quanto previsto dal già citato Dl 77/2021 anche la corte dei conti deve produrre una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr ogni 6 mesi. La prima è stata diffusa nel marzo del 2022.

Dati

Camera e senato hanno adottato due impostazioni diverse per l’analisi della relazione presentata dal governo. A Montecitorio infatti ogni commissione si è riservata la possibilità di presentare delle risoluzioni sulla base dell’articolo 124 del regolamento. A palazzo Madama invece le commissioni hanno espresso un parere sulla base dell’articolo 50 comma 2. Tali pareri però non hanno prodotto atti di indirizzo politico ma sono stati inviati alle commissioni bilancio e politiche europee a cui è demandato il compito di produrre una sintesi delle osservazioni emerse.

In base a queste informazioni possiamo osservare che dall’inizio dell’anno al 21 aprile le sedute di commissione dedicate a questo argomento sono state 130. Quelle dedicate all’analisi della relazione inviata dal governo sono state complessivamente 94 di cui 49 alla camera e 45 al senato. Quasi tutti i ministri (oltre ad altri soggetti coinvolti) poi sono stati sentiti almeno una volta per un totale di 35 sedute dedicate ad audizioni. Queste sono avvenute in 19 occasioni alla camera e in 10 al senato, mentre in 6 casi si sono riunite congiuntamente commissioni appartenenti a entrambi i rami del parlamento.

Nel grafico sono riportate esclusivamente le sedute di commissione dedicate all’analisi della prima relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr inviata dal governo alle camere il 23 dicembre del 2021. Non rientrano nel conteggio quindi tutte le sedute di commissione dedicata all’analisi di singoli provvedimenti per quanto previsti dal piano stesso.
Per “sedute congiunte” si intendono esclusivamente quelle che hanno coinvolto contemporaneamente le commissioni di camera e senato.
L’8 febbraio 2022 nel corso della stessa seduta della commissione cultura della camera si è tenuta l’audizione della ministra dell’università e della ricerca Maria Cristina Messa ed è proseguito il confronto sulla relazione del governo. Questa seduta non è rappresentata nel grafico.

FONTE: elaborazione openpolis su dati camera e senato
(ultimo aggiornamento: giovedì 21 Aprile 2022)

9 le risoluzioni approvate dalle commissioni a seguito dell’analisi della prima relazione inviata dal governo al parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr.

Per quanto riguarda invece gli esiti delle analisi possiamo osservare che alla data del 21 aprile sono state prodotte 9 risoluzioni da 6 commissioni della camera: bilancio (8-00154 e 8-00155), giustizia (8-00160), cultura (8-00157), affari sociali (8-00158 e 8-00159), agricoltura (8-00151) e politiche Ue (8-00152 e 8-00153). Al senato invece 10 commissioni hanno già prodotto il loro parere ma il processo che deve portare alla pronuncia delle commissioni bilancio e politiche Ue non si è ancora concluso poiché mancano ancora all’appello i pareri delle commissioni affari esteri e della difesa.

Analisi

Un elemento da tenere presente per quanto riguarda il controllo parlamentare sull’attuazione del Pnrr è che camera e senato non godono di un vero e proprio potere di veto o di censura nei confronti dell’operato dell’esecutivo. Il Pnrr infatti rappresenta un contratto vincolante che il nostro paese ha sottoscritto con le istituzioni europee e che prevede il raggiungimento di obiettivi precisi entro termini temporali molto stringenti. Il parlamento non può dunque imporre delle modifiche agli interventi previsti.

Dal punto di vista dei contenuti le camere possono avere un ruolo molto incisivo relativamente alle riforme che, logicamente, devono essere apportate con atti aventi forza di legge. Anche da questo punto di vista però i margini di intervento per deputati e senatori tendono a ridursi nel momento in cui il governo ricorre alla decretazione d’urgenza o alla questione di fiducia. Scelta spesso motivata con la necessità di velocizzare l’iter delle riforme per rispettare il cronoprogramma.

Un ulteriore elemento da tenere presente riguarda il fatto che anche atti di indirizzo come le risoluzioni approvate dalle commissioni della camera non sono in effetti vincolanti. La decisione di attenersi o meno alle indicazioni in esse contenute ricade sull’esecutivo che se ne assume poi la responsabilità politica.

Le commissioni sottolineano la mancanza di dati sufficienti.

Tenuto conto di questi aspetti, dall’analisi delle risoluzioni approvate finora emergono diversi elementi critici degni di nota. Da questo punto di vista uno degli atti più rilevanti è certamente quello prodotto dalla commissione bilancio. In questa risoluzione infatti si evidenzia come ancora non sia operativo a pieno regime il sistema informativo Regis che avrebbe dovuto garantire la corretta condivisione dei dati e delle informazioni. Nel documento si legge che il governo si è impegnato con la commissione europea a raggiungere questo obiettivo entro il 30 giugno 2022. Questa peraltro era una delle 51 scadenze che il nostro paese avrebbe dovuto completare nel 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

La risoluzione inoltre sottolinea come i contenuti della relazione presentata dall’esecutivo non siano sufficienti per avere un quadro esaustivo sul Pnrr e raccomanda, in vista dei prossimi appuntamenti, l’aggiunta di dati ulteriori. Tra questi:

  • l’indicazione - anche in chiave prospettica - di tutte le criticità che potrebbero incidere negativamente sul conseguimento di milestone e target secondo le scadenze previste;
  • la puntuale localizzazione geografica degli interventi previsti con particolare riguardo per gli investimenti dedicati al mezzogiorno;
  • l’indicazione esplicita dei criteri utilizzati per valutare l’efficacia e il contributo dei vari interventi al raggiungimento delle priorità trasversali del piano (occupazione giovani, riduzione della disparità di genere, riduzione del divario di cittadinanza) ed eventualmente anche l’introduzione di specifici indicatori di risultato.

La risoluzione inoltre invita il governo a mettere a disposizione i dati relativi allo stato di attuazione di ogni singolo intervento previsto. La consultazione di questi dati inoltre dovrebbe essere resa possibile a tutti tramite il sistema open data, al fine di garantire la massima trasparenza relativa all’attuazione del Pnrr.

La mancata pubblicazione di questi dati è una criticità che denunciamo da mesi e per cui abbiamo lanciato diversi appelli alla trasparenza che per il momento sono caduti nel vuoto. Anche per questo motivo abbiamo deciso di presentare all’esecutivo e a tutti gli altri enti coinvolti un’istanza di accesso agli atti.

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