I numeri del governo Draghi a tre mesi dall’insediamento I rapporti tra governo e parlamento

Il nuovo governo ha cercato di differenziarsi rispetto al predecessore. Ad esempio ha rinunciato all’utilizzo massivo dei Dpcm. Ciò però ha portato ad una proliferazione dei decreti legge, con la conseguenza che l’agenda del parlamento è sempre satura.

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Lo scorso 13 febbraio Mario Draghi giurava come nuovo presidente del consiglio. A distanza di poco più di 3 mesi dall’insediamento del nuovo esecutivo possiamo tracciare un primo bilancio della sua attività.

Sotto alcuni aspetti, Draghi ha cercato di marcare una differenza rispetto al precedente governo. L’attuale presidente del consiglio ad esempio ha immediatamente ceduto la delega sui servizi segreti affidandola a Elisabetta Belloni. Il nuovo inquilino di palazzo Chigi ha inoltre rinunciato all’utilizzo dei decreti del presidente del consiglio per gestire l’emergenza Covid-19, privilegiando il ricorso ai decreti legge. Una scelta che rispondeva alle critiche mosse al precedente esecutivo di un uso eccessivo ed improprio di questo strumento.

Ciò però ha portato ad una proliferazione dei decreti legge con la conseguenza di saturare l’agenda del parlamento. In questo modo non solo a deputati e senatori rimane poco tempo per entrare nel merito delle misure varate dal governo data la necessità di convertire i dl entro 60 giorni, ma resta anche poco spazio per occuparsi di altro.

18 su 21 i disegni di legge di iniziativa governativa approvati durante il governo Draghi.

Una tendenza peraltro che potrebbe accentuarsi nei prossimi anni viste le numerose riforme che sono state richieste al nostro paese dall’Unione europea come condizione per ricevere i fondi di Next generation Eu.

Le critiche al governo Conte II

Come noto, il nuovo governo di unità nazionale si è formato a seguito delle dimissioni di Giuseppe Conte che, con l’uscita di Italia viva dalla maggioranza, difficilmente avrebbe avuto i numeri per continuare a governare. Tra le motivazioni che hanno portato al cambio di esecutivo vi era certamente quella legata ad una gestione dell’emergenza giudicata insufficiente, con molti esponenti politici che avevano auspicato un “cambio di passo”.

Un’altra critica mossa al precedente esecutivo riguardava l’uso ritenuto eccessivo ed improprio di una fonte normativa di secondo livello come il decreto del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) per regolare aspetti di fondamentale importanza per la vita dei cittadini. Tra cui la chiusura delle attività produttive e la suddivisione delle regioni in fasce di colore in base all’andamento dei contagi.

Infine una critica mossa direttamente all’ex premier riguardava la mancata cessione della delega relativa ai servizi segreti. Incarico che Conte ha lasciato solo pochi mesi prima delle sue dimissioni e che comunque aveva affidato ad un uomo di sua fiducia e cioè l’ambasciatore Pietro Benassi, già consigliere diplomatico di Conte.

Ma al di là di queste critiche, il cambio di passo auspicato dalle forze politiche c’è stato veramente? Se da un lato possiamo osservare che Draghi ha cercato di marcare un differenza con il precedente esecutivo sotto alcuni aspetti, come vedremo i numeri confermano che è ancora il governo a tenere saldamente in mano le redini della politica, con il parlamento relegato ad un ruolo secondario.

I numeri del parlamento

Dall’insediamento dell’attuale esecutivo sono stati approvati definitivamente 21 disegni di legge (ddl) per una media di circa 7 al mese. Allargando lo sguardo all’intera legislatura possiamo osservare che i ddl approvati sono complessivamente 189. Sessantanove leggi sono state approvate durante il governo Conte I, per una media di 4,6 al mese. Mentre durante il Conte II i ddl approvati definitivamente sono stati 99 per una media di 5,8 al mese. I numeri della nuova maggioranza di unità nazionale sono dunque, almeno per il momento, in linea con quelli del governo precedente.

Un disegno di legge può essere pubblicato in gazzetta ufficiale (e quindi diventare legge a tutti gli effetti) solo se camera e senato approvano lo stesso testo. Il grafico rappresenta il numero di ddl approvati definitivamente ogni mese dall’inizio della legislatura.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: mercoledì 26 Maggio 2021)

Dal grafico possiamo osservare che generalmente il numero di leggi approvato ogni mese è inferiore alle 10 unità. Fanno eccezione novembre 2019 (11) e luglio e settembre 2020 (rispettivamente 16 e 14). Questi picchi sono dovuti però alla ratifiche di trattati internazionali. Anche sotto questo aspetto non ci sono stati cambiamenti significativi rispetto alla maggioranza precedente. Possiamo notare infatti che ad aprile, quando le leggi approvate definitivamente sono state 9, 5 di esse erano ratifiche.

Il Covid ha accentuato ulteriormente dinamiche che erano già in atto.

Una conseguenza dell'impatto del Covid sui lavori del parlamento è stata la necessità di approvare rapidamente le misure di contrasto al virus e di sostegno alla cittadinanza. Ciò ha avuto come conseguenza il fatto che le camere abbiano attribuito una priorità assoluta alla discussione dei disegni di legge di iniziativa governativa. Il Covid ha quindi contribuito ad accentuare una dinamica già in corso da tempo. Cioè l’altissimo tasso di successo delle proposte di legge di iniziativa governativa rispetto a quelle di iniziativa parlamentare.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: mercoledì 26 Maggio 2021)

Osservando le ultime legislature infatti possiamo osservare come le percentuali più “sbilanciate” per quanto riguarda le leggi di iniziativa governativa siano quelle relative agli ultimi due governi. Con l'esecutivo Draghi che sfiora l'86% (il valore più alto in termini percentuali) e l'esecutivo Conte che presenta un valore di poco inferiore all'85%. Anche in questo caso quindi l'attuale esecutivo pare muoversi in linea con il suo predecessore. C'è da dire però che tra gli ultimi esecutivi solo nel caso del governo Gentiloni - che era comunque un esecutivo nato per portare a termine la legislatura - le proposte di legge di iniziativa governativa sono state meno del 60%.

La proliferazione dei decreti legge

Tra le critiche più frequenti mosse al precedente esecutivo c’era quella dell’eccessivo ricorso ai Dpcm per adottare misure relative alla gestione dell’emergenza. Fin dal suo insediamento Draghi ha promesso di evitare il ricorso a tale strumento privilegiando invece l'utilizzo di decreti legge. I Dl infatti permettono un maggiore margine di manovra da parte di deputati e senatori che possono modificare i testi durante l’iter di conversione in legge. Un indirizzo che era stato sollecitato, tra gli altri, anche dal presidente della camera Roberto Fico.

I decreti legge devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se non vengono convertiti le norme in essi contenute perdono di efficacia fin dal momento della loro pubblicazione. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Osservando i dati possiamo osservare che, da quando si è insediato il nuovo esecutivo, è stato pubblicato un solo Dpcm che verteva sui temi del coronavirus. Quello del 2 marzo in cui, tra le altre cose, si prorogava il divieto di spostamento tra regioni. Successivamente questo tipo di misure è sempre stato adottato con decreto legge.

Possiamo osservare infatti che tra i ddl approvati negli ultimi tre mesi, 9 sono conversioni di decreti legge. A questi si possono aggiungere due leggi delega. Leggi cioè che definiscono una cornice generale ma che cedono al governo il compito di definire le norme di dettaglio.

Tra le rimanenti leggi approvate possiamo osservare che 8 sono ratifiche di trattati internazionali. Misure quindi dallo scarso impatto sulla vita dei cittadini. Anche in questo caso quindi si conferma la tendenza che vede il parlamento impegnato principalmente nella conversione di decreti legge e nella ratifica di trattati.

Un disegno di legge può essere pubblicato in gazzetta ufficiale (e quindi diventare legge a tutti gli effetti) solo se camera e senato approvano lo stesso testo. Il grafico rappresenta le leggi approvate dall’inizio della legislatura suddivise per tipologia.


(ultimo aggiornamento: mercoledì 26 Maggio 2021)

Se da un lato il governo ha rinunciato all'utilizzo dei Dpcm, dall'altro mantiene saldamente le redini della vita politica.

La necessità di convertire in legge entro 60 giorni i Dl di fatto obbliga infatti camera e senato a conformare le proprie agende ai voleri del governo, lasciando poco spazio per affrontare altri temi. Se infatti dei 9 decreti legge convertiti dall’insediamento del nuovo governo 3 risalivano all’esecutivo Conte, dobbiamo anche tenere presente che sono già 14 i Dl complessivamente emanati dal nuovo governo di cui 6 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento.

14 decreti legge emanati dal governo Draghi.

Se da una parte quindi l'impegno del governo ad evitare l'uso dei Dpcm appare confermato, dall'altro l'eccessivo ricorso ai decreti legge satura l'agenda del parlamento e irrigidisce la possibilità di dibattito in aula.

Le questioni di fiducia

Un ultimo elemento interessante da analizzare strettamente legato al punto precedente riguarda il ricorso alla questione di fiducia. Nonostante infatti l’attuale esecutivo goda di una larghissima maggioranza in questi tre mesi sono già state poste 4 fiducie, di cui 2 alla camera e 2 al senato.

4 le questioni di fiducia poste dal governo Draghi.

Le fiducie in particolare sono state poste sulle conversioni ai decreti legge sostegni, rinvio elezioni, milleproroghe e riorganizzazione del Coni. Due di questi decreti - il decreto milleproroghe e il decreto per la riorganizzazione del Coni - risalivano al precedente esecutivo. In questi casi il governo è stato costretto ad apporre la questione di fiducia per evitare che tali decreti legge non fossero convertiti in tempo.

 

FONTE: elaborazione openpolis su dati camera
(ultimo aggiornamento: mercoledì 26 Maggio 2021)

Nonostante quindi il contesto rispetto all'esecutivo giallorosso sia molto cambiato il ricorso alla fiducia rimane comunque significativo. Nel caso del governo Draghi però possiamo ipotizzare che la scelta di porre la questione di fiducia sia attribuibile più alla necessità di abbreviare i tempi del dibattito parlamentare e "blindare" le misure contenute nei decreti piuttosto che ricompattare la propria maggioranza, come nel caso del governo Conte II.

È il governo a dettare l'agenda

I dati che abbiamo appena visto ci dicono che sebbene il nuovo governo abbia cercato di dare segnali di discontinuità rispetto al suo predecessore, ciò che invece non è cambiato sono le dinamiche relative al rapporto tra governo e parlamento. Con il primo che prende le decisioni e il secondo relegato ad un ruolo di secondo piano.

Nonostante il cambio di esecutivo infatti si è confermata la tendenza alla proliferazione dei decreti legge. Una dinamica anzi ulteriormente accentuata dalla rinuncia all’utilizzo dei Dpcm. L’accumularsi dei decreti legge da convertire però determina il fatto che il parlamento sia spesso costretto ad approvarli senza poter entrare nel merito delle questioni proprio per la mancanza di tempo.

Nonostante il cambio di esecutivo si conferma il ruolo di secondo piano del parlamento.

Questa dinamica potrebbe ulteriormente accentuarsi nei prossimi anni. Infatti molte delle risorse provenienti dal recovery fund sono vincolate alle riforme che il nostro paese ha promesso di fare. E molte di esse, in base alla documentazione attualmente disponibile, dovranno essere realizzate attraverso decreti legge e decreti legislativi.

Sebbene formalmente quindi il controllo del parlamento su queste riforme sarà garantito, dall’altro il cronoprogramma presentato dal governo a Bruxelles imporrà alle camere tempi strettissimi per l’approvazione dei ddl. Ciò potrà avere come conseguenza non solo il fatto che il parlamento avrà poco spazio per occuparsi di altri temi ma che ci saranno scarse possibilità di intervenire nel merito delle riforme.

L'ampia maggioranza di cui gode il governo fa si che ci siano poche critiche.

A ciò si lega anche il ricorso alla fiducia, specie sui provvedimenti più delicati. Se da un lato infatti la rinuncia ai Dpcm andava nella direzione di un maggiore coinvolgimento di camera e senato, la riproposizione delle questioni di fiducia per accelerare l'iter di conversione va invece nella direzione opposta.

Un elemento da tenere in considerazione anche alla luce di ciò che abbiamo già detto per quanto riguarda le riforme associate al Pnrr. Molte delle quali, secondo le ricostruzioni della stampa, dovrebbero essere adottate entro 11 mesi.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza

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