I numeri del parlamento durante il governo Conte II Focus legislativo

Il coronavirus ha pesantemente condizionato anche l’attività del parlamento la cui agenda è stata monopolizzata dalla necessità di approvare le misure di contrasto all’emergenza. Ciò ha esasperato la condizione di subalternità nei confronti dell’esecutivo.

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Le ultime settimane sono state caratterizzate dalla crisi di governo innescata dall’uscita di Italia viva dalla maggioranza. Tuttavia il 2020 sarà ricordato come l’anno in cui il mondo ha dovuto fronteggiare l’emergenza coronavirus. Una pandemia che ha messo in ginocchio molti stati e che ha avuto ripercussioni negative anche sull’attività dei parlamenti, massimi organi rappresentativi della democrazia.

Come abbiamo raccontato infatti, la necessità di dare risposte rapide ha determinato in tutti gli stati un accentramento dei poteri nelle mani dei governi con le assemblee che, almeno nei primi mesi dell’anno, hanno svolto un ruolo marginale. Da questo punto di vista l’Italia non ha fatto eccezione.

Queste dinamiche tuttavia non sono da attribuire esclusivamente all’emergenza. Il Covid ha semmai ulteriormente evidenziato delle tendenze ormai in corso da anni. Analizzando tutta la durata del governo Conte II (dal 5 settembre 2019 al 26 gennaio 2021) infatti notiamo come il parlamento abbia approvato complessivamente 97 disegni di legge, di cui 82 (l’84,5%) di iniziativa governativa e 15 (il 15,5%) di iniziativa parlamentare.

82 su 97 i disegni di legge di iniziativa governativa approvati durante il Conte II.

I lavori del parlamento

Come abbiamo detto, durante i 16 mesi del governo Conte II sono stati approvati definitivamente 97 disegni di legge per una media di 6,1 al mese. Possiamo notare come a febbraio, marzo e aprile dello scorso anno – in corrispondenza con i mesi di lockdown – l’attività del parlamento si sia via via ridotta per poi riprendere con continuità a partire dal mese di maggio.

L’attività delle camere ha subito un ridimensionamento a causa del coronavirus.

I ddl approvati ogni mese in genere sono meno di 10. Fanno eccezione novembre 2019 (11) e luglio (16) e settembre (14) 2020. Questi picchi sono dovuti alla ratifica di diversi trattati internazionali: 9 nel primo caso, 12 nel secondo e nel terzo. Un numero così elevato di ratifiche tuttavia non deve stupire: solitamente infatti i ddl che recepiscono all’interno dell’ordinamento gli accordi siglati a livello internazionale vengono approvati all’unanimità (salvo poche eccezioni). E richiedono quindi tempi di discussione piuttosto brevi.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: lunedì 1 Febbraio 2021)

Una conseguenza dell'impatto del Covid sui lavori del parlamento è stata la necessità di approvare rapidamente le misure di contrasto al virus e di sostegno alla cittadinanza. Una tendenza che, come abbiamo visto, si è evidenziata nella priorità assegnata dalle camere alla discussione dei disegni di legge di iniziativa governativa. Un elemento che possiamo riscontrare anche analizzando la tipologia di leggi approvate.

Il Covid ha monopolizzato quasi del tutto l'attività del parlamento nel corso del 2020.

Possiamo notare infatti come dei 97 ddl che hanno terminato il loro percorso, 33 siano conversioni di decreti legge, lo strumento emergenziale attraverso cui il governo può legiferare. Di questi, 24 sono stati adottati dopo il 31 gennaio 2020, data dell'entrata in vigore dello stato di emergenza. Per quanto riguarda gli altri ddl, 48 sono ratifiche di trattati internazionali, 6 sono leggi legate al bilancio dello stato e 9 le leggi ordinarie.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: lunedì 1 Febbraio 2021)

9,3% le leggi ordinarie approvate nel 2020.

La proliferazione dei decreti legge

I dati fin qui esposti evidenziano come sia stato l'esecutivo a dettare l'agenda del parlamento. Tendenza confermata anche dal frequente ricorso che il governo ha fatto alla decretazione d'urgenza. Sappiamo infatti che la necessità di far fronte all'emergenza ha comportato la proliferazione di decreti legge che, soprattutto da febbraio in poi, hanno iniziato ad accumularsi.

I decreti legge devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se non vengono convertiti le norme in essi contenute perdono di efficacia fin dal momento della loro pubblicazione. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

La necessità poi di convertire in legge tali decreti entro 60 giorni dalla pubblicazione in gazzetta ufficiale ha imposto che la loro discussione e votazione avesse la priorità nella definizione dei lavori parlamentari. Complessivamente durante tutto l'arco del Conte II sono stati presentati alle camere 52 decreti legge per una media di 3,3 al mese.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 1 Febbraio 2021)

40 i decreti legge deliberati durante lo stato di emergenza.

Come abbiamo detto, la gran parte di questi provvedimenti è stata adottata per fronteggiare l'emergenza. Ma il progressivo accumularsi di decreti ha comportato un sovraccarico di lavoro per il parlamento. Come conseguenza, non solo non c'è stato molto tempo per la discussione di altri provvedimenti ma in molte occasioni non si è riusciti a convertire i decreti entro i 60 giorni. Sono stati 11 infatti i decreti legge non convertiti in tempo. Si tratta in particolare dei Dl:

Per ovviare a questo problema governo e maggioranza hanno adottato tre soluzioni principali. In primo luogo, le norme contenute nei decreti legge decaduti sono state recuperate ed inserite in decreti successivi. Una pratica non molto corretta che è stata anche criticata dal comitato per la legislazione della camera.

Il comitato, nei suoi pareri, ha costantemente raccomandato al governo di evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d’urgenza

In secondo luogo, si è cercato di accorciare i tempi di discussione in aula e nelle commissioni. Ciò è avvenuto in particolar modo prevedendo la possibilità di presentare emendamenti ai testi in discussione in un solo ramo del parlamento. Anche questa pratica però comporta una notevole criticità e cioè, come abbiamo raccontato, il superamento "di fatto" del bicameralismo perfetto così come delineato dalla costituzione.

Le questioni di fiducia

Un terzo elemento attraverso cui l'esecutivo ha condizionato l'attività del parlamento è stato quello del frequente ricorso alla questione di fiducia per blindare i propri provvedimenti. Un modo non solo per velocizzare i tempi ma anche per evitare che le camere andassero a modificare le disposizioni definite nell'ambito del consiglio dei ministri. Durante il Conte II, tra camera e senato, le questioni di fiducia poste sono state complessivamente 39 per una media di 2,4 al mese. Anche in questo caso è bene sottolineare l'impatto del Covid sull'attività di governo e parlamento: le fiducie poste dopo il 31 gennaio 2020 sono infatti 29 a fronte di 64 leggi approvate.

L’esecutivo può decidere di mettere la fiducia su un disegno di legge, legando il proprio destino a quello del testo. Nasceva per ricompattare la maggioranza in situazioni eccezionali, ma viene sempre più utilizzato per velocizzare il dibattito e assicurare l’approvazione di proposte molto discusse. Il conteggio riguarda solo le questioni di fiducia poste su disegni di legge e non anche quelle sul governo.

FONTE: elaborazione openpolis su dati camera
(ultimo aggiornamento: lunedì 1 Febbraio 2021)

Un dato particolarmente rilevante da questo punto di vista è quello dei provvedimenti su cui è stata posta la questione di fiducia in entrambi i rami del parlamento. In questo modo infatti la possibilità di modificare i testi da parte dei parlamentari viene "sterilizzata" e l'unico momento di discussione si limita alle dichiarazioni che precedono il voto sul provvedimento.

I tempi stretti e l'ampio ricorso alla fiducia hanno limitato i margini di intervento dei parlamentari.

Durante il Conte II questa fattispecie si è verificata 15 volte. Solo per citare alcuni tra gli esempi più recenti, sono stati convertiti con doppio voto di fiducia la legge di bilancio per il 2021, il decreto immigrazione ed i decreti ristori (il contenuto dei 4 decreti ristori sin qui pubblicati sono stati tutti recepiti da un'unica legge: la 176 del 2020).

15 i provvedimenti adottati nel 2020 con doppio voto di fiducia.

È il governo a dettare l'agenda

Questa panoramica evidenzia il rapporto di subalternità del parlamento nei confronti dell'esecutivo. Abbiamo visto infatti come il sovrapporsi continuo di decreti legge abbia saturato le agende di camera e senato. Inoltre i tempi stretti per la conversione e il frequente ricorso alla fiducia, specie sui provvedimenti più delicati, ha limitato molto anche la possibilità di approfondire i temi trattati e di proporre modifiche.

La subalternità del parlamento non è da attribuire al Covid ma è in corso da tempo.

Non si tratta tuttavia di un fenomeno nuovo. L'emergenza Covid infatti ha semplicemente accentuato una dinamica in corso da tempo. Un elemento che emerge chiaramente confrontando la performance dell'attuale esecutivo con quella dei suoi predecessori. Possiamo notare infatti come le leggi di iniziativa governativa rappresentino costantemente la categoria principale di norme approvate.

La sezione II della costituzione regola la formazione delle leggi nel nostro paese. Gli attori che possono presentare proposte di legge, sono molteplici: il governo e i membri stessi della camera, il Cnel, le regioni e il popolo. L’iniziativa popolare richiede la raccolta di 50.000 firme. Vai a "Che cos’è l’iniziativa legislativa"

Analizzando i dati del governo Conte II per la sua intera durata, notiamo infatti che le leggi di sua iniziativa rappresentano circa l'84,5%. Il Conte I si fermava al 68%, il governo Gentiloni al 58%, Renzi al 77,8%, Letta all'83,3%. I numeri dell'attuale esecutivo risultano essere i più "sbilanciati" ma questo può essere in parte attribuito all'emergenza. Inoltre le differenze rispetto ai governi Renzi, Letta e Berlusconi non sono poi così marcate.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato
(ultimo aggiornamento: lunedì 1 Febbraio 2021)

Si tratta dunque di un fenomeno che non è attribuibile esclusivamente all'emergenza Covid e che è invece diventato una caratteristica stabile nel rapporto governo-parlamento delle ultime legislature. Un elemento critico da non sottovalutare soprattutto in prospettiva. Se già adesso infatti il parlamento fatica a tenere il passo, a partire dalla prossima legislatura, con le camere ridotte, questo rapporto di subalternità potrebbe farsi ancora più marcato.

Foto credit: Facebook Roberto Fico - Licenza

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