Complessivamente nel 2023 le donne erano ancora una minoranza dei medici. Tuttavia questo dato sale al 52% se si considerano solo quelli sotto i 69 anni e continua a crescere osservando i medici più giovani.

Nonostante questo però la politica sanitaria continua a essere gestita in larga maggioranza da uomini, sia nelle aziende sanitarie locali, che al ministero.

Nuovo ministero stessa disparità

Una novità importante del 2024 riguarda la riforma del ministero della salute che ha cambiato la propria struttura organizzativa (Dl 173/2022). Fino allo scorso anno al vertice del ministero si trovava un segretario generale a cui facevano capo 12 direzioni generali. Da ora invece la struttura si compone di 4 dipartimenti composti a loro volta da 3 direzioni generali ciascuno.

Un primo effetto della riorganizzazione (non ancora ultimata) riguarda la sostituzione degli incarichi di vertice. Lo scorso 15 febbraio infatti il consiglio dei ministri, su proposta del ministro della salute Schillaci, ha nominato i nuovi capi dipartimento.

La guida del dipartimento dell’amministrazione generale, delle risorse umane e del bilancio è stata attribuita a Giuseppe Celotto, già direttore generale del personale, dell’organizzazione e del bilancio.

A capo del dipartimento della salute umana, della salute animale e dell’ecosistema (One Health) e dei rapporti internazionali invece è stato posto Giovanni Leonardi che in precedenza ricopriva il ruolo di segretario generale del ministero. A quest’ultimo inoltre è stato conferito anche l’incarico ad interim di capo del dipartimento della prevenzione, della ricerca e delle emergenze sanitarie. È rimandata a un secondo momento, quindi, la scelta del capo dipartimento vero e proprio.

Infine a Francesco Saverio Mennini è stato attribuito il ruolo di capo dipartimento della programmazione, dei dispositivi medici, del farmaco e delle politiche in favore del servizio sanitario nazionale. Quest’ultimo è l’unico tra i nuovi capi dipartimento che non ricopriva in precedenza un incarico nell’amministrazione, svolgendo piuttosto il ruolo di consigliere del ministro esperto in economia sanitaria.

Tra i nuovi vertici del ministero non è stata scelta neanche una donna. Uno squilibrio piuttosto evidente che potrà essere ribilanciato solo in parte in futuro, quando si procederà alla nomina del capo dipartimento della prevenzione, della ricerca e delle emergenze sanitarie oltre che dei vari direttori generali.

I vertici delle aziende sanitarie e ospedaliere

Le aziende sanitarie (Asl) e ospedaliere (Ao) sono le strutture amministrative del sistema sanitario più prossime al cittadino. Oltre ad essere le realtà che offrono nella pratica quotidiana le prestazioni.

In tutti i vertici aziendali di queste strutture devono essere presenti un direttore generale (Dg), un direttore sanitario e un direttore amministrativo. In alcuni casi possono essere previste anche altre figure, come i direttori scientifici o sociosanitari, ma non sempre. Per questo l’analisi si limiterà agli incarichi che devono essere sempre presenti, almeno in via ordinaria. Talvolta infatti al posto del direttore generale può essere temporaneamente nominato un commissario, secondo quanto previsto da norme nazionali e regionali

Rispetto allo scorso anno la quota di donne che ricopre questi incarichi è in leggera crescita (era il 31,5%), ma si tratta ancora comunque di un dato molto basso. Eppure ci sarebbe stato ampio margine di miglioramento. Solo nei primi mesi del 2024 infatti sono stati rinnovati ben 115 incarichi, ma solo il 29% di questi sono stati attribuiti a delle donne. Un dato persino più basso, anche se sostanzialmente in linea, con quello complessivo.

La situazione comunque è tutt’altro che omogenea tra le diverse regioni. In Toscana ad esempio le donne arrivano a ricoprire quasi il 60% degli incarichi di vertice (57,1%). Nelle Marche invece sono esattamente la metà (50%), mentre in altre 4 regioni il dato si pone sopra il 40% (Lazio, Liguria, Emilia-Romagna e Piemonte).

In fondo alla classifica invece troviamo l’Abruzzo (9,1%) e la Valle d’Aosta (0%). In quest’ultimo caso bisogna precisare che esiste un’unica azienda sanitaria nella regione. Resta il fatto che nessuno dei 3 incarichi apicali esistenti nella struttura è ricoperto da una donna.

I diversi equilibri negli incarichi di vertice

Come anticipato, l’analisi si concentra sui ruoli più importanti. Ovvero quello di direttore generale (o alternativamente di commissario straordinario), di direttore amministrativo e di direttore sanitario.

La distribuzione di genere tra questi incarichi non è uniforme e non stupisce, purtroppo, che siano proprio gli incarichi più importanti quelli in cui il contributo femminile è meno valorizzato.

Infatti mentre nel caso delle direzioni amministrative le donne sono il 42,1%, e in quello delle direzioni sanitarie il 36,1%, attualmente solo il 25% dei direttori generali è una donna. Ancora meno quelle con il ruolo di commissario (21,9%), un incarico che a seconda dei casi può essere anche molto delicato.

Considerando unitariamente il ruolo di direttore generale e quello di commissario, solo in Trentino-Alto Adige la quota di donne in posizione apicale raggiunge il 50%. In questo caso però si tratta di soli 2 incarichi, uno di direttore generale presso l’azienda provinciale di Bolzano (ricoperto da un uomo), e uno di commissario nell’azienda di Trento ( ricoperto da una donna).

Al secondo posto l’Emilia-Romagna con il 46,1% e a seguire il Lazio con il 43,7%. In questo caso è interessante osservare che, se si escludono i 5 commissari (tra cui si trova solo una donna) la regione passa al primo posto per quota di direttrici generali, superando la metà (54,5%). Ancora più evidente il caso della Calabria, dove molte delle aziende sanitarie sono ancora commissariate (e 5 commissari su 6 sono donne), ma nelle uniche due in cui è presente un direttore generale il ruolo è ricoperto in un caso da un uomo e nell’altro da una donna.

Sono solo uomini invece i direttori generali (o commissari) in Abruzzo, Basilicata (in entrambi i casi 4 su 4), Umbria (3 su 3) Molise e Valle d’Aosta (in cui è presente solo un’Asl per regione).

Foto: Marek Levak

L'articolo La disparità di genere nei ruoli apicali della sanità proviene da Openpolis.

Come noto, anche una quota consistente dei fondi del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) sono dedicati al comparto della salute. Tuttavia, investimenti in macchinari e strutture rischiano di rivelarsi inutili se non si forma il personale. A maggior ragione in un orizzonte che prevede, in teoria, una maggiore presenza di servizi sul territorio riducendo al minimo la necessità di recarsi in ospedale.

In questo contesto la figura del medico di medicina generale – anche noto come medico di base o di famiglia – riveste un ruolo fondamentale. Si tratta infatti della principale figura di raccordo tra i cittadini e il sistema sanitario. Negli ultimi anni però il numero di questi professionisti si è andato via via riducendo. Anche per questo motivo nel Pnrr sono previsti investimenti specifici per la formazione di nuovi medici generici.

Si tratta di risorse non particolarmente consistenti (lo 0,7% di tutti i fondi Pnrr dedicati alla sanità). Per questo è necessaria una chiara volontà politica di investire nel settore, dato che questi fondi da soli non possono bastare a colmare tutte le lacune esistenti.

Gli investimenti del Pnrr per la formazione dei medici

Ci siamo già occupati in diverse occasioni degli investimenti del Pnrr per la sanità. In questo articolo ci focalizzeremo su un intervento molto specifico. Cioè quello riguardante gli investimenti volti a incrementare le borse di studio per la formazione di medici di medicina generale. Si tratta di una sottomisura rientrante nel più ampio investimento denominato Sviluppo delle competenze tecniche-professionali, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario. L’unica misura del Pnrr che prevede appunto un investimento in formazione.

La misura in generale mira a rafforzare la formazione in medicina di base, introdurre un piano straordinario di formazione sulle infezioni ospedaliere e garantire un rafforzamento delle competenze manageriali e digitali del personale sanitario.

Per quanto riguarda invece la sottomisura di nostro interesse, l’obiettivo specifico è quello di assegnare risorse alle regioni per finanziare in totale 2.700 borse di studio di durata triennale. Per ogni anno, dal 2021 al 2023, il ministero della salute era tenuto a pubblicare un decreto per l’assegnazione dei fondi alle regioni. Queste a loro volta avrebbero dovuto bandire 900 borse di studio aggiuntive all’anno. Una distribuzione temporale mirata ad assicurare il completamento degli ultimi corsi entro metà 2026.

Il primo di questi decreti è stato pubblicato nel maggio del 2022 . E prevedeva l’assegnazione di circa 34 milioni dei fondi Pnrr. La stessa cifra è stata poi assegnata con il secondo decreto ministeriale pubblicato in gazzetta ufficiale nel dicembre dello stesso anno. Infine il terzo e ultimo decreto è stato pubblicato lo scorso 7 settembre. In questo caso le borse di studio non sono ancora state assegnate. Tale scadenza dovrà essere completata entro la fine del primo semestre del 2024.

La situazione attuale

Come già detto, il medico generico rappresenta un fondamentale anello di congiunzione tra il sistema sanitario e i cittadini. Per questo la sua presenza sul territorio è molto importante. Tuttavia, grazie ai dati messi a disposizione dall’annuario statistico del servizio sanitario nazionale relativo al 2021, possiamo osservare che il carico di pazienti per ogni medico di famiglia è lentamente ma costantemente aumentato negli ultimi anni. Si è passati infatti da 1.129 potenziali pazienti per ogni medico nel 2009 ai 1.295 del 2021.

L’annuario statistico non fornisce il numero preciso di medici generici operanti negli anni precedenti al 2021. Tuttavia, dato che la popolazione italiana è rimasta sostanzialmente stabile, è verosimile che l’aumento del carico di pazienti sia dovuto in buona misura a una riduzione dei professionisti operanti. Questo significa che, rispetto al 2009, ogni medico generico ha un carico di lavoro maggiore e di conseguenza meno tempo da dedicare a ogni singolo paziente. Con un rischio di peggioramento delle prestazioni offerte.

L’annuario fornisce dati più dettagliati per quanto riguarda l’ultimo anno di rilevazione: il 2021. In quest’anno i medici generici in Italia erano in totale 40.250. La regione in cui ce n’erano di più era la Lombardia (5.774) seguita da Lazio (4.244), Sicilia (3.871) e Campania (3.631). Nonostante il primato, la Lombardia risultava anche essere uno dei territori in cui il numero di residenti per ogni medico di base era più critico. In questa regione infatti ogni professionista si trovava in media con un carico di 1.513,78 potenziali pazienti. Solo la provincia autonoma di Bolzano registrava un valore più alto (1.560,46 residenti per ogni medico generico). Mentre al terzo posto c’era la Calabria (1.498,98). I rapporti più favorevoli erano quelli di Umbria (1.063,39), Molise (1.076,45) e Sicilia (1.093,12).

Un altro elemento che emerge dal rapporto riguarda il fatto che in tutte le regioni italiane nel 2021 si registrava una significativa maggioranza di medici uomini rispetto alle donne. Con ben 7 regioni (Campania, Molise, Puglia, Calabria, Sicilia, Basilicata e Marche) al di sopra della media nazionale.

Anche nelle regioni dove il rapporto tra uomini e donne è più equilibrato (Piemonte, Sardegna e Valle d’Aosta) si registrava comunque una leggera predominanza maschile.

Come si distribuiscono i fondi Pnrr tra le regioni

Delineato questo quadro, vediamo adesso come si distribuiscono i fondi per le borse di studio nei diversi territori. Prima però è importante una premessa. Le borse finanziate con le risorse messe a disposizione nel 2021 e 2022 sono già state assegnate e sono disponibili maggiori dettagli sui singoli progetti, consultabili sulla pagina dedicata di OpenPNRR. Per quanto riguarda invece le risorse assegnate con l’ultimo decreto ministeriale, attualmente siamo in grado di conoscere solamente il riparto regionale dei fondi.

Alla luce di ciò, possiamo osservare che la regione a cui vanno più risorse è la Lombardia (15,4 milioni). Seguono la Campania (11,4), la Sicilia (9,9) e il Lazio (8,8). In questo caso la clausola che prevede che almeno il 40% delle risorse sia destinato al mezzogiorno è stata rispettata. Al sud infatti va il 40,2% dei fondi.

Alla luce di questi dati, sono 2 gli elementi che è importante sottolineare. In primo luogo, emerge ancora una volta la cronica scarsa trasparenza per quanto riguarda i criteri utilizzati per l’assegnazione delle risorse. Appare logico infatti che sia la Lombardia a ricevere più fondi dato che è la regione più popolosa e anche quella con il rapporto medico/residenti più elevato. Tuttavia non vi è nessuna indicazione nei decreti ministeriali che sia questa la logica che ha guidato le scelte. Negli atti del ministero si rinvia ai contratti istituzionali di sviluppo e ad alcune note condivise in sede di conferenza stato-regioni (0921022.U, 0520264.U e 692360.U) che però non sembrano essere reperibili.

Un secondo elemento da sottolineare riguarda il fatto che, analizzando i progetti già selezionati per le borse di studio, si nota come in molti casi le regioni abbiano attinto anche ad altri fondi oltre a quelli messi a disposizione dal Pnrr.

Purtroppo non sono disponibili informazioni più dettagliate sulla provenienza di queste ulteriori risorse. Ma è evidente che quanto messo a disposizione dal solo Pnrr non sia sufficiente per risolvere la carenza di medici generici.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Unslpash Accuray – Licenza

L'articolo Pnrr e sanità, pochi i fondi per la formazione dei medici di base proviene da Openpolis.

Al contrario dei due governi precedenti, l’esecutivo guidato da Giorgia Meloni non ha, almeno per il momento, istituito nuovi ministeri. Almeno in principio infatti il governo è sembrato limitarsi a un cambio di denominazione.

Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

L'articolo Come il governo Meloni sta riorganizzando lo stato proviene da Openpolis.

Dal 2020 a oggi molto è cambiato dal punto di vista della gestione dei contagi e di chi prende le decisioni. Sono cessate infatti le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La fine dell’emergenza da un punto di vista giuridico però purtroppo non sta coincidendo con la fine del Covid. Come ci ricordano gli atti pubblicati alla fine del 2022 la gestione dei contagi, seppur passata in secondo piano agli occhi di media e opinione pubblica, necessità ancora di grande attenzione. Infatti, alcuni poteri straordinari continueranno ad essere in vigore ancora per un po’ di tempo e la produzione di “atti Covid”, seppur ridotta, non si è fermata.

Atti Covid, i numeri

Dal 2020 a oggi gli atti pubblicati per contrastare l’avanzata del coronavirus nel nostro paese sono stati 1.039. Per una media di circa 26 al mese. Logicamente, le fasi iniziali sono state quelle più intense da questo punto di vista poiché era necessario strutturare l’organizzazione. A febbraio 2020 furono pubblicati 67 atti Covid, a marzo 103, ad aprile 65. Nel 2022 invece gli atti pubblicati sono stati 176 in totale. Nel 2023 quelli emanati sono 17.

Gli atti Covid emanati durante l’esecutivo Draghi sono stati 490 in totale, di cui 31 pubblicati dopo l’annuncio delle dimissioni da parte del presidente del consiglio, rimasto in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. Tale cifra va quasi ad eguagliare le norme prodotte durante il governo Conte II. Complessivamente infatti i provvedimenti adottati dal precedente esecutivo sono stati 507.

La crisi di governo seguita alle dimissioni di Giuseppe Conte aveva comportato un primo rallentamento nella produzione normativa, questa però non si è mai fermata del tutto. Con l’ingresso in carica del governo Draghi e l’esplosione delle nuove varianti la pubblicazione di “atti Covid” è poi ripresa con nuovo vigore. La produzione di misure volte a gestire i contagi è proseguita anche a seguito dell’insediamento del governo Meloni. Sono già 42 infatti gli atti pubblicati successivamente al 23 ottobre 2022.

Sono numerosi i soggetti chiamati a prendere decisioni finalizzate a fronteggiare l’avanzata del virus. Il più prolifico in assoluto è il ministero della salute con 419 provvedimenti emanati. Seguono la protezione civile (143), il governo nel suo complesso (69) e il ministero dell’interno (57). In 82 casi poi l’atto ha avuto come firmatari due o più ministri.

Per quanto riguarda la tipologia di atti adottati invece quello più ricorrente è l’ordinanza (370). D’altronde due dei soggetti maggiormente coinvolti nella gestione dell’emergenza (il ministero della salute e la protezione civile) hanno fatto frequente ricorso a questo strumento. Tra le altre tipologie più utilizzate le circolari (291), decreti ministeriali e interministeriali (126), decreti legge (63) e decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm, 45).

Perché è importante proseguire nel monitoraggio

Come detto, anche a livello amministrativo, la fine dello stato di emergenza non ha comportato uno stop degli atti Covid emanati dai diversi soggetti. La produzione di ordinanze, decreti eccetera è proseguita già dal giorno successivo, quando sono state diramate una serie di ordinanze e circolari volte a delineare la fase di transizione tra la fine dello stato di emergenza e il ritorno alla normalità.

Con il cambio di governo da Draghi a Meloni, l’atteggiamento delle istituzioni nei confronti del virus sembrerebbe essere cambiato. Solo per fare alcuni esempi, il decreto legge 162/2022 ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato. Una circolare del ministero della salute pubblicata il 31 dicembre ha invece “ammorbidito” le modalità di gestione dei contagiati e di chi ha avuto contatti stretti. In ogni caso infatti non si prevede un periodo di isolamento superiore ai 5 giorni.

Al contrario invece, un’altra circolare pubblicata 3 giorni prima aveva reso più stringenti – in accordo anche con quanto deciso a livello comunitario – le procedure e i controlli per quei viaggiatori che arrivano nel nostro paese dalla Cina. Ciò a causa dell’impennata di casi che si sta registrando nel paese.

È proprio in virtù di questa continua produzione normativa che è necessario continuare a monitorare al meglio l’evolversi degli eventi.

A seguire l’elenco di tutti gli atti presi da metà gennaio del 2020 ad oggi. L’elenco rappresenta un modo per consentire il monitoraggio di cittadini e società civile.

Foto: palazzo Chigi – Licenza

L'articolo Coronavirus, l’elenco completo degli atti proviene da Openpolis.

L’Abruzzo non fa eccezione, avendo sofferto alcune criticità durante la fase più delicata della pandemia, anche a causa delle caratteristiche proprie dei territori che compongono la regione. Peculiarità che restituiscono l’importanza di una sanità territoriale efficiente e capillare, come abbiamo raccontato su Abruzzo Openpolis lo scorso giugno.

Il Pnrr destina più di 200 milioni per il rafforzamento della rete sanitaria in Abruzzo. Vediamo dove, come e con quali modalità verranno investiti.

Come sono gestiti i fondi del Pnrr per la sanità

Come è noto in Italia la sanità è di competenza delle regioni. Tuttavia, per il Pnrr è il ministero della salute a ricoprire un ruolo centrale, essendo l’amministrazione titolare delle risorse sia del piano che del fondo complementare ad esso (Pnc).

Regioni e aziende sanitarie svolgono invece il ruolo di soggetti attuatori. A loro spetta sostanzialmente il compito di individuare le opere da finanziare oltre che la redazione e pubblicazione dei bandi per assegnare i lavori da realizzare.

Il piano italiano dedica molte misure al tema della sanità. Per alcune di queste, in particolare, a giugno scorso è stato conseguito un passaggio molto importante. Ogni regione infatti ha sottoscritto con il ministero un cosiddetto contratto istituzionale di sviluppo (Cis). Si tratta di uno “strumento di programmazione negoziata” necessario per garantire il coordinamento tra i diversi livelli istituzionali coinvolti. In altre parole le regioni hanno individuato gli interventi da finanziare, ma sempre concordandole con l’amministrazione centrale,

I Cis sono stati sottoscritti e pubblicati lo scorso 30 maggio, anticipando così di un mese la scadenza prevista. Nel documento è riportato che i fondi previsti per l’Abruzzo ammontano a oltre 200 milioni di euro.

Il quadro degli investimenti

La voce principale, che per l’Abruzzo vale circa 59 milioni di euro, riguarda la costruzione delle cosiddette case della comunità. Strutture che dovrebbero diventare il punto di riferimento a livello territoriale per l’erogazione di tutti quei servizi per cui non è necessario recarsi in ospedale (radiografie, analisi del sangue, etc), con particolare attenzione per la cura dei malati cronici.

Il secondo investimento più significativo riguarda invece la messa in sicurezza degli ospedali, soprattutto in chiave antisismica. Un aspetto rilevante per la regione, colpita da tre forti terremoti negli ultimi anni. Per questa misura sono stanziati circa 54,7 milioni, di cui 16,7 dal Pnrr e il resto dal fondo complementare.

La terza misura riguarda invece la digitalizzazione dei dipartimenti di emergenza-urgenza e accettazione (38 milioni). A questo investimento si lega anche il successivo dedicato all’acquisto di apparecchiature (31 milioni). L’obiettivo è dotare le strutture ospedaliere di tutte le strumentazioni necessarie per incrementare i posti letto di terapia intensiva e sub-intensiva.

Un altro investimento pari a circa 26,2 milioni riguarda la costruzione di ospedali di comunità, che dovrebbero rappresentare un anello di congiunzione tra le case della comunità e gli ospedali veri e propri. Si tratta infatti di strutture che dovrebbero contare dai 20 ai 40 posti letto, destinati a pazienti che necessitano di interventi sanitari a intensità di cura medio-bassa e per degenze di breve durata.

Vi è poi l’investimento dedicato alla realizzazione delle centrali operative territoriali (4,4 milioni). Avranno il compito di coordinare la medicina domiciliare con gli altri servizi sanitari, assicurando il collegamento con gli ospedali e la rete di emergenza-urgenza.

Per queste misure sappiamo anche come le risorse verranno distribuite sul territorio. Come si può osservare anche dalla mappa, non sono molti in realtà i comuni della regione che si spartiscono tali risorse. Parliamo di 49 centri sui 305 totali. Al primo posto troviamo L’Aquila (30,8 milioni di euro) seguita da Pescara (26,7 milioni), Chieti (25,1 milioni) e Teramo (22,1 milioni). Il primo comune non capoluogo per risorse assegnate è quello di Sulmona con circa 14,3 milioni.

Tenendo presente che gli ospedali ma evidentemente anche le nuove strutture previste dal Pnrr serviranno per le esigenze dei residenti di più comuni, è significativo notare che c’è una cospicua fascia di territorio che rimane esclusa da questi investimenti, principalmente ricadente nelle aree interne appenniniche.

Vi sono infine anche altri investimenti per cui invece la distribuzione sui diversi territori non è nota. Si tratta in particolare delle risorse per il rafforzamento dell’infrastruttura tecnologica e degli strumenti per la raccolta, l’elaborazione, l’analisi dei dati e la simulazione (793mila euro). A queste risorse si aggiungono altri 2,4 milioni di euro per lo sviluppo delle competenze tecniche-professionali, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario.

Gli interventi finanziati nel dettaglio 

Gli interventi per cui è nota la ripartizione territoriale sono 179. Il singolo investimento più rilevante riguarda la digitalizzazione del dipartimento emergenza e accettazione (Dea) del comune di Pescara (13 milioni). Nello stesso ambito, altri investimenti significativi riguarderanno l’ospedale Mazzini di Teramo e l’ospedale Santo Spirito di Pescara a cui andranno rispettivamente 6,8 e 6,2 milioni circa. Sono poi previsti altri 6 interventi in questo ambito che interesseranno i comuni dell’Aquila, Lanciano, Chieti, Vasto, Sulmona e Avezzano.

Complessivamente gli interventi previsti nell’ambito della messa in sicurezza sono 15 ma gli ospedali che ne beneficeranno sono in realtà 5: l’ospedale Mazzini di Teramo, il San Salvatore dell’Aquila, l’ospedale e il presidio ospedaliero ss. Annunziata rispettivamente di Chieti e Sulmona o il Po ss. Trinità dei popoli di Popoli (Pescara).

Per quanto riguarda invece la medicina del territorio, gli interventi complessivi prevedono la realizzazione di 40 case della comunità, 13 centrali operative territoriali (a cui si aggiungono due investimenti attribuiti direttamente alla regione Abruzzo per un totale di circa 2,2 milioni ma di cui non è possibile conoscere la destinazione territoriale) e 11 ospedali di comunità.

Gli interventi più consistenti riguardano la costruzione di due ospedali di comunità, rispettivamente a Teramo (4 milioni circa) e Chieti (3,9 milioni). Il terzo intervento più oneroso invece riguarda la costruzione della casa della comunità di Roseto degli Abruzzi (3,8 milioni).

Infine 25 tra ospedali e presidi ospedalieri saranno interessati dal finanziamento per l’acquisto di nuovi macchinari. La struttura che riceverà più fondi è l’ospedale Santo Spirito di Pescara a cui andranno circa 6,8 milioni di euro per l’acquisto di ectomografi, mammografi, sistemi radiologici fissi e altro ancora.

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Foto: inaugurazione del Covid hospital di Pescara – Regione Abruzzo

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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i parlamentari iscritti ai gruppi di Insieme per il futuro alla camera (52) e al senato (10). Numeri importanti anche perché, come affermato dallo stesso Di Maio, cambiano gli equilibri parlamentari e il potere relativo dei gruppi di maggioranza. Ma a contare non sono solo i numeri complessivi in parlamento. È importante invece considerare le posizioni chiave, sia nell’esecutivo che nelle aule parlamentari. Vai su openparlamento.

3

i ministri rimasti nel Movimento 5 stelle dopo la scissione. Fino a pochi giorni fa il movimento era, con 4 ministri, la forza politica più rappresentata in consiglio dei ministri. Oggi invece si trova al pari con le altre formazioni maggiori (Partito democratico, Lega e Forza Italia). Insieme per il futuro invece esprime un ministro in questo consesso (lo stesso Di Maio), così come Italia viva e Liberi e uguali.  Vai al grafico.

4

i ministeri in cui, dopo la scissione, il Movimento 5 stelle non ha più dei propri rappresentanti. Visto che oltre a Di Maio ha partecipato alla scissione anche il sottosegretario agli esteri Manlio Di Stefano, il M5s rimane escluso dal ministero degli esteri. Lo stesso è avvenuto per vari altri ministeri, primo tra tutti quello dell’economia, dove il Movimento 5 stelle ha dovuto rinunciare alla posizione di viceministro, ricoperta da Laura Castelli, ora iscritta anche lei a Insieme per il futuro. A seguire il ministero della giustizia con la sottosegretaria Anna Macina, e il ministero della salute con il sottosegretario Pierpaolo Sileri. Infine ha seguito Di Maio anche la sottosegretaria alla presidenza del consiglio Dalila Nesci (sud e coesione territoriale). Vai all’articolo.

132

i deputati della Lega alla camera. Se da un punto di vista sostanziale si può considerare corretta l’affermazione di Luigi Di Maio secondo cui il M5s non è più il primo gruppo in parlamento, da un punto di vista formale questo è vero solo per la camera. Qui il primo gruppo è diventato la Lega, seguito dal M5s con 105 deputati. Lo stesso però non vale per il senato, anche se di poco. A palazzo Madama infatti è ancora il M5s il gruppo di maggioranza relativa, con 62 senatori, seguito da vicino dalla Lega che ne conta 61. Vai all’articolo.

4

i presidenti di commissioni permanenti della camera dei deputati iscritti a Insieme per il futuro. Questo dato fa della nuova formazione il secondo gruppo per numero di presidenti di commissioni permanenti alla camera, dopo il Partito democratico che ne conta 5. Di conseguenza il Movimento ha perso il primato in un ambito così importante per l’attività parlamentare. Lo stesso però non vale per il senato dove Insieme per il futuro non ha alcun rappresentate in ruoli chiave. Vai al grafico.

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Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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L’obbligo infatti vale per tutte le organizzazioni titolari e non basta che complessivamente il governo raggiunga questo obiettivo. Ogni ministro ha quindi la responsabilità di destinare al sud almeno il 40% dei fondi associati agli investimenti di cui è titolare. Leggendo la prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del mezzogiorno, redatta dal dipartimento per la coesione territoriale, emerge che solo 13 organizzazioni titolari di risorse del Pnrr raggiungono questa quota su un totale di 22.

Tra i ministeri che non conseguono l’obiettivo si trovano quello del lavoro e quello della cultura, entrambi guidati da ministri del Partito democratico.

I partiti, il centro sinistra e la quota del 40% delle risorse per il sud

In diverse occasioni abbiamo visto come ogni misura del Pnrr sia attribuita alla responsabilità di un ente titolare, di solito un ministero o un dipartimento della presidenza del consiglio. Alla guida di queste organizzazioni dunque si trova sempre un responsabile politico, ovvero un ministro o in alcuni casi un sottosegretario alla presidenza del consiglio.

Analizzando come le varie organizzazioni stanno distribuendo, o si stima che distribuiranno, i fondi del Pnrr a livello territoriale, e in particolare verso il mezzogiorno, è dunque possibile aggregarle considerando il partito di appartenenza del ministro responsabile della misura.

In un recente approfondimento abbiamo raccontato come i due ministeri guidati da esponenti della Lega siano quelli che arrivano più distanti dall'obiettivo. Tuttavia non sono gli unici a mancarlo.

Anche le due strutture che gestiscono risorse del Pnrr e ai cui vertici siedono esponenti del Partito democratico (Pd) non arrivano a questa quota, pur andandoci vicino.

I due ministri in questione sono Andrea Orlando e Dario Franceschini. Rispettivamente al vertice del ministero del lavoro e delle politiche sociali e del ministero della cultura. Arriva invece esattamente al 40% il ministero della salute guidato da Roberto Speranza di Liberi e uguali (Leu). Considerando quindi il centrosinistra composto da Pd e Leu la quota di risorse destinate al mezzogiorno sale leggermente raggiungendo il 38,9%.

Andrea Orlando e il ministero del lavoro

Nell'ambito del Pnrr al ministero del lavoro sono attribuiti 7,25 miliardi di euro che corrispondono al 3,4% dei fondi complessivi. La totalità di questi importi ha destinazione territoriale, rappresentando quindi la base su cui calcolare la quota mezzogiorno.

A oggi dunque non risulta che il ministero del lavoro rispetterà la quota del 40%, pur arrivandoci piuttosto vicino. È bene chiarire tuttavia che il 60,7% delle risorse qui considerate non risultano ancora attivate. È possibile quindi che alla fine il ministero guidato da Andrea Orlando rispetti gli obblighi di destinazione territoriale. Come è anche possibile però che alla fine siano meno i finanziamenti che andranno ad alimentare progetti nel sud del paese.

Le risorse del ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le misure relative alle politiche per l'occupazione sono a oggi state tutte avviate, anche se solo parzialmente. Gli importi complessivi che andranno al mezzogiorno sono dunque una stima del dipartimento della coesione sulla base della quota di risorse ripartite fino a gennaio 2022.

Tra queste misure la più importante, almeno in termini economici è la riforma delle politiche attive del lavoro, a cui sono destinati 4,4 miliardi di euro. Ad oggi il 44% delle risorse attivate è stato destinato al mezzogiorno, ma si stima che per quelle che saranno attivate in seguito questa quota sarà più bassa, pur rispettando l'obiettivo. Alla fine dunque dovrebbero essere circa il 40,1% i finanziamenti che questa misura invierà al mezzogiorno.

Un discorso simile vale per il potenziamento dei centri per l'impiego che alla fine si stima si assesterà sul 45,2% delle risorse alle regioni del sud. Rispetto a questa misura è interessante segnalare che dei 600 milioni complessivi, 400 riguardano progetti già in essere. Ovvero importi già previsti nella legge di bilancio 2019 che sono poi successivamente stati inclusi nel Pnrr.

Per quanto riguarda invece il sistema duale, ovvero la formazione in contesti lavorati affiancata a quella in aula, la misura arriva davvero distante dall'obiettivo.

È vero che sul totale dei fondi attribuiti al ministero, questa misura ha un incidenza tutto sommato limitata, avendo un finanziamento pari a 600 milioni di euro. Allo stesso tempo però è paradossale che una misura volta a ridurre la disoccupazione giovanile arrivi in maniera così residuale proprio in quelle regioni che più soffrono questo fenomeno.

In questo caso tuttavia la responsabilità può essere attribuita solo parzialmente al ministero. Come affermato nella relazione infatti è lo stesso Pnrr a prevedere esplicitamente che queste risorse debbano essere distribuite in rapporto al numero di studenti iscritti in percorsi di istruzione e formazione professionale. Un criterio che svantaggia in partenza le regioni meridionali.

Quanto alle misure relative alle infrastrutture sociali 3 su 4 risultano già attivate (per un totale di 1,45 miliardi) e di queste nessuna rispetta la quota del 40%, posizionandosi invece tra il 34,2 e il 25,6%. Per giustificare il mancato risultato il ministero ha sottolineato come i target del Pnrr richiedano  il coinvolgimento della maggior parte degli ambiti territoriali sociali (Ats). E purtroppo gli Ats del mezzogiorno hanno maggiori difficoltà di progettazione e attuazione..

Infine l'unica misura a non essere stata ancora avviata, neanche in parte, riguarda i piani urbani integrati. Date le garanzie fornite dal ministero a oggi si considera prudenzialmente che almeno il 40% dei 200 milioni attribuiti alla misura, andranno al mezzogiorno. Tuttavia, sempre stando alle informazioni fornite dal dicastero, questa quota dovrebbe essere maggiore.

Dario Franceschini e il ministero della cultura

Nell'ambito del Pnrr e del Pnc sono attribuiti al ministero della cultura guidato da Dario Franceschini, 5,73 miliardi di euro che rappresentano il 2,6% del totale.

Di questi importi tuttavia una parte (320 milioni) è dedicata ad azioni di sistema senza una specifica destinazione territoriale. Dunque è sui rimanenti 5,4 miliardi che deve esse calcolata la quota destinata al mezzogiorno.

Le risorse del ministero della cultura

Delle 10 missioni del Pnrr su cui è al lavoro il ministero della cultura, 3 dovrebbero superare la quota del 40%, 5 raggiungerla e 2 mancarla.

Le prime 3 in effetti dovrebbero superare l'obiettivo proprio per compensare le cifre minori destinate al mezzogiorno da altre misure. Tuttavia solo per una di queste misure (Programmi per valorizzare l'identità di parchi e giardini storici) esistono forti garanzie che la quota indicata sarà poi quella effettiva. Questo perché parte della misura è già stata attivata mentre per la rimanente sono già stati individuati i parchi a cui saranno destinate le risorse. Per le altre due misure invece si tratta di una previsione del ministero.

Tali importi aggiuntivi dovrebbero, almeno in parte, compensare il mancato obiettivo da parte di due misure. Allo sviluppo dell'industria cinematografica infatti sono destinati 268 milioni già interamente territorializzati su Roma. Il piano d'investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali invece arriva vicino all'obiettivo pur senza raggiungerlo (38,1%). È importante sottolineare però che questa misura riguarda quasi un miliardo e mezzo delle risorse del ministero e che i relativi progetti sono già in attuazione. A questo punto risulta dunque inevitabile che la misura manchi l'obiettivo.

Quanto alle misure che raggiungo esattamente la quota del 40% è da tenere presente che solo una di queste è già attivata mentre per le rimanenti si tratta di una stima basata sulle informazioni fornite dal ministero stesso. Per verificare se alla fine il ministero riuscirà a destinare più o meno risorse di quanto previsto alle regioni del sud, occorrerà dunque aspettare verificando di volta in volta come questi importi saranno effettivamente distribuiti.

Foto: www.governo.it

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