Nei sistemi parlamentari come quello italiano, i cittadini non scelgono direttamente il governo. A differenza di quello che a volte viene fatto percepire durante le campagne elettorali infatti ad essere eletti direttamente dal popolo sono solamente i deputati e i senatori. Il presidente del consiglio, i ministri e i sottosegretari sono invece nominati dal presidente della repubblica.

Dopo la nomina però il governo, per poter entrare effettivamente in carica e svolgere quindi le proprie funzioni, deve prima ottenere l’approvazione della maggioranza del parlamento. Questo si esprime attraverso il cosiddetto voto di fiducia, regolato dall’articolo 94 della costituzione.

Nel tempo l’utilizzo di questo strumento si è sviluppato, tanto che oggi sono distinguibili ben 3 diversi tipi:

• voto di fiducia su mozioni o risoluzioni, tra cui quelle utilizzate per sancire il sostegno parlamentare alla nascita di ogni nuovo esecutivo;
• voto di sfiducia nei confronti del governo o di singoli ministri;
• questione di fiducia su specifici progetti di legge la cui approvazione è considerata decisiva per l’attuazione del programma di governo.

Proprio quest’ultima tipologia è divenuta nel tempo la più ricorrente e fonte di un ampio dibattito, sia tra gli esponenti politici che accademici. Ciò perché l’apposizione della questione di fiducia su un disegno di legge di fatto blinda il provvedimento, facendo decadere anche tutti gli emendamenti presentati.

Tale modalità di voto di fiducia non è espressamente prevista dalla costituzione ed è di fatto regolata dalla consuetudine. Tanto che anche all’interno della dottrina c’è chi sostiene che, formalmente, un voto contrario del parlamento rispetto all’indicazione del governo non comporti necessariamente l’obbligo di dimissioni per quest’ultimo. Tale è però la prassi costituzionale che si è consolidata nel tempo e accettata da tutti i governi che si sono succeduti negli ultimi anni.

Dati

Considerando i dati relativi alle ultime 4 legislature, compresa quella attualmente in corso, i voti di fiducia su disegni di legge sono stati in totale 336. È stato il periodo compreso tra il 2013 e il 2018 quello in cui si è registrato il maggior numero di voti di questo tipo (108). Tuttavia nella legislatura che si è conclusa nel 2022 le fiduce sono arrivate quasi allo stesso livello (106).

In termini assoluti tra i singoli governi, è stato l’esecutivo guidato da Matteo Renzi ad aver fatto maggiormente ricorso allo strumento (66 voti). Seguono i governi Draghi (55) e Monti (51). Considerando però che nel nostro paese la durata dei governi è molto variabile e non coincide praticamente mai con l’intera legislatura, un buon modo per valutare quanto ogni governo ha fatto ricorso allo strumento è quello di analizzare il numero di questioni di fiducia poste in media al mese. In base a questo indicatore, al primo posto sale il governo Monti con 3 voti di fiducia di media ogni mese. Seguono l’esecutivo Draghi (2,89) e l’attuale guidato da Giorgia Meloni (2,6).

L’esecutivo attualmente in carica ha quindi fatto massiccio ricorso allo strumento. In soli 10 mesi circa infatti (da ottobre 2022 ad agosto 2023) ha posto la questione di fiducia su disegni di legge in 26 occasioni.

Analisi

L’utilizzo sempre più ricorrente dei voti di fiducia sui disegni di legge, specie su quelli di conversione dei decreti, rappresenta una dinamica politica molto controversa e dibattuta.

Ponendo la fiducia infatti il governo lega la propria sopravvivenza a quella del provvedimento in discussione. In questo modo la maggioranza viene richiamata all’ordine, il dibattito sterilizzato ed eventuali posizioni in dissenso con il volere dell’esecutivo, anche da parte di chi lo sostiene, significativamente smorzate.

Con questo strumento certamente si velocizza l’iter legislativo ma al contempo si limitano in maniera considerevole le prerogative del parlamento. I componenti della maggioranza infatti non solo sono tenuti a votare favore del provvedimento se non vogliono far cadere il governo ma non hanno nemmeno la possibilità di presentare proposte di modifica ai testi che vengono di fatto blindati.

Per questo motivo tutte le forze politiche condannano puntualmente il ricorso alla fiducia quando siedono tra i banchi dell’opposizione, salvo poi farne un uso massiccio quando invece ricoprono incarichi di governo.

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Il Documento di economia e finanza (Def) è il principale dossier di programmazione finanziaria di uno stato. La sua attuale composizione è stata definita dalla legge 39/2011 che ha modificato la precedente 196/2009 in seguito alle nuove regole adottate dall’Unione europea per il coordinamento delle politiche economiche dei singoli stati membri.

A livello comunitario, il regolamento Ue 473/2013 prevede l’elaborazione di strumenti di programmazione e definisce le disposizioni per il loro monitoraggio e la loro valutazione, oltre alle procedure per la correzione dei disavanzi eccessivi degli stati membri che hanno adottato l’euro.

In base alle norme vigenti, il Def si compone di tre sezioni: 

• il Programma di stabilità (Ps), richiesto a fine di controllo da parte dell’Unione europea, che descrive il quadro macroeconomico dello stato, gli obiettivi di finanza pubblica per gli anni successivi e le strategie di bilancio per raggiungerli, tenendo in considerazione la sostenibilità nel lungo periodo;
• le analisi e le tendenze di finanza pubblica in cui sono riportati i risultati e le previsioni dei principali settori di spesa, del conto di cassa del settore pubblico e del bilancio statale, oltre alla programmazione delle risorse destinate alla coesione territoriale;
• il Programma nazionale di riforma (Pnr), anche questa una documentazione da presentare agli organismi di competenza dell’Unione europea, che contiene l’aggiornamento delle strategie di riforma in relazione al periodo storico-economico in corso.

In Italia il Def viene predisposto su impulso del presidente del consiglio e del ministro dell’economia. Questi ultimi poi lo sottopongono prima all’approvazione del consiglio dei ministri e successivamente a quella del parlamento. 

In base alle norme vigenti, il Def dovrebbe essere presentato alle camere entro il 10 aprile di ogni anno. Queste dovrebbero poi approvare il documento tramite una risoluzione che impegna l’esecutivo alla presentazione di una legge di bilancio. L’iter dovrebbe concludersi entro il 30 aprile. Termine ultimo entro il quale è previsto l’invio della prima e della terza sezione del Def alla commissione europea e al consiglio dell’unione europea che esprimono le loro raccomandazioni. Non sempre in passato queste scadenze sono state rispettate. Anche se tutto il ciclo che porta alla definizione del bilancio programmatico dello stato deve concludersi tassativamente entro il 31 dicembre di ogni anno.

La presentazione del Def apre la fase programmatica del ciclo di bilancio (anche detta semestre europeo). In questo periodo (che va da aprile alla fine di settembre) il governo si pone degli obiettivi. Le misure finalizzate al loro raggiungimento sono poi definite nella fase successiva dell’anno (semestre nazionale) che culmina con la presentazione e l’approvazione della legge di bilancio.

Dati

All’interno del Def sono presenti delle stime sugli indicatori macroeconomici e di finanza pubblica, che hanno un peso importante nella definizione delle politiche economiche e di riforma di uno stato. Questi sono raggruppati in due focus chiamati quadri, che sono di due tipi:

• tendenziale, che analizza la situazione al netto delle manovre di finanza pubblica;
• programmatico, che incorpora gli effetti degli interventi definiti dalla legge di bilancio.

Per quanto riguarda le analisi macroeconomiche, ovvero delle dinamiche di funzionamento economico di uno stato, uno dei componenti su cui si concentra il programma di stabilità è il prodotto interno lordo (Pil). Questo è un indicatore che permette di inquadrare la situazione economica di un paese in base ai consumi, agli investimenti, alla spesa pubblica, alla tassazione e alla bilancia import-export.

Da questo punto di vista nel Def del 2023 si prevede un aumento del Pil. Nell’anno in corso è stimata una crescita dello 0,9% su base tendenziale e dell’1% su quella programmatica. La crescita stimata è ancora maggiore nel 2024 dove il Pil a livello tendenziale dovrebbe far registrare un +1,4% e un +1,5% su base programmatica. Valori positivi sono stimati anche per gli anni successivi.

Rispetto alle previsioni contenute nella nota di aggiornamento al Def (Nadef) del 2022 le stime di crescita per quest’anno sono state riviste al rialzo. Si passa infatti da un +0,6% nel quadro tendenziale per il 2023 a un +0,9%. Tendenza diversa invece per il 2024 in cui sia passa da un aumento stimato del Pil dell’1,8% a un +1,4%.

A questo proposito occorre precisare che l’ufficio parlamentare di bilancio ha specificato che queste stime assumono la completa realizzazione degli investimenti previsti dal piano nazionale di ripresa e resilienza. Eventualità però che non può essere data per scontata.

Dal lato della finanza pubblica, i quadri programmatici e tendenziali riportano gli indicatori legati all’indebitamento dello stato. Questi indicatori sono importanti per poter orientare le strategie di riforma necessarie per raggiungere gli obiettivi in modo tale che questi siano sostenibili nel lungo periodo. Da questo punto di vista, un indicatore importante è quello del rapporto tra debito pubblico e Pil.

Possiamo osservare che le stime prevedono una costante diminuzione di questo indicatore. Si passa infatti da un rapporto debito/Pil del 146,7% nel 2021 a una stima del 137,9% nel 2026.

La diminuzione del rapporto debito/Pil dovrebbe indicare una maggiore sostenibilità del sistema economico-finanziario del paese. Tuttavia questi indicatori vanno sempre presi con le dovute cautele. È noto infatti come il debito pubblico sia costantemente sotto controllo da parte delle istituzioni europee che puntualmente chiedono ai governi di adottare strategie per ridurlo. Non sempre però queste strategie trovano concreta attuazione.

Analisi

Il Def ha un ruolo molto importante all’interno della formazione del bilancio di previsione dello stato. Compone infatti la base su cui si effettua la manovra di correzione di bilancio assieme al bilancio a legislazione vigente (Dlb). Questa esprime a sua volta l’andamento tendenziale delle entrate e delle spese sulla base delle scelte effettuate in passato.

La prima pubblicazione del Def nella sua forma attuale risale al 2011. Tuttavia l’esperienza italiana della programmazione della finanza pubblica è molto precedente. Storicamente però è emersa la scarsa attendibilità per quanto riguarda le previsioni macroeconomiche. Oltre al debole raccordo tra quanto previsto in sede di programmazione e la predisposizione delle misure concrete da inserire nella legge di bilancio relativa.

Negli ultimi anni però, con la crescente importanza dell’armonizzazione dei processi a livello comunitario, il quadro è un po’ cambiato. È infatti in corso un allineamento fra tutti i paesi membri delle norme legislative, doganali, amministrative, fiscali e delle operazioni di politica monetaria. Nel dettaglio, il Def si colloca al centro del semestre europeo. Un periodo durante il quale l’Unione coordina le politiche economiche e di bilancio degli stati membri. Questo per la necessità di sincronizzare i calendari degli stati al fine di allineare gli obiettivi delle politiche nazionali di bilancio, di crescita, dell’occupazione e degli aspetti sociali, considerando anche gli obiettivi stabiliti sul piano comunitario.

La necessità di questo coordinamento sovranazionale ha certamente un impatto positivo per quanto riguarda l’affidabilità dei documenti di finanza pubblica redatti dal governo.

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Lo spoils system è un istituto giuridico mutuato dall’ordinamento anglosassone. Si tratta in sostanza di un modello fiduciario di selezione dei dirigenti pubblici da parte del vertice politico. A questo modello si contrappone invece il merit system, ovvero un modello neutrale in cui i dirigenti sono selezionati tramite concorso pubblico.

In linea generale nell’ordinamento italiano vige il modello neutrale, in ossequio agli articoli 97 e 98 della costituzione.

Proprio per questa ragione negli scorsi anni la corte costituzionale ha censurato alcune leggi nazionali e regionali che istituivano il meccanismo dello spoils system mantenendolo invece intatto solo per i ruoli effettivamente apicali della pubblica amministrazione.

Per quanto riguarda la presidenza del consiglio ad esempio la legge 400/1988 (articolo 18) stabilisce che gli incarichi di segretario generale, dei suoi vice nonché dei capi dei dipartimenti e degli uffici autonomi cessino alla data di giuramento del nuovo governo.

Un termine di 90 giorni è invece previsto per i dirigenti di vertice dei ministeri. Si tratta dei segretari generali, nei ministeri che prevedono questa figura, o dei capi dipartimento, quando il dicastero è strutturato di conseguenza (articolo 19 commi 8 e 3 del D.lgs 165/2001). Trascorso questo periodo senza che l’incarico gli sia stato rinnovato, questo cessa automaticamente.

Che siano posti sotto un segretario generale o sotto un dipartimento invece i direttori generali (ovvero le figure a capo di una direzione generale) non sono sottoposti al meccanismo dello spoils system.

È bene precisare che la nomina al vertice di un’amministrazione, o la revoca da un incarico di questo tipo non implica un ‘alterazione dello status di carriera del funzionario, né tanto meno un licenziamento. Il dirigente che viene sostituito tramite spoils system infatti non viene licenziato, ma solo posto in altro incarico.

Il decreto legge 262/2006 inoltre estende la disciplina prevista per i vertici dei ministeri anche ai direttori delle agenzie.

Tra i ministeri esistono però alcune eccezioni. Ai segretari generali dei ministeri della difesa e degli esteri e ai capi dipartimento del ministero dell’interno infatti non si applica questa norma. Questo perché in queste strutture devono necessariamente essere nominati rispettivamente militari di alto grado, diplomatici e prefetti. Ovvero personale che opera in regime di diritto pubblico (parere del consiglio di stato 2552/2002). Le norme che disciplinano i meccanismi di nomina e cessazione dunque hanno in questi casi carattere specifico. Diversamente da quanto accade per gli altri dirigenti ministeriali, inclusi quelli sottoposti a spoils system (art. 2).

Ma il fatto che nei confronti di queste figure non si applichi il meccanismo dello spoils system, non implica una loro sostanziale inamovibilità, al contrario.

Dati

Per cercare di delimitare un perimetro degli incarichi sottoposti a procedura di spoils system conviene procedere con ordine, partendo dalla presidenza del consiglio.

Come abbiamo accennato infatti si tratta innanzitutto del segretario generale e dei suoi vice, che attualmente sono 4. Diversamente dai ministeri poi presso la presidenza del consiglio convivono sia la figura del segretario generale che quella dei capi dipartimento. Presso questa struttura il numero di dipartimenti è attualmente pari a 20. Inoltre la norma si applica anche ai capi dei 9 uffici autonomi.

I ministeri che prevedono la figura del segretario generale sono 8 e tanti dovrebbero essere quindi anche i dirigenti verso i quali si applica la norma, se non fosse per le eccezioni relative ai ministeri della difesa e degli esteri.

Tra i rimanenti si trovano quindi i segretari generali dei ministeri dello sviluppo economico, del lavoro e delle politiche sociali, dell’università, della cultura, della salute,
e del turismo.

Infine i ministeri organizzati in dipartimenti sono 7 ma il numero di dipartimenti di cui sono composti cambia a seconda della struttura. Senza contare che anche in questo caso sono da escludere i capi dipartimento del ministero dell’interno.

Si tratta dunque dei capi dipartimento dei ministeri della giustizia, dell’economia,
delle politiche agricole, della transizione ecologica, delle infrastrutture e dell’istruzione.

Analisi

Alla nascita di ogni governo si sente parlare del fenomeno dello spoils system ma non sempre in maniera appropriata, sia rispetto alla ratio, che rispetto al perimetro di questo istituto giuridico.

Non è ad esempio spoils system la nomina di nuovi capi di gabinetto o degli altri funzionari di vertice degli uffici di diretta collaborazione. Questi infatti, come si intuisce dal nome degli uffici, sono ruoli per cui è richiesto uno stretto rapporto fiduciario con il ministro.

Ma non bisognerebbe parlare di spoils system neanche quando la sostituzione di un dirigente avviene al termine del periodo stabilito dal suo contratto, o quando la mobilità riguarda un diplomatico, in una sede estera o presso il ministero, o un prefetto, presso gli uffici centrali o periferici.

La ratio dello spoils system invece è quella di fornire, a ogni nuovo esecutivo, la possibilità di scegliere tra continuità e rinnovamento rispetto a pochi altissimi dirigenti che rappresentano il punto di snodo tra potere di indirizzo politico e amministrativo.

Non a caso quando le norme hanno esteso lo spoils system oltre questo perimetro sono state considerate illegittime dalla corte costituzionale. Estendere il perimetro infatti espone al rischio di politicizzazione del provvedimento amministrativo, minandone l’imparzialità richiesta dalla costituzione.

Peraltro, come si può facilmente verificare, l’importanza di questi dirigenti è tale da non rendere affatto scontato che questi vengano effettivamente sostituti al cambio di colore politico di un governo.

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Nell’ordinamento italiano i ministri sono titolari di due importanti ma distinte funzioni. Da un lato infatti sono responsabili collegialmente degli atti adottati dal consiglio dei ministri, di cui fanno parte assieme al presidente del consiglio.

Dall’altro sono responsabili individualmente degli atti emanati dai ministeri a cui sono preposti.

Non a tutti i ministri però è attribuito un dicastero. Come previsto dall’articolo 9 della legge 400/1988 ad alcuni ministri possono essere delegate funzioni proprie del presidente del consiglio.

Nel caso in cui a un ministro sia attribuito un dicastero, questi ne diventa il vertice politico. Di conseguenza assume da un lato il potere d’indirizzo e dall’altro la responsabilità politica delle decisioni.

Per questa ragione le sue competenze specifiche derivano dalle funzioni che la legge attribuisce a quello stesso ministero. Il decreto legislativo 300/1999 infatti definisce il numero complessivo dei ministeri (attualmente 15 – articolo 1 comma 4 bis), la loro denominazione ufficiale (articolo 1 comma 1) e le loro attribuzioni principali (titolo IV), anche se in alcuni casi queste possono essere indicate in leggi differenti.

Funzioni e responsabilità dei ministri senza portafoglio sono ricavabili invece dalla legge 400/1988 (art. 9) che esplicita come, dopo la nomina da parte del capo dello stato, sia il presidente del consiglio a delegargli le funzioni.

A questo punto il presidente del consiglio emana prima un decreto con cui attribuisce gli incarichi ai ministri senza portafoglio e poi una serie di altri decreti attraverso i quali vengono definite le funzioni di ciascuno di questi.

Con il primo atto dunque viene sostanzialmente attribuito il titolo al ministro, come ad esempio “ministro per i rapporti con il parlamento” o “ministro per le politiche del mare e per il sud”. Con i secondi invece il capo del governo indica finalità, funzioni e compiti attribuiti al ministro, stabilendo che, per esercitarli, questi possa avvalersi di uno o più dipartimenti della presidenza del consiglio.

Sia nel caso dei ministri con portafoglio che senza, i nomi doverebbero idealmente indicare a cittadini e organi dello stato le loro funzioni. Tuttavia si tratta in questo caso di una dimensione a tutti gli effetti comunicativa più che sostanziale. Per cui il cambio di nome di un ministro o un ministero non implica necessariamente un cambio di funzioni e viceversa.

Dati

Come accennato, a partire dal 1999, il numero e la denominazione dei ministeri è stabilito da un’apposita legge. Questo tuttavia non toglie che, all’occorrenza, non possa essere emanato un nuovo provvedimento legislativo con il quale vengano modificate le denominazioni e/o le funzioni attribuite a ciascun ministero, decidendo magari di crearne di nuovi o accorparne di esistenti.

Inizialmente il numero di dicasteri era pari a 12. Nei primi anni dopo l’approvazione della norma sono però aumentati fino ad arrivare a 18 nel 2006. Due anni dopo il loro numero è poi tornato al valore originale per poi risalire a 13 nel 2009. Da quel momento tuttavia questo valore è rimasto stabile per oltre 10 anni, tornando poi a crescere nel 2020 (14) e nel 2021 (15).

Ma se il numero di ministri con portafoglio è stabilito per legge, dovendo necessariamente corrispondere a quello dei ministeri, lo stesso non vale per i ministri senza portafoglio (Dlgs 300/1999 art. 4 bis), il cui numero e denominazione può variare senza particolari complicazioni all’insediamento di ogni nuovo esecutivo.

Analisi

Quello che è dunque da tenere presente è la grande differenza che esiste in un cambio di denominazione a seconda che questo abbia un valore meramente comunicativo, piuttosto che non preluda a un cambio di competenze se non addirittura la fusione o lo scorporamento di diversi dicasteri.

Il primo è ad esempio il caso del ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, fino a marzo 2021 noto come ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Non avendo modificato le competenze del dicastero, il cambio di nome ha rappresentato una mera operazione di comunicazione, o tutt’al più un auspicio di cambiamento nel suo indirizzo strategico.

Se invece il cambio di nome prelude a una riorganizzazione delle competenze tra diversi dicasteri, piuttosto che a un loro spacchettamento o una loro fusione, i passaggi necessari diventano ben più complessi e articolati. Affinché i cambiamenti entrino in funzione infatti sono di solito necessari diversi decreti attuativi. Talvolta alcuni di questi devono andare a modificare i regolamenti organizzativi dei dicasteri sopprimendo o istituendo nuovi dipartimenti o direzioni generali. Perché questi organismi entrino in funzione occorre poi che siano nominati i nuovi vertici e che entrino in vigore i decreti di ripartizione delle risorse. Nel caso della suddivisione del ministero dell’università e della ricerca voluto dal secondo governo Conte, ad esempio, sono stati necessari quasi 2 anni affinché il nuovo ministero dell’università entrasse pienamente in funzione.

Per questo sarebbe opportuno che tali decisioni venissero prese sulla base di pressanti esigenze di carattere amministrativo, e non solo per valutazioni di comunicazione politica.

Quanto ai ministri senza portafoglio vediamo per esempio il caso in cui un ministro presente in un esecutivo non venga nominato in quello successivo. In una situazione di questo tipo, almeno parte delle sue competenze potrebbero essere attribuite, in seguito, a uno o più sottosegretari. Oppure rimanere in capo al presidente del consiglio.

Allo stesso modo l’attribuzione di un nuovo nome a dei ministri senza portafoglio può avere un valore meramente comunicativo o implicare che gli saranno attribuite altre competenze di palazzo Chigi.

Nulla toglie però che questi cambiamenti nella squadra dei ministri senza portafoglio, non possano preludere anche a un cambio nella ripartizione di competenze tra presidenza del consiglio e ministeri. Cambiamenti che in questo caso richiederebbero lunghe procedure, del tutto simili a quelle già descritte.

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Quando un governo è dimissionario, deve comunque restare in carica fino a che non se ne sia insediato uno nuovo. Il motivo è che un paese non può restare senza governo, cioè privo del vertice esecutivo e amministrativo dello stato. Si pensi agli atti dovuti (perché imposti dalle leggi) o urgenti che quotidianamente richiedono l’attività dell’esecutivo, sia collegialmente (in consiglio dei ministri) sia dei singoli ministeri. L’assenza del governo comporterebbe una paralisi amministrativa.

Allo stesso tempo, avendo dato le dimissioni, il governo uscente non ha più la stessa legittimazione politica di uno nel pieno delle sue funzioni. Per questa ragione, pur non essendo disciplinato in modo specifico dalla costituzione, la prassi prevede che il governo resti in carica per “il disbrigo degli affari correnti”. È con questa espressione che il Quirinale, nel prendere atto delle dimissioni del presidente del consiglio, invita il governo a restare in carica per garantire la continuità nell’azione amministrativa.

Ma cosa significa nello specifico l’espressione “disbrigo degli affari correnti“? Nell’ampiezza di questa formula (come vedremo dibattuta tra gli stessi costituzionalisti), dagli anni ’80 si è affermata la consuetudine, per i presidenti del consiglio uscenti, di esplicitare in un’apposita direttiva i confini dell’azione politico-amministrativa del proprio governo.

Si tratta di un atto di autolimitazione, con cui l’esecutivo si impegna a limitarsi ad assicurare la continuità amministrativa, ad attuare determinazioni già assunte dal parlamento e ad adottare solo atti urgenti. Non c’è un contenuto rigidamente preordinato, ma dei principi guida cui attenersi, enucleati dalla dottrina, per cui il governo dovrà:

In concreto questi limiti si traducono nel:

• non esaminare nuovi disegni di legge, a meno che non siano imposti da obblighi internazionali;
• approvare decreti legislativi solo se serve ad evitarne la scadenza dei termini;
• non adottare nuovi regolamenti ministeriali o governativi, a meno che la legge o obblighi internazionali non impongano altrimenti, oppure che siano necessari per l’operatività della pubblica amministrazione o per l’attuazione di riforme già approvate dal parlamento;
• non procedere con nomine o designazioni che non siano vincolate nei tempi da leggi o regolamenti, o che comunque non siano procrastinabili fino all’entrata in carica del nuovo governo.

Mentre invece è possibile:

• emanare decreti legge (in quanto, in base all’art. 77 della costituzione, dettati da casi di necessità e urgenza) ed esaminare i relativi disegni di conversione;
• esaminare i disegni di legge di ratifica dei trattati, i ddl di delegazione europea e della legge europea (se si tratta di atti dovuti, in quanto adempimento ad obblighi internazionali o derivanti dall’appartenenza all’Ue).

Questo vale in linea generale, in concreto ogni direttiva è uno strumento dotato di grande flessibilità. Perciò il concetto di “affari correnti” ha un perimetro variabile, che si può comprendere meglio solo attraverso l’analisi delle singole direttive dei presidenti del consiglio.

Nel caso delle dimissioni del governo Draghi, il presidente della repubblica, nel messaggio in cui annunciava lo scioglimento delle camere, se da un lato ha riconosciuto che i poteri di un governo dimissionario sono comunque soggetti a delle limitazioni, dall’altro ha affermato come quest’ultimo abbia tutti gli strumenti per operare. Sottintendendo in questo senso un perimetro piuttosto ampio per l’operatività del governo. Ciò al fine di contrastare gli effetti della crisi economica (con particolare riferimento alla crescita dell’inflazione), di portare a compimento le scadenze relative al piano nazionale di ripresa e resilienza e a contrastare la recrudescenza del coronavirus.

Dichiarazione del Presidente #Mattarella dopo la firma del decreto di #scioglimento delle Camere pic.twitter.com/IkMcK80pqa

— Quirinale (@Quirinale) July 21, 2022

Dati

La consuetudine dei presidenti del consiglio di delimitare i poteri del proprio governo, pur essendo ormai affermata da alcuni decenni, non è semplice da ricostruire. Non solo perché manca un chiaro perimetro normativo che vada oltre la prassi. Ma anche per la stessa reperibilità di questi documenti: si tratta di atti interni della presidenza del consiglio, non soggetti alla pubblicazione in gazzetta ufficiale (Elisabetta Catelani, Osservatorio sulle fonti 2/2018). Inoltre, trattandosi di un atto di autolimitazione le differenze in termini di contenuti possono essere molto ampie.

Una analisi comparata delle direttive emanate tra 2001 e 2018 (Catelani, 2018) ha comunque consentito di individuare similitudini e differenze in questi atti. Dal punto di vista della struttura, tutte le direttive tendono a ripetersi secondo questo schema:

1. obiettivi del governo nel periodo limitato al “disbrigo degli affari correnti”;
2. indicazione dei limiti all’attività normativa, con enunciazione sommaria degli atti che potranno essere adottati;
3. indicazione dei limiti alle nomine che è possibile effettuare;
4. indicazione dei limiti nella gestione delle relazioni internazionali.

Non fanno eccezione le ultime direttive in ordine di tempo: ad esempio, in quella emanata da Giuseppe Conte alla fine del suo primo governo, nell’agosto 2019, viene riproposta questa stessa struttura, in paragrafi distinti.

A cambiare sono ovviamente i contenuti. In gran parte per ragioni contigenti: ogni crisi non è mai uguale all’altra, e avviene in un contesto politico e sociale diverso. In concreto l’espressione “affari correnti”

Un altro aspetto di forte variabilità nel perimetro degli affari correnti è il motivo per cui il governo è uscente. In questo senso nella letteratura sono stati individuati 3 casi (Catelani, 2018), che configurano poteri decrescenti per l’esecutivo in via di sostituzione:

1. direttive di governi in carica allo scioglimento delle camere: in questi casi il governo limita la sua azione perché legato a una maggioranza politica espressa in un parlamento ormai sciolto. Ma l’incipit dell’atto precisa da subito che la ridefinizione dei poteri è imposta dal fisiologico scioglimento delle camere, e non da una crisi politica nella maggioranza, tanto meno da un voto di sfiducia. Da tale affermazione, consegue una maggiore libertà di azione nell’attività normativa (pur limitata), in particolare rispetto all’emanazione dei decreti legislativi. Negli ultimi venti anni, in questa fattispecie rientrano le direttive dei governi Amato II (10 marzo 2001), Berlusconi III (11 febbraio 2006), Gentiloni (29 dicembre 2017);
2. direttive di governi dimissionari in corso di legislatura: in questi casi, essendo venuta meno la base parlamentare su cui si regge il governo (pur in assenza di voto di sfiducia esplicito), il governo precisa che si limiterà ad adottare solo atti urgenti e ad assicurare la continuità amministrativa. Viene anche specificato che i ministeri devono fare riferimento alla presidenza del consiglio nello svolgimento delle proprie attività. Ad esempio, la direttiva emanata dopo le dimissioni del Conte I prevedeva che “resta subordinata all’assenso della presidenza del consiglio dei ministri l’emanazione di regolamenti, direttive o circolari ministeriali“;
3. direttive di governi sfiduciati in parlamento: la delegittimazione politica che deriva da un voto di sfiducia nelle camere tende a ridurre ancora di più i margini di azione autoimposti dall’esecutivo. È il caso del governo Prodi II, sfiduciato nel gennaio 2008. L’attività dei ministeri viene limitata in modo ancora più perentorio: “non saranno adottati regolamenti governativi o ministeriali, salvo che la legge preveda termini per la loro emanazione (…) o quest’ultima sia richiesta come condizione di rispetto degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea o di operatività delle pubbliche amministrazioni; saranno, comunque, approvati soltanto i regolamenti per i quali risulti già in stato avanzato il procedimento di adozione” (cit. in Catelani, 2018). I decreti legislativi possono essere emanati, ma il parere delle commissioni parlamentari da obbligatorio diventa vincolante per il governo: “qualora sia intervenuto il previsto parere parlamentare, si provvederà in coerenza con questo”.

Da questo punto di vista il governo Draghi rientra nel secondo caso, anche se in modo particolare per le modalità con cui si è svolta la crisi e per l’eccezionalità del periodo storico che stiamo attraversando. Le dimissioni infatti sono arrivate a pochi mesi dalla fine della legislatura. Le prime, successive ad un contrasto nella maggioranza di governo sul voto di fiducia al Dl aiuti, sono state respinte dal capo dello stato. Una forza della maggioranza (M5s) aveva infatti fatto venire meno la propria fiducia. Il governo non era stato sfiduciato, ma si era posto un problema politico (il cambiamento nella composizione della maggioranza di governo) che il Quirinale aveva chiesto di risolvere davanti alle camere (la cosiddetta “parlamentarizzazione della crisi”).

Di conseguenza, il presidente del consiglio ha reso comunicazioni al senato aprendo il dibattito in aula e ponendo la fiducia sulla risoluzione a sostegno dell’esecutivo presentata dal senatore Casini. Il governo non è stato sfiduciato perché tale risoluzione è stata approvata (quindi non si configura il caso 3).

Tuttavia la fiducia è arrivata da una minoranza dell'aula, poiché i senatori di Lega, Forza Italia e Movimento 5 stelle non hanno partecipato al voto. In questo modo è venuta meno la base parlamentare su cui si reggeva il governo per cui il presidente del consiglio ha reiterato le proprie dimissioni, stavolta accolte, con il conseguente scioglimento anticipato delle camere da parte del capo dello stato.

Analisi

La prassi degli affari correnti è il compromesso tra due necessità opposte. La prima, per un sistema democratico, è che un governo uscente non possa condizionare l'attività di quello che sta per entrare in carica. Per un principio di correttezza istituzionale, dovrà perciò astenersi dal varare misure che possono andare in contrasto con una nuova maggioranza politica: dalle scelte strategiche alle nomine in ruoli chiave. Allo stesso tempo, va assicurata una continuità di azione dei poteri pubblici, specialmente di fronte a crisi di governo che possono durare anche molte settimane prima di risolversi. Oppure di fronte a emergenze che richiedono scelte immediate.

Su dove stabilire questo confine, il dibattito è ampio tra gli stessi costituzionalisti. Alcuni interpretano la formula in senso restrittivo, distinguendo rigidamente tra atti ammministrativi, i soli consentiti ad un governo dimissionario, e atti politici, non consentiti (Miceli, Petrone, Huber, cit. in Pietro Virga, La crisi e le dimissioni del gabinetto). Tuttavia, nella difficoltà di tracciare una linea di demarcazione così netta nella realtà, la maggior parte degli autori ha una posizione intermedia. L'orientamento prevalente, in linea con i contenuti delle direttive, è quello di considerare la formula il "frutto di un autolimite di correttezza" istituzionale (Olivia Pini, Il principio di continuità dei poteri pubblici e della funzione amministrativa).

La contraddizione tra i due principi (correttezza istituzionale e continuità amministrativa) pone una serie di questioni. In primo luogo, i potenziali conflitti istituzionali sull'attività di un governo dimissionario. Un rischio che diventa ancora più grande in fasi di emergenza, in cui la gravità della situazione - e l'importanza delle misure da prendere - rende molto sottile il confine su cui si regge la prassi di "affari correnti".

L'altro aspetto critico è che, in assenza di una formalizzazione normativa, la definizione del perimetro del governo è rimessa ad una direttiva interna, una comunicazione del premier ai membri del governo che spesso non è di facile reperibilità, non rientrando tra gli atti pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Tuttavia, nonostante si tratti di una prassi, una volta che il governo ha stabilito i propri confini questi sono stati ritenuti vincolanti dalla giurisprudenza (Cassese)

Perciò, nonostante si tratti di provvedimenti di autolimitazione del tutto consuetudinari, la loro importanza giustifica una maggiore trasparenza nella pubblicazione sui siti istituzionali.

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Il ministero della salute nasce nel 1958, in attuazione dell’articolo 32 della costituzione.

Dal 1945 infatti la funzione della sanità pubblica era assicurata tramite l’alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica, che operava nell’ambito della presidenza del consiglio. Prima ancora invece questa funzione era posta in capo a una direzione generale del ministero dell’interno che si avvaleva dell’ausilio del Consiglio superiore di sanità.

Un primo completamento del quadro normativo è poi avvenuto nel 1978 con l’istituzione del servizio sanitario nazionale (L. 833/1978). Una struttura che tuttavia è stata più volte modificata (D.Lgs. 266/1993) dovendosi anche adattare, a partire dal 2001, alla riforma del titolo V della costituzione con cui è stata stabilita la potestà legislativa concorrente tra lo stato e le regioni in materia di tutela della salute.

Secondo questa ripartizione dunque lo stato definisce i livelli essenziali di assistenza (Lea) e l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie, mentre le regioni hanno il compito di organizzare i rispettivi servizi sanitari regionali e di garantire l’erogazione delle prestazioni.

Al ministero in sintesi spettano le funzioni di:

• tutela della salute umana;
• coordinamento del sistema sanitario nazionale;
• sanità veterinaria;
• tutela della salute nei luoghi di lavoro;
• igiene e sicurezza degli alimenti.

Il fatto che il ministero si occupi anche di salute animale e di sicurezza degli alimenti è legato all’adozione di un approccio cosiddetto “one health“, che mantiene una visione unitaria della salute.

Con l’adozione nel 2014 del nuovo regolamento di organizzazione il ministero della salute è passato da una struttura suddivisa in dipartimenti, a una con un segretario generale e 12 direzioni generali.

Sempre al ministero poi fanno capo diverse strutture molto importanti, tra le quali: l'istituto superiore di sanità, in qualità di organo tecnico-scientifico del servizio sanitario nazionale, il consiglio superiore di sanità, il centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, il comando dei carabinieri per la tutela della salute (Nas), l'agenzia italiana del farmaco e l'agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali.

Dati

Complessivamente le risorse assegnate dalla legge di bilancio al ministero della salute per il 2022 non arrivano a 3 miliardi di euro.

In particolare sono 4 le direzioni generali a cui sono attribuite la maggior parte delle risorse: la direzione generale della vigilanza sugli enti e la sicurezza delle cure (829 milioni di euro), quella della programmazione sanitaria (762), quella della ricerca e dell'innovazione in sanità (480) e quella della prevenzione sanitaria (375). Alle altre direzioni generali invece sono attribuite risorse considerevolmente inferiori.

In termini contabili poi queste risorse sono distinte solo in 3 missioni. La principale è quella denominata "Tutela della salute" a cui sono assegnati 2,1 miliardi. Da questa missione attingono risorse il segretariato generale e tutte le direzioni generali ad esclusione della direzione generale ricerca e innovazione in sanità.

Questa struttura infatti è interamente finanziata dalla missione "Ricerca e innovazione". Gli importi assegnati a questa missione, che ammontano complessivamente a 514 milioni, contribuiscono inoltre a finanziare la direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari.

La missione "Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche" (81 milioni) contribuisce infine a finanziare la direzione generale personale, organizzazione e bilancio oltre che gli uffici di diretta collaborazione con il ministro.

Se si considera il bilancio complessivo dello stato, gli importi attribuiti al ministero della salute risultano piuttosto modesti. In effetti questo dicastero è uno di quelli a cui sono attribuite meno risorse.

Ma un bilancio così limitato è del tutto giustificato se si considera che le prestazioni sanitarie sono effettivamente erogate dalle regioni. Le risorse necessarie per questi servizi infatti rappresentano il fabbisogno sanitario nazionale che viene stabilito in legge di bilancio. Per il 2022 ammonta complessivamente a 126 miliardi (L. 234/2021 art. 1 comma 258) e, insieme ad altre voci tra cui il bilancio del ministero, compone la spesa sanitaria complessiva dello stato.

Si tenga presente comunque che una parte delle risorse necessarie alle regioni viene loro assegnata dallo stato attraverso il fondo sanitario nazionale che, per il 2022, ammonta a circa 10 miliardi di euro. Queste risorse, che a livello contabile fanno capo al ministero delle finanze, sono tuttavia assegnate alle regioni tramite delibera del comitato interministeriale per la programmazione economica, su proposta del ministro della salute.

Analisi

Se si escludono gli organi istituiti in via straordinaria per fronteggiare l'emergenza, il ministero della salute è stata forse la più importante delle amministrazioni centrali durante la pandemia. Un ruolo fondamentale dunque è stato ricoperto anche dai suoi dirigenti sia politici che amministrativi.

Osservando il vertice politico si può sostenere che questo abbia mantenuto una forte stabilità nel corso dei due anni di emergenza, nonostante il cambio di esecutivo. Sia il ministro Speranza (Liberi e uguali) che il sottosegretario Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle) infatti sono rimasti in carica per tutto il tempo dell'emergenza. A quest'ultimo per la precisione nel governo Draghi non è stato attribuito il titolo di viceministro, che invece ricopriva nel corso della precedente esperienza di governo. Sandra Zampa, del Partito democratico, e Andrea Costa, di Noi con l'Italia, si sono invece alternati nel ruolo di sottosegretario, la prima nel secondo governo Conte, il secondo nel governo Draghi.

Meno stabili invece i dirigenti amministrativi. Su 12 direttori generali infatti ben 5 hanno cessato il loro incarico dopo la dichiarazione dello stato di emergenza ed è stato necessario sostituirli. A questi poi vanno aggiunti anche il segretario generale del ministero Giuseppe Ruocco e il capo di gabinetto Goffredo Zaccardi, sostituiti dopo la nascita del nuovo governo.

Certo è vero che la maggior parte di questi dirigenti aveva raggiunto l'età per andare in pensione. Tuttavia è noto come i dirigenti pubblici abbiano lo possibilità di richiedere il trattenimento in servizio. Non si tratta certo di un obbligo e anche se richiesto non è detto che la pubblica amministrazione consenta al trattenimento.

In ogni caso, è rilevante constatare come, in una fase così straordinaria, per una ragione o per un'altra, si sia dovuto fare a meno di alcuni dei dirigenti più esperti del ministero.

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Il ministero dell’interno è uno dei dicasteri più antichi dello stato italiano derivando direttamente dal Regno di Sardegna. Proprio la decisione di mantenere dopo l’unificazione il modello fortemente accentrato dello stato sabaudo ha reso fondamentale per l’unità nazionale questa struttura e in particolare le sue articolazioni periferiche.

La sua sede è, dal 1925, il palazzo del Viminale. Qui per molto tempo sono stati ospitati gli uffici della presidenza del consiglio che solo nel 1961 si sono spostati a palazzo Chigi. Un dato che testimonia l’importanza di questo dicastero che negli anni ha svolto molte funzioni anche di diversa natura. Ad oggi in ogni caso le sue attribuzioni sono stabilite dall’articolo 14 del decreto legislativo 300/1999.

Queste competenze vengono gestite tramite i 5 dipartimenti di cui è composto il ministero al cui vertice sono posti necessariamente dei prefetti.

Al dipartimento per gli affari interni e territoriali competono i servizi elettorali, l’attività di supporto alle attività di governo locale, la finanza locale e la vigilanza sullo stato civile e sull’anagrafe.

Il dipartimento della pubblica sicurezza si occupa della gestione dell’ordine e della sicurezza pubblica e del coordinamento delle forze di polizia oltre che della direzione e dell’amministrazione della polizia di stato. Per questa ragione il capo del dipartimento è allo stesso tempo il capo della polizia.

Il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione si occupa di immigrazione, asilo, cittadinanza, confessioni religiose. In questo ambito dunque compete al capo del dipartimento, tramite le prefetture, la gestione del sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati.

Il dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile svolge le funzioni non attribuite alla presidenza del consiglio in materia di soccorso pubblico, prevenzione incendi e altre attività assegnate al corpo dei vigili del fuoco. Contrariamente a quanto previsto per il dipartimento di pubblica sicurezza, in questo caso il capo dei vigili del fuoco è il vice capo del dipartimento, mentre al vertice della struttura siede comunque un prefetto.

Il dipartimento per l’amministrazione generale, per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie infine si occupa dell’organizzazione delle strutture centrali e periferiche dell’amministrazione civile.

Oltre a queste strutture principali, all’amministrazione centrale dell’interno fanno capo anche l’Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni sequestrati alla criminalità, il comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica e varie altre autorità, commissari straordinari, osservatori, comitati e istituti di formazione.

Sono 3 invece le articolazioni periferiche del ministero dell’interno, ovvero:

• le prefetture, cioè gli Uffici territoriali del governo (Utg);
• le questure, ovvero le strutture responsabili della pubblica sicurezza sul territorio;
• le direzioni regionali e i comandi provinciali dei vigili del fuoco.

Le prefetture fanno direttamente capo al ministro mentre le questure e le direzioni dei vigili del fuoco fanno rispettivamente capo al dipartimento della pubblica sicurezza e a quello dei vigili del fuoco.

Quanto agli uffici di diretta collaborazione, sono organizzati in modo simile agli altri ministeri. In questo caso però gli incarichi più importanti sono riservati, come nei dipartimenti, al personale della carriera prefettizia, e in particolare ai funzionari con la qualifica di prefetto. Nello specifico il decreto legislativo 139/2000 stabilisce che ai prefetti siano riservate le posizioni di capo di gabinetto e capo dell’ufficio legislativo.

Dati

A capo dei 5 dipartimenti siedono altrettanti prefetti, nominati direttamente dal ministro. Di solito si tratta di prefetti con un’ampia esperienza, non a caso ad oggi tutti i capi dipartimento, a parte il capo della polizia, sono stati in precedenza al vertice di uffici territoriali del governo di città capoluogo di regione.

Ma oltre alla guida dei dipartimenti sono molte le funzioni attribuite in via esclusiva a dei prefetti come anche agli altri appartenenti alla carriera prefettizia.

L’amministrazione generale del ministero è retta però anche da molti funzionari civili, tuttavia questi non possono ricoprire gli incarichi di vertice riservati al personale della carriera prefettizia.

Da un punto di vista finanziario la spesa di competenza prevista per il ministero nel 2022 ammonta a oltre 35 miliardi di euro.

Al dipartimento per gli affari interni e territoriali sono destinate oltre la metà delle risorse (59,86%), ovvero 21,3 miliardi. Ciò a causa dei fondi che da questo dipartimento sono erogati agli enti locali.

Il secondo dipartimento in ordine di spesa è quello della pubblica sicurezza, che tra le altre cose finanzia l’attività della polizia di stato, con 8,7 miliardi (24,32%).

A seguire il dipartimento dei vigili del fuoco, con 2,9 miliardi (8%), quello delle libertà civili e l’immigrazione, 1,5 miliardi (4,2%) e quello dell’amministrazione generale, 1 miliardo (2,8%).

Analisi

Il ministero dell’interno è una delle strutture chiave dello stato italiano sia per i compiti inerenti alla sicurezza pubblica sia per quelli di rappresentanza del governo presso gli enti locali.

Una competenza quest’ultima che è rimasta cruciale anche dopo la riforma del titolo V (legge costituzionale 3/2001) della costituzione con cui è stato completamente rivisto il sistema delle autonomie locali attribuendo a queste ultime molte nuove funzioni, poteri e responsabilità. Il decreto legislativo 29/2004 infatti attribuisce ai prefetti il compito di assicurare la leale collaborazione tra gli uffici territoriali del governo e gli enti locali.

D’altronde anche l’emergenza covid-19 ha fatto emergere con chiarezza l’importanza degli uffici territoriali del governo. In questa fase infatti sono state attribuite ai prefetti molte competenze aggiuntive tra le quali: il compito di attivare il centro provinciale di coordinamento dei soccorsi, quello di controllare il rispetto della normativa di emergenza sui luoghi di lavoro ma anche l’autorità su organi dello stato come le forze armate, la polizia municipale e le aziende sanitarie locali.

Forse anche per questa ragione la ministra dell’interno Lamorgese è stata una delle poche figure confermate con il passaggio dal secondo governo Conte, sostenuto dalla maggioranza giallo rossa, al governo Draghi, sostenuto da una maggioranza di grande coalizione.

Un aspetto apparentemente insolito se si considera che uno dei principali gruppi che sosteneva il governo Draghi, la Lega, fino a quel momento non aveva risparmiato critiche alla ministra dell’interno.

La questione invece appare più comprensibile se si tiene conto del fatto che Luciana Lamorgese è stata sì ministra di un governo politico, come quello presieduto da Conte, ma pur sempre nella veste di una figura tecnica. Prima di ricoprire questo incarico infatti Lamorgese ha percorso un’importante carriera prefettizia, nel corso della quale è stata nominata in posizioni importanti sia da governi di centro destra che di centro sinistra.

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Il comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (Cipess) è un organo composto da diversi ministri che, se pur subordinato al consiglio dei ministri, ha compiti cruciali per quanto riguarda la politica economica italiana.

Istituito nel 1967 (L. 48/1967) nel corso degli anni è stato più volte riformato incrementandone o riducendone le competenze. Più comunemente noto come Cipe (comitato interministeriale per la programmazione economica), il suo nome è stato modificato in Cipess nel 2019 (D.l. 11/2019) nell’ottica di orientare la sua azione alla luce dei principi di sviluppo sostenibile sanciti dall’Agenda 2030 delle Nazioni unite.

Tra i compiti del Cipe rientrano (D.Lgs. 430/1997) le funzioni di coordinamento in materia di programmazione e di politica economica nazionale oltre che di coordinamento con le politiche comunitarie. In termini pratici questo vuol dire che tutta una serie di investimenti, piani e documenti strategici devono essere approvati da quest’organo prima di essere attuati. Si tratta ad esempio di:

• assegnare le risorse finanziarie ai progetti del programma delle infrastrutture strategiche;
• assegnare i finanziamenti per determinate opere pubbliche;
• esprimere parere sulle linee guida dei ministeri in materia di valutazione delle opere pubbliche e approvare vari documenti dei principali concessionari pubblici (Trenitalia, Rfi, Anas, Enac) e privati (autostradali);
• approvare il riparto di risorse finanziarie del fondo sviluppo e coesione;
• approvare il programma nazionale della ricerca, il programma statistico nazionale, il programma per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, il programma per la sicurezza stradale e i piani per la casa;
• approvare e/o finanziare gli strumenti di sostegno alle imprese, i progetti di innovazione industriale, i pacchetti integrati di agevolazioni, il fondo per prevenire la delocalizzazione e approvare misure relative all’internazionalizzazione delle imprese;
• approvare il riparto delle risorse finanziarie del fondo sanitario nazionale;
• approvare le relazioni concernenti l’attività relativa al monitoraggio degli investimenti pubblici.

Il comitato è presieduto dal presidente del consiglio, mentre il ministro dell’economia ricopre il ruolo di vicepresidente. Oltre a loro fanno parte del comitato altri 10 ministri con portafoglio (esteri, sviluppo economico, infrastrutture, lavoro, cultura, turismo, transizione ecologica, politiche agricole, istruzione e università), 3 ministri senza portafoglio (coesione territoriale, affari regionali e affari europei se nominati) e il presidente della conferenza delle regioni.

Il ruolo di segretario dell’organo invece è svolto dal sottosegretario (o ministro) a cui è stata attribuita la delega alla programmazione economica.

Dati

Nel 2021 sono state 77 le delibere approvate dal Cipe, la maggior parte delle quali proposte dal ministro per il sud e la coesione territoriale.

La ragione per cui è il ministero della coesione territoriale a proporre la gran parte dei progetti che vengono sottoposti al Cipe è legata al fatto che, come abbiamo visto, uno dei compiti di questa struttura è proprio quello di approvare il riparto di risorse finanziarie del fondo sviluppo e coesione (Fsc).

Complessivamente le 77 delibere approvate nel 2021 rappresentano una cifra in linea con quelle degli ultimi anni. A partire dal 2018 infatti il numero di delibere approvate si è assestato su una media di 80 l'anno con oscillazioni piuttosto limitate.

Al contrario, nel periodo precedente, in alcuni anni venivano approvate molte delibere (145 nel 2012) mentre in altri molte meno (61 nel 2014).

Analisi

Come abbiamo visto il Cipe ha una composizione variegata. Oltre al presidente del consiglio sono vari i ministri che prendono parte alle sue riunioni, alcuni con un ruolo particolarmente importante per la programmazione economica. Tra questi ad esempio il ministro dell'economia, che infatti ricopre il ruolo di vicepresidente dell'organo, il ministro dello sviluppo economico, quello delle infrastrutture, quello della sanità, e quello della coesione territoriale.

La presenza del presidente della conferenza delle regioni assicura poi il coordinamento con il livello regionale, fondamentale per l'attuazione di investimenti che saranno implementati nei singoli territori.

Infine è da sottolineare il ruolo del segretario del Cipe, oggi ricoperto dal sottosegretario Tabacci. Da un punto di vista formale il sottosegretario ha una posizione subordinata e peraltro non compare neanche nella lista dei componenti. Tuttavia nella pratica è questo l'esponente di governo che ne segue quotidianamente l'attività.

Prima delle sedute del comitato infatti si svolge una complessa serie di riunioni preparatorie coordinate proprio dal segretario dell'organo. Per queste attività, oltre che per il perfezionamento degli atti deliberati dal comitato, il segretario si avvale del dipartimento per la programmazione economica della presidenza del consiglio (Dipe), e in particolare del suo ufficio I, ovvero il segretariato del Cipe stesso.

Alle riunioni preparatorie, oltre al segretario, partecipano i sottosegretari di stato o i viceministri delle amministrazioni interessate. In caso di impedimento, o se in un ministero non sono state nominate figure di questo tipo, partecipano al loro posto o il capo di gabinetto o il segretario generale del ministero.

È nel corso della fase preparatoria dunque che viene stabilito se la proposta può essere sottoposta all'esame del Cipe. In caso affermativo il Dipe perfeziona l'atto e lo invia al ministero dell'economia per le verifiche di finanza pubblica. Solo a questo punto l'atto può essere sottoposto al comitato che può adottarlo o rigettarlo. Se adottato l'atto viene formalizzato ed è successivamente inviato alla presidenza del consiglio per la necessaria firma. In conclusione si deve poi attendere il controllo di legittimità da parte della Corte dei conti, al termine del quale si può procedere alla pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Visto che è proprio il segretario del Cipe a seguire passo dopo passo tutto il percorso che dalla proposta di un ministero arriva fino alla pubblicazione in gazzetta ufficiale, appare chiaro che la sua figura, in tema di investimenti, è molto importante a livello politico. Si tratta dunque di uno di quei sottosegretari alla presidenza del consiglio che (come il sottosegretario verbalizzante e l'autorità delegata) pur rimanendo gerarchicamente sottoposti ai ministri e ai vice ministri, hanno in termini pratici una grande importanza.

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Il ministero della giustizia è l’organo preposto dalla costituzione all’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

In questo campo dunque può essere operata una triplice distinzione di competenze. La giurisdizione strettamente intesa spetta esclusivamente alla magistratura, la gestione dei servizi relativi alla giustizia spetta al ministero, mentre l’amministrazione della giurisdizione, ovvero le attribuzioni concernenti lo status dei magistrati (articolo 105 della costituzione), spetta al consiglio superiore della magistratura (Csm).

In particolare, a norma dell’articolo 16 del decreto legislativo 300/1999, le competenze del ministero riguardano:

• i servizi relativi alla attività giudiziaria: gestione amministrativa in ambito civile e penale; attività preliminare all’esercizio da parte del ministro; casellario giudiziale; cooperazione internazionale in materia civile e penale; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza;
• l’organizzazione e i servizi della giustizia: gestione amministrativa del personale amministrativo e dei mezzi necessari; attività relative alle competenze del ministro in ordine ai magistrati; studio e proposta di interventi normativi nel settore di competenza;
• i servizi dell’amministrazione penitenziaria: gestione amministrativa del personale e dei beni della amministrazione penitenziaria; svolgimento dei compiti relativi alla esecuzione delle misure cautelari, delle pene e delle misure di sicurezza detentive; svolgimento dei compiti previsti dalle leggi per il trattamento dei detenuti e degli internati;
• i servizi relativi alla giustizia minorile: svolgimento dei compiti assegnati dalla legge al ministero della giustizia in materia di minori e gestione amministrativa del personale e dei beni ad essi relativi.

Ciascuna di queste competenze è attribuita a uno dei 4 dipartimenti da cui è composto il ministero, rispettivamente: il dipartimento affari di giustizia, il dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi, il dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e il dipartimento per la giustizia minorile e di comunità.

Ma se i dipartimenti sono i vertici amministrativi del ministero è agli uffici di diretta collaborazione che spetta coadiuvare l’attività di indirizzo politico-amministrativo del ministro. Gli uffici di diretta collaborazione del ministro della giustizia, sono organizzati in modo più o meno simile agli altri ministeri. Con un capo di gabinetto, nominato anche tra personale esterno alla pubblica amministrazione purché disponga delle qualifiche necessarie, che coordina l’attività di tutti gli uffici. Quanto ai sottosegretari il regolamento prevede sia che possano disporre di una loro segreteria ma anche che, per l’esercizio delle loro funzioni, possano avvalersi dell’ufficio di gabinetto e dell’ufficio legislativo del ministro.

Rispetto ad altri ministeri tuttavia in questo caso gli uffici di diretta collaborazione includono anche l’ispettorato generale. Si tratta di un organo posto alla dipendenza diretta del ministro (legge 1311/1962) il cui scopo è quello di eseguire, su mandato del ministro, ispezioni in tutti gli uffici giudiziari per verificare che i servizi procedono secondo le normative vigenti.

Quanto alla denominazione del ministero è con il D.Lgs. 300/1999 che è stata adottata quella attuale sostituendo il nome precedente di “ministero di grazia e giustizia”. Questa modifica ha peraltro assunto un valore più sostanziale in seguito alla sentenza della corte costituzionale numero 200 del 2006. Con questa decisione infatti la consulta ha chiarito che quello di grazia è un potere sostanzialmente presidenziale e che la controfirma del ministro della giustizia è un atto puramente formale e dovuto. In sostanza quindi il ministero mantiene competenze d’iniziativa e istruttorie in materia di grazia, ma una volta acquisita la decisione del presidente della repubblica il ministro non può rifiutarsi di firmare il decreto presidenziale.

Dati

A capo dei 4 dipartimenti siedono altrettanti capi dipartimento, nominati direttamente dal ministro seguendo il principio dello spoils system.

Complessivamente sono 17 i dirigenti di prima fascia distribuiti nei vari dipartimenti del ministero. Date le diverse attività previste però a ciascun dipartimento sono assegnate risorse di valore anche molto diverso.

La maggior parte dei fondi infatti sono amministrati dal dipartimento dell'organizzazione giudiziaria (4,3 miliardi di euro) e da quello dell'amministrazione penitenziaria (3,1). D'altronde sono proprio queste strutture a gestire le due grandi macchine amministrative che sottostanno al ministero, ovvero quella della giustizia e quella penitenziaria.

Analisi

Per quanto anche altre figure potrebbero ricoprire incarichi di vertice al ministero della giustizia, i capi dipartimento e i capi di gabinetto in carica negli ultimi anni sono stati tutti magistrati fuori ruolo. Di questi poi, nonostante il meccanismo dello spoils system, solo Nicola Russo, capo del dipartimento affari di giustizia, è al suo primo incarico in quella sede.

Bernardo Petralia infatti era già stato nominato a capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria dal ministro Bonafede, dopo che a maggio 2020 il suo predecessore Francesco Basentini si era dimesso in seguito alle forti polemiche che lo avevano riguardato per la gestione di alcune rivolte nelle carceri.

Barbara Fabbrini ha ricoperto l'incarico di capo del dipartimento dell'organizzazione giudiziaria sia durante il primo che il secondo governo Conte. Gemma Tucillo invece è stata nominata per la prima volta a capo del dipartimento per la giustizia minorile dal ministro Orlando durante il governo Gentiloni e da quel momento è stata confermata da tutti i successivi esecutivi.

Quanto al capo di gabinetto, Raffaele Piccirillo aveva già ricoperto questo incarico con il ministro Bonafede mentre in precedenza era stato nominato da Orlando come capo del dipartimento affari di giustizia.

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Il ministero dell’economia e delle finanze (Mef) è una struttura che negli anni ha visto crescere il proprio ruolo sia in termini politici che di competenze burocratico-amministrative. È solo nel 1999 infatti che il ministero ha assunto la forma attuale, almeno a grandi linee, assorbendo le competenze di più dicasteri.

Ad oggi quindi il Mef riveste responsabilità in 5 principali settori. La programmazione economica e finanziaria, la politica economica e finanziaria, la gestione del bilancio dello stato, le politiche fiscali e gli affari generali e del personale del ministero stesso.

Tali competenze sono esercitate tramite i 4 dipartimenti di cui si compone il ministero. Il Mef infatti è uno dei 7 dicasteri previsti dalla legge che hanno adottato una organizzazione articolata per strutture dipartimentali.

Tra questi il dipartimento del tesoro svolge attività di supporto alle scelte di politica economica del governo, elabora le strategie macroeconomiche e i documenti programmatici. Al suo interno è organizzato attraverso 7 direzioni e due servizi.

La ragioneria generale dello stato invece ha funzioni di coordinamento delle politiche di bilancio e di verifica degli andamenti di finanza pubblica. È articolata in 9 ispettorati generali, negli uffici centrali del bilancio istituiti presso ciascun ministero e nelle ragionerie territoriali dello stato presenti in ciascuna regione.

Il dipartimento delle finanze è articolato in 6 direzioni e svolge le funzioni relative al sistema fiscale e tributario, incluso il coordinamento con la guardia di finanza. Il dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi infine è organizzato attraverso 5 direzioni e si occupa delle risorse umane del ministero, della sua organizzazione e del suo sistema informativo.

Il Mef inoltre detiene quote delle principali società partecipate e sempre al ministero spetta il compito di vigilare su alcuni enti, agenzie e autorità di vigilanza e controllo previsti dalla legge. Tra questi si trovano ad esempio le agenzie fiscali.

La guardia di finanza infine dipende direttamente dal ministro per le finanze, cui spetta il compito di proporre al consiglio dei ministri la persona che andrà a ricoprire il ruolo di comandante generale del corpo (legge 59/1959).

Quanto agli uffici di diretta collaborazione del ministro, sono organizzati in modo del tutto simile agli altri ministeri. Con un capo di gabinetto, nominato anche tra personale esterno alla pubblica amministrazione purché disponga delle qualifiche necessarie, che coordina l’attività di tutti gli uffici. Del personale è previsto inoltre anche per gli uffici dei sottosegretari e, in caso di nomina, del viceministro.

Dati

A capo dei 4 dipartimenti siedono altrettanti capi dipartimento, nominati direttamente dal ministro seguendo il principio dello spoils system.

Oltre a questi sono altri 61 i dirigenti di prima fascia del ministero, distribuiti tra i dipartimenti e gli uffici di diretta collaborazione.

In particolare è presso la ragioneria che si trovano più della metà di questi dirigenti. D'altronde, come abbiamo visto, questo dipartimento è articolato in diverse strutture sia centrali che periferiche.

Com'è logico inoltre è proprio dal Mef che passano la maggior parte dei fondi stanziati in legge di bilancio. In alcuni casi però è in un secondo momento che il Mef ridistribuisce questi fondi ai diversi ministeri, o ad altri organi, per la realizzazione di compiti specifici.

Analisi

Da alcuni anni il ruolo del ministro dell'economia è diventato sempre più importante. Non a caso gli ultimi due presidenti del consiglio comunemente indicati come "tecnici" hanno mantenuto un controllo più o meno diretto su questo dicastero. Monti infatti mantenne per sé questa delega per quasi un anno, per poi assegnarla a Vittorio Grilli che fino a quel momento aveva assunto l'incarico di viceministro. In precedenza aveva ricoperto più volte il ruolo di capo del dipartimento del tesoro e prima ancora anche di ragioniere generale dello stato.

Mario Draghi invece non ha mai assunto l'interim all'economia, ma a questo ministero ha assegnato fin da subito un tecnico di alto profilo e di sua fiducia, ovvero Daniele Franco.

Franco è stato a lungo ragioniere generale dello stato. Prima di ricevere la nomina a ministro però ricopriva il ruolo di direttore generale di Banca d'Italia, istituzione guidata da Mario Draghi tra il 2005 e il 2011 e all'interno della quale in quegli anni Franco ha assunto varie posizioni di rilievo.

È bene ricordare inoltre che lo stesso Draghi prima di diventare presidente della banca d'Italia ha ricoperto per diversi anni un ruolo di vertice al Mef, come capo del dipartimento del tesoro (1991-2001).

Se durante il governo Monti la centralità di questo dicastero era strettamente legata alla fase di crisi economica che stava attraversando il nostro paese, oggi questa struttura ha assunto un ruolo fondamentale nella gestione e nel controllo delle risorse destinate al piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Con il decreto 77/2021 infatti sono stati istituiti presso la ragioneria generale dello stato sia il servizio centrale per il Pnrr, che è responsabile della gestione del fondo di rotazione del Next generation Eu e dei flussi finanziari che ne derivano, sia l'ufficio di audit del Pnrr. Quest'ultimo è un organo che opera in una posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione del Pnrr con lo scopo di verificare la qualità e la completezza dei dati di monitoraggio, oltre a valorizzare e sviluppare iniziative di trasparenza e partecipazione.

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