Come funziona il ciclo di bilancio

Il ciclo di bilancio è il percorso con cui si approva il bilancio dello Stato. I principali documenti che lo compongono sono Def, Nadef e legge di bilancio.

Il ciclo di bilancio è un percorso complesso attraverso il quale viene elaborato e approvato il bilancio dello Stato.

Tempi e strumenti della decisione di bilancio sono fortemente influenzati dalle regole di governance economica stabilite dall’Unione Europea, e in particolare dal Semestre europeo, strumento introdotto nel 2011 tramite il quale l’Unione coordina le politiche economiche e di bilancio degli stati membri.

Le fasi principali del ciclo di bilancio sono due: una prima programmatica e una seconda attuativa.

La fase programmatica si apre entro il 10 aprile di ogni anno con la presentazione, da parte del governo, del Documento di Economia e Finanza (Def) al parlamento. Il Def mostra da un lato la situazione economica e finanziaria del paese e dall’altro gli obiettivi fissati dal governo. Entro il 30 aprile l’esecutivo invia Programma di Stabilità e Programma nazionale di riforma, entrambi contenuti nel Def, al Consiglio dell’Unione Europea e alla Commissione europea, che all’inizio dell’estate esprimono le loro raccomandazioni. Alla luce di queste e delle eventuali variazioni economiche, entro il 27 settembre il governo presenta una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (Nadef).

La fase successiva è la cosiddetta “sessione di bilancio”, tramite la quale vengono adottate le norme per realizzare concretamente gli obiettivi fissati nella fase precedente.

Entro il 20 ottobre il governo presenta al parlamento il disegno di legge di bilancio, contenente la manovra triennale di finanza pubblica. La legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre. Entro gennaio il governo deve infine presentare gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

 

 

Il Documento di economia e finanza (Def)

L’elaborazione del Def, primo importante documento del ciclo di bilancio italiano, è la fase del ciclo di bilancio in cui è maggiore l’influenza dell’Unione Europea.

Il documento, elaborato dal governo, contiene tra le altre cose il quadro di finanza pubblica a legislazione vigente, ovvero una previsione sull’andamento dell’economia a norme invariate, e il quadro di finanza pubblica programmatico, un pronostico dell’andamento economico basato sulle scelte di riforma che l’esecutivo si impegna ad attuare.

A partire dal 2014, in osservanza di quanto previsto dal regolamento europeo 473/2013, è stato istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb), un organismo indipendente che valuta le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica realizzate dal governo. L’Upb può validare o non validare le previsioni del governo. In quest’ultimo caso l’Ufficio indica i livelli di crescita economica previsti per gli anni successivi.

Entro il 10 aprile di ogni anno l’esecutivo trasmette il Def al parlamento. Le camere lo esaminano e approvano poi una risoluzione con la quale impegnano il governo a presentare una legge di bilancio per passare dalle condizioni del quadro a legislazione vigente a quelle del quadro programmatico. Successivamente il governo invia il Programma di Stabilità e il Programma Nazionale di Riforma (Pnr), contenuti rispettivamente nella prima e nella terza sezione del Def, al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea.

La Nota di aggiornamento al Def (Nadef)

La Nadef contiene gli eventuali aggiornamenti degli obiettivi programmatici e consente al governo di effettuare delle modifiche rispetto agli obiettivi fissati dalla risoluzione parlamentare sul Def.

L’esecutivo presenta il documento entro il 27 settembre alle camere, che approvano una nuova risoluzione.

A partire dal 2013 gli obiettivi programmatici contenuti nella Nadef vengono ripresi dal Documento Programmatico di Bilancio (Dpb). Il governo trasmette il documento alla Commissione Europea e all’Eurogruppo, oltre che al parlamento nazionale, entro il 15 ottobre. Il testo, riferito all’anno successivo, tiene conto delle raccomandazioni elaborate dalle istituzioni europee. La Commissione europea adotta poi un parere sul documento entro il 30 novembre.

La legge di Bilancio

Dopo l’approvazione della risoluzione sulla Nadef si entra nella sessione di bilancio vera e propria, la fase del ciclo di bilancio detta “semestre nazionale”. Fino a pochi anni fa, secondo quanto previsto dalla legge 196/2009, il governo presentava due testi: la legge di bilancio, contenente un bilancio di previsione a legislazione vigente, e la legge di stabilità (prima ancora chiamata legge finanziaria), contenente le riforme.

A partire dal 2016, al fine di semplificare la procedura, si presenta un unico testo, la legge di bilancio.

La nuova legge, trasmessa ogni anno entro il 20 ottobre, si riferisce ai tre anni successivi ed è articolata in due sezioni, che corrispondono sostanzialmente alle due leggi precedenti.

Per prassi si presenta il testo per la prima lettura alternando tra camera e senato. L’esame in prima lettura ha una durata massima di quarantacinque giorni alla camera (articolo 119, comma 2 del regolamento) e di trentacinque giorni al senato (articolo 126, comma 9 del regolamento). Nel periodo in cui si esamina la legge di bilancio, salvo alcune eccezioni, le commissioni parlamentari si limitano all’analisi degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Con l’approvazione della legge si autorizza la gestione finanziaria dello Stato.

La legge di bilancio deve essere tassativamente approvata dal parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno, pena il passaggio all’esercizio provvisorio.

Il ciclo di bilancio si conclude definitivamente entro il mese di gennaio, con la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Qualora fossero successivamente necessarie rettifiche degli stanziamenti inizialmente previsti, il governo approva decreti di variazione nel corso della gestione dell’esercizio finanziario.

Gli attori

Come abbiamo visto, il ciclo di bilancio occupa quasi tutto l’anno e coinvolge diversi attori. I principali sono:

  • il governo, che elabora i documenti necessari per prendere la decisione di bilancio;
  • il parlamento, che laddove necessario modifica e poi approva le decisioni del governo;
  • l’Unione Europea, che ha un’influenza sempre più rilevante nelle decisioni economiche dei paesi che ne fanno parte;
  • le parti sociali, che tramite il confronto con l’esecutivo tentano di indirizzare le decisioni a favore del gruppo che rappresentano.

Ogni attore ha un suo importante ruolo. Negli ultimi anni tuttavia si è assistito a un depauperamento del ruolo del parlamento a favore di uno strapotere del governo. Tale disequilibrio è evidente ad esempio dall’abuso della questione di fiducia, che limita la possibilità del parlamento di modificare la legge in discussione.

L’influenza delle parti sociali è ancora più incerta. Anzitutto manca un momento strutturato di confronto con la società civile. In questo modo solo chi ha i mezzi necessari riesce a incontrare il decisore nella speranza di influenzare la decisione pubblica. L’informalità del sistema implica poi un problema di trasparenza: non esiste un modo per tracciare i contatti tra rappresentanti di interesse e potere politico.

 

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