Com’è strutturata la legge di bilancio

Contiene la previsione delle entrate e delle uscite sia per l’anno successivo che su un arco triennale. Assegna inoltre le risorse ai ministeri sulla base delle varie voci di spesa.

Definizione

La legge di bilancio è uno degli atti normativi fondamentali dello stato. Essa infatti riporta le previsioni di entrata e di spesa per l’anno successivo e alloca le risorse necessarie per raggiungere gli obiettivi che il governo concorda in sede europea. Tale norma inoltre contiene anche un bilancio di previsione triennale che viene aggiornato sulla base dei risultati assodati dell’anno precedente. Questa legge rappresenta il passaggio conclusivo e politicamente più rilevante del cosiddetto “ciclo di bilancio“.

Il ciclo di bilancio è il percorso attraverso il quale viene elaborato e approvato il bilancio dello stato. Tempi e strumenti sono fortemente influenzati dalle regole di governance economica stabilite dall’Unione Europea. Vai a "Come funziona il ciclo di bilancio"

In seguito ad una riforma apportata dalla legge 163/2016, la legge di bilancio integra in un unico testo due norme precedentemente separate. Fino al 2015 infatti oltre alla legge di bilancio era prevista anche la cosiddetta legge di stabilità. Queste due norme insieme costituivano la manovra triennale di finanza pubblica.

Il bilancio dello stato è suddiviso in missioni, programmi e azioni.

Per quanto riguarda le entrate, esse sono ripartite in tributarie, extra-tributarie, alienazioni e ammortamento di beni, riscossione di crediti, prestiti. Le uscite invece sono suddivise in missioni, programmi e azioni. Le missioni rappresentano sostanzialmente le funzioni principali e gli obiettivi strategici che si vogliono perseguire attraverso la spesa pubblica. I programmi invece costituiscono gli aggregati di spesa finalizzati al raggiungimento degli obiettivi stabiliti nelle missioni. La realizzazione di ciascun programma è affidata (salvo due eccezioni) ad un unico centro di responsabilità amministrativa corrispondente all’unità organizzativa di primo livello dei ministeri. È sui programmi peraltro che si esprime il voto parlamentare. Le azioni infine specificano ulteriormente la finalità della spesa rispetto a quella individuata da ciascun programma.

Dati

Per quanto riguarda le entrate e le uscite per il prossimo triennio possiamo osservare che la legge di bilancio per il 2021 prevede una costante riduzione della spesa a fronte di un progressivo aumento delle entrate (attribuibile in larga parte all’aumento del gettito tributario). Per il 2021 le spese previste ammontano a circa 773 miliardi di euro mentre le entrate sono stimate in quasi 580 miliardi. Nel 2022 le spese previste sono di 759 miliardi, le entrate invece 604 miliardi. Nel 2023 infine le spese ammontano a 751 miliardi circa e le entrate a 615 miliardi.

Il grafico mostra le previsioni di entrata e di spesa per il triennio 2021-2023 così come riportate nella legge di bilancio 178/2020. I dati relativi al 2020 sono già assestati mentre per quanto riguarda le voci del 2021, 2022 e 2023 parliamo di dati previsionali. In questo calcolo non è conteggiata la voce “rimborso passività finanziarie”. I valori sono soggetti ad arrotondamenti.

FONTE: elaborazione openpolis su dati dipartimento della ragioneria generale dello stato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Luglio 2021)

Dobbiamo tuttavia sottolineare che in questo calcolo non è conteggiata la voce "rimborso passività finanziarie". Se alle altre uscite si aggiunge però anche questa voce il totale delle spese finali previste per il 2021 sale a circa 1.061 miliardi.

€ 1.061 mld la spesa dello stato, inclusa la voce "rimborsi passività finanziarie", prevista per il 2021.

Attraverso le analisi realizzate dal centro studi del senato possiamo osservare inoltre le voci di spesa sono suddivise in 34 missioni, 177 programmi e 710 azioni. La messa in pratica degli obiettivi contenuti nelle missioni è affidata ai ministeri che possono anche essere chiamati a gestire più voci di spesa ed anche a collaborare tra loro nella gestione delle risorse.

Tale assetto rimane sostanzialmente stabile nel tempo salvo che una diversa composizione dei ministeri non ne richieda una sua riorganizzazione (come avvenuto, ad esempio, in occasione dello scorporo del Miur in due distinti dicasteri).

La tabella mostra la ripartizione delle missioni tra i vari ministeri così come previste dalla legge di bilancio 178/2020.

FONTE: elaborazione openpolis su dati dipartimento della ragioneria generale dello stato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Luglio 2021)

Focalizzandoci sulle 15 missioni a cui sono attribuite più risorse, possiamo osservare che quella più rilevante per il 2021 riguarda il rifinanziamento del debito pubblico. Una voce di spesa che da sola vale oltre 360 miliardi di euro. Al secondo posto troviamo poi le missioni “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” (132,6 miliardi di euro) e “Politiche previdenziali” (109,2 miliardi).

FONTE: elaborazione openpolis su dati dipartimento della ragioneria generale dello stato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Luglio 2021)

Per quanto riguarda i ministeri più coinvolti possiamo osservare che il protagonista assoluto è quello dell’economia e delle finanze, impegnato su 23 missioni. Seguono il ministero dello sviluppo economico e quello dell’interno, coinvolti in 6 missioni ciascuno. Tra i dicasteri la cui attività si concentra su poche missioni invece troviamo la giustizia, l’istruzione e l’ambiente (ora ministero per la transizione ecologica) coinvolti in 2 missioni ciascuno.

FONTE: elaborazione openpolis su dati dipartimento della ragioneria generale dello stato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Luglio 2021)

Focalizzandoci sulle spese previste per il 2021, possiamo notare che la maggior parte delle risorse passa dal Mef. Da via XX settembre infatti passano oltre 732 miliardi sui circa 1.061 previsti per l'anno 2021 (cifra che, lo ricordiamo, si ottiene aggiungendo alle uscite previste per il 2021 anche la voce relativa ai rimborsi sulle passività finanziarie). Seguono il ministero del lavoro (162,7 miliardi) e quello dell’istruzione (50,6).

FONTE: elaborazione openpolis su dati dipartimento della ragioneria generale dello stato.
(ultimo aggiornamento: giovedì 22 Luglio 2021)

È interessante notare che tra i dicasteri a cui è affidata una quota minore di risorse figura anche il ministero della salute a cui per il 2021 sono assegnati circa 3 miliardi di euro (lo 0,4% rispetto al totale delle uscite previste).

Analisi

Un primo elemento di riflessione che emerge da quanto abbiamo appena visto riguarda il ruolo di primo piano ricoperto dalle istituzioni europee che devono dare il loro placet ai progetti del governo. Secondo alcuni osservatori tale dinamica costituisce una limitazione della sovranità nazionale. Ma c'è anche da dire che l’adesione all’Unione europea (tramite trattati che l'Italia ha firmato) ha comportato anche notevoli benefici per il nostro paese. Incluse le ingenti risorse di cui l’Italia beneficerà nei prossimi anni nell’ambito del programma Next generation Eu.

Un altro elemento critico riguarda i tempi estremamente contingentati con cui il parlamento è costretto a lavorare. Un aspetto che, come abbiamo già evidenziato in più occasioni, impedisce a deputati e senatori di entrare nel merito delle norme. Un aspetto particolarmente delicato quando si parla di risorse pubbliche.

La legge di stabilità/bilancio deve essere presentata dal governo al parlamento entro il 15 ottobre di ogni anno, e il parlamento ha il tempo di approvarla, emendarla [...] entro il 31 dicembre dello stesso anno. Che è troppo poco.

Un ulteriore elemento di riflessione strettamente collegato al primo riguarda l’introduzione del principio dell’equilibrio di bilancio in costituzione. Una norma introdotta dalla riforma del 2012 che prevede un preciso vincolo di risultato, diversamente dalla precedente formulazione che era molto più generica. Anche in questo caso si è parlato di ingerenze sulla sovranità italiana.

È impossibile, tuttavia, non rilevare come la riforma del 2012 sia apparsa, benché non formalmente, sostanzialmente imposta.

Una disciplina così rigida inoltre secondo alcuni studiosi avrebbe potuto rappresentare una limitazione dei diritti dei cittadini che rischierebbero di vedersi ridotti alcuni servizi, come il welfare, a causa dell’obbligo per lo stato di ridurre le spese e allo stesso tempo di non poter fare nuovo debito. Sul tema è però intervenuta la corte costituzionale che con la sentenza 275/2016 ha statuito come la necessità di perseguire l'equilibrio di bilancio non possa in nessun modo comprimere i diritti dei cittadini.

L'attuale assetto del bilancio statale deriva dalla crisi economica esplosa nel 2008.

Relativamente a questi aspetti si deve evidenziare come l’attuale assetto del bilancio statale sia il prodotto della crisi economica del 2008. A seguito di tale crisi le istituzioni europee chiesero uno sforzo di contenimento della spesa da un lato e di trasparenza dall'altro.

Inoltre, alcuni osservatori hanno sottolineato come la formulazione del nuovo dettato costituzionale permetta un buon margine di manovra. È infatti possibile fare nuovo debito a fronte di situazioni di particolare emergenza, come quella legata al Coronavirus che stiamo attraversando.

Lo stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

L’elemento più “critico” di questa riforma, come notano alcuni studiosi, è che non viene fatta distinzione tra debito buono e debito cattivo, per citare Mario Draghi. Il primo si riferisce alla richiesta di prestiti per fare investimenti, mentre il secondo per pagare le spese correnti. In base all’attuale assetto costituzionale sono, salvo eccezioni, entrambi vietati. Sarebbe invece opportuno - sostengono gli accademici - che lo stato possa ricercare delle risorse sul mercato per poter finanziare i propri investimenti.

Questo assetto tuttavia probabilmente è destinato a cambiare. Con l'esplosione della pandemia infatti molti vincoli, tra cui il patto di stabilità, sono stati sospesi. Questo potrebbe essere il preludio per una revisione delle politiche economiche sia a livello nazionale che europeo.

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