Sono alcune delle cifre più significative sugli acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche italiane in più di due anni di pandemia.

Era il 31 gennaio 2020, infatti, quando il governo decretava lo stato di emergenza, in seguito all’accertamento dei primi due casi di Covid in Italia, una coppia di turisti cinesi che villeggiava a Roma. Un regime terminato solo 26 mesi dopo, lo scorso 31 marzo.

Proprio in virtù dello stato di emergenza, furono messe in campo una serie di iniziative eccezionali, come la creazione della struttura del commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, diretta prima da Domenico Arcuri e poi da Francesco Paolo Figliuolo.

In questi mesi abbiamo costantemente monitorato i livelli di spesa delle amministrazioni pubbliche del paese, attraverso i dati che abbiamo messo a disposizione sull’osservatorio Bandi Covid.

Oggi, dopo un biennio estremamente complesso, possiamo delineare le principali caratteristiche dei bandi di gara, indetti con l’obiettivo di sostenere l’apparato statale e le articolazioni territoriali nella lotta alla pandemia.

Quasi un miliardo al mese

Dal 31 gennaio 2020 al 12 aprile 2022, data dell’ultimo aggiornamento dei dati presenti nell’osservatorio Bandi Covid, sono stati indetti 18.232 lotti di gara, che riportano importi pari complessivamente a 24,5 miliardi di euro, di cui 8,95 miliardi risultano a oggi formalmente aggiudicati. A indirli sono state 1.668 amministrazioni e società pubbliche italiane, che hanno svolto il ruolo di stazioni appaltanti.

È bene evidenziare che dalle somme oggetto di questo approfondimento sono stati esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Al netto degli accordi quadro, dunque, possiamo affermare che è stato messo a bando quasi un miliardo di euro al mese, in media, per l’acquisto di beni, materiali e servizi necessari al contrasto della pandemia.

Dalle mascherine alle vaccinazioni

Con il nostro progetto Bandi Covid abbiamo categorizzato la tipologia di fornitura, per comprendere quali fossero i beni e i servizi che venivano acquistati con più ricorrenza.

Se fino alla fine del 2020 più dell’80% degli importi banditi erano dedicati all’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi), questa quota è via via scesa, nonostante rappresenti ancora oggi la prima tipologia di fornitura.

Infatti più di un terzo delle somme (il 36,4%, pari a 8,91 miliardi) riguarda proprio mascherine e dpi. Mentre un quarto degli acquisti (6,3 miliardi) è stato messo a bando per la campagna vaccinale, il cui peso è andato crescendo nel tempo.

Inoltre, 3,5 miliardi (14,3% del totale) rappresentano l’ammontare complessivo dei bandi di gara dedicati ai prodotti per le analisi, come test e tamponi.

L'utilizzo quasi esclusivo delle procedure semplificate

Il 93,7% dei lotti indetti in più di due anni di emergenza sono stati assegnati attraverso procedure di gara semplificate. Parliamo di 17.090 bandi sui poco più di 18mila totali, per complessivamente 22,1 miliardi di euro.

Basti pensare che la tipologia di gran lunga più utilizzata è la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, per importi pari a 17,4 miliardi di euro (il 71,2% del totale).

Al secondo e terzo posto tra le procedure più utilizzate vi sono l'affidamento diretto in accordo quadro (9,2%) e l'affidamento diretto (7,7%), che sommati cubano 4,1 miliardi di euro.

La centralità della struttura commissariale

Con il passare dei mesi è cresciuto vistosamente il ruolo del commissario straordinario per l'emergenza.

Se nella prima fase della pandemia la struttura allora guidata da Arcuri aveva "ereditato"  le mansioni e gli obiettivi di spesa del dipartimento di protezione civile e della Consip (organi che erano stati incaricati dal governo nelle primissime settimane dell'emergenza), nel corso del 2021 la struttura, affidata dal governo Draghi a Figliuolo, ha indetto soprattutto i bandi per l'acquisto delle dosi di vaccino, concordate con l'Unione europea.

Dei meccanismi di approvvigionamento dei vaccini e sulla necessità di una maggiore trasparenza sul tema raccontammo già un anno fa. Come vedremo, in termini economici si tratta dei lotti più importanti.

Tra le oltre 1.600 amministrazioni monitorate dal nostro osservatorio, rileviamo che il 62,5% del totale delle somme messe a bando (15,3 miliardi di euro) sono di competenza del commissario straordinario.

Subito dopo troviamo, ma in forme più residuali, tre aziende pubbliche che si occupano degli acquisti per conto delle regioni: Aria Spa per la Lombardia (923 milioni), Zero per il Veneto (913) ed Estar per la Toscana (560). Infine, il dipartimento nazionale di protezione civile e Consip hanno indetto bandi per somme pari rispettivamente a 385 e 305 milioni di euro, per avvisi emessi soprattutto nella fase iniziale dell’emergenza.

I 20 lotti più importanti (dal punto di vista economico) nell'ambito dell'emergenza Covid sono stati comunque tutti indetti dal commissario. Quello che riporta l’importo a base d’asta più alto (2,8 miliardi di euro) è stato pubblicato lo scorso novembre ed è relativo all’acquisto di dosi di vaccino da somministrare fino al giugno 2023.

Seguono altri due lotti banditi per l’acquisto di dosi di vaccino, rispettivamente di 1,1 miliardi e 930 milioni. Mentre nell’agosto 2020 erano stati messi a bando 749 milioni per l’acquisto di mascherine, successivamente aggiudicati per 237,4 milioni a Fca Italy. Tra i lotti più importanti troviamo anche sedute e banchi per le scuole, l’antivirale orale paxlovid, oltre a un lotto indetto nell'aprile 2020 per il servizio di trasporto merci e logistica.

Nelle prossime settimane proseguiremo l'analisi di quanto è stato bandito (e speso) nel corso degli ultimi due anni, con l'obiettivo di continuare a monitorare questo rilevante volume di risorse pubbliche impiegate in regime di emergenza.

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

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In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Si tratta di cifre considerevoli, per bandi delle amministrazioni pubbliche in regime di emergenza (proclamato il 31 gennaio 2020), avviati per lo più attraverso procedure semplificate (con l’obiettivo di accorciare i tempi delle forniture) e dalla struttura del Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, come abbiamo visto nei nostri precedenti approfondimenti sul tema.

La discontinuità marcata da Figliuolo

Negli ultimi giorni il commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo ha reso pubblici i pagamenti effettuati negli ultimi due trimestri dalla struttura che presiede. Andando ad analizzare il rendiconto, tuttavia, scopriamo che non si tratta dei pagamenti per le forniture acquistate dal commissario nel primo semestre del 2021, ma solo a partire dal 1 marzo, ossia il giorno in cui Figliuolo ha ufficialmente sostituito il predecessore Domenico Arcuri.

Nonostante le strutture commissariali non debbano garantire per natura (anche giuridica) una continuità amministrativa in senso stretto, è chiaro che Figliuolo abbia voluto marcare una linea con la precedente gestione, iniziando a rendicontare i pagamenti solo a partire dal giorno in cui si è insediato. D’altro canto, le parole pronunciate dal generale nel corso di un’audizione alla Camera nel giugno scorso erano state eloquenti.

Nella medesima occasione lo stesso commissario ha riferito di una ricognizione dei contratti operanti, oltre 200, per cui risultano impegni assunti dalla gestione Arcuri, per importi pari a circa 2,2 miliardi di euro: “Sono state avviate diverse azioni volte a esplorare ogni margine di rinegoziazione degli impegni assunti ovvero, ove possibile, a risolvere consensualmente i contratti già stipulati”, ha dichiarato.

I pagamenti nel primo semestre dell’anno

“Nonostante oggi non sia stato ancora effettuato un formale passaggio di consegne con la precedente gestione”, ha detto Figliuolo audito in commissione bilancio “si è provveduto al pagamento di importi pari a oltre 1,6 miliardi di euro”, per lo più riferiti a impegni di spesa assunti dalla gestione Arcuri.

In realtà dalla nostra analisi dei pagamenti pubblicati risultano importi complessivi per 1,2 miliardi di euro, per pagamenti effettuati dal 10 marzo al 28 giugno scorsi. 761,4 milioni di euro è la somma liquidata per l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione, 228,3 milioni sono stati pagati per prodotti per l’analisi (come test e tamponi), 151,9 milioni per strumenti per la terapia intensiva e farmaci utili al contrasto del virus.

È doveroso sottolineare che parliamo di somme effettivamente liquidate dal commissario straordinario alle imprese fornitrici, e non di cifre messe a bando o importi di aggiudicazione, di cui ci occupiamo solitamente attraverso i dati dell’osservatorio sui bandi Covid.

Il 63,16% degli importi pagati da quando Figliuolo è commissario è stato liquidato per l'acquisto di mascherine e altri tipi di disposizione individuale. Il 18,9% delle somme, circa 228 milioni, è stata invece pagata per prodotti o servizi di analisi (come test e tamponi).

Seguono pagamenti per attrezzature per la terapia intensiva, la rianimazione o i farmaci (12,6%), per infrastrutture e arredi (1,59%) e trasporto o movimentazione (1,23%).

Nei primi mesi del 2021 è stata FCA Italy, società del gruppo Stellantis, a incassare le somme maggiori per forniture relative all’emergenza sanitaria: 102,47 milioni di euro, parte di un contratto stipulato con la struttura commissariale e che prevede la fornitura di mascherine dal settembre 2020 al settembre 2021, per complessivi 237,4 milioni.

Macron Spa, invece, è stata pagata per 99,5 milioni, un corrispettivo parziale rispetto ai numerosi lotti di gara che l’azienda di abbigliamento sportivo ha vinto per la fornitura di dispositivi di protezione come tute, camici e mascherine. Sempre tute e camici ha fornito la Tessiture Pietro Radici Spa, per importi bandi aggiudicati pari a 182,9 milioni di euro e incassi, nei mesi considerati, pari a 85,7 milioni.

Una trasparenza a metà

Al di là degli elenchi sui pagamenti pubblicati qualche giorno fa, continuano ad esserci criticità che impediscono una compiuta trasparenza della gestione commissariale e, più in generale, delle amministrazioni pubbliche nell'emergenza sanitaria. La struttura di Figliuolo, infatti, ha confermato l'utilizzo la piattaforma di rendicontazione delle spese, lanciata da Arcuri lo scorso autunno.

Come abbiamo già affermato a novembre, il portale continua a presentare diverse criticità: innanzitutto i dati presenti sulla piattaforma non sono scaricabili, rendendo impossibile analisi più approfondite. In secondo luogo vengono riportati solo gli importi relativi ai contratti firmati, ma non ai bandi di gara e alle modalità di assegnazione degli approvvigionamenti.

Risultano infatti 330 contratti firmati (di cui 86 sottoscritti da protezione civile e consip prima della nomina di Arcuri, 215 quando era commissario quest'ultimo e 39 da quando lo è Figliuolo), per importi pari a 4,21 miliardi di euro, dei quali 250 nel periodo di protezione civile e consip, 3,55 miliardi nei mesi in cui a capo della struttura c'era Arcuri e i restanti 412 milioni da quando il commissario è Figliuolo.

Sulla piattaforma non figurano però tra i contratti firmati bandi per le vaccinazioni, come il più importante dal punto di vista di economico, dall'importo di 1,13 miliardi di euro, che riguarda l'acquisto di 78 milioni di dosi di vaccino anti-Covid. Inoltre, continuano a latitare le informazioni di dettaglio sulle aziende vincitrici, come il codice fiscale o la partita iva, che permetterebbero analisi dei dati più complete.

Senza contare che il portale della struttura governativa pubblica solo le spese del commissario, ma non gli acquisti per l'emergenza di tutte le altre amministrazioni pubbliche, che necessiterebbero ugualmente di maggiore trasparenza.

A oltre un anno e mezzo dall'inizio dell'emergenza, insomma, c'è ancora molto da fare. La pubblicazione accessibile e in formato riutilizzabile dei dati è infatti l'unico strumento a disposizione per valutare come le autorità pubbliche stanno gestendo l'emergenza sanitaria dal punto di vista economico.

Un aspetto fondamentale, viste le cifre in ballo e l'importanza del tema per il paese, che dovrebbe interessare le istituzioni a tutti i livelli, per un reale e auspicabile controllo dal basso dell'operato della politica e dei decisori pubblici.

Foto credit: governo italiano

L'articolo La gestione di Figliuolo e i distinguo da quella di Arcuri proviene da Openpolis.

15,6

miliardi di euro rappresentano la somma degli importi a base d’asta messi a bando per l’acquisto di beni e servizi nell’emergenza Covid, dal 31 gennaio 2020 all’8 aprile 2021. Da questi importi sono esclusi gli accordi quadro, vale a dire le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici. Dei 15,6 miliardi messi a bando, 5,7 risultano aggiudicati. Vai all’articolo.

8,6

i miliardi di euro banditi per l’approvvigionamento di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi). Di questi, all’8 aprile 2021 sono stati aggiudicati importi pari a 4,4 miliardi di euro. Gli importi per mascherine e dpi rappresentano il 55% del totale, seguiti dalle forniture di prodotti o servizi per l’analisi, come tamponi e test (13,6%) e da attrezzature per la terapia intensiva e la rianimazione (8,8%). L’approvvigionamento legato alle vaccinazioni è il 6,3% del totale. Vai al grafico.

977,4

è l’ammontare degli importi a base d’asta per l’acquisto di beni e servizi dedicati alle vaccinazioni contro il Covid-19. Si tratta di risorse relative a 117 lotti pubblicati tra l’11 giugno 2020 e il 29 marzo 2021. La stragrande maggioranza di questi (il 98,9%) è stata indetta dal Commissario straordinario per l’emergenza. Nel 98,1% dei casi si tratta di bandi assegnati attraverso la procedura negoziata senza previa pubblicazione. Vai all’articolo.

864,1

i milioni di euro messi a bando finora per l’acquisto delle 4 tipologie di vaccino attualmente autorizzate dalle autorità europee. L’approvvigionamento delle dosi vaccinali rappresenta la spesa principale nel settore vaccinazioni, ma non l’unica. Infatti, sono stati indetti altri bandi per forniture strumentali alle vaccinazioni, come servizi logistici di movimentazione e magazzinaggio (70,6 milioni di euro), aghi e siringhe (21) e padiglioni temporanei per la somministrazione dei vaccini, un bando di 8,6 milioni aperto dall’ex commissario straordinario Arcuri e successivamente revocato dal suo successore Figliuolo. Vai al grafico.

392,2

milioni di euro rappresentano la base d’asta per il lotto sull’acquisto dei vaccini più importante, relativo alla fornitura di 21,3 milioni di dosi. Seguono altri tre lotti, rispettivamente da 216 milioni di euro per 26,6 milioni di dosi, 184 milioni per 80 milioni di dosi e 71 milioni per 40,2 milioni di dosi. Non è possibile con certezza ricondurre i bandi alle 4 tipologie di vaccino attualmente somministrate in Italia, perché da un lato non sono state pubblicate le aggiudicazioni e dall’altro le autorità europee non hanno ancora reso pubblici i contratti stipulati con le cordate farmaceutiche. Vai alla tabella.

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L'articolo Gli importi messi a bando per i vaccini proviene da Openpolis.

Finora sono stati messi a bando importi pari a 15,6 miliardi di euro, se escludiamo gli accordi quadro, vale a dire le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici. Di questo volume di risorse pubbliche, somme pari a quasi un miliardo di euro sono state bandite per i vaccini e forniture legate alle vaccinazioni anti-Covid.

Sono questi alcuni dei dati significativi dell’osservatorio bandi covid, attraverso il quale da mesi monitoriamo gli acquisti pubblici effettuati dall’inizio dell’emergenza coronavirus in Italia.

Chi acquista cosa

Rispetto all’ultimo aggiornamento dei dati dell’osservatorio, le tendenze generali che nell’ultimo anno sono andate via via consolidandosi non sono mutate. Dei 15,6 miliardi messi a bando, 5,7 miliardi risultano ad oggi aggiudicati. Continua ad essere centrale il ruolo della struttura commissariale, dal 1 marzo guidata da Francesco Paolo Figliuolo.

La maggior parte degli importi (il 54,3%), infatti, è stato bandito dal commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, che dal 17 marzo all’8 aprile ha aumentato la sua centralità (+2% rispetto all’ultimo aggiornamento). L’85,9% degli importi, inoltre, è stato assegnato con procedure semplificate, attraverso la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando (66,9%), l’affidamento diretto in adesione a un accordo quadro (10,7%) e l’affidamento diretto (8,3%).

Questi tipi di procedure semplificate vengono incoraggiate dalla normativa in fase di emergenza, con l’obiettivo di velocizzare i tempi.

Gli acquisti più ricorrenti, inoltre, continuano ad essere legati alle mascherine e altri dispositivi individuali (il 55% del totale), seguiti dalle forniture di prodotti o servizi per l’analisi, come tamponi e test (13,6%) e da attrezzature per la terapia intensiva e la rianimazione (8,8% del totale). L’approvvigionamento legato alle vaccinazioni rappresenta il 6,3% del totale delle somme bandite dall’inizio dell’emergenza.

Come detto, le mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi) rappresentano di gran lunga la tipologia di fornitura più acquistata nell'emergenza sanitaria: per questo tipo di prodotti, infatti, sono stati messi a bando 8,59 miliardi di euro, di cui 4,36 risultano aggiudicati.

Seguono i beni e servizi funzionali alle analisi, come test, tamponi e sistemi diagnostici (2,13 miliardi è la somma degli importi a base d'asta), le attrezzature per la terapia intensiva, rianimazione e farmaci (1,37 miliardi) e le infrastrutture o gli arredi legati alle scuole (1,33 miliardi). Per tutto ciò che riguarda le vaccinazioni sono stati banditi lotti per un totale di 977 milioni di euro.

I bandi per le vaccinazioni

Con l'ultimo aggiornamento dell'osservatorio bandi covid, per la prima volta siamo in grado di monitorare e analizzare anche i lotti relativi all'acquisto delle dosi di vaccino destinate all'Italia in base agli accordi presi a livello europeo, oltre che ai bandi per le forniture e i servizi legati alla vaccinazione, dalle siringhe, alla logistica per il trasporto, fino alla campagne pubblicitarie.

Com'è noto, l'Italia non è autonoma nell'approvvigionamento di vaccini, ma insieme agli altri paesi membri dell'Ue ha aderito alla strategia vaccinale europea. Secondo questo piano alla commissione Ue è attribuita la negoziazione con le cordate farmaceutiche che producono i vaccini, mentre gli stati devono dare attuazione alle politiche di vaccinazione in armonia con le strategie nazionali.

È la commissione il soggetto deputato a finalizzare gli accordi preliminari - attualmente conclusi per 6 tipi di vaccino - mentre gli stati nazionali procedono all'acquisto delle dosi, in base alla ripartizione europea prevista negli accordi.

Il totale degli importi a base d'asta per le vaccinazioni ammonta a a 1,54 miliardi di euro, se includiamo circa 558 milioni relativi ad accordi quadro. Di questi ultimi, la quasi totalità si riferisce a un accordo quadro di cui abbiamo già accennato lo scorso gennaio, volto al reperimento di personale medico per la somministrazione delle dosi, indetto alla fine dello scorso anno dall'allora commissario straordinario Domenico Arcuri, per più di mezzo miliardo di euro e vinto da 7 agenzie interinali.

Se escludiamo gli accordi quadro, dunque, le somme bandite dalle amministrazioni pubbliche nel comparto vaccinazioni ammontano a poco meno di un miliardo di euro. Si tratta di 117 lotti pubblicati tra l'11 giugno 2020 e il 29 marzo 2021.

Di questi, però, solo 2,6 milioni risultano bandi aggiudicati. Questa rilevante differenza tra importi a base d'asta e importi di aggiudicazione va ritrovata nella mancata pubblicazione dei dati e documenti di aggiudicazione. È importante ribadire che l’importo a base d’asta è il prezzo fissato alla pubblicazione del lotto, mentre l'mporto di aggiudicazione è il prezzo effettivo con cui l’azienda si è aggiudicata quel lotto.

Per esempio, sappiamo che i lotti per le dosi di vaccino sono stati chiaramente aggiudicati - essendo partita da tempo la campagna vaccinale - ma non essendo stati pubblicati i decreti di aggiudicazione del bando, non possiamo affermare inequivocabilmente a chi siano stati assegnati quegli importi. Questo rende incompleto il quadro delle aggiudicazioni.

All'8 aprile 2021 il commissario straordinario ha indetto 4 bandi per l'acquisto delle dosi vaccinali, uno per ogni tipo di vaccino. Il totale degli importi a base d'asta relativi ai quattro bandi ammonta a 864 milioni di euro, l'88,41% del totale delle somme relativa al settore delle vaccinazioni. I circa 113 milioni di euro rimanenti sono relativi a lotti emanati soprattutto per servizi logistici di movimentazione e magazzinaggio (70,6 milioni), aghi e siringhe (21) e padiglioni temporanei per la somministrazione dei vaccini (8,6).

Quest'ultimo lotto riguardava la costruzione delle strutture temporanee volute dall'ex commissario Arcuri, ma il bando è stato revocato e annullato lo scorso marzo dal suo successore Figliuolo.

Se analizziamo i lotti riguardanti le vaccinazioni, notiamo che sia in termini di stazioni appaltanti, che di modalità di procedura per la scelta del contraente, le tendenze che riguardano in generale i bandi per l'emergenza Covid vengono ampiamente confermate.

Per le vaccinazioni, infatti, il 98,89% delle somme sono state messe a bando dalla struttura del commissario straordinario, con altre 52 amministrazioni pubbliche (tra ministeri, regioni, aziende sanitarie e società pubbliche regionali) stazioni appaltanti del restante 1,11% degli importi.

Per quanto riguarda le modalità di scelta dei vincitori, il 98,12% delle somme messe a bando è stata assegnata con procedura negoziata senza previa pubblicazione. Tra queste ci sono i quattro lotti per le dosi di vaccino.

Sui contratti per i vaccini occorre maggiore trasparenza

Il principale lotto per vaccini è relativo all’acquisto di 21,2 milioni di dosi, per importi pari a 392,2 milioni di euro. Seguono altri tre lotti con importi di 216,2 milioni di euro (per 26,6 milioni di dosi), 184 milioni (per 80 milioni di dosi), 71,5 milioni (per 40 milioni di dosi). Tra i lotti considerati, 13 su 15 sono stati indetti dalla struttura commissariale. I due rimanenti dal ministero della salute e dall’azienda sanitaria locale "Città di Torino".

Al momento non è possibile affermare con certezza quali tra i lotti di cui diffondiamo i dati siano corrispondenti ai contratti con BioNTech-Pfizer, Moderna, Astrazeneca e Johnson & Johnson, ossia le quattro cordate farmaceutiche produttrici dei vaccini attualmente autorizzati dalle autorità europee.

Non sono stati pubblicati ancora i contratti tra la Commissione europea e le aziende, fatta eccezione per Astrazeneca, oltre che per i vaccini CureVac e Sanofi-GSK, la cui somministrazione non è però ancora stata autorizzata. Il contratto tra commissione Ue e Astrazeneca, stipulato nell'agosto 2020 e reso pubblico lo scorso febbraio, contiene inoltre una serie di omissis che non permettono di visionare i prezzi delle dosi concordate.

Per gli altri bandi potremmo solo supporre di quali vaccini si tratti perché, a partire dal numero di dosi indicate nell'oggetto del lotto e dall'importo complessivo, si potrebbero dedurre i costi unitari per vaccino. Prezzi che, tuttavia, ad oggi sono emersi solo attraverso articoli di stampa, per esempio scritti a partire da un tweet pubblicato e poco dopo cancellato (ma mai smentito) dalla ministra del bilancio belga, o esclusive giornalistiche, come quella di Report, che il 17 aprile scorso ha pubblicato integralmente i contratti con BioNTech-Pfizer e Moderna.

Se è vero che in un'emergenza come quella che il mondo vive da più di un anno la rapidità di azione è un fattore fondamentale, è altrettanto doveroso garantire un reale processo di trasparenza, perché riguarda direttamente la salute della popolazione, oltre che l'impiego e la gestione di ingenti risorse pubbliche. Questo lo si può fare solo a partire da dati certi, e provenienti da fonti istituzionali, che al di là delle stesure contrattuali colleghino in modo comprensibile per tutti i cittadini i prezzi di acquisto e i relativi bandi.

Come abbiamo già fatto per i bandi relativi ai primi mesi dell'emergenza, torniamo a chiedere con decisione la pubblicazione di dati e contratti relativi a tutti i vaccini che vengono e verranno somministrati in Italia e in Europa. Affinché gli analisti, i media e soprattutto i cittadini possano comprendere a pieno chi acquista cosa e a quale prezzo. E di conseguenza, a partire dai dati, avere gli strumenti per valutare l'efficacia della campagna vaccinale.

Foto credit: Steven Cornfield - licenza

L'articolo Per i vaccini contro il Covid è stato messo a bando un miliardo di euro proviene da Openpolis.

Rispetto all’ultimo aggiornamento, i dispositivi di protezione (tra cui le mascherine) restano l’oggetto prevalente dei bandi, con poco meno del 60% degli importi banditi e il 77% di quanto finora aggiudicato. Seguono, a distanza, i prodotti e i servizi di analisi, come tamponi e test.

Uno scenario in evoluzione, da monitorare nelle prossime settimane

Nell’ultimo mese, il contesto politico e amministrativo è completamente mutato. Dopo l’insediamento del governo Draghi, gli avvicendamenti nei ruoli di gestione dell’emergenza sono stati numerosi. Oltre al nuovo vertice della protezione civile, individuato nella persona di Fabrizio Curcio, l’incarico di commissario straordinario all’emergenza Covid-19 è passato da Domenico Arcuri al generale Francesco Paolo Figliuolo.

Cambiamenti che, come abbiamo avuto modo di raccontare, non riguardano solo i nomi ma anche la strategia di contenimento, che in questa fase si concentra soprattutto sulla logistica legata al piano di vaccinazione. Un passaggio decisivo, che purtroppo ancora non è ancora possibile monitorare con l’ultimo aggiornamento, dal momento che i dati più recenti sono relativi a prima che i nuovi vertici si insediassero.

Solo con i prossimi aggiornamenti dell’osservatorio sarà possibile verificare come varieranno queste cifre e su quali acquisti si orienteranno i nuovi vertici. In particolare rispetto alla logistica connessa alla distribuzione dei vaccini. Nel frattempo, possiamo vedere come si è svolta la gestione dell’emergenza finora.

Chi acquista cosa

La struttura commissariale, in questi dati ancora guidata da Domenico Arcuri, resta il soggetto principale nella gestione della pandemia. Solo l’analisi dei futuri contratti potrà confermare questa tendenza, alla luce dei recenti avvicendamenti. Da un lato, la scelta del governo di centralizzare le gestione del piano vaccinale aumenta le responsabilità in capo alla struttura del commissario straordinario.

Allo stesso tempo però il ruolo della struttura commissariale, rispetto al passato, potrebbe essere maggiormente circoscritto alle gestione della campagna vaccinale. Sembra orientata in questo senso la scelta di nominare commissario il comandante logistico dell’esercito. Solo con i prossimi aggiornamenti sarà possibile capire che direzione prenderà la gestione dell’emergenza.

Con la gestione precedente la struttura commissariale ha emanato bandi per 7 miliardi di euro, al netto degli accordi quadro. Una cifra che vale il 52% degli importi a base d'asta. Rispetto agli importi aggiudicati, quelli della struttura commissariale sono quasi 3,2 miliardi (56,8% del totale). Seguono 3 centrali di committenza regionali: Aria spa (Lombardia), Azienda Zero (Veneto) ed Estar (Toscana).

Mascherine e dispositivi di protezione rappresentano di gran lunga la maggior parte degli importi. Sia rispetto a quanto messo a bando (8 miliardi al netto degli accordi quadro), sia rispetto a quanto aggiudicato (4,3 miliardi). Si tratta rispettivamente del 60% degli importi a base d'asta e del 77% di quelli di aggiudicazione.

Quasi 1,9 miliardi sono stati messi a bando per prodotti o servizi necessari alle analisi, come test e tamponi. Banditi anche 1,3 miliardi per infrastrutture, arredi e attrezzature scolastiche e 1,16 per le terapie intensive e aspetti connessi.

Rispetto a gennaio, comunque, aumentano soprattutto i bandi per infrastrutture e arredi sanitari. Si tratta soprattutto delle ristrutturazioni di reparti sanitari per adeguarli all'emergenza Covid. Come avevamo già visto, ciascuna regione nei mesi scorsi ha predisposto un proprio piano di riorganizzazione della sanità, che tra le varie cose doveva prevedere proprio questo tipo di interventi. Dalle opere per separare i percorsi nei pronto soccorso all'adeguamento e riconversione di interi reparti per supplire all'emergenza.

L'altro aspetto che sarà interessante monitorare con i prossimi aggiornamenti è quello relativo alla campagna vaccinale. Mentre l'approvvigionamento dei vaccini, come noto, è centralizzato a livello europeo e quindi per ora non emerge nei bandi delle pubbliche amministrazioni italiane, sono invece di competenza delle nostre stazioni appaltanti gli altri aspetti connessi. Come distribuzione, logistica e somministrazione. Si tratta di elementi cruciali per la riuscita della campagna vaccinale, che per questo sarà fondamentale monitorare.

La maggior parte dei bandi assegnati con procedure semplificate

È con le procedure di scelta del contraente che le stazioni appaltanti stabiliscono come sarà assegnato il contratto. Si tratta di un aspetto cruciale, sia per la tempestività che è necessaria in una fase come quella che stiamo vivendo, sia per assicurare trasparenza all'intero processo decisionale.

Dall'inizio della pandemia, la procedura più frequentemente adottata è quella negoziata senza previa pubblicazione del bando, disciplinata dall'articolo 63 del codice degli appalti.

Questa rappresenta circa 2/3 degli importi messi a bando, al netto degli accordi quadro. Alle procedure negoziate, seguono gli affidamenti diretti, di cui la maggioranza è in adesione ad un accordo quadro. Ulteriori 1,2 miliardi (9,3% circa) sono affidamenti diretti senza accordo quadro, cioè senza alcun confronto competitivo tra operatori economici.

Il ricorso così massiccio a procedure straordinarie è stato espressamente previsto dalla normativa di emergenza. Le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando sono infatti una delle modalità indicate nell'ordinanza del capo della protezione civile del 3 febbraio 2020. In questo atto sono state stabilite una serie di deroghe alla normativa sugli appalti nella risposta alla crisi.

I dati mostrano che a distanza di mesi le procedure straordinarie restano lo strumento prevalente. Solo il 9% degli importi è stato bandito attraverso una procedura aperta. Nei prossimi aggiornamenti, uno degli indicatori per capire se il paese è uscito dall'emergenza sarà senza dubbio anche questo.

Foto credit: Flickr Dipartimento protezione civile - Licenza

L'articolo Bandi Covid, una gestione in corso di transizione proviene da Openpolis.

L’ultimo aggiornamento del monitoraggio, al 13 gennaio 2021, ci racconta di come sia ancora predominante l’approvvigionamento di dispositivi di protezione individuale, attraverso procedure di acquisto semplificate, e di come la maggior parte dei bandi vengano indetti dalla struttura del commissario per l’emergenza Covid Domenico Arcuri.

A tutto il 2020 l’osservatorio ha rilevato 11.514 lotti indetti da 1.172 diverse amministrazioni pubbliche del paese, pari a importi a base d’asta di 19,58 miliardi di euro, di cui 6,46 all’interno di accordi quadro. Questa procedura prevede un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Escludendo le somme bandite per accordi quadro, dunque, dall’inizio dell’emergenza sanitaria in Italia sono stati indetti bandi per 13,12 miliardi di euro.

È importante monitorare l’approvvigionamento di beni e servizi nel corso dell’emergenza sanitaria, soprattutto alla luce della carenza di un progetto unitario di trasparenza da parte del governo.

Nonostante lo scorso autunno la struttura commissariale abbia pubblicato parte dei dati che chiediamo da mesi, c’è ancora molta strada da fare per arrivare a fornire strumenti completi e necessari per valutare complessivamente la gestione economica della crisi.

Se è vero che la velocità di azione nel corso di una pandemia è importante, è altrettanto fondamentale che ci sia la massima trasparenza sugli acquisti in emergenza, proprio perché effettuati in deroga alle leggi ordinarie.

Chi acquista cosa

L’ultimo aggiornamento dell’osservatorio Bandi Covid monitora i lotti banditi dal 1 novembre 2020 al 13 gennaio 2021.

Nei due mesi considerati, la somma a base d’asta maggiore, bandita con un accordo quadro dal commissario straordinario per 534,2 milioni di euro e vinta da 7 aziende, ha riguardato il reperimento di personale medico per la somministrazione dei vaccini.

Segue un lotto con procedura negoziata senza accordo quadro per l’approvvigionamento di 37mila tute protettive, indetto sempre dal commissario straordinario per l’emergenza, con un importo di 281,2 milioni di euro.

Il 52,6% degli importi messi a bando dall'inizio dell'emergenza coronavirus (pari 6,9 miliardi di euro sui 13,1 totali) sono stati indetti dal commissario straordinario.

Seguono tre aziende pubbliche che fungono da centrali di acquisto a livello regionale: Aria spa per la Lombardia (881 milioni di euro), Azienda zero per il Veneto (658) ed Estar per la Toscana (442).

Il materiale per il quale c'è più richiesta di fornitura riguarda mascherine e altri dispositivi di protezione (dpi). Si tratta di un dato consolidato e costante fin dall'inizio dell'emergenza pandemica.

Le somme emanate per l'acquisto di mascherine e dpi ammontano a 7,8 miliardi di euro, pari al 60,2% del totale degli importi a base d'asta banditi finora. 1,8 miliardi (il 13,9%) sono stati spesi per prodotti o servizi necessario alle analisi, come test e tamponi.

1,3 miliardi, invece, rappresentano gli importi a base d'asta per infrastrutture, arredi e attrezzature scolastiche. Tra questi, 610 milioni sono gli importi a base d'asta di due lotti indetti dal commissario straordinario per la fornitura di banchi e sedute attrezzate. Dei due lotti sono note le aziende vincitrici, ma ancora non sono stati decretati gli importi di aggiudicazione, come abbiamo evidenziato in un approfondimento del mese scorso.

La maggior parte dei bandi assegnati con procedure semplificate

Le procedure di scelta del contraente sono il modo attraverso cui le stazioni appaltanti decidono come assegnare un contratto.

Quelle seguite dalle amministrazioni pubbliche nel reperimento di beni e servizi utili al contrasto della pandemia sono 14, di cui la prevalente è procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando.

Questi tipi di procedure semplificate vengono incoraggiate dalla normativa in fase di emergenza, con l'obiettivo di velocizzare i tempi, considerando la rapidità con cui è necessario approvvigionarsi del materiale atto al contrasto della pandemia.

Nell'84,8% dei casi gli importi a base d'asta sono stati assegnati attraverso 3 tipi di procedure: procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando (65,6%), affidamento diretto in adesione ad accordo quadro o convenzione (9,9%) e affidamento diretto (9,3%). In termini assoluti parliamo di 11,1 miliardi di euro a base d'asta.

Solo il 9% degli importi è stato bandito attraverso una procedura aperta.

Foto credit: Mufid Majnun - licenza

L'articolo Per l’emergenza Covid nel 2020 sono stati messi a bando 13 miliardi di euro proviene da Openpolis.

Sono 256 quelli firmati finora, per un totale di quasi 3,5 miliardi di euro gestiti dalla struttura commissariale. In massima parte (2,8 miliardi) sottoscritti direttamente dal commissario Domenico Arcuri. Altri contratti, per un totale di 249,7 milioni, erano stati inizialmente stipulati da Consip e protezione civile, e affidati solo successivamente alla sua nomina. Una parte invece sono relativi alla produzione in proprio di mascherine e altri prodotti (417 milioni).

Purtroppo quella che poteva essere una vera operazione trasparenza è diventata sotto molti aspetti un’occasione sprecata. Non solo perché il rilascio dei dati arriva tardi rispetto a quanto promesso all’inizio della crisi.

Le ragioni per cui l’operazione appare insufficiente sono essenzialmente tre.

Primo, i dati presenti sulla nuova piattaforma non sono scaricabili, il che significa che non è possibile un loro riutilizzo in chiave di analisi. Secondo, mancano ancora diverse informazioni essenziali per valutare la gestione della crisi, a partire da quelle relative a come la gara si è svolta. Terzo, i dati pubblicati sono relativi solo ai contratti, ma non forniscono informazioni sul bando che ne è all’origine: questo impedisce qualsiasi riscontro su quanto è stato pubblicato, in quali tempi e secondo quale procedura. Significa non avere a disposizione tutti gli elementi per poter valutare pienamente la gestione dell’emergenza.

L’esecutivo non ha ancora una politica unitaria sulla trasparenza nell’emergenza

Un ulteriore aspetto da considerare è che l’operazione di apertura portata avanti dal commissario riguarda ovviamente solo i contratti stipulati dalla struttura commissariale, oppure da Consip e protezione civile e successivamente affidati a quest’ultima. Una parte importante, ma non il totale di quanto speso nell’emergenza.

Come è possibile ricostruire attraverso bandicovid.openpolis.it, ammontano a circa 10 miliardi gli importi banditi durante la crisi (al netto degli accordi quadro). Escludendo quelli emanati dal commissario, da Consip e dalla protezione civile resta ancora fuori una parte importante dei bandi pubblicati finora da tutte le altre amministrazioni (il 28%, se si includono gli accordi quadro, il 43% se si escludono).

La pubblicazione dei dati che riguardano l’emergenza è l’unico strumento a disposizione dei cittadini per valutare la gestione della crisi da parte dei decisori. Una questione che dovrebbe interessare tutte le istituzioni, a partire dai massimi livelli. Da parte del governo sarebbe stato necessario, in questi mesi, preparare una operazione trasparenza che coinvolgesse tutti gli attori coinvolti nella crisi, che come sappiamo sono molteplici: gli enti a livello centrale, quelli regionali e locali, le aziende partecipate.

È con questo spirito che fin in dall’inizio della crisi abbiamo chiesto che i dati sui contratti stipulati nell’emergenza venissero resi pubblici. Per questo abbiamo anche inviato una serie di richieste di accesso agli atti, l’ultima il 10 novembre scorso. E, di fronte all’inerzia delle istituzioni, abbiamo lanciato un progetto civico (bandicovid.openpolis.it) per consentire a tutti di monitorare gli appalti per la gestione dell’emergenza, con le informazioni finora disponibili.

I nuovi dati pubblicati sul sito del commissario ci hanno consentito di integrarli con quelli che già avevamo raccolto (principalmente di fonte Anac). Un passo avanti, ma restano ancora molti i problemi in termini di trasparenza.

Nuovi dati, ma senza la possibilità di scaricarli

Con questo rilascio, sono stati pubblicati alcuni dei dati che avevamo chiesto, come gli importi finali di aggiudicazione e le aziende vincitrici. Questo è il presupposto per monitorare gli affidamenti effettivamente fatti, e non solo la cifra messa a bando, spesso molto diversa da quella finale.

Allo stesso tempo ci sono molti limiti in questo rilascio che vanno sottolineati. Il principale è dato dal fatto che l’applicativo distribuito dal commissario è tecnicamente una dashboard di visualizzazione, e non consente lo scarico dei dati. Questa scelta impedisce qualsiasi riutilizzo a fini di analisi, soprattutto quando parliamo di un numero così ampio di informazioni diverse su contratti, prodotti acquistati, fornitori, date. Per risolvere questo problema, abbiamo dovuto raccogliere questi dati con una attività di web scraping: una tecnica che certamente non è nelle possibilità di tutti gli utenti, e che impedisce alla stragrande maggioranza degli interessati (cittadini, giornalisti ecc.) qualsiasi possibilità di riuso.

In questo senso, la vera operazione di trasparenza sarebbe stata fornire la possibilità di scaricare i dati in formato csv o xls. Perciò li abbiamo resi disponibili in formato aperto su bandicovid.openpolis.it, insieme a tutte le altre informazioni raccolte finora.

Mancano ancora tante informazioni importanti

È sicuramente positivo che i nuovi dati esposti contengano il riferimento, oltre all’importo totale, al numero di prodotti acquistati, al prezzo unitario e al fornitore. Ma restano fuori ancora una serie di informazioni altrettanto preziose per valutare la gestione dell’emergenza. Informazioni di cui abbiamo sollecitato la pubblicazione nelle richieste di accesso agli atti finora presentate.

In primo luogo, tutte le informazioni relative a come la gara si è svolta. Ad esempio il numero di offerte ammesse, o il criterio di aggiudicazione (massimo ribasso/offerta economicamente più vantaggiosa). Inoltre nel nuovo sito sono indicati i nomi degli aggiudicatari, ma senza il riferimento al codice fiscale o alla partita iva.

In sintesi, le nuove informazioni presenti sulla piattaforma del commissario completano molti dei bandi che già avevamo raccolto. Restano per adesso fuori molti dei lotti più recenti (per cui probabilmente ancora non c’è un contratto stipulato) e altri bandi importanti, tra cui quelli sulle forniture di arredi scolastici.

Come abbiamo fatto nel corso di questi mesi, continueremo ad aggiornare anche la piattaforma bandicovid.openpolis.it per tenere traccia delle prossime evoluzioni. Così come continueremo anche a richiedere i dati che ancora mancano, per consentire un reale monitoraggio della gestione della crisi.

Cosa dicono i nuovi dati

Integrando i dati già raccolti con i nuovi, arrivano a 9.000 i lotti censiti dall’inizio dell’emergenza. Sono circa 14 i miliardi di euro messi a bando dalle varie amministrazioni: dalla struttura commissariale alle regioni, dalle asl ai comuni e alle aziende partecipate. Cifra che scende a 10 miliardi, se si escludono i lotti previsti in accordo quadro, il perimetro contrattuale entro cui saranno fatti gli affidamenti veri e propri.

Ma la vera novità rispetto allo scorso aggiornamento di inizio novembre è la crescita dei bandi per cui conosciamo l’importo di aggiudicazione: sono 3.366 lotti per quasi 6 miliardi aggiudicati. Di questi, 2,8 miliardi sono quelli aggiudicati a seguito di bando emanato dalla struttura commissariale.

Gli importi assegnati dalla struttura commissariale

La prima cosa interessante che possiamo vedere con i nuovi dati è un confronto tra quanto messo a bando dal commissario straordinario e quanto effettivamente aggiudicato. Uno scostamento che può dipendere sia da ribassi in fase di aggiudicazione, sia dal fatto che il lotto non è stato ancora assegnato (oppure non è ancora disponibile l’importo finale).

Il grosso degli importi relativi alla struttura commissariale riguarda la spesa per mascherine e altri dispositivi di protezione. Parliamo di bandi e affidamenti per un valore a base d’asta di circa 4 miliardi di euro, con un importo di aggiudicazione che per il momento ammonta a 2,56 miliardi.

Seguono gli importi per infrastrutture e arredi sanitari e per gli arredi scolastici. In entrambi i casi abbiamo il valore di messa a bando ma non ancora quello di aggiudicazione. Si tratta dei lotti regionali per la riorganizzazione della rete sanitaria emanati a ottobre e del bando per i banchi scolastici emanato a luglio. Al quarto posto le spese per tamponi e servizi di analisi (attorno a 200 milioni di euro, sia considerando gli importi a base d’asta che quelli di aggiudicazione).

Una quota maggioritaria spesa in protezioni è coerente con quanto esposto sul sito del commissario. I prodotti più acquistati dall'inizio della crisi sono state infatti le mascherine chirurgiche (3,47 miliardi di unità), seguite da quelle per bambini (634 milioni di pezzi) e dai guanti in nitrile (475 milioni di articoli).

Come sono stati affidati i bandi

Le procedure seguite dalla struttura commissariale nell'assegnazione dei bandi sono state 5. Quella prevalente, sia considerando gli importi di messa a bando sia quelli di aggiudicazione, è la procedura negoziata senza pubblicazione del bando. Questa modalità riguarda 4 miliardi di importi a base d'asta e 2,5 miliardi di importi aggiudicati.

Seguono le procedure aperte, utilizzate nei 2 casi per cui ancora non sono disponibili gli importi di aggiudicazione. Ovvero l'acquisto dei banchi scolastici (2 lotti da 610 milioni di euro base d'asta), per cui si è ricorso ad una "gara in procedura aperta semplificata e di massima urgenza", e i lotti regionali per la riorganizzazione del sistema sanitario. In questo caso si tratta di 21 accordi quadro (uno per ciascuna regione o provincia autonoma) del valore di 713 milioni di euro.

Al netto di questi casi, prevalgono le procedure non aperte. Una tendenza resa possibile dalla normativa di emergenza, che ha semplificato molto il ricorso alle procedure straordinarie. Le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando sono infatti una delle modalità indicate nell'ordinanza del capo della protezione civile dello scorso 3 febbraio. In questo atto sono state stabilite una serie di deroghe alla normativa sugli appalti nella risposta alla crisi.

In questo senso, va rilevato come il ricorso alle varie procedure sia cambiato nel corso del tempo. Gli affidamenti diretti si individuano soprattutto nelle fasi iniziali dell'emergenza: a marzo (quasi 331 milioni di euro) e aprile (46 milioni). Dopo le prime settimane, lo strumento di gran lunga più utilizzato è diventato la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, salvo nei bandi sugli arredi scolastici e sulla riorganizzazione sanitaria, dove si tratta di procedure aperte di massima urgenza.

Conclusioni

Nel corso di questi mesi, la struttura commissariale è diventata il soggetto principale nella gestione dell'emergenza. Al netto degli accordi quadro, gli importi banditi da questa istituzione rappresentano il 41% di quanto messo a gara o affidato durante l'emergenza.

È quindi fondamentale avere la possibilità di monitorare nel tempo le spese di questa, come di tutte le altre strutture coinvolte. La pubblicazione del nuovo sito è un passo avanti in questa direzione, ma per renderlo una vera operazione di trasparenza serve che i dati siano resi completamente accessibili e scaricabili. Inoltre è necessario arricchire la piattaforma con le informazioni che abbiamo elencato nelle nostre richieste di accesso agli atti, in modo da consentire una valutazione completa sulla gestione dell'emergenza.

Foto credit: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Licenza

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Il conflitto, come su altri temi nel corso di questa crisi, vede contrapposto il governo centrale e le autonomie locali. Negli ultimi giorni si sono rincorse accuse incrociate tra stato e regioni rispetto alle responsabilità sulle terapie intensive. Alcune dichiarazioni del commissario all’emergenza Domenico Arcuri hanno messo in dubbio l’impegno delle regioni su questo fronte:

Sullo stesso tema è intervenuto anche il ministro degli affari regionali Francesco Boccia, rincarando la dose.

In un momento così delicato, la possibilità di un conflitto tra enti certamente non rassicura sulla gestione di una nuova recrudescenza, e non va nella direzione auspicata solo pochi giorni fa dal presidente della Repubblica.

Come spesso succede, quando istituzioni ed enti si rimpallano a vicenda le responsabilità è sempre difficile capire non solo a chi attribuire le diverse competenze, ma persino comprendere gli stessi termini della questione.

Del resto il tema viene posto nel dibattito pubblico in termini di “scomparsa dei ventilatori”, alimentando dubbi e confusione, mentre la questione è più complessa. Il governo a maggio, con il decreto legge 34/2020, ha deciso quasi un raddoppio dei posti di terapia intensiva. Con piani la cui predisposizione è rimessa alle regioni e all’approvazione del ministero della salute. Le risorse per il potenziamento dei posti sono gestite dal commissario straordinario, che può delegare i presidenti di regione.

Come si vede un quadro di competenze molto articolato, che esclude ricostruzioni semplicistiche. In un momento come quello che stiamo vivendo, è essenziale che i tanti attori coinvolti collaborino insieme, secondo le rispettive responsabilità.

Proviamo a fare chiarezza su questi aspetti attraverso i dati disponibili e ricostruendo i vari passaggi normativi.

I materiali consegnati in questi mesi

Il primo riferimento per verificare le forniture di materiali alle regioni è la piattaforma di analisi distribuzione aiuti della struttura commissariale.

Da questa risulta che tra l’inizio della crisi e il 9 ottobre scorso sono stati distribuiti 3.109 ventilatori per la terapia intensiva e 1.429 per la terapia sub-intensiva, in linea con quanto dichiarato dal commissario straordinario.

Osservando l’andamento nel tempo, emerge anche come l’approvvigionamento di oltre il 90% dei ventilatori polmonari finora consegnati si concentri nei primi 2 mesi dell’emergenza.

Ma questi dati, presi da soli, non ci aiutano a ricostruire il potenziamento della terapia intensiva (e in generale del sistema sanitario) a livello regionale e nazionale. Per diverse ragioni, a partire dal fatto che i posti letto per essere operativi non hanno bisogno solo dei macchinari, ma anche di personale sanitario. Un aspetto particolarmente sensibile se - come emerso in un recente report dell'Alta scuola di economia e management dei sistemi sanitari - l'incremento del numero di posti letto in terapia intensiva e quello degli anestesisti non sono andati di pari passo.

Il tema va inquadrato all'interno della riorganizzazione della rete ospedaliera decisa a seguito dell'emergenza Covid. Una programmazione che si è delineata attraverso una serie di atti, anche di soggetti diversi, dato che la materia incrociava tante competenze differenti: quelle delle regioni, del governo (in particolare del ministero della salute) e della struttura commissariale.

Come funzionano i piani di riordino del sistema sanitario

Dopo i primi interventi immediati di risposta all'emergenza, con il decreto cura Italia (Dl 18/2020) viene deciso un aumento del finanziamento statale del fabbisogno sanitario, pari a 1,4 miliardi di euro per il 2020. Queste risorse serviranno per una serie di interventi, stabiliti dalla stessa legge.

Il cura Italia stabilisce anche che i fondi dovranno essere ripartiti tra le regioni e le province autonome, tenute a loro volta a redigere un programma operativo per la gestione dell'emergenza Covid-19. Ciascun programma operativo regionale dovrà poi essere approvato dal ministero della salute, di concerto con quello dell'economia, chiamati anche a monitorare sulla sua attuazione.

Sempre con questo decreto, varato il 17 marzo, viene istituito il commissario straordinario per l'emergenza (poi nominato nella persona di Domenico Arcuri con decreto del presidente del consiglio del 18 marzo 2020). A questa figura è attribuito un ruolo centrale non solo nell'acquisto dei dispositivi di protezione, ma anche nel potenziamento delle strutture sanitarie, che dovrà seguire in coordinamento con le prerogative già attribuite alle regioni.

Nel quadro delineato dal Cura Italia, è il decreto rilancio (dl 34/2020), approvato il 19 maggio, a stabilire come rafforzare in modo strutturale la rete ospedaliera, fissando degli obiettivi sui posti in terapia intensiva e sub-intensiva.

A questo scopo le regioni, entro 30 giorni dall'entrata in vigore del decreto, sono state chiamate a predisporre dei piani di riorganizzazione, redatti in base alle linee guida del ministero della salute. Questi piani dovevano contenere la ridefinizione del numero di posti letto, la separazione dei percorsi nei pronto soccorso per garantire la permanenza dei pazienti in sicurezza, misure sul trasporto tra ospedali e sul potenziamento del personale.

Una volta presentato il piano, è il ministero della salute che deve dare l'approvazione, entro altri 30 giorni, in modo che possano essere recepiti all'interno dei programmi operativi regionali previsti dal Cura Italia.

Vale il silenzio-assenso: se il ministero non si esprime negativamente, una volta scaduto il termine il piano è approvato. Se invece il piano della regione viene bocciato, oppure non è stato presentato, è il ministero della salute ad adottarlo entro 30 giorni - sentita la conferenza stato-regioni.

La spesa autorizzata per il riordino della rete ospedaliera è stata ripartita tra le regioni in base all'allegato D del decreto. La Lombardia è quella con l'assegnazione maggiore (225 milioni) seguita da Campania (163,8) e Sicilia (123).

Ma come avviene l'attuazione di questi fondi?

Per velocizzare i tempi di realizzazione, il decreto rilancio stabilisce che queste risorse - una volta approvati i piani dal ministero della salute - siano trasferite alla contabilità speciale intestata al commissario straordinario. Il commissario, in coerenza con quanto già previsto dal Cura Italia, procede con tutti i suoi poteri

Per farlo, può anche delegare i suoi poteri ai presidenti di regione. È quello che concretamente è successo l'8 ottobre, con le regioni che hanno fatto richiesta della delega per l'attuazione delle opere previste dal piano regionale. Si tratta di Abruzzo, Campania, Emilia-Romagna,  Liguria, Puglia, Sicilia, Valle d'Aosta, e delle province autonome di Bolzano e Trento.

In base alla delega del commissario, i presidenti di regione possono utilizzare i suoi poteri per le opere edilizie e impiantistiche necessarie per attuare il piano regionale. Si tratta di tutti gli aspetti che riguardano le ristrutturazione degli spazi negli ospedali, come la separazione dei percorsi, la ristrutturazione delle aree di pronto soccorso, di quelle mediche, ecc. I presidenti di regione devono comunque rispettare tempi e direttive stabilite dal commissario straordinario all'emergenza.

E resta comunque ferma la competenza del commissario sulla fornitura delle attrezzature medicali, quelle finalizzate all'allestimento dei posti letto in terapia intensiva e sub-intensiva e dei veicoli attrezzati per il trasporto dei pazienti.

Come sta andando l'attuazione

Un quadro di competenze quindi molto complesso, che certo non facilita l'attribuzione di responsabilità chiare.

Dal punto di vista dell'attuazione, i dati più recenti - elaborati dall'alta scuola di economia e management dei sistemi sanitari dell'Università Cattolica - mostrano che i piani regionali adottati a seguito del decreto rilancio hanno previsto un'importante potenziamento di posti.

Allo stesso tempo, i posti aggiuntivi effettivamente implementati per alcune regioni rischiano di mostrare delle carenze durante la seconda ondata. Un altro indicatore calcolato dall'alta scuola che andrà monitorato nel corso della crisi è infatti anche il tasso di saturazione dei posti di terapia intensiva aggiuntivi.

Questo indicatore calcola quanti dei posti letto effettivamente implementati tra quelli previsti dal decreto rilancio siano al momento occupati da pazienti Covid-19. Quando il tasso di saturazione supera il 100% significa che per i pazienti Covid nella regione si stanno utilizzando i posti "strutturali" e non quelli aggiuntivi.

Se è vero che per molte regioni il tasso di saturazione dei posti aggiuntivi resta per ora sotto controllo, questo dato non va assolutamente sottovalutato. In una situazione che andrà monitorata giorno per giorno, è fondamentale che i tanti attori coinvolti nell'emergenza (governo, regioni, struttura commissariale) lavorino in coordinamento e senza polemiche per assicurare il diritto alla salute dei cittadini. Nello spirito di quanto auspicato dal presidente Mattarella.

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