L’obbligo infatti vale per tutte le organizzazioni titolari e non basta che complessivamente il governo raggiunga questo obiettivo. Ogni ministro ha quindi la responsabilità di destinare al sud almeno il 40% dei fondi associati agli investimenti di cui è titolare. Leggendo la prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del mezzogiorno, redatta dal dipartimento per la coesione territoriale, emerge che solo 13 organizzazioni titolari di risorse del Pnrr raggiungono questa quota su un totale di 22.

Tra i ministeri che non conseguono l’obiettivo si trovano quello del lavoro e quello della cultura, entrambi guidati da ministri del Partito democratico.

I partiti, il centro sinistra e la quota del 40% delle risorse per il sud

In diverse occasioni abbiamo visto come ogni misura del Pnrr sia attribuita alla responsabilità di un ente titolare, di solito un ministero o un dipartimento della presidenza del consiglio. Alla guida di queste organizzazioni dunque si trova sempre un responsabile politico, ovvero un ministro o in alcuni casi un sottosegretario alla presidenza del consiglio.

Analizzando come le varie organizzazioni stanno distribuendo, o si stima che distribuiranno, i fondi del Pnrr a livello territoriale, e in particolare verso il mezzogiorno, è dunque possibile aggregarle considerando il partito di appartenenza del ministro responsabile della misura.

In un recente approfondimento abbiamo raccontato come i due ministeri guidati da esponenti della Lega siano quelli che arrivano più distanti dall'obiettivo. Tuttavia non sono gli unici a mancarlo.

Anche le due strutture che gestiscono risorse del Pnrr e ai cui vertici siedono esponenti del Partito democratico (Pd) non arrivano a questa quota, pur andandoci vicino.

I due ministri in questione sono Andrea Orlando e Dario Franceschini. Rispettivamente al vertice del ministero del lavoro e delle politiche sociali e del ministero della cultura. Arriva invece esattamente al 40% il ministero della salute guidato da Roberto Speranza di Liberi e uguali (Leu). Considerando quindi il centrosinistra composto da Pd e Leu la quota di risorse destinate al mezzogiorno sale leggermente raggiungendo il 38,9%.

Andrea Orlando e il ministero del lavoro

Nell'ambito del Pnrr al ministero del lavoro sono attribuiti 7,25 miliardi di euro che corrispondono al 3,4% dei fondi complessivi. La totalità di questi importi ha destinazione territoriale, rappresentando quindi la base su cui calcolare la quota mezzogiorno.

A oggi dunque non risulta che il ministero del lavoro rispetterà la quota del 40%, pur arrivandoci piuttosto vicino. È bene chiarire tuttavia che il 60,7% delle risorse qui considerate non risultano ancora attivate. È possibile quindi che alla fine il ministero guidato da Andrea Orlando rispetti gli obblighi di destinazione territoriale. Come è anche possibile però che alla fine siano meno i finanziamenti che andranno ad alimentare progetti nel sud del paese.

Le risorse del ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le misure relative alle politiche per l'occupazione sono a oggi state tutte avviate, anche se solo parzialmente. Gli importi complessivi che andranno al mezzogiorno sono dunque una stima del dipartimento della coesione sulla base della quota di risorse ripartite fino a gennaio 2022.

Tra queste misure la più importante, almeno in termini economici è la riforma delle politiche attive del lavoro, a cui sono destinati 4,4 miliardi di euro. Ad oggi il 44% delle risorse attivate è stato destinato al mezzogiorno, ma si stima che per quelle che saranno attivate in seguito questa quota sarà più bassa, pur rispettando l'obiettivo. Alla fine dunque dovrebbero essere circa il 40,1% i finanziamenti che questa misura invierà al mezzogiorno.

Un discorso simile vale per il potenziamento dei centri per l'impiego che alla fine si stima si assesterà sul 45,2% delle risorse alle regioni del sud. Rispetto a questa misura è interessante segnalare che dei 600 milioni complessivi, 400 riguardano progetti già in essere. Ovvero importi già previsti nella legge di bilancio 2019 che sono poi successivamente stati inclusi nel Pnrr.

Per quanto riguarda invece il sistema duale, ovvero la formazione in contesti lavorati affiancata a quella in aula, la misura arriva davvero distante dall'obiettivo.

È vero che sul totale dei fondi attribuiti al ministero, questa misura ha un incidenza tutto sommato limitata, avendo un finanziamento pari a 600 milioni di euro. Allo stesso tempo però è paradossale che una misura volta a ridurre la disoccupazione giovanile arrivi in maniera così residuale proprio in quelle regioni che più soffrono questo fenomeno.

In questo caso tuttavia la responsabilità può essere attribuita solo parzialmente al ministero. Come affermato nella relazione infatti è lo stesso Pnrr a prevedere esplicitamente che queste risorse debbano essere distribuite in rapporto al numero di studenti iscritti in percorsi di istruzione e formazione professionale. Un criterio che svantaggia in partenza le regioni meridionali.

Quanto alle misure relative alle infrastrutture sociali 3 su 4 risultano già attivate (per un totale di 1,45 miliardi) e di queste nessuna rispetta la quota del 40%, posizionandosi invece tra il 34,2 e il 25,6%. Per giustificare il mancato risultato il ministero ha sottolineato come i target del Pnrr richiedano  il coinvolgimento della maggior parte degli ambiti territoriali sociali (Ats). E purtroppo gli Ats del mezzogiorno hanno maggiori difficoltà di progettazione e attuazione..

Infine l'unica misura a non essere stata ancora avviata, neanche in parte, riguarda i piani urbani integrati. Date le garanzie fornite dal ministero a oggi si considera prudenzialmente che almeno il 40% dei 200 milioni attribuiti alla misura, andranno al mezzogiorno. Tuttavia, sempre stando alle informazioni fornite dal dicastero, questa quota dovrebbe essere maggiore.

Dario Franceschini e il ministero della cultura

Nell'ambito del Pnrr e del Pnc sono attribuiti al ministero della cultura guidato da Dario Franceschini, 5,73 miliardi di euro che rappresentano il 2,6% del totale.

Di questi importi tuttavia una parte (320 milioni) è dedicata ad azioni di sistema senza una specifica destinazione territoriale. Dunque è sui rimanenti 5,4 miliardi che deve esse calcolata la quota destinata al mezzogiorno.

Le risorse del ministero della cultura

Delle 10 missioni del Pnrr su cui è al lavoro il ministero della cultura, 3 dovrebbero superare la quota del 40%, 5 raggiungerla e 2 mancarla.

Le prime 3 in effetti dovrebbero superare l'obiettivo proprio per compensare le cifre minori destinate al mezzogiorno da altre misure. Tuttavia solo per una di queste misure (Programmi per valorizzare l'identità di parchi e giardini storici) esistono forti garanzie che la quota indicata sarà poi quella effettiva. Questo perché parte della misura è già stata attivata mentre per la rimanente sono già stati individuati i parchi a cui saranno destinate le risorse. Per le altre due misure invece si tratta di una previsione del ministero.

Tali importi aggiuntivi dovrebbero, almeno in parte, compensare il mancato obiettivo da parte di due misure. Allo sviluppo dell'industria cinematografica infatti sono destinati 268 milioni già interamente territorializzati su Roma. Il piano d'investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali invece arriva vicino all'obiettivo pur senza raggiungerlo (38,1%). È importante sottolineare però che questa misura riguarda quasi un miliardo e mezzo delle risorse del ministero e che i relativi progetti sono già in attuazione. A questo punto risulta dunque inevitabile che la misura manchi l'obiettivo.

Quanto alle misure che raggiungo esattamente la quota del 40% è da tenere presente che solo una di queste è già attivata mentre per le rimanenti si tratta di una stima basata sulle informazioni fornite dal ministero stesso. Per verificare se alla fine il ministero riuscirà a destinare più o meno risorse di quanto previsto alle regioni del sud, occorrerà dunque aspettare verificando di volta in volta come questi importi saranno effettivamente distribuiti.

Foto: www.governo.it

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Per questo è importante monitorare l’attuazione degli investimenti e delle riforme previste dal piano come anche le organizzazioni e le persone responsabili di porli in essere.

Ciascuna delle misure previste dal piano è di grande importanza per il rilancio del paese. Tuttavia ad alcuni temi sono destinate maggiori risorse. Queste possono essere un parametro per valutare l’impegno che il Pnrr pone su ciascun tema e l’importanza relativa di ciascuno degli enti titolari. Un approccio certamente utile per gli investimenti ma decisamente meno per le riforme previste dal piano. Anche alcune riforme infatti hanno un costo ma in questo caso la valutazione della loro importanza passa necessariamente per un analisi di tipo qualitativo.

Le organizzazioni titolari delle misure del Pnrr e i responsabili politici

Come accennato alle organizzazioni titolari delle misure del Pnrr è affidata la responsabilità della realizzazione degli interventi e la gestione delle risorse assegnate. Queste non corrispondono necessariamente ai soggetti che concretizzano i progetti. Ciononostante spetta a loro individuare eventuali soggetti attuatori e sarà loro responsabilità assicurarsi la riuscita di ciascuna delle misure che gli sono state assegnate.

Gli enti titolari individuati dal Pnrr sono solitamente ministeri o dipartimenti della presidenza del consiglio. Per questo al loro vertice si trova sempre una figura che può essere individuata come vertice politico, a cui la legge attribuisce responsabilità importanti.

Nel caso dei dipartimenti della presidenza del consiglio il vertice politico può essere attribuito a un ministro senza portafoglio, a un sottosegretario oppure rimanere in capo al presidente del consiglio stesso.

I 2 dicasteri a cui il Pnrr e il fondo complementare attribuiscono maggiori risorse sono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (49,5 miliardi di euro), guidato dal ministro Enrico Giovannini, e il ministero della transizione ecologica (39,2 miliardi), al cui vertice si trova il ministro Roberto Cingolani. Due ministri cosiddetti "tecnici" o comunque non diretta espressione di una forza politica della maggioranza.

A seguire il ministero dello sviluppo economico (€ 25 mld), guidato dal leghista Giancarlo Giorgetti, quello della salute con Roberto Speranza di Leu (€ 18 mld) e quello dell'istruzione con Patrizio Bianchi (€ 17,5 mld), anche lui un tecnico.

Interessante poi è il caso del ministero del lavoro, guidato da Andrea Orlando del Partito democratico (Pd). Questa infatti è l'unica organizzazione a cui sono state attribuite più risorse per l'attuazione delle riforme (4,4 miliardi) che per gli investimenti (2,8). È bene specificare comunque che con il termine riforme non ci si riferisce necessariamente ad atti che richiedono un intervento legislativo ma anche, più semplicemente, a dei decreti ministeriali o di altri atti di tipo amministrativo. Per quanto riguarda il ministero del lavoro, ad esempio, si tratta della riforma delle politiche attive del lavoro e alla formazione, che prevede l'adozione del Programma nazionale per la garanzia di occupabilità dei lavoratori e del Piano nazionale nuove competenze.

Anche al ministero dell'università e al dipartimento della trasformazione digitale sono attribuite risorse notevoli per le riforme. Nel primo caso si tratta di 960 milioni destinati agli alloggi per gli studenti, nel secondo di 155 milioni per il supporto alla trasformazione delle pubbliche amministrazioni locali.

L'importanza dei ministri "tecnici" per il Pnrr

Già il fatto che i primi due dicasteri per quantità di risorse assegnate siano guidati da ministri indipendenti dice molto su come il presidente del consiglio Draghi, esso stesso indipendente, ha deciso di guidare un governo che tiene al suo interno quasi tutti i partiti presenti in parlamento.

Ma oltre ai ministeri delle infrastrutture e della transizione ecologica sono altri 8 gli esponenti di governo non affiliati a dei partiti della maggioranza a cui sono state attribuite risorse che complessivamente raggiungono quasi il 70% del totale.

Entrando più nel dettaglio delle risorse gestite dai ministri "tecnici" vediamo come questi siano impegnati su 9 degli 11 macro temi in cui può essere suddiviso il Pnrr. Pur non essendo una classificazione ufficiale, la distinzione tra temi e macrotemi adottata da OpenPNRR, permette di orientarsi tra le molte misure del piano. La classificazione ufficiale, che distingue per missioni, componenti e misure ha invece finalità tecniche, meno utili da un punto di vista divulgativo, visto che esistono interventi trasversali che si riferiscono a più missioni.

Le infrastrutture, con ben 66 miliardi, sono il tema a cui sono destinate più risorse, la maggior parte delle quali gestite dal ministro delle infrastrutture Giovannini (42 miliardi) e dal ministro della transizione ecologica Cingolani (18,9).

Proprio alla transizione ecologica poi sono destinati circa 34 miliardi di cui 30 attribuiti a ministeri guidati da "tecnici" e in particolare 19 gestiti dall'omonimo ministero.

Anche il tema dell'istruzione (Scuola, università e ricerca) è in larga parte gestito da ministri tecnici (circa 28 miliardi su 29) e in particolare dal ministro dell'istruzione Bianchi (16,8 miliardi) e dalla ministra dell'università Messa (11,7).

Gli altri temi su cui i ministri indipendenti dai partiti gestiscono la maggior parte delle risorse sono poi la digitalizzazione (15,7 miliardi di cui 13,4 gestiti da Colao), l'inclusione sociale (8,7 miliardi di cui 3,3 gestiti dalla ministra dell'interno Lamorgese e 2 dal ministro delle infrastrutture Giovannini) e la giustizia, che fa integralmente capo alla ministra Cartabia.

A ministri politici invece sono attribuite la maggior parte delle risorse in tema di impresa e lavoro, salute, cultura e turismo e pubblica amministrazione.

I ministri "tecnici" e i loro sottosegretari

Certo è ovvio che il ministro, per quanto resti il responsabile politico, non è l'unico soggetto influente all'interno di un ministero. Intanto sono fondamentali anche le figure dei vertici amministrativi e in particolare i segretari generali dei ministeri, i capi dipartimento e i direttori generali.

Rimanendo però in ambito politico anche i sottosegretari sono soggetti influenti nel governo e in particolare nel loro dicastero. A questi è attribuito il compito di coadiuvare l'azione del ministro, cui sono sottoposti. Tuttavia non è un caso che solitamente i sottosegretari appartengano a partiti diversi rispetto al ministro, in un ottica di riequilibrio interno alla maggioranza.

Tale dinamica, importante in linea generale, assume un ruolo ancora più interessante nei ministeri guidati dai tecnici. Qui infatti i sottosegretari, quasi sempre espressione della maggioranza di governo, possono essere letti come la voce dei partiti all'interno di ministeri gestiti da esponenti indipendenti.

Nei 6 ministeri al cui vertice non siede un esponente politico (escludendo il ministero dell'università dove non sono presenti sottosegretari) sono 2 i partiti che, attraverso propri sottosegretari, risultano più rappresentati. Innanzitutto il Movimento 5 stelle, unico gruppo politico con un esponente in ciascuno di questi dicasteri. Al secondo posto la Lega. A questo proposito tuttavia è da segnalare che il sottosegretario al ministero dell'economia Federico Freni è stato considerato in questo caso indipendente, non risultando iscritto alla Lega. Tuttavia è noto che sia stato proprio questo partito a indicarlo dopo che un suo esponente, Claudio Durigon, aveva dato le dimissioni dall'incarico.

I ministri del centro-destra e i temi del Pnrr

Tornando ai responsabili politici delle misure previste dal Pnrr è interessante osservare quali temi siano maggiormente all'attenzione degli esponenti di governo di ciascun partito, almeno in termini di risorse gestite.

Quanto al centro destra i membri del governo con responsabilità di primo piano sulle risorse del Pnrr appartengono principalmente alla Lega e in misura minore a Forza Italia.

Il macro tema Imprese e lavoro è in generale quello su cui il centro destra gestisce più risorse. Quasi tutte attraverso il ministro per lo sviluppo economico Giancarlo Giorgetti della Lega, ma in misura minore anche dalla ministra per la coesione territoriale Mara Carfagna.

Decisamente meno le risorse amministrate in tema di cultura e turismo, attraverso il ministro del turismo Garavaglia (Lega), e quelle per la transizione ecologica, di cui anche in questo caso si occupa in larga parte Giorgetti.

Quanto a Forza Italia i temi su cui risulta più impegnata in termini di risorse sono l'inclusione sociale (Mara Carfagna) e la pubblica amministrazione (Renato Brunetta).

Il centro sinistra, il movimento 5 stelle e i temi del Pnrr

Quanto agli esponenti di governo del centrosinistra e del Movimento 5 stelle, quello che amministra più risorse nell'ambito del Pnrr è senza dubbio Roberto Speranza, di Liberi e Uguali. Il ministro della salute infatti è responsabile della gestione di 17,5 miliardi di euro nell'ambito del tema salute oltre che di circa mezzo miliardo sul tema Scuola, università e ricerca.

Ai ministri del Partito democratico invece sono attribuite responsabilità su vari temi quali Infrastrutture, Transizione ecologica ed inclusione sociale. Le risorse maggiori però riguardano il tema Impresa e lavoro di cui si occupa il ministro del lavoro e delle politiche sociali Andrea Orlando, e il tema Cultura e turismo, sotto la responsabilità del ministro Dario Franceschini.

Anche il Movimento 5 stelle ha esponenti di governo responsabili di cifre importanti in ambito di Impresa e lavoro. Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è infatti responsabile della gestione di 2 miliardi di euro in quest'ambito, mentre il ministro degli esteri Luigi di Maio di 1 miliardo e 200 milioni e la ministra per le politiche giovanili Fabiana Dadone di 650 milioni.

Sotto la responsabilità di Patuanelli inoltre ricadono altri 2 miliardi circa in tema di Transizione ecologica e 800 milioni in tema di Infrastrutture.

Infine anche alla ministra per le pari opportunità Elena Bonetti, di Italia viva, sono attribuite alcune responsabilità su una quota di risorse del Pnrr, anche se in misura molto contenuta. Si tratta infatti di 10 milioni di euro destinati alla misura Sistema di certificazione della parità di genere che rientra nel tema Impresa e lavoro.

Foto: Governo.it

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Abbiamo avuto modo di analizzare i documenti, pubblicati dalla ragioneria generale dello stato, su quante e quali misure e risorse del Pnrr hanno come priorità il miglioramento delle condizioni di giovani e donne. Mentre per quanto riguarda l’abbattimento dei divari territoriali, non è ancora disponibile un documento simile e, ad oggi, non si sa se e quando verrà pubblicato.

Tuttavia, è utile tornare ad analizzare le due relazioni su parità di genere e generazionale, per approfondire un aspetto comune e che, in una certa misura, riguarda anche il conseguimento della parità territoriale.

La centralità del lavoro tra le priorità strategiche

Le misure del Pnrr associate alle priorità “parità di genere” o “parità generazionale”, sono ulteriormente classificate in base ad alcuni indicatori di valutazione. Si tratta di priorità interne a quelle principali, rappresentative delle condizioni socio-economiche rispettivamente delle donne e dei giovani. Tra gli indicatori individuati per la parità di genere, troviamo per esempio la quota di donne laureate in discipline scientifiche e l’asimmetria nel lavoro di cura. Tra quelli associati alla parità generazionale invece, sono inclusi il tasso di abbandono scolastico e la partecipazione dei giovani alla vita sociale del territorio in cui vivono.

Considerando quante misure e risorse sono indirizzate ai diversi ambiti che concorrono al raggiungimento della parità di genere e generazionale, gran parte mirano all’aumento dell’occupazione. Il tasso di mancata partecipazione femminile al lavoro è infatti l’indicatore a cui è destinata la maggior parte delle misure e delle risorse che hanno come priorità la parità di genere. Stessa dinamica si riscontra per i giovani: le cifre più alte, sia in termini di fondi che di numero di interventi sono indirizzate al “tasso di occupazione giovanile”.

A riprova di questa centralità, entrambe le relazioni sulle priorità strategiche riportano le stime dell’impatto del Pnrr, in termini di aumento dell’occupazione femminile e giovanile. Calcoli che, appunto, si limitano a prevedere un ipotetico effetto positivo del piano sulla crescita dei posti di lavoro. Mentre mancano – almeno ad oggi – dati sulle conseguenze effettive che il Pnrr ha avuto e sta avendo su questo fronte fin ora.

Le stime sull’aumento dell’occupazione

Avvalendosi di una particolare metodologia, il dipartimento del tesoro ha stimato l’aumento del tasso di occupazione, previsto come conseguenza dell’attuazione del Pnrr. Partendo da dei valori di riferimento rappresentativi del tasso di occupazione totale, maschile, femminile, giovanile e dei giovani del sud, sono stati calcolati i punti percentuali di crescita – rispetto a questi benchmark – previsti di anno in anno dal 2021 al 2026.

Ogni anno dal 2021 al 2026, si stima che il Pnrr generi un aumento del tasso di occupazione - rispetto al valore di riferimento - per tutte le categorie considerate. Tuttavia si notano alcune differenze: i giovani occupati del sud Italia dovrebbero aumentare più degli altri, fino ad arrivare a 4,9 punti percentuali di variazione dal benchmark nel biennio 2024-2026.

Per quanto riguarda gli altri gruppi, è interessante notare che la stima sulla crescita del tasso di occupazione femminile prevede inizialmente un aumento paritario rispetto a quello maschile (0,7 punti nel 2021 e 2,2 nel 2022, sia per gli uomini che per le donne). Solo dal 2023 c'è un cambio di passo per l'occupazione femminile, che dovrebbe registrare delle variazioni dal benchmark maggiori rispetto a quelle previste per l'occupazione maschile.

Da notare infine, che la crescita del tasso di occupazione giovanile è quella che in realtà si stima come la meno ampia. Sia rispetto alle altre categorie considerate, sia rispetto al totale.

Complessivamente, il Pnrr dovrebbe quindi impattare in modo più incisivo sull'occupazione femminile e dei giovani che vivono nel sud del paese. E meno su quella dei giovani in generale - intesi come ragazze e ragazzi compresi tra i 15 e i 29 anni di età.

L'impatto di ogni missione sull'occupazione giovanile e femminile

Andiamo ora ad analizzare nel dettaglio il contributo di ciascuna delle sei missioni del Pnrr all'aumento dei giovani occupati. Anche in questo caso si tratta di stime del dipartimento del tesoro, che calcola non solo l'impatto complessivo del piano, ma anche gli effetti generati da ciascuna missione.

Sono principalmente la missione 1 (digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo) e la 2 (rivoluzione verde e transizione ecologica) a contribuire in maniera più incisiva all'aumento dell'occupazione giovanile. In particolare la crescita dovrebbe derivare da una serie di iniziative, quali ad esempio gli incentivi agli investimenti in tecnologie avanzate, la maggiore presenza delle imprese italiane sui mercati internazionali e il potenziamento del settore turistico. Al contrario, le missioni individuate come meno impattanti sono la 3 (infrastrutture per una mobilità sostenibile) e la 6 (salute).

Le stesse stime sono disponibili anche per la crescita prevista del tasso di occupazione femminile. Anche in questo caso, le missioni 1 e 2 risultano le più incisive in termini di punti di variazione. Inoltre, come sottolineato nella relazione, avrebbero un impatto positivo sull'occupazione femminile anche le misure della missione 5 (inclusione e coesione). In particolare per l’attuazione delle politiche attive del lavoro e degli interventi a sostegno all’occupazione. Meno impattanti invece, anche per le donne oltre che per i giovani, le missioni 3 e 6.

I calcoli sull'aumento occupazionale previsto dal Pnrr, che abbiamo analizzato nel corso dell'articolo, sono sicuramente interessanti, per quanto ambiziosi da raggiungere. E interessanti sono anche le informazioni sul numero di misure e risorse destinate all'aumento dell'occupazione femminile e giovanile, approfondite in articoli precedenti. Tuttavia restano ipotetiche valutazioni di impatto. Non valutano l'andamento in corso d'opera delle ambizioni dichiarate dal Pnrr e non sappiamo se, quando o come verrà effettuato un monitoraggio di questo tipo.

Le linee guida

Un ultimo tassello da considerare, parlando degli interventi del Pnrr su questo fronte, sono le linee guida emanate del governo, per l'inclusione di donne e giovani - oltre che di persone con disabilità - nel mondo del lavoro. Si tratta di regole che hanno validità per i contratti pubblici finanziati con le risorse del Pnrr e del fondo complementare. Sono stati adottati tramite decreto interministeriale del dipartimento per la pari opportunità e del dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale, del 7 dicembre 2021.

Su questo, così come su altri interventi e ambizioni per la parità di genere e generazionale, ha riferito il ministro del lavoro e delle politiche sociali, Andrea Orlando, in un'audizione al parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr. Si tratta tuttavia, anche in questo caso, solo di una presa in carico di determinati impegni da un lato e, dall'altro, di iniziative adottate in legge di bilancio di cui non si sa se e come verrà monitorato l'impatto.

Tornando alle linee guida e cercando di fare una sintesi, alcune di esse riguardano la richiesta ai soggetti candidati, di fornire delle analisi del proprio contesto lavorativo. In particolare:

• la redazione e la produzione di un rapporto sulla situazione del personale,
• la consegna di una relazione di genere sulla situazione del personale maschile e femminile,
• la presentazione della dichiarazione e della relazione sul rispetto delle norme che disciplinano il diritto al lavoro delle persone con disabilità.

Altre linee guida, invece, rappresentano delle vere e proprie clausole da inserire nei bandi di gara:

• al momento della presentazione del progetto, i soggetti coinvolti devono aver assolto agli obblighi di legge sul lavoro delle persone con disabilità,
• riservare il 30% delle assunzioni all’occupazione giovanile e femminile.

Si tratta sicuramente di regole condivisibili, ma non prive di criticità. In primis il contesto di partenza, che è quello di un paese con delle enormi lacune in termini di parità generazionale e, ancor di più, di genere. Per non parlare delle condizioni di esclusione subite ancora oggi dalle persone con disabilità.

Per fare un esempio: riservare il 30% dei posti di lavoro - derivanti dai contratti pubblici finanziati dal Pnrr - alle donne è indubbiamente un'iniziativa giusta. Tuttavia, in un paese dove negli asili nido c'è posto per solo il 27% dei bambini tra 0 e 2 anni e dove il lavoro di cura grava ancora in modo quasi esclusivo sulle donne, l'efficacia di questa iniziativa sarà probabilmente limitata.

In altre parole, cercare di imporre vincoli e clausole di questo tipo, senza che prima siano state poste nel tempo le basi per creare condizioni favorevoli alla parità in ogni sua direzione e sfaccettatura, rischia di essere di difficile attuazione, oltre che di avere effetti solo contenuti.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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Sapere se un ministro o un sottosegretario è alla sua prima esperienza politica, se è già stato altre volte al governo o se ha seguito una lunga gavetta in organi politici di diverso livello è un’informazione importante, anche se ovviamente non rappresenta un giudizio di per sé.

Gli indipendenti

Come è noto il governo Draghi è un esecutivo che ha fatto ampio ricorso a figure tecniche che non necessariamente avevano in precedenza maturato esperienze politiche. È il caso ad esempio dello stesso presidente del consiglio Mario Draghi che nella sua carriera ha ricoperto importanti ruoli pubblici e ha avuto molto a che fare con la politica senza però ricoprire incarichi propriamente politici.

Oltre a Draghi sono 10 le figure più o meno classificabili come indipendenti. Tra queste però 4 avevano già ricoperto incarichi politici. Luciana Lamorgese infatti rivestiva già il ruolo di ministro dell’interno nell’esecutivo precedente, Enrico Giovannini è stato ministro del lavoro del governo Letta, Patrizio Bianchi è stato assessore in regione Emilia-Romagna con una giunta di centro sinistra e Valentina Vezzali è stata eletta alla camera con Scelta civica nella scorsa legislatura.

Le precedenti esperienze di governo

La maggioranza dei componenti dell’esecutivo Draghi aveva già maturato esperienza di governo in precedenza.

In particolare è il Movimento 5 stelle (M5s) ad aver il maggior numero di esponenti con alle spalle almeno un’esperienza di governo (10 su 15). Si tratta nello specifico di 4 ministri (Di Maio, Patuanelli, Dadone e D’Incà), di 2 viceministri (Castelli e Todde) e 4 sottosegretari.

Al secondo posto la Lega con 3 ministri (Giorgetti, Garavaglia e Stefani) e 4 sottosegretari. Il viceministro alle infrastrutture Alessandro Morelli e altri 3 sottosegretari sono invece alla loro prima esperienza di governo.

Subito dietro il Partito Democratico (Pd) con 3 ministri (Franceschini, Guerini e Orlando), una viceministra (Ascani) e 2 sottosegretari.

Certo nel caso del M5s si tratta sempre di esperienze maturate nel corso di questa legislatura, durante il primo o il secondo governo Conte. Al contrario alcuni esponenti del governo, in particolare di formazioni di centro sinistra, sono stati ministri o sottosegretari più volte nel corso delle legislature.

Franceschini è l'esponente di governo che ha fatto parte di più esecutivi. Prima come sottosegretario nel secondo governo Amato e nel secondo governo D'Alema, poi ministro dei rapporti con il parlamento del governo Letta, è stato infine 4 volte ministro della cultura (governi Renzi, Gentiloni, Conte II e Draghi).

A seguire, con 4 incarichi di governo incluso quello attuale, Vincenzo Amendola e Andrea Orlando, sempre del Pd, Teresa Bellanova e Ivan Scalfarotto, già Pd oggi Italia viva (Iv), e Maria Cecilia Guerra di Leu.

I parlamentari nell'esecutivo

Quanto a esperienza parlamentare sono 2/3 i membri dell'attuale esecutivo ad aver ricoperto o a ricoprire attualmente il ruolo di deputato o senatore. Due di questi inoltre (Brunetta e Della Vedova) sono stati anche eletti come eurodeputati.

È sempre il Movimento 5 stelle ad aver il maggior numero di ministri e sottosegretari con esperienza in un'aula parlamentare. Ma d'altra parte si tratta anche del gruppo che esprime il maggior numero di esponenti all'interno dell'esecutivo. Infatti, se si escludono gli indipendenti, il M5s è anche il gruppo ad avere più esponenti nel governo che non hanno mai ricoperto questo incarico.

Si tratta del sottosegretario alle infrastrutture Giancarlo Cancelleri e della viceministra allo sviluppo economico Alessandra Todde. Entrambi avevano ricoperto incarichi simili nel secondo governo Conte, ma mentre per Todde questo era stato il primo incarico politico, per assumere il primo incarico nazionale Cancelleri ha lasciato la posizione di consigliere regionale in Sicilia.

Se si escludono gli indipendenti, gli altri gruppi che hanno portato al governo esponenti che non hanno mai ricoperto la carica di deputato o senatore sono il Partito democratico con Alessandra Sartore (già assessore regionale al bilancio del Lazio nella giunta Zingaretti), Italia Viva con Elena Bonetti (già ministra nel secondo governo Conte) e Noi con l'Italia con Andrea Costa (già consigliere regionale in Liguria), che è anche l'unico esponente del partito all'interno dell'esecutivo.

Quanto agli esponenti di Lega, Forza Italia, Centro democratico, +Europa e Leu hanno tutti almeno un'esperienza parlamentare alle spalle.

I mandati parlamentari

C'è una significativa differenza però tra chi è al primo mandato da deputato o senatore e chi invece ha una lunga esperienza nelle aule parlamentari.

Nonostante sia alla sua prima esperienza di governo, ad esempio, Bruno Tabacci (Centro democratico) è al suo sesto mandato da deputato. Lo stesso vale per Giancarlo Giorgetti (Lega), che però al governo c'è stato già 2 volte.

Subito dietro, con 5 legislature passate alla camera, si trova anche in questo caso Dario Franceschini del Pd.

Eletti in 4 diverse legislature invece Teresa Bellanova di Italia Viva (3 alla camera e una al senato), Massimo Garavaglia della Lega (2 alla camera e 2 al senato), Marina Sereni (che però al momento non ricopre questo incarico) e Andrea Orlando come deputati Pd e Mariastella Gelmini e Mara Carfagna come deputate di Forza Italia.

L'esperienza nelle regioni e nei comuni. Il centrodestra

Ma la politica non è fatta solo di incarichi nazionali. In molti al contrario iniziano la loro carriera politica dal comune di residenza, passando poi alla regione e solo successivamente agli organi nazionali.

Certo questo percorso, un tempo abbastanza consolidato, non è più così frequente. Sono meno della metà infatti i politici oggi al governo che hanno fatto esperienza nelle amministrazioni regionali o comunali.

Come è noto la Lega è un partito con forte radicamento territoriale. Non a caso, se si escludo Centro democratico e Noi con l'Itali entrambi con un solo esponente politico al governo, si tratta dell'unica forza politica i cui esponenti di governo hanno tutti ricoperto incarichi nei comuni o nelle regioni. Degli 11 componenti della delegazione leghista al governo inoltre solo Tiziana Nisini non ha mai svolto il ruolo di consigliere comunale, iniziando direttamente la sua carriera come assessore per le pari opportunità ad Arezzo.

Oltre a lei altri 7 leghisti al governo hanno fatto parte di una giunta comunale e tra questi anche Giorgetti e Garavaglia rispettivamente sindaci di Cazzago Brabbia e Marcallo Con Casone. Garavaglia inoltre è stato anche assessore regionale della Lombardia.

Per Forza Italia sono 5 su gli esponenti che hanno ricoperto incarichi in regioni e comuni. Si tratta in particolare di Renato Brunetta, Mara Carfagna, Mariastella Gelmini, Francesco Battistoni e Gilberto Pichetto Fratin. Tutti e 5 hanno ricoperto almeno una volta il ruolo di consigliere comunale. Battistoni inoltre è stato 2 volte sindaco di Proceno oltre che consigliere regionale in Lazio. Fratin invece ha ricoperto 2 volte la carica di consigliere regionale in Piemonte prima di diventare vicepresidente della stessa regione. Quanto a Carfagna e Gelmini sono state entrambe consigliere regionali, la prima in Campania la seconda in Lombardia.

L'esperienza nelle regioni e nei comuni. Centrosinistra e M5s

Dopo la Lega è il Pd ad avere più esponenti di governo che hanno ricoperto incarichi in queste istituzioni (7 su 9). A parte Marina Sereni che è stata sia consigliera che assessora in Umbria gli altri esponenti Pd hanno però ricoperto incarichi in un solo organo: o in consiglio o in giunta di un comune o di una regione. Come accennato Alessandra Sartore è stata 2 volte assessora in Lazio, Caterina Bini invece è stata eletta per 2 consiliature in Toscana mentre Guerini è stato 2 volte sindaco di Lodi. Dario Franceschini, Andrea Orlando e Vincenzo Amendola infine hanno tutti iniziato la propria carriera come consiglieri comunali, rispettivamente a Ferrara, La Spezia e Napoli.

Pochi invece gli esponenti di governo del Movimento 5 stelle con esperienze politiche locali. Come accennato infatti Cancelleri ha ricoperto l'incarico di consigliere regionale in Sicilia, regione dove si era candidato presidente. Patuanelli invece, prima di essere eletto al senato, ha svolto un mandato come consigliere comunale a Trieste.

Infine vale la pena menzionare il caso di Centro Democratico. Bruno Tabacci, unico esponente di governo di questo partito, ha infatti ricoperto incarichi in ognuno di questi organi. Prima come consigliere comunale di 2 diversi comuni lombardi, poi come assessore a Milano e infine come consigliere, vicepresidente e presidente della regione Lombardia.

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I dati dell’attuale legislatura ci dicono che la maggioranza dei parlamentari ha una percentuale di presenza in aula compresa tra il 75,01% e il 100%. Tuttavia, si deve anche tenere presente che c’è un gruppo composto da 134 deputati e senatori il cui tasso di presenza risulta essere inferiore al 50%.

Su questo tema però è difficile orientarsi. In parte perché è abbastanza complesso comprendere come sono organizzati i lavori delle camere, ed in parte perché lo stesso parlamento mantiene alcune zone d’ombra sulla materia. Una di queste riguarda la gestione missioni. Quando un membro del parlamento non può partecipare ai lavori dell’aula poiché impegnato in altre attività istituzionali (come ad esempio coloro che ricoprono incarichi di governo) egli non è considerato assente ma come “in missione”. Tale istituto tuttavia non è regolato in maniera dettagliata e questo può portare a degli abusi.

Come si conteggiano presenze, assenze e missioni dei parlamentari

Oltre ad un obbligo di tipo morale, ma anche di opportunità politica, deputati e senatori sono tenuti a partecipare ai lavori dell’aula anche da specifiche norme contenute nei regolamenti delle camere. Nello specifico, si tratta rispettivamente dall’articolo 48 del regolamento della camera e dall’articolo 1 comma 2 di quello del senato.

Tuttavia, oltre ai lavori dell’aula, i parlamentari possono essere chiamati a ricoprire una serie di incarichi ulteriori. Tra questi citiamo il ruolo di questore, di membro dell’ufficio di presidenza, di presidente di commissione, oltre a quello di ministro, viceministro o sottosegretario nel governo. Senza dimenticare che per un parlamentare è importante mantenere uno stretto legame con il territorio in cui è stato eletto, partecipando ad eventi o incontri organizzati a livello locale.

Questa fitta agenda di impegni dunque può far sì che un parlamentare non riesca a partecipare sempre ai lavori d’aula. Ma come si monitora la presenza di deputati e senatori? Per far questo è necessario conteggiare la partecipazione ad ogni singola sessione di voto a cui ogni parlamentare prendete parte. Ciò perché all’interno di una seduta si possono svolgere anche più votazioni: la presenza in aula all’inizio dei lavori quindi non significa necessariamente che un parlamentare parteciperà all’intera seduta.

Nella stragrande maggioranza dei casi, il voto avviene in forma elettronica. I dati relativi all’andamento di queste votazioni sono quindi uno strumento fondamentale per monitorare l’attività del parlamento e dei suoi membri. Da inizio legislatura ce ne sono state 7.645 alla camera e 6.312 al senato.

È su questa base che possiamo valutare il livello di partecipazione ai lavori dei singoli parlamentari.

I numeri della XVIII legislatura

Il livello di presenza in aula è uno dei parametri (anche se non molto sofisticato) attraverso cui i cittadini possono valutare l’attività portata avanti dai rappresentanti che hanno eletto. Ma quali sono i numeri dell’attuale legislatura? Come abbiamo visto, le votazioni elettroniche svoltesi dal marzo 2018 sono state quasi 14mila, con un tasso medio di partecipazione del 76,9%.

Entrando più nel dettaglio, possiamo notare che la maggior parte dei parlamentari presenta un tasso di partecipazione alle votazioni compreso tra il 75,01% ed il 100%: parliamo di 646 parlamentari su un totale di 950, il 68%. Ci sono poi 169 parlamentari (il 17,8%) con un livello di presenza compreso tra il 50,01% e il 75%. Mentre 134 (il 14,1%) hanno partecipato a meno della metà delle votazioni.

Osservando i dati ancora più da vicino, possiamo notare che i deputati con un livello di partecipazione compreso nella fascia più altra sono 388, cioè il 61,7% dei componenti l’aula. Mentre quelli con una presenza inferiore al 50% sono 107 (il 17%). A palazzo Madama invece, i senatori che si trovano nella fascia di presenza più alta sono 258 (l’80,4%), mentre sono solo 27 quelli con un livello di partecipazione inferiore al 50%.

Come abbiamo già raccontato, questa disparità nel livello di partecipazione tra camera e senato può essere dovuta, almeno in parte, alla maggioranza ristretta su cui poteva fare affidamento il governo Conte II. A palazzo Madama infatti il voto di ogni singolo esponente era importante per la tenuta dell'esecutivo ed anche i parlamentari membri del governo spesso sono stati costretti a partecipare alle votazioni per non far andare sotto la maggioranza. Viceversa a Montecitorio, dove i numeri della coalizione erano più ampi, si può notare un livello di partecipazione complessivamente inferiore.

Le presenze in aula dei ministri del governo Draghi

Fin qui abbiamo analizzato in generale il livello di presenza in aula di deputati e senatori. Ma che cosa sappiamo sulla partecipazione dei membri del governo Draghi? Nel nostro ordinamento infatti un incarico nell'esecutivo non è incompatibile con quello di parlamentare. Tuttavia gli impegni di governo sono molto gravosi e portano via la maggior parte del tempo di ministri e sottosegretari che quindi faranno fatica a presenziare anche ai lavori di camera e senato.

Se andiamo ad analizzare il livello di partecipazione alle votazioni dei ministri dell'attuale esecutivo possiamo notare infatti che solo uno di essi supera la soglia del 75%. Si tratta di Stefano Patuanelli del Movimento 5 stelle (80,8%). Come abbiamo già detto però, un così alto livello di partecipazione può essere in parte motivato con i numeri ristretti che reggevano la maggioranza giallorossa al senato. L'attuale ministro per le politiche agricole infatti è stato titolare dello sviluppo economico nel governo Conte II.

Tra gli attuali ministri, oltre a Patuanelli, solo altri tre presentano un tasso di partecipazione superiore al 50%: Renato Brunetta (74,9%), Mariastella Gelmini (53,7%) e Fabiana Dadone (52,3%). Da notare però che i due deputati azzurri sono al primo incarico di governo in questa legislatura (Gelmini ha ricoperto il ruolo di capogruppo fino alla nomina a ministra). Mentre la pentastellata Dadone è stata ministra senza portafoglio alla pubblica amministrazione nel precedente esecutivo. Tutti gli altri ministri parlamentari dell'attuale esecutivo hanno invece un tasso di partecipazione alle sedute inferiore al 50%.

Come nel caso di Patuanelli e Dadone però, dobbiamo ricordare che il livello di partecipazione estremamente basso di molti ministri è anche dovuto al fatto che la maggior parte di essi ha già fatto parte di un precedente governo all'interno della XVIII legislatura. Ad esempio Luigi Di Maio, che ha il tasso di presenza più basso fra i membri del nuovo consiglio dei ministri (5,74%), ha fatto parte di tutti e tre gli esecutivi. Un altro esponente con un livello di presenza in aula particolarmente basso è Lorenzo Guerini del Partito democratico (14,27%). Anch'egli tuttavia era già ministro della difesa nel governo Conte II.

Tra i nuovi ingressi, oltre ai già citati Gelmini e Brunetta, ci sono Andrea Orlando e Mara Carfagna. L'esponente del Partito democratico ha partecipato al 45,77% delle votazioni, mentre l'azzurra al 28,33%. Il tasso di partecipazione della deputata di Forza Italia deve essere però analizzato con attenzione. Dobbiamo ricordare infatti che, prima di diventare ministra, Mara Carfagna ha ricoperto il ruolo di vicepresidente della camera. E non è raro il caso in cui chi presiede l'assemblea decida di non partecipare alle votazioni.

Le missioni, uno strumento problematico

Come abbiamo visto dunque, l'agenda dei membri del parlamento può essere molto fitta e ciò rende difficile per una parte di essi partecipare assiduamente alle sedute delle camere. Tuttavia, quando un parlamentare è impossibilitato a presenziare alle votazioni a causa di altri impegni istituzionali la sua assenza è giustificata.

In questo caso infatti il parlamentare viene classificato come "in missione". La conseguenza più immediata di questa distinzione è che l’assenza non viene conteggiata ai fini del conseguimento del numero legale e non comporta una decurtazione sulla diaria.

Dall’inizio della legislatura le missioni sono state in totale 656.708. Rispetto al numero di votazioni totali, le assenze dovute a missioni sono il 9,8%. Tra i parlamentari maggiormente in missione ritroviamo molti di coloro che ricoprono o hanno ricoperto incarichi di governo.

Possiamo osservare infatti che tra i 15 parlamentari più "in missione", solo uno non ha avuto incarichi di governo nell'attuale legislatura. Si tratta del deputato di Fratelli d'Italia Edmondo Cirielli, presente solamente in 765 votazioni. Da notare che tutti i parlamentari con un elevato numero di missioni appartengono alla camera. L'unica eccezione in questo senso è rappresentata dal senatore di Per le autonomie Ricardo Antonio Melo, già sottosegretario nei governi Conte I e II.

Come possiamo vedere quindi l'istituto delle missioni viene spesso utilizzato per giustificare le assenze dei parlamentari che hanno incarichi di governo. Ma non si tratta dell'unico caso. Infatti non esistono criteri univoci per definire quando un parlamentare è da considerarsi in missione. Alla fine di ogni seduta il presidente dell’aula li elenca, tuttavia non si precisa l’attività esatta che ne giustifica l’assenza, né la durata.

Per fare un esempio di quanto siano vaghi i principi che regolano questo istituto, possiamo citare il fatto che sono stati considerati come in missione anche i parlamentari che non hanno partecipato alle votazioni poiché in isolamento a causa del Covid. Uno degli ultimi casi è stato quello di Pier Ferdinando Casini che ha annunciato pubblicamente la propria positività.

Tuttavia, quello del senatore Casini è stato un caso isolato. Anche per motivi legati alla privacy infatti generalmente non è stata fatta una distinzione tra i parlamentari assenti perché effettivamente in missione e quelli in quarantena. Questo però contribuisce a creare ancora più confusione su uno strumento ad oggi scarsamente regolato. Senza dimenticare il fatto che i parlamentari sono considerati in missione in molti altri casi oltre ai due qui descritti. Solo per fare un esempio, nella seduta della camera del 22 marzo, i deputati in missione erano più di 70.

Al di la dei casi di Covid quindi, pubblicare i dettagli delle missioni parlamentari come durata, attività specifica e luogo, aiuterebbe a spiegare la quotidianità dei politici eletti in parlamento e a distinguere l'assenteismo dalle esigenze relative al mandato o personali, contribuendo a restituire credibilità alla classe politica.

Foto credit: Facebook Luigi Di Maio - Licenza

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