La partecipazione dei membri del governo ai lavori delle camere Il peso del doppio ruolo

In Italia gli incarichi di parlamentare e di membro dell’esecutivo sono compatibili. Tuttavia far parte del governo richiede un grande impegno, con la conseguenza che solitamente la partecipazione ai lavori delle camere è bassa. Ciò può comportare dei problemi.

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In Italia il ruolo di parlamentare e di membro del governo non sono incompatibili. È anzi una pratica piuttosto diffusa quella di nominare ministri, viceministri e sottosegretari attingendo dai componenti di camera e senato. L‘attuale esecutivo ad esempio è composto per oltre il 66% da parlamentari.

Tale duplice funzione tuttavia può comportare dei problemi. Avere un incarico governativo infatti richiede un grande impegno da parte dei politici che quindi difficilmente potranno partecipare con costanza alle sedute del parlamento. Salvo alcune eccezioni infatti i parlamentari membri dell’esecutivo hanno un livello di presenza ai lavori delle camere inferiore alla media.

Questo tema comporta anche un rovescio della medaglia. In un contesto come quello attuale dove la maggioranza, soprattutto al senato, si regge su numeri strettissimi, i membri del governo sono “costretti” a recarsi in aula per votare i provvedimenti che loro stessi hanno contribuito a redigere.

Se ciò da un lato risulta indispensabile per garantire la tenuta della maggioranza, dall’altro distoglie i membri dell’esecutivo dalla loro attività. Per questo motivo sarebbe auspicabile, come accade in altri paesi, che le due cariche fossero distinte. Un problema che si riproporrà con ancor più forza anche nella prossima legislatura dove i numeri del parlamento saranno ridotti.

Come si monitora l’attività dei parlamentari

Le attività che un parlamentare è chiamato a svolgere sono molte. Nell’autonomia delle sue funzioni e nell’assenza di qualsiasi vincolo di mandato, ogni eletto deve bilanciare i suoi tanti impegni. Fra cui il principale è certamente quello di partecipare ai lavori dell’aula.

I Senatori hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’assemblea e ai lavori delle commissioni.

Tuttavia tale impegno non è l’unico. Sono molti infatti gli incarichi che i parlamentari possono essere chiamati a ricoprire. Tra questi citiamo il ruolo di questore, di membro dell’ufficio di presidenza, di presidente di commissione, oltre a quello di ministro, viceministro o sottosegretario nel governo.

I molteplici incarichi svolti da un parlamentare potrebbero impedirgli di partecipare ai lavori delle camere.

L’accavallarsi di tali impegni può dunque far sì che un parlamentare non riesca a partecipare ai lavori d’aula. In questi casi tuttavia l’assenza viene “giustificata” ed il politico considerato come “in missione“. La più immediata conseguenza di questa distinzione è che l’assenza non viene conteggiata ai fini del conseguimento del numero legale e non comporta una decurtazione sulla diaria. 

Ma come si monitora l’attività di deputati e senatori? Per farlo non è sufficiente tenere conto delle presenze in parlamento. È necessario invece conteggiare le singole sessioni di voto a cui il parlamentare partecipa. Questo perché all’interno di una singola seduta si può tenere anche più di una votazione. Il fatto che un membro del parlamento risulti presente all’inizio dei lavori quindi non significa che parteciperà per la loro intera durata.

Per la stragrande maggioranza dei casi le votazioni si tengono in forma elettronica. Queste rappresentano quindi uno degli strumenti essenziali per monitorare l’attività parlamentare. Da inizio legislatura ce ne sono state 7.240 alla camera e 6.217 al senato.  

13.457 le votazioni elettroniche effettuate dal parlamento nel corso della XVIII legislatura.

È su questa base che possiamo valutare il livello di partecipazione ai lavori dei singoli parlamentari.

Assenze in parlamento, i numeri della XVIII legislatura

La partecipazione dei parlamentari ai lavori dell’aula non è solo un dovere sancito dalle norme. Ma è anche un modo attraverso cui i cittadini possono valutare l’attività portata avanti dai rappresentanti che hanno eletto. Ma quali sono i numeri dell’attuale legislatura?

Considerando entrambi i rami del parlamento il gruppo che in percentuale conta il maggior numero di assenze è quello di Liberi e uguali (26,5%, tale gruppo è presente in forma autonoma solo alla camera), seguito dal gruppo misto (23,9%) e da Forza Italia (19,8%). Se si considerano invece le assenze dovute a missioni il primo gruppo è Per le autonomie (23,6% presente solo al senato), seguito da Lega (12,2%) e Movimento 5 stelle (11%).

Il grafico rappresenta la partecipazione media dei gruppi alle votazioni elettroniche. Con assenza si intendono i casi di non partecipazione al voto: sia quello in cui il parlamentare è fisicamente assente (e non in missione) sia quello in cui è presente ma non vota e non partecipa a determinare il numero legale nella votazione.
I gruppi di Liberi e uguali e Per le autonomie sono presenti in una sola camera: rispettivamente a Montecitorio e a palazzo Madama.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: mercoledì 23 Dicembre 2020)

Scindendo i dati tra i due rami del parlamento possiamo notare come generalmente il livello di partecipazione media sia più elevato al senato (80,8%) rispetto a quello della camera (72,4%). Così come sono di più le assenze dovute a "missioni": a palazzo Madama infatti si registra una media del 10,5% mentre a Montecitorio dell'8,6%. Su questo dato però incide la presenza dei senatori a vita la cui assenza ai lavori viene spesso (con le sole eccezioni di Renzo Piano e Carlo Rubbia) categorizzata come "missione".

9,5% le assenze dei parlamentari alle votazioni elettroniche dovute a missioni.

Il maggiore livello di partecipazione di palazzo Madama rispetto a Montecitorio può essere motivato anche con i numeri ristretti di cui la maggioranza gode al senato. In questo ramo del parlamento infatti l'assenza anche di pochi senatori potrebbe rivelarsi decisiva per le sorti della coalizione di governo. Da questo punto di vista i parlamentari con doppio ruolo hanno un peso molto rilevante.

Il peso dei membri dell'esecutivo sui lavori del parlamento

Le assenze dei parlamentari ai lavori dell'aula, anche se giustificate, possono comportare dei problemi. Questo vale in particolar modo al senato. A palazzo Madama infatti non solo i numeri della maggioranza sono molto ristretti ma il minor numero di membri rispetto alla camera fa sì che molti di essi siano chiamati a svolgere compiti ulteriori. Con la conseguenza di una maggiore possibilità di assenze.

Ma quanto incide su questo aspetto il doppio ruolo dei parlamentari che ricoprono incarichi di governo? Complessivamente i membri dell'attuale esecutivo sono 65, di cui il 66,2% è anche parlamentare. I ministri, viceministri e sottosegretari che appartengono alla camera dei deputati sono 31 (il 4,9% dei deputati ha quindi un incarico di governo) mentre quelli che appartengono al senato sono 12 (3,8%).

I membri del governo e la loro camera di appartenenza

NomeRuoloGruppoRamo
Giuseppe ContePresidente del consiglio--
Federico D'IncàMinistro per i rapporti con il parlamentoM5sCamera
Paola PisanoMinistro per l'innovazione tecnologica--
Fabiana DadoneMinistro per la pubblica amministrazioneM5sCamera
Francesco BocciaMinistro per gli affari regionaliPdCamera
Giuseppe ProvenzanoMinistro per il sud--
Vincenzo SpadaforaMinistro dello sport e delle politiche giovaniliM5sCamera
Elena BonettiMinistro per le pari opportunità--
Vincenzo AmendolaMinistro per gli affari europei--
Luigi Di MaioMinistro per gli affari esteriM5sCamera
Luciana LamorgeseMinistro per gli affari interni--
Alfonso BonafedeMinistro della giustiziaM5sCamera
Lorenzo GueriniMinistro della difesaPdCamera
Roberto GualtieriMinistro dell'economiaPdCamera
Stefano PatuanelliMinistro dello sviluppo economicoM5sSenato
Teresa BellanovaMinistro per le politiche agricoleIvSenato
Sergio CostaMinistro per l'ambiente--
Paola De MicheliMinistro delle infrastrutture e dei trasportiPdCamera
Nunzia CatalfoMinistro del lavoroM5sSenato
Lucia AzzolinaMinistro dell'istruzioneM5sCamera
Gaetano ManfrediMinistro per l'università e la ricerca--
Dario FranceschiniMinistro della culturaPdCamera
Roberto SperanzaMinistro della saluteLeuCamera
Riccardo FraccaroSottosegretario alla presidenza del consiglioM5sCamera
Laura AgeaSottosegretario agli affari europei--
Gianluca CastaldiSottosegretario ai rapporti con il parlamentoM5sSenato
Simona MalpezziSottosegretario ai rapporti con il parlamentoPdSenato
Andrea MartellaSottosegretario all'editoria--
Mario TurcoSottosegretario agli investimentiM5sSenato
Emanuela Del ReViceministro agli affari europeiM5sCamera
Marina SereniViceministro agli affari europei--
Manlio Di StefanoSottosegretario agli affari europeiM5sCamera
Riccardo MerloSottosegretario agli affari europeiMistoSenato
Ivan ScalfarottoSottosegretario agli affari europeiIvCamera
Vito CrimiViceministro degli interniM5sSenato
Matteo MauriViceministro degli interniPdCamera
Carlo SibiliaSottosegretario agli interniM5sCamera
Achille VariatiSottosegretario agli interni--
Vittorio FerraresiSottosegretario alla giustiziaM5sCamera
Andrea GiorgisSottosegretario alla giustiziaPdCamera
Giulio CalvisiSottosegretario alla difesa--
Angelo TofaloSottosegretario alla difesaM5sCamera
Laura CastelliViceministro dell'economiaM5sCamera
Antonio MisianiViceministro dell'economiaPdSenato
Pierpaolo BarettaSottosegretario all'economia--
Maria GuerraSottosegretario all'economia--
Alessio VillarosaSottosegretario all'economiaM5sCamera
Stefano BuffagniViceministro dello sviluppo economicoM5sCamera
Mirella LiuzziSottosegretario allo sviluppo economicoM5sCamera
Gianpaolo ManzellaSottosegretario allo sviluppo economico--
Alessia MoraniSottosegretario allo sviluppo economicoPdCamera
Alessandra ToddeSottosegretario allo sviluppo economico--
Giuseppe L'abbateSottosegretario alle politiche agricoleM5sCamera
Roberto MorassutSottosegretario all'ambientePdCamera
Giancarlo CancelleriViceministro alle infrastrutture e ai trasporti--
Salvatore MargiottaSottosegretario alle infrastrutture e ai trasportiPdSenato
Roberto TraversiSottosegretario alle infrastrutture e ai trasportiM5sCamera
Stanislao Di PiazzaSottosegretario al lavoroM5sSenato
Francesca PuglisiSottosegretario al lavoro--
Anna AscaniViceministro all'istruzionePdCamera
Peppe De CristofaroSottosegretario per l'università e la ricerca--
Lorenza BonaccorsiSottosegretario ai beni culturali--
Anna Laura OrricoSottosegretario ai beni culturaliM5sCamera
Pierpaolo SileriViceministro alla santàM5sSenato
Sandra ZampaSottosegretario alla sanità--

14 su 22 i ministri dell'attuale esecutivo che sono anche parlamentari.

È ovvio che un incarico di governo richieda un notevole impegno, tale da giustificare poi la difficoltà a partecipare ai lavori in parlamento. Infatti i membri dell'esecutivo partecipano in media al 40,8% delle votazioni contro una media generale del 76,6%.

Le assenze ai lavori del parlamento, anche se giustificate, comportano dei problemi.

Anche nel caso dei membri dell'esecutivo poi è significativo sottolineare la maggiore partecipazione ai lavori del senato. A palazzo Madama infatti i ministri partecipano in media al 79,6% delle votazioni elettroniche mentre viceministri e sottosegretari al 70,8%. A Montecitorio invece il livello medio di partecipazione è molto più basso con i ministri che si fermano al 24,9% mentre viceministri e sottosegretari al 30,4%.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 22 Dicembre 2020)

Sebbene quindi la percentuale di deputati con incarichi di governo sia superiore rispetto a quella dei senatori è proprio la partecipazione di questi ultimi ai lavori dell'aula ad avere un peso maggiore per le sorti della maggioranza.

40,8% la partecipazione media alle votazioni elettroniche dei parlamentari con incarichi di governo.

Focalizzando la nostra attenzione sui ministri, ad esempio, notiamo che 4 di essi hanno una media di partecipazione alle votazioni del parlamento inferiore al 10%. Si tratta nello specifico di Roberto Gualtieri (1,5%), Alfonso Bonafede (5,1%), Luigi Di Maio (6%) e Vincenzo Spadafora (7%). Tra i più presenti ci sono invece Teresa Bellanova (83,1%), Stefano Patuanelli (81,1%) e Nunzia Catalfo (74,7%).

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 29 Dicembre 2020)

Possiamo notare come i ministri più "assenteisti" siano membri della camera dei deputati mentre i più presenti facciano parte del senato. Senza di essi infatti la coalizione di governo rischierebbe di non avere i numeri per approvare i provvedimenti presentati dall'esecutivo.

Al senato Pd, M5s, Iv e Leu arrivano a mettere insieme appena 150 voti. Finora la maggioranza si è retta sull’appoggio esterno garantito dal gruppo Per le autonomie e da una parte consistente del gruppo misto.

La mappa mostra i numeri su cui può contare la maggioranza in questo momento a palazzo Madama considerando l’andamento delle ultime votazioni.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 20 Novembre 2020)

I numeri stretti della maggioranza al senato spingono i membri dell'esecutivo ad una maggiore partecipazione.

Un esempio evidente di queste difficoltà si è verificato lo scorso ottobre quando in più di una occasione non è stato raggiunto il numero legale. E ciò ha comportato la necessità di rinviare la votazione prevista in calendario sulle misure contenute in un decreto del presidente del consiglio dei ministri, con la conseguente entrata in vigore in ritardo del provvedimento.

Questa situazione si è venuta a creare a causa di molti parlamentari che non hanno potuto partecipare alle sedute poiché in isolamento a causa del Coronavirus. Un problema che è stato risolto considerandoli come "in missione". Tuttavia anche questo esempio ripropone il tema di quanto sia importante la più ampia partecipazione possibile dei parlamentari ai lavori delle camere. Un tema che se già oggi come abbiamo visto è fonte di criticità, lo sarà ancora di più nel prossimo parlamento.

Un doppio ruolo che non porta da nessuna parte

Avere un incarico all’interno di un governo (ministro, viceministro o sottosegretario che sia), così come il ruolo di parlamentare, richiede un impegno a tempo pieno. Per questo sarebbe auspicabile una scissione dei due ruoli.

Sarebbe utile che anche in Italia chi assume incarichi nell'esecutivo lasciasse il proprio incarico di parlamentare.

Da un lato infatti è giusto che chi ricopre incarichi di governo dedichi ad essi il massimo del proprio tempo. Dall'altro lato, come abbiamo visto, l'assenza ai lavori delle camere - seppur giustificata - può comportare dei problemi. Non solo per la tenuta dei governi che negli ultimi anni si sono retti spesso su maggioranze deboli ed instabili ma anche per lo stesso funzionamento dell'organo.

Queste criticità si riproporranno in maniera ancora più stringente nella prossima legislatura dove, a seguito della riforma costituzionale, la camere saranno composte solamente da 400 deputati e 200 senatori. Numeri che, specialmente al senato, pongono dubbi sulla reale capacità dei suoi membri di adempiere a tutte quelle attività necessarie per il funzionamento dell'organo.

In Francia, per citare un esempio a noi vicino, l’articolo 23 della costituzione sancisce che le funzioni di membro del governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare. Bisogna tenere presente ovviamente che quella francese è una repubblica semi-presidenziale. Nei regimi parlamentari puri è pratica comune che i ministri siano anche membri dell'organo legislativo. Tuttavia sarebbe utile anche da noi che chi viene nominato a capo di un ministero lasci l’incarico a qualcuno che avrebbe più tempo ed energia per seguire i lavori parlamentari.

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza

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