Il 2021 del governo Draghi in numeri Governo e parlamento

L’anno che ci siamo appena lasciati alle spalle evidenzia ancora una volta il ruolo preponderante dell’esecutivo rispetto al parlamento, anche per quanto riguarda la produzione normativa. Una dinamica in corso da tempo e confermata anche dall’attuale governo.

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L’anno che ci siamo appena lasciati alle spalle è stato senza dubbio molto intenso e ricco di avvenimenti importanti. Da un punto di vista politico si è aperto con l’avvicendamento a palazzo Chigi tra Giuseppe Conte e Mario Draghi e la conseguente nascita del governo di unità nazionale. Il nuovo esecutivo si è trovato a dover gestire una situazione non semplice. Da un lato la necessità di fronteggiare la nuova avanzata del coronavirus. Dall’altro la partita legata all’attuazione degli interventi previsti dal piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Due fronti che sono diventati particolarmente critici soprattutto nella parte finale del 2021. Per quanto riguarda il primo aspetto, dopo la pausa estiva, il nuovo aumento dei contagi ha costretto il governo a prendere una serie di provvedimenti in rapida successione. Sul versante del Pnrr invece la fine dell’anno ha rappresentato un primo spartiacque significativo. Entro il 31 dicembre infatti l’esecutivo avrebbe dovuto portare a compimento una prima serie di scadenze.

83,5% le leggi di iniziativa governativa rispetto al totale di quelle approvate dal parlamento tra il 13 febbraio e il 31 dicembre 2021.

Questo doppio impegno ha “spinto” il governo a fare ricorso in maniera sempre più frequente alla decretazione d’urgenza e alla questione di fiducia. Considerando le ultime 3 legislature infatti possiamo osservare come il governo Draghi figuri al primo posto sia per numero di decreti legge emanati sia per questioni di fiducia poste in media ogni mese. Un dato che testimonia le urgenze dovute alla crisi e le difficoltà che l’attuale esecutivo sta incontrando nonostante l’ampia maggioranza che lo sostiene in parlamento. Se da un lato infatti la maggioranza trasversale rende più facile il percorso parlamentare, dall’altro pone anche la necessità di mediare con forze politiche diverse.

L’attività del consiglio dei ministri

Un primo elemento interessante da analizzare riguarda il numero di riunioni del consiglio dei ministri (Cdm). È in questo ambito infatti che il governo delibera le norme da adottare che poi, nel caso degli atti aventi forza di legge, saranno sottoposte all’approvazione del parlamento. Le riunioni del consiglio dei ministri tenute tra il 13 febbraio e il 31 dicembre 2021 sono state 54 per un totale di circa 69 ore di riunione.

FONTE: elaborazione e dati openpolis.
(ultimo aggiornamento: venerdì 14 Gennaio 2022)

Mediamente l’attuale consiglio dei ministri si è riunito circa 5 volte al mese. Un dato sostanzialmente in linea con quelli degli altri 2 esecutivi che si sono succeduti nella XVIII legislatura, anche precedentemente all’esplosione della pandemia.

69 le ore di consiglio dei ministri del governo Draghi nel 2021.

Il primo governo Conte infatti si è riunito in media 4,5 volte al mese mentre il secondo 5,5. Dati simili si ritrovano peraltro anche nella XVI e nella XVII legislatura. Sotto questo punto di vista dunque l’attuale periodo di emergenza non ha comportato variazioni significative.

Gli atti aventi forza di legge emanati dal governo

Il contesto emergenziale d’altro canto ha certamente avuto un impatto notevole sull’attività del governo. In particolare per quanto riguarda la produzione di norme. Anche per rispondere alle critiche fatte al governo giallorosso infatti l’attuale esecutivo si è impegnato a prendere decisioni riguardanti la gestione dell’emergenza attraverso norme di rango primario (leggi, decreti legge, decreti legislativi). In modo da permettere un maggiore coinvolgimento delle camere.

Nel fronteggiare la pandemia da coronavirus [...] si è dovuto ricorrere di frequente alla decretazione d’urgenza, attesa la valutata opportunità [...] di innalzare in tale ambito il rango della fonte di disciplina. Al contempo, l’urgenza di assicurare prima attuazione al Pnrr [...] ha reso improrogabili numerose disposizioni legislative, spesso emanate sulla base di oggettivi presupposti di eccezionalità ed urgenza.

Ciò però ha portato ad una “iperproduzione” di norme da parte dell’esecutivo. Una dinamica che ha compresso le prerogative del parlamento che sempre più spesso non ha tempo per entrare nel merito degli interventi decisi dal governo e si limita a ratificare quanto già deciso. Analizzando il periodo compreso tra il 13 febbraio e il 31 dicembre 2021 infatti possiamo osservare che i disegni di legge (Ddl) approvati dal parlamento in via definitiva sono 79. Di questi 66 (l’83,5%) sono stati di iniziativa governativa.

Come già detto, l'attuale situazione emergenziale ha costretto il governo a fare ampio ricorso alla decretazione d’urgenza. Infatti tra i Ddl presentati alle camere dall’esecutivo e già approvati possiamo osservare una netta prevalenza di conversioni di decreti legge. Sono infatti 31 le norme di questo tipo che hanno già concluso il loro iter.

FONTE: elaborazione openpolis su dati senato.
(ultimo aggiornamento: venerdì 14 Gennaio 2022)

 

Al secondo posto tra i disegni di legge di iniziativa governativa troviamo le ratifiche di trattati internazionali (27). Tali atti però hanno una scarsa rilevanza politica, almeno per quanto riguarda i rapporti tra governo e parlamento. Spesso infatti queste norme vengono approvate alla quasi unanimità e senza particolari discussioni. Tant’è che in molti casi ne vengono approvate molte in blocco. Cosa accaduta ad esempio tra aprile e maggio quando le leggi approvate sono state complessivamente 28 di cui 17 erano ratifiche (il 63% di tutte quelle approvate nel 2021). Seguono, molto distanziati, i disegni di legge delega al governo (4) e le norme legate all’approvazione della legge di bilancio.

I decreti legge del governo Draghi

I decreti legge quindi sono stati l’atto normativo maggiormente utilizzato dal governo. Una dinamica che è certamente attribuibile almeno in parte alla situazione di emergenza che stiamo attraversando. Sotto questo aspetto come abbiamo già detto nell’introduzione hanno pesato principalmente 2 fattori. Il Covid da un lato e l’attuazione del Pnrr dall’altro. Da notare peraltro che i decreti legge già convertiti dal parlamento sono stati 31 ma quelli emanati dal governo sono stati molti di più. Parliamo complessivamente di 42 atti.

I decreti legge nascono per affrontare situazioni straordinarie e urgenti. Ma spesso sono utilizzato anche per implementare l’agenda di governo e bypassare il dibattito parlamentare. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Per quanto riguarda la gestione della pandemia, tra le norme adottate più di recente possiamo citare il decreto legge 172/2021 con cui è stato introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato” e il Dl 221/2021 con cui, tra le altre cose, è stato prorogato lo stato di emergenza. Con il decreto legge 229/2021 infine è stata ampliata, tra le altre cose, la lista delle attività per cui è necessario il green pass rafforzato.

 

Tutti i decreti legge "Covid" del governo Draghi

Decreto leggeContenutoData di entrata in vigoreNote
15Spostamenti sul territorio nazionale23/02/2021Abrogato e confluito nella legge di conversione del decreto legge 2/2021
25Differimento consultazioni elettorali05/03/2021Convertito dalla legge 58/2021
30Misure per fronteggiare la diffusione del Covid e per lavoratori con figli minori in Dad13/03/2021Convertito dalla legge 61/2021
31Svolgimento esame di Stato per l'abilitazione alla professione di avvocato13/03/2021Convertito dalla legge 50/2021
41Decreto sostegni22/03/2021Convertito dalla legge 69/2021
44Disposizioni in materia di vaccinazioni, giustizia e concorsi pubblici01/04/2021Convertito dalla legge 76/2021
52Graduale ripresa attività economiche e sociali22/04/2021Convertito dalla legge 87/2021
56Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi30/04/2021Abrogato e confluito nella legge di conversione del decreto legge 52/2021
65Decreto riaperture18/05/2021Abrogato e confluito nella legge di conversione del decreto legge 52/2021
73Decreto sostegni bis25/05/2021Convertito dalla legge 106/2021
105Esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche23/07/2021Convertito dalla legge 126/2021
111Sicurezza delle attività scolastiche e dei trasporti06/08/2021Convertito dalla legge 133/2021
117Sicurezza elezioni 202117/08/2021Convertito dalla legge 144/2021
122Estensione obbligatorietà del green pass10/09/2021Abrogato e confluito nella legge di conversione del decreto legge 111/2021
127Ulteriore estensione obbligatorietà del green pass21/09/2021Convertito dalla legge 165/2021
139Decreto capienze08/10/2021Convertito dalla legge 205/2021
172Decreto super green pass26/11/2021In attesa di conversione
209Misure finanziarie e fiscali urgenti10/12/2021In attesa di conversione
221Proroga dello stato di emergenza e ulteriori misure per il contenimento della pandemia24/12/2021In attesa di conversione
229Contenimento della diffusione dell'epidemia e disposizioni in materia di sorveglianza sanitaria30/12/2021In attesa di conversione

 

Anche la realizzazione del Pnrr ha portato il governo ad adottare diversi decreti legge. Nella prima parte dell’anno si è trattato principalmente di norme legate all’organizzazione delle strutture. Con il decreto legge 77/2021 infatti sono è stato delineato il modello di governance, mentre con il Dl 80/2021 sono state disposte le procedure per l’assunzione a tempo determinato di personale di supporto nell’ambito della pubblica amministrazione.

42 i decreti legge deliberati dal governo Draghi dal suo insediamento.

Più recentemente invece il governo è stato costretto ad adottare un decreto legge - il 152/2021 - per velocizzare l’approvazione di misure che l’Italia avrebbe dovuto completare entro l’anno. Adempimenti che, come abbiamo raccontato, sono stati raggiunti in extremis e non senza qualche forzatura.

 

I decreti legge legati al Pnrr

Decreto leggeContenutoData di entrata in vigoreNote
59Decreto fondo complementare al Pnrr06/05/2021Convertito dalla legge 101/2021
77Governance e semplificazione delle procedure amministrative31/05/2021Convertito dalla legge 108/2021
80Rafforzamento dello pubbliche amministrazioni per l'attuazione del Pnrr09/06/2021Convertito dalla legge 113/2021
82Interventi in materia di Cybersicurezza14/06/2021Convertito dalla legge 109/2021
92Misure urgenti per il rafforzamento del ministero della transizione ecologica e in materia di sport23/06/2021Abrogato e confluito nella legge di conversione del decreto legge 80/2021
121Decreto infrastrutture e mobilità sostenibili10/09/2021Convertito dalla legge 156/2021
152Decreto attuazione Pnrr06/11/2021Convertito dalla legge 233/2021

 

Il parallelo impegno su questi 2 fronti ha spinto il governo a fare un uso sempre più massiccio dello strumento. Dinamica che lo ha portato al primo posto tra gli esecutivi delle ultime 3 legislature per numero medio di atti di questo tipo adottati al mese. Il governo Draghi nei suoi 11 mesi di attività infatti ha pubblicato in media 3,8 decreti legge al mese. Un dato che supera anche quello del secondo governo Conte che pure si era trovato a dover fronteggiare la fase più acuta della pandemia. Il governo giallorosso infatti aveva emanato 54 Dl in 17 mesi per una media di circa 3,2 al mese.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 14 Gennaio 2022)

Tale ricorso così incisivo alla decretazione d’urgenza ha però comportato anche problemi e storture. Allo stato attuale infatti sono già 8 i Dl emanati dall’esecutivo e non convertiti in legge dal parlamento in meno di un anno.

L'eccessivo ricorso alla decretazione d'urgenza può comportare dei problemi.

Un problema che ha costretto le istituzioni a ricorrere in più di un’occasione alla pratica dei cosiddetti “decreti minotauro”. Cioè la prassi di abrogare quei Dl che le camere non riescono a convertire entro i 60 giorni e recuperare le misure in essi contenute in decreti successivi per evitare che queste perdano di efficacia. Una pratica che con l’attuale esecutivo si è già verificata in 7 occasioni.

7 i decreti legge abrogati e recuperati da norme successive.

Le questioni di fiducia

Una diretta conseguenza di questo sovraccarico di decreti legge da convertire è stata la saturazione delle agende di camera e senato che spesso non hanno avuto il tempo per entrare nel merito delle questioni. Una dinamica acuita anche dal sempre più frequente ricorso fatto dal governo alla questione di fiducia. Una situazione paradossale data l’ampissima maggioranza che lo sostiene.

L’esecutivo può mettere la fiducia su un disegno di legge legando il proprio destino a quello del testo. Questo strumento viene sempre più utilizzato per velocizzare il dibattito e assicurare l’approvazione delle norme così come definite dal governo. Vai a "Che cosa sono i voti di fiducia"

Nella prima parte del 2021 infatti non c’era stato un particolare bisogno della fiducia per far approvare i provvedimenti. Avvicinandosi alla fine dell’anno invece il ricorso allo strumento si è intensificato fino a raggiungere un picco proprio a novembre e dicembre. Negli ultimi due mesi dell’anno infatti i voti di fiducia sono stati 12 (6 per mese). In questo periodo peraltro le questioni poste sono state quasi tante quante le leggi approvate dal parlamento.

FONTE: elaborazione e dati openpolis.
(ultimo aggiornamento: venerdì 14 Gennaio 2022)

Governo Draghi primo per voti di fiducia e decreti legge al mese nelle ultime 3 legislature.

Questa dinamica ha fatto raggiungere all’esecutivo un ulteriore primato. Nei suoi 11 mesi di attività infatti il governo Draghi è diventato anche in questo caso quello che ha fatto un ricorso medio mensile dello strumento più frequente tra quelli delle ultime 3 legislature. I 32 voti di fiducia in 11 mesi infatti equivalgono a una media di 3,2 al mese. Solo il governo Monti presenta un dato altrettanto elevato (3 questioni di fiducia al mese).

FONTE: dati ed elaborazione openpolis.
(ultimo aggiornamento: venerdì 14 Gennaio 2022)

Al terzo posto, ma più distanziato, troviamo il governo Conte II con 2,3 voti di fiducia di media al mese. Seguono il governo Gentiloni (2,1) e Renzi (2).

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza

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