Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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Da questo punto di vista le riforme legislative, che prevedono un coinvolgimento diretto del parlamento, rappresentano certamente un passaggio delicato. Non solo perché devono contribuire alla modernizzazione del paese ma anche perché molte di queste sono propedeutiche alla realizzazione degli investimenti. D’altra parte però si deve evidenziare che le scadenze legate all’attuazione di questi interventi sono in realtà una quantità limitata rispetto al totale. Solo per citare i dati relativi al secondo trimestre del 2022, ad esempio, le scadenze di rilevanza europea da completare sono 14 per le riforme mentre sono 24 per gli investimenti (che non prevedono passaggi parlamentari).

Appare quindi quantomeno fuorviante una comunicazione che tende a “scaricare” la responsabilità di eventuali ritardi esclusivamente sulle forze politiche che siedono alla camera e al senato. Anche perché, paradossalmente, il parlamento non rientra tra le organizzazioni titolari delle misure, nemmeno per quanto riguarda le riforme. Con questo termine si individuano quei soggetti a cui è affidata la responsabilità di verificare che gli interventi contenuti nel piano siano realizzati nei modi e nei tempi corretti. Quindi, anche per le riforme normative, la responsabilità del loro completamento è affidata a un ministero o alla presidenza del consiglio.

Gli enti titolari di misure e scadenze

Le organizzazioni titolari non hanno necessariamente il compito di realizzare concretamente gli interventi ma sono responsabili di verificare che gli enti incaricati (soggetti attuatori, imprese vincitrici di appalti eccetera) lavorino correttamente e nel rispetto dei tempi previsti. Tali organizzazioni sono sostanzialmente riconducibili ai ministeri e quindi al governo.

Per quanto riguarda il numero complessivo di misure, possiamo osservare che l’organizzazione che ha la responsabilità del maggior numero di interventi è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (11 riforme e 61 investimenti). Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (13 riforme, 58 investimenti) e il ministero della transizione ecologica (12 riforme, 29 investimenti).

Un elemento interessante da evidenziare, anche alla luce del richiamo di Draghi ai partiti, riguarda il fatto che tra le organizzazioni titolari non è stato incluso il parlamento. Infatti anche per quanto riguarda le riforme a carattere legislativo è stato individuato come ente titolare il ministero competente per materia. Per quanto riguarda le riforme quindi, si può affermare che il vertice politico dei ministeri non solo ha il compito di predisporre la riforma da proporre alle camere ma ha anche la responsabilità di assicurarsi che l’iter parlamentare si concluda entro i tempi previsti.

Alla luce di ciò anche le scadenze relative alle riforme sono state assegnate alla responsabilità dei ministeri. Da questo punto di vista, considerando complessivamente tutte quelle da completare fino al 2026, notiamo che ai primi tre posti troviamo le stesse organizzazioni titolari del maggior numero di misure. Al primo posto infatti c'è il Mims (165 scadenze totali) seguito dalla presidenza del consiglio (158) e dal Mite (98).

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? Riusciremo a completare tutte le scadenze previste per giugno? Quali sono le organizzazioni più in difficoltà da questo punto di vista?

Lo stato dell'arte

Il 30 giugno 2022 sarà un passaggio molto importante per quanto riguarda l’attuazione del Pnrr. Entro questa data infatti dovranno essere completate tutte le scadenze previste per il secondo trimestre. Solo così l’Italia potrà inviare alle istituzioni europee la richiesta per una nuova tranche di fondi.

Per valutare a che punto siamo attualmente e se il nostro paese risulta in linea con gli obiettivi previsti ci possiamo affidare ai nostri “indicatori originali”. Entro il 30 giugno ci attendiamo che arrivi a compimento circa la metà delle riforme, mentre per quanto riguarda gli investimenti la percentuale di completamento prevista è pari a circa il 25%. Alla data del 9 giugno, il livello di completamento effettivo del Pnrr risulta al 45% circa per le riforme mentre è del 21,8% per gli investimenti. Come possiamo osservare quindi lo scarto tra l’attuale percentuale di completamento e quella attesa entro la fine del trimestre non è molta anche se il tempo inizia a scarseggiare. È probabile quindi che la maggior parte delle scadenze ancora da completare sarà realizzata in extremis, come del resto è già accaduto alla fine del 2021 (ne abbiamo parlato in questo articolo).

Gli adempimenti da conseguire entro la fine di giugno sono 58 di cui 38 di rilevanza europea. Quelle già completate sono 20 (il 34,5%), mentre 33 risultano a buon punto. L’organizzazione maggiormente coinvolta in questo frangente è il Mite che ha la responsabilità di 13 scadenze di cui 7 completate, 4 a buon punto e 2 in corso. Seguono la presidenza del consiglio e il ministero della salute entrambi titolari di 7 scadenze di cui 5 da completare.

Per quanto riguarda le scadenze ancora da conseguire è sempre il Mite l’ente maggiormente impegnato (6), seguito dalla presidenza del consiglio e dai ministeri della salute, della cultura e dell’università e ricerca (5). La situazione cambia però se consideriamo la percentuale di scadenze ancora da completare rispetto al totale di quelle richieste ad ogni soggetto. In questo caso notiamo che ci sono ben 4 organizzazioni che a oggi non hanno completato nessuna delle scadenze a loro carico in questo trimestre. Si tratta del commissario per la ricostruzione post-sisma e dei ministeri del sud, della pubblica amministrazione e del turismo. Salvo il caso del commissario per la ricostruzione, che ne ha 2, le altre 3 organizzazioni citate sono titolari per il trimestre in corso di una sola scadenza.

In questo contesto, non dobbiamo dimenticare che ci sono alcuni adempimenti che dovevano essere già raggiunti nei trimestri precedenti e che ad oggi risultano ancora non completati. Una di queste è una scadenza di rilevanza europea. Si tratta dell’entrata in vigore della semplificazione amministrativa per lo sviluppo dei servizi digitali di parchi e aree marine protette, per cui manca ancora la pubblicazione in gazzetta ufficiale del decreto del Mite.

Le altre scadenze che devono ancora essere portate a compimento sono invece di rilevanza italiana. Si tratta cioè di adempimenti che non sono sottoposti al controllo diretto delle istituzioni europee e che quindi vengono più facilmente “lasciati indietro” poiché non incidono sull’erogazione dei fondi. Non dare adeguata attenzione a questi interventi però può rappresentare un problema perché tali passaggi sono comunque propedeutici al raggiungimento degli obiettivi e dei traguardi europei e senza di essi comunque l’attuazione del Pnrr non può dirsi completa.

La relazione del governo sul rispetto delle scadenze

Nel corso del consiglio dei ministri del 26 maggio il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha presentato una relazione sullo stato di avanzamento del Pnrr. Il documento espone sinteticamente tutti i traguardi e gli obiettivi che sin qui sono già stati raggiunti e quelli ancora da conseguire nel trimestre in corso.

Il documento cita esclusivamente le scadenze di rilevanza europea. Non ci sono indicazioni invece su quelle italiane, incluse quelle relative al fondo complementare. Un elemento interessante riguarda il fatto che in molti casi viene indicata una data specifica entro cui il governo stima che la scadenza sarà raggiunta. Secondo quanto dichiarato, 13 scadenze avrebbero dovuto essere completate entro la settimana successiva alla pubblicazione della relazione e cioè entro il 5 giugno.

Non per tutte le scadenze però è indicata una data di completamento. Questo avviene quando, oltre al governo, è richiesto l’intervento di un altro soggetto. Nello specifico, il parlamento è coinvolto per l’adozione della riforma dei contratti pubblici e per quella sul sistema della ricerca. In un caso poi è attesa un’autorizzazione da parte delle istituzioni europee (progetti Ipcei) e in un altro il parere favorevole da parte del garante della privacy (riforma dell’amministrazione fiscale).

Il fatto che per tali passaggi non sia prevista una data per l’effettiva conclusione potrebbe essere interpretato come un'indicazione del fatto il governo ritiene di aver adempiuto alla propria parte e che adesso l’effettivo raggiungimento della scadenza dipenda da altri. Tale atteggiamento è riscontrabile anche nell’ultimatum lanciato da Draghi. Questo tipo di messaggio però appare inesatto e fuorviante. Le criticità infatti sono molteplici, anche per le scadenze di competenza esclusiva del governo.

La più evidente riguarda il fatto che per molte scadenze è la stessa relazione di Garofoli a specificare che l’atto di volta in volta richiesto dovrà prima essere sottoposto alla registrazione presso la corte di conti prima di poter essere pubblicato in gazzetta ufficiale. Ciò significa che nonostante il governo abbia annunciato l’adozione di tali provvedimenti, potrebbero passare anche diversi mesi prima della loro effettiva entrata in vigore. Infatti, alla data del 9 giugno, sostanzialmente nessuno dei provvedimenti annunciati nella relazione entro il 5 giugno risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Una dinamica che potrebbe riproporsi anche per le altre scadenze il cui conseguimento è stato annunciato, già adesso, più a ridosso della fine del trimestre.

La prassi del governo di dichiarare il conseguimento di alcuni provvedimenti molto prima della loro effettiva entrata in vigore è stata utilizzata anche nel 2021 come escamotage per dimostrare il rispetto del cronoprogramma. Ma oltre a rappresentare un errore da un punto di vista formale, contribuisce ad aumentare la confusione in un quadro già di per sé molto difficile da comprendere.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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L'articolo Le scadenze del Pnrr e il ruolo delle organizzazioni titolari proviene da Openpolis.

In attesa che la commissione Ue si pronunci in merito a quanto fatto sin qui dall’Italia, possiamo tracciare un primo quadro d’insieme sugli impegni che attendono il nostro paese nel 2022. Da questo punto di vista possiamo osservare che i risultati da raggiungere sono un centinaio.

Si tratta di un valore doppio rispetto alle scadenze che l’Italia ha dovuto conseguire nel 2021 (erano 51). Per questo sarà necessario un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti per rispettare il cronoprogramma stabilito dal piano. Questi numeri ripropongono il tema dell’importanza del monitoraggio sullo stato di avanzamento dei vari progetti. Non solo per controllare che non siano commessi abusi ma anche per non rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Milestone e target, un quadro di sintesi

Come noto, all’Italia nell’ambito del Pnrr sono stati assegnati circa 190 miliardi di euro tra prestiti e sovvenzioni. Tali risorse tuttavia non saranno erogate in un’unica soluzione ma in rate successive. Un primo pre-finanziamento pari a 24,9 miliardi di euro è stato erogato lo scorso agosto. L’Italia è adesso in attesa del primo finanziamento vero e proprio pari a circa 21 miliardi.

L’erogazione delle risorse tuttavia non deve essere data per scontata. Essa infatti è subordinata al rispetto di una rigida tabella di marcia che prevede, per ogni intervento contenuto nel Pnrr, l’espletamento di alcune scadenze.

Il Pnrr italiano prevede il completamento di scadenze alla fine di ogni trimestre fino al 2026. Ma le istituzioni europee effettuano una verifica sullo stato di avanzamento dei lavori solo 2 volte all’anno. Dall’esito positivo delle verifiche dipende l’erogazione delle rate successive. Per questo è fondamentale per gli stati membri non ritardare l’invio di tutta la documentazione necessaria. Altrimenti il rischio è quello di non riuscire a richiedere una parte dei fondi.

La commissione infatti può decidere di bloccare l’erogazione delle risorse nel caso di gravi ritardi o inadempienze. Ma anche senza arrivare a questo scenario estremo, se uno stato non rispetta le scadenze previste non potrà presentare in tempo le richieste di finanziamento. Di conseguenza, soprattutto nel lungo periodo, il rischio è quello di non riuscire ad accedere alle risorse anche se queste sono già state assegnate.

Quante sono le scadenze del Pnrr per il 2022

Il Pnrr italiano effettua un’ulteriore suddivisione delle scadenze. Alcune hanno una rilevanza europea e sono quelle previste dal piano così come approvato dalle istituzioni Ue. Altre invece hanno una valenza solo a livello nazionale e rappresentano ulteriori passaggi intermedi volti a facilitare il conseguimento delle “scadenze Ue”. In questo approfondimento ci concentreremo sulle milestone e i target di rilevanza europea.

Come detto, per quanto riguarda il 2022 gli adempimenti “Ue” che il nostro paese dovrà conseguire sono 100. Di cui 83 milestone e 17 target. I periodi più intensi saranno giugno e dicembre. Cioè quando l’Italia dovrà inviare alla commissione le richieste di finanziamento. A giugno infatti le scadenze da completare saranno 38 di cui 1 target. A dicembre invece saranno 51 di cui ben 16 target.

Questi adempimenti fanno riferimento in particolare a 84 misure. La maggior parte sono inserite nella missione 1 del piano (Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo). Sono 25 infatti le misure contenute in questa missione per cui sono previste scadenze nel 2022. Al secondo posto c’è invece la missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) con 24 misure interessate da scadenze. Analizzando le componenti relative alle misure che prevedono scadenze, possiamo osservare che la più “impegnativa” nel 2022 sarà la M1C1 (Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella pubblica amministrazione) che da sola richiede 14 adempimenti.

Al secondo posto troviamo invece a pari merito le componenti “Turismo e cultura 4.0” e “Agricoltura sostenibile ed economia circolare” con 8 adempimenti ciascuna.

I soggetti responsabili degli adempimenti

Abbiamo già visto in precedenti approfondimenti come il Pnrr vedrà la partecipazione diretta non solo delle amministrazioni centrali ma anche degli enti territoriali. Questi potranno avere diversi gradi di coinvolgimento. Il più marcato dei quali vedrà il diretto affidamento a comuni, province e regioni di una parte cospicua delle risorse per la realizzazione di opere pubbliche.

Tuttavia anche in questi casi il Pnrr individua un soggetto responsabile del singolo adempimento. Generalmente questi enti sono i ministeri o comunque strutture legate all’attività del governo (come la protezione civile). Questo perché è l’esecutivo il responsabile ultimo del rispetto del cronoprogramma. Infatti qualora i soggetti incaricati della realizzazione degli interventi non fossero in grado di concludere i lavori entro i tempi previsti, sarebbe il governo a subentrare attraverso i suoi poteri sostitutivi introdotti con il decreto legge 77/2021.

Tenendo presente anche questo aspetto, possiamo osservare che il soggetto individuato come responsabile del maggior numero di scadenze è il ministero della transizione ecologica (Mite). Il dicastero guidato da Roberto Cingolani infatti è competente in maniera esclusiva per il conseguimento di 14 scadenze tra milestone e target. A queste poi se ne aggiungono altre 4 per cui il Mite è coinvolto insieme ad altri soggetti.

Il secondo dicastero maggiormente coinvolto è invece quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili. Il Mims è infatti responsabile di 13 adempimenti a cui se ne devono aggiungere altri 4 per cui è previsto il coinvolgimento di altri soggetti. Al terzo posto infine troviamo il ministero della salute, responsabile per il completamento di 8 scadenze.

Quali obiettivi e traguardi per il 2022

Allo stato attuale sono 2 le scadenze previste per l’anno in corso che sono già state completate. In entrambi i casi si tratta di milestone. La prima riguarda l’assegnazione ai comuni di risorse per la realizzazione di progetti nell’ambito della rigenerazione urbana (ne abbiamo parlato in questo articolo). L’altra invece è relativa alla semplificazione delle norme per gli interventi sulle infrastrutture di approvvigionamento idrico. Traguardo che è stato raggiunto grazie all’articolo 2 comma 4-bis del decreto legge 121/2021.

Sono altre 5 le scadenze che dovranno essere completate entro il primo trimestre del 2022. Tra queste:

• lo sviluppo dei servizi digitali per i visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette;
• l'attuazione di una politica di investimento per la stipula di contratti di sviluppo volti a stimolare la competitività delle filiere produttive;
• la mappatura degli insediamenti agricoli abusivi nell’ambito della lotta al caporalato;
• la firma delle convenzioni per la riqualificazione e l'incremento dell'edilizia sociale;
• l'entrata in vigore del piano operativo relativo ai progetti riguardanti l'assegnazione di un alloggio e le stazioni di posta nell'ambito dell'edilizia sociale.

Per quanto riguarda le altre scadenze possiamo osservare come, anche per il 2022, la parte più impegnativa dell’anno sarà legata al quarto trimestre, in cui dovranno essere conseguite 51 scadenze. Un numero pari a tutte quelle che il nostro paese ha dovuto completare, non senza difficoltà, nel 2021.

In particolare è interessante sottolineare come entro la fine dell’anno dovranno essere raggiunti 17 obiettivi (target). Tali scadenze hanno un valore molto rilevante in quanto rappresentano il completamento di una misura o comunque il raggiungimento di uno step importante. Tra questi possiamo citare:

• l’avvio delle procedure per l’assunzione di personale nei tribunali civili, penali e amministrativi;
• l’assegnazione degli appalti per quanto riguarda la misura “porti verdi”;
• l’assegnazione di almeno 300 borse di studio per giovani ricercatori.

L'importanza del monitoraggio

Un numero così consistente di adempimenti da conseguire è certamente un elemento da non sottovalutare viste anche le difficoltà riscontrate durante l’anno che ci siamo appena lasciati alle spalle. Se da un lato va riconosciuto che il Pnrr italiano è stato definitivamente approvato solamente nel giugno scorso, dall’altro è anche vero che l’esecutivo aveva iniziato a lavorarci già in precedenza. Recuperando e riadattando anche progetti che erano già in corso d’opera. Nonostante questo, il governo ha dichiarato di aver raggiunto i 51 adempimenti che dovevano essere completati per il 2021 solo negli ultimi giorni dell'anno e ricorrendo alla decretazione d’urgenza, anche in alcuni casi in cui non era prevista inizialmente.

Il completamento di un numero doppio di milestone e target comporterà quindi un grande sforzo da parte del governo e degli altri soggetti coinvolti. Vista questa dinamica però c’è il concreto rischio che ancora una volta la trasparenza e la rendicontazione ai cittadini di quanto sta avvenendo passi in secondo piano. Abbiamo raccontato in più di un’occasione come il governo sino a questo momento sia stato piuttosto carente su questo fronte. Spesso infatti il tema della trasparenza e della partecipazione civica al processo decisionale viene vissuto dalle istituzioni più come un ostacolo e un rallentamento che come un presidio di democrazia. La storia del nostro paese però ci insegna che questo modo di fare porta spesso a errori e spreco di risorse pubbliche.

Solo attraverso una documentazione puntuale sarà possibile tenere traccia di tutti gli adempimenti da assolvere in modo da evitare che si accumulino ritardi incolmabili. Per questo è importante un maggiore impegno delle istituzioni anche su questo fronte.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "OpenPnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sugli interventi previsti dal piano e sullo stato di avanzamento delle misure (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - licenza

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Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

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