Per realizzare le riforme e gli investimenti in agenda, il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) ha bisogno di una serie di interventi normativi.

L’entrata in vigore di ognuna di queste norme è associata a una scadenza del piano, che ne definisce i tempi e le modalità di completamento. Questo ci permette di monitorarne l’avanzamento e di osservare eventuali differenze tra ciò che l’agenda prevedeva e ciò che governo e parlamento hanno realizzato.

Innanzitutto ricostruiamo il quadro complessivo di questi interventi normativi, a partire dalla loro distribuzione poco equilibrata. Se infatti nel primo e nel terzo trimestre andava completata solo 1 misura legislativa, nel secondo e nel quarto ne sono previste rispettivamente 8 e 11.

I motivi di questa scelta potrebbero essere legati alla maggiore rilevanza che i trimestri 2 e 4 assumono a livello europeo. La fine di giugno e la fine di dicembre corrispondono infatti ai 2 momenti in cui l’Unione europea verifica il conseguimento delle scadenze previste. In caso di parere positivo, rilascia una nuova tranche di fondi ai paesi. La tendenza quindi sembrerebbe quella di concentrare nei 3 mesi precedenti a questi appuntamenti, un maggior numero di interventi da completare, compresi quelli legislativi.

Osservando invece i temi su cui intervengono le norme Pnrr 2022, la transizione ecologica è al primo posto, con 6 misure legislative su questa materia. Un dato in linea con la centralità che l’Ue ha chiesto di dare a questo ambito, a tutti gli stati membri. Seguono infrastrutture e scuola università e ricerca, ciascuna al centro di 3 scadenze.

Lo stato di avanzamento e il cambio di governo

Un discorso a parte merita l’avanzamento di queste scadenze. Come si evince dalla tabella sopra, la maggior parte (15) sono già completate. In particolare, 9 relative a trimestri già trascorsi e 6 all’attuale, il quarto, che si chiuderà alla fine dell’anno. Ma in base al nostro ultimo monitoraggio datato 2 novembre 2022, diverse misure legislative risultano ancora da realizzare.

Su questi come sugli altri interventi Pnrr, è ancora da capire come il governo Meloni intende procedere. Se interromperà la realizzazione dell’agenda attuale per avviare un processo di modifica o addirittura di ristesura del piano. O se procederà con l’attuazione dell’agenda esistente almeno fino alla fine dell’anno. Cioè quando il nostro paese dovrebbe aver completato tutte le scadenze previste e richiedere alla commissione europea la terza tranche di finanziamento.

Anche se questo non è ancora chiaro, a oggi è già possibile sottolineare alcuni aspetti critici sulle misure legislative da conseguire entro il 2022.

Ad esempio, un caso da approfondire riguarda l’entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza 2021. Il 16 settembre 2022 il consiglio dei ministri ha approvato i due decreti legislativi necessari a rendere la legge operativa. Tuttavia a oggi non sono ancora pubblicati in gazzetta ufficiale e non sono in vigore. Bisognerà vedere come interverrà a riguardo il nuovo esecutivo. Ad esempio chiedendo proroghe, evitando di approvare i decreti attuativi o introducendo in una fase successiva decreti che possano abrogare alcuni aspetti della norma.

Circostanze simili sono quelle che interessano la riforma della giustizia, di cui si sta discutendo molto nel dibattito pubblico recente. Non è chiaro perché questa misura non rientri tra quelle riportate dalla camera, ma entro dicembre è prevista l’entrata in vigore degli atti delegati per la riforma del processo civile e penale e la riforma del quadro in materia di insolvenza. In questo caso, i decreti legislativi erano già stati pubblicati, ma prevedevano date diverse per diventare operativi. Il decreto sul processo civile (149/2022) dovrebbe assumere validità entro il 30 giugno 2023. Quello sul processo penale invece (150/2022) riportava come data di entrata in vigore il 30 novembre 2022. Tuttavia, con il decreto legge approvato in Cdm una settimana fa, il 31 ottobre, il nuovo esecutivo ha disposto

Questo dovrebbe dare tempo all’esecutivo di apportare le modifiche che ritiene necessarie – sempre che la commissione europea le approvi – e riuscire a far diventare operativo il decreto sul processo penale prima della fine dell’anno. Così da completare comunque la scadenza nei tempi previsti.

Il potere legislativo del governo

Un’altra prospettiva interessante da cui analizzare i dati sulle misure legislative per il Pnrr è la tipologia di atti adottati per realizzarle.

Il sito della camera fornisce l’informazione in merito a quale intervento (legge, decreto legge, decreto legislativo, …) l’agenda aveva previsto di realizzare per completare ciascuna scadenza. Nella gran parte dei casi però, la misura effettiva non corrisponde a quella che si era deciso di attuare, o per numero o per tipologia. Innanzitutto, 10 scadenze su 21 sono state realizzate da diversi articoli appartenenti a più leggi o decreti. Anche se era stato previsto un singolo intervento normativo per ogni scadenza. Inoltre, delle 13 leggi ordinarie attese, solo 5 misure hanno preso questa forma. Mentre nella maggior parte dei casi si è proceduto attraverso decreti legge, decreti legislativi e altre forme normative che hanno visto un contribuito marginale da parte del parlamento.

Questi dati vanno inquadrati in una tendenza più ampia, di cui abbiamo già parlato diverse volte. Cioè quella che vede i governi degli ultimi anni fare sempre più spesso ricorso ai decreti legge, esercitando il potere legislativo in modo primario. Mentre il parlamento è chiamato solo in un secondo momento a convertire tali interventi in leggi, entro 60 giorni dalla loro emanazione.

Questo pone da un lato una questione democratica, legata al rischio di depotenziamento dell’organo legislativo, l’unico eletto direttamente dal popolo. Dall’altro vi è una questione tecnica. Il ricorso abituale ai decreti legge infatti satura l’agenda del parlamento, che avrà poco tempo. Sia per entrare nel merito delle misure ed eventualmente modificarle, sia per occuparsi di altri temi.

Infine è interessante notare che, per rispettare il rigido cronoprogramma del Pnrr, spesso il governo ha approvato dei decreti che realizzavano contemporaneamente più misure legislative. È il caso dei cosiddetti decreti Pnrr 1 e 2. Il primo è il Dl 152/2021 che ha contribuito, da solo o in concomitanza con altri atti, a rendere operative 10 misure legislative nel 2021 e 3 nel 2022. Mentre il secondo è il Dl 36/2022 che ha completato, allo stesso modo, 1 scadenza nel 2021 e 13 misure nel 2022.

Foto: Presidenza del consiglio dei ministri

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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In base alle informazioni disponibili possiamo osservare che nel periodo compreso tra il 23 marzo 2018 e il 15 gennaio 2022 sono state approvate in via definitiva 254 leggi. Pur tenendo presente che le attuali camere hanno ancora più di un anno di attività davanti a loro, si tratta di un dato abbastanza basso se confrontato con quelli delle legislature precedenti.

Nel valutare questo dato si deve ovviamente tenere presente l’insorgere del coronavirus che ha comportato un rallentamento anche per i lavori parlamentari. Tuttavia la tendenza a ridurre il numero di leggi approvate dal parlamento appare una caratteristica di lungo periodo.

Tale dinamica può avere diverse spiegazioni: tra queste, da un lato un tentativo di limitare l’ipertrofia normativa che ha storicamente caratterizzato il nostro paese. Dall’altro però vi è anche la crescente tendenza del governo ad attuare il proprio programma attraverso il ricorso ai decreti legge. Anche in situazioni non emergenziali.

L’attuale legislatura e il confronto con le precedenti

Come già accennato, l’elemento più evidente che emerge dal confronto tra la XVIII legislatura e le precedenti è che le attuali camere non sono state particolarmente “produttive”. Considerando le ultime 6 legislature infatti possiamo osservare come quella corrente (fatta eccezione per la XV che però è durata solamente 2 anni) presenti il numero più basso di leggi approvate.

Ovviamente si deve tenere presente che manca ancora più di un anno alla fine dell’attuale legislatura. Ma anche analizzando il dato medio di leggi approvate ogni anno l’attuale parlamento si colloca agli ultimi posti.

Le motivazioni di questa dinamica possono essere molteplici. Certamente l’emergenza Covid ha influito negativamente sull’attività del parlamento. Ma al di là dell’attuale contingenza, come si può vedere anche dal grafico, nel periodo considerato il numero di leggi approvate è andato via via diminuendo legislatura dopo legislatura. Ciò può avere diverse spiegazioni. Ad esempio, con la riforma del titolo V della costituzione molte materie che prima erano di competenza esclusiva delle istituzioni nazionali (una su tutte la sanità) sono passate sotto il controllo di regioni e altri enti locali. Questo ha certamente in parte ridotto le prerogative del parlamento in questi settori.

Una seconda possibile spiegazione può essere certamente un tentativo di semplificare e razionalizzare il tessuto legislativo italiano. Si è parlato spesso in dottrina a questo proposito di ipertrofia normativa. Il tentativo di ridurre il numero di leggi approvate e di rivedere quelle già in vigore non deve quindi essere interpretato necessariamente come un fatto negativo.

Ciò detto si deve anche sottolineare che la riduzione delle leggi approvate da un punto di vista meramente numerico non è di per sé un indicatore della qualità delle leggi approvate da un punto di vista della semplicità, della chiarezza e dell’efficacia. Sempre più spesso infatti governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti “atti omnibus”. Disegni di legge che affrontano una pluralità di questioni anche molto distanti tra di loro e che possono arrivare a contenere anche centinaia di articoli.

Una panoramica sulla XVIII legislatura

Ci concentreremo adesso sui numeri del parlamento entrato in carica nel 2018. Abbiamo già detto che le leggi licenziate dalle attuali camere sono 254. Ma che tipologia di norme sono e quali argomenti vanno disciplinare? E quali sono i settori maggiormente toccati?

Per quanto riguarda il primo aspetto, escludendo le ratifiche di trattati internazionali (norme dalla scarsa valenza politica e che solitamente sono approvate alla quasi unanimità) possiamo notare che sono le conversioni di decreti legge le norme su cui le camere hanno lavorato di più. Sono 88 infatti le leggi di questo tipo approvate dall’inizio della legislatura. Seguono le leggi ordinarie (43) e quelle legate al bilancio dello stato (12).

Già da questo primo dato emerge una dinamica piuttosto chiara: il governo ha monopolizzato in maniera crescente l’attività legislativa imponendo la propria agenda alle camere. Anche in questo caso si deve sempre ricordare la variabile Covid che certamente ha influito nel gran numero di decreti legge pubblicati dagli ultimi 2 esecutivi.

Tale dinamica trova una conferma più generale dal dato sulle leggi di iniziativa governativa approvate dal parlamento. La prassi prevede che non sia attribuita una paternità alle leggi di conversione di decreti (anche se evidentemente l’iter parte da un’iniziativa del governo che decide di pubblicare un Dl). Tenendo presente questo elemento possiamo osservare come delle altre 166 leggi entrate in vigore al 15 gennaio la quasi totalità sia di iniziativa governativa. Sono solo 49 infatti (il 29,5%) le norme di iniziativa parlamentare approvate definitivamente nel periodo considerato.

Per quanto riguarda invece gli argomenti normati dalle leggi approvate possiamo osservare che il settore di intervento principale riguarda i rapporti del nostro ordinamento istituzionale con i paesi esteri (103 leggi approvate a cui se ne aggiungono 4 relative alla specifica branche dell’ordinamento istituzionale europeo). Al secondo posto troviamo le norme in tema di regolamentazione dell’assetto istituzionale interno (46 leggi approvate). Al terzo invece le norme in tema di servizi alle persone e alla comunità (37 leggi).

Nello stesso periodo sono stati approvati anche 146 decreti legislativi. Il settore maggiormente interessato da questi atti è stato invece quello della tutela dell’ambiente, del territorio e delle infrastrutture (36 D. Lgs.). Seguono i decreti legislativi legati all’ordinamento istituzionale interno (31) e quelli relativi ai servizi alle persone e alle comunità.

Gli emendamenti e i tempi di approvazione delle leggi

La relazione dell’osservatorio legislativo mette a disposizione anche altri dati interessanti sulle modifiche apportate ai diversi Ddl durante l’iter parlamentare. Nella maggior parte dei casi nell’attuale legislatura è stato sufficiente un solo passaggio in entrambe le camere. Solo in 19 occasioni infatti si è reso necessario un ritorno nella camera in cui l’iter è iniziato.

Complessivamente gli emendamenti apportati alle leggi approvate nel corso della XVIII legislatura sono 4.190. Principalmente quelli approvati sono proposti dal relatore del provvedimento o comunque dalla commissione che lo ha discusso (1.313 emendamenti approvati). Seguono gli emendamenti approvati da altri soggetti comunque appartenenti alla maggioranza di governo (1.275).

È interessante notare un diverso approccio delle camere nella discussione tra i Ddl di conversione e quelli ordinari. Mentre nel primo caso la maggior parte delle modifiche avviene in commissione, nel secondo accade più frequentemente in assemblea. Ciò può essere motivato con il fatto che spesso gli esecutivi che si sono succeduti hanno poi posto la questione di fiducia sui provvedimenti. Di conseguenza l’unica possibilità che i parlamentari avevano per presentare delle modifiche ai testi era proprio in commissione.

Per quanto riguarda infine i tempi per l’approvazione di un Ddl possiamo osservare anche in questo caso una predominanza dell’iniziativa governativa. Per i disegni di legge presentati dal governo infatti solitamente è richiesto un tempo inferiore per l’approvazione. Parliamo in media di 327 giorni richiesti a fronte di 334 per le proposte di iniziativa parlamentare.

Per quanto riguarda infine le conversioni di decreti legge (che, come noto, devono essere convertiti in legge entro 60 giorni) il tempo medio dell’iter sì è attestato in media sui 42 giorni. Tuttavia l’eccessivo ricorso a questo strumento ha fatto sì che in molti casi il parlamento non fosse in grado di rispettare tale scadenza.

Spesso quindi governo e parlamento hanno deciso di ricorrere ai cosiddetti "decreti minotauro". Cioè la pratica di recuperare in norme successive i contenuti di quei Dl che rischiano di non essere convertiti in tempo. Grazie a questo escamotage le norme entrate in vigore mantengono la loro operatività. Si tratta tuttavia di una pratica scorretta, già criticata più volte sia dal presidente della repubblica che dal comitato per la legislazione della camera. Una modalità che è stata tollerata solo in virtù dell'emergenza pandemica.

Foto: Facebook - Camera dei deputati

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Anche il parlamento sarà chiamato a dare il proprio contributo in questo ambito. Come noto infatti il Pnrr si compone di una parte legata agli investimenti e di una relativa alle riforme. In particolare le misure legislative per cui è previsto un coinvolgimento diretto delle camere sono 20. Per 19 di queste è prevista l’approvazione definitiva, con la conseguente entrata in vigore.

Si tratta di numeri che potrebbero apparire ridotti ma che invece devono destare attenzione. Mediamente infatti, nella legislatura in corso, è necessario circa un anno per l’approvazione di un disegno di legge ordinario. Ciò significa che per diverse misure il parlamento rischia di essere già in ritardo rispetto al cronoprogramma previsto dal piano.

Molto ovviamente dipende dalla volontà politica di portare a conclusione l’iter dei disegni di legge in discussione nel più breve tempo possibile. Tale elemento però non può essere dato per scontato vista la maggioranza eterogenea che sostiene il governo Draghi. A maggior ragione nell’ultimo anno prima delle elezioni politiche. E proprio per questo motivo non è da escludere che l’esecutivo, al fine di rispettare i tempi imposti dal Pnrr, sia costretto a forzare la mano.

Il Pnrr e le riforme per il 2022

Grazie ai dati messi a disposizione dal centro documentazione della camera è possibile avere un quadro completo delle misure legislative contenute nel Pnrr che richiedono il coinvolgimento diretto del parlamento nell’anno in corso. Nella maggior parte dei casi si tratta di leggi ordinarie.

Sono 14 infatti gli atti di questo tipo che dovranno essere approvati dalle camere nel 2022. A questi si aggiunge poi la legge annuale sulla concorrenza per cui invece è previsto semplicemente l’avvio dell’iter. Da approvare anche 3 leggi delega, 2 atti collegati alla legge di bilancio e la conversione di 3 decreti legge.

Per quanto riguarda invece i settori coinvolti, la maggior parte delle riforme da adottare fanno riferimento alle missioni 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura) e 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) del piano. Per queste due macro-aree infatti è prevista l’adozione di 6 riforme ciascuna.

Scendendo più nel dettaglio possiamo notare che la componente maggiormente toccata dalle riforme previste per il 2022 è quella relativa alla tutela del territorio e della risorsa idrica (5 riforme). Seguono Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della pubblica amministrazione e Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione, con rispettivamente 4 e 3 riforme richieste.

Nell’analizzare questi dati si deve sempre tenere presente che stiamo parlando esclusivamente delle misure per cui è richiesto un intervento diretto di camera e senato. Per fare un esempio, sappiamo che entro la fine dell’anno il governo dovrà emanare i decreti legislativi riguardanti le riforme dei processi civile e penale. Tali misure tuttavia, avendo già concluso il loro iter parlamentare con l’approvazione della legge delega, non rientrano nei dati oggetto di analisi.

Il cronoprogramma delle misure

Un ulteriore elemento di interesse riguarda le tempistiche entro cui le riforme dovranno essere approvate. Come possiamo osservare anche dal grafico, infatti, le scadenze non sono distribuite in maniera omogenea. Il cronoprogramma prevede al contrario una concentrazione nel secondo e nel quarto trimestre dell’anno.

Ciò significa che lo sforzo massimo per le camere dovrà essere prodotto proprio a ridosso degli appuntamenti con le verifiche sull’operato dell’Italia da parte delle istituzioni Ue. Passaggio indispensabile per accedere ad una nuova tranche di fondi (attualmente l’Italia sta aspettando il pronunciamento della commissione Ue su quanto fatto nel 2021).

Il momento più intenso dell’anno sarà proprio la parte finale. Sono 9 infatti le misure legislative la cui approvazione è prevista nell’ultimo trimestre del 2022. Anche il periodo marzo-giugno però sarà un periodo particolarmente impegnativo. In questo caso infatti le riforme che dovranno concludere l’iter in questa fascia temporale sono 8, a cui si aggiunge la già citata presentazione della legge annuale per la concorrenza. Al contrario nel primo e nel terzo trimestre del 2022 il cronoprogramma prevede l’approvazione di una singola norma. Quella relativa al primo trimestre peraltro, come vedremo tra poco, risulta già adottata.

Come già detto nell’introduzione, la velocità con cui il parlamento approva una norma dipende molto dalla volontà politica di portare avanti un determinato disegno di legge rispetto a un altro. Ciò significa che in alcuni casi potrebbero anche essere anticipati i tempi. In ogni caso questa concentrazione di norme da adottare a giugno e a dicembre potrebbe comportare un sovraccarico nelle agende di camera e senato.

Lo stato dell'arte

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? In base ai dati forniti da governo e parlamento possiamo notare che le misure legislative che hanno già completato il loro iter sono 2. La riforma relativa alle semplificazioni per favorire gli investimenti nelle infrastrutture per l’approvvigionamento idrico è già entrata in vigore. Secondo la relazione presentata dal governo al parlamento relativamente all’attività svolta nel 2021, infatti tali misure sono state introdotte dalla legge 156/2021.

Un’altra norma già entrata in vigore è quella relativa al funzionamento della nuova agenzia italiana per la sicurezza cibernetica. Secondo la documentazione disponibile, tale misura si intende conseguita con l’approvazione della legge 109/2021.

D’altro canto però sono ancora diverse le misure che devono ancora iniziare il loro iter. Come si può vedere dalla tabella, in diversi casi ci sono stati degli interventi normativi che hanno introdotto novità parziali in determinati settori. È il caso, ad esempio, delle innovazioni apportate al settore del pubblico impiego. Non si tratta tuttavia delle riforme organiche vere e proprie che sono previste dal Pnrr.

Ci sono alcuni casi poi in cui non risulta ancora effettuato nessun tipo di intervento, così come non figura ancora presentato nessun atto. Rientra fra questi la riforma relativa al nuovo quadro giuridico per la gestione delle risorse irrigue, quella per la gestione dei servizi idrici e quella per l'introduzione di un sistema di formazione di qualità per le scuole (per cui il primo passo è la pubblicazione di un decreto legge da parte del governo).

I tempi stretti e il rischio di forzature

Alla luce di quanto appena descritto emerge un quadro di potenziale criticità. Nella XVIII legislatura infatti sono necessari in media 356 giorni per l’approvazione definitiva di un disegno di legge ordinario. Questo significa che per molte misure da adottare entro la fine dell’anno il parlamento appare già in ritardo.

Non vi è dubbio che il governo eserciterà la sua influenza sulla maggioranza che lo sostiene affinché le norme legate al Pnrr abbiano la priorità nei lavori delle camere. Tuttavia potrebbe non bastare. L’esecutivo potrebbe essere costretto a ricorrere a misure straordinarie per rispettare le scadenze. Stiamo parlando dei decreti legge e delle questioni di fiducia.

Già lo scorso anno si sono verificati diversi casi di questo tipo. Ad esempio il decreto legge 152/2021 non era inizialmente previsto dal piano. Ma il governo si è visto “costretto” a vararlo per accelerare l’introduzione di riforme che altrimenti rischiavano di non essere implementate entro la scadenza prevista. Abbiamo inoltre osservato come l’esecutivo, nonostante la larghissima maggioranza che lo sostiene, abbia fatto massiccio ricorso alla questione di fiducia, specie nella parte conclusiva dell’anno. Ciò con l'obiettivo di velocizzare l'iter parlamentare. Solo per citare alcuni esempi legati al Pnrr sono state approvate con doppia fiducia il decreto semplificazioni e governance, il decreto assunzioni e le leggi delega sia per la riforma del processo civile che per il processo penale.

Il rischio dunque è che la necessità di rispettare le rigide scadenze imposte dal Pnrr diventi la giustificazione per forzature, in termini di decretazioni d'urgenza e di questioni di fiducia. Tale scenario potrebbe ripresentarsi in maniera ancora più marcata nel 2022. Ciò significherebbe, nel caso delle misure legislative, un ulteriore ridimensionamento della principale istituzione rappresentativa del paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

L'articolo Le misure legislative previste dal Pnrr per il 2022 proviene da Openpolis.

Sotto alcuni aspetti, Draghi ha cercato di marcare una differenza rispetto al precedente governo. L’attuale presidente del consiglio ad esempio ha immediatamente ceduto la delega sui servizi segreti affidandola a Elisabetta Belloni. Il nuovo inquilino di palazzo Chigi ha inoltre rinunciato all’utilizzo dei decreti del presidente del consiglio per gestire l’emergenza Covid-19, privilegiando il ricorso ai decreti legge. Una scelta che rispondeva alle critiche mosse al precedente esecutivo di un uso eccessivo ed improprio di questo strumento.

Ciò però ha portato ad una proliferazione dei decreti legge con la conseguenza di saturare l’agenda del parlamento. In questo modo non solo a deputati e senatori rimane poco tempo per entrare nel merito delle misure varate dal governo data la necessità di convertire i dl entro 60 giorni, ma resta anche poco spazio per occuparsi di altro.

Una tendenza peraltro che potrebbe accentuarsi nei prossimi anni viste le numerose riforme che sono state richieste al nostro paese dall’Unione europea come condizione per ricevere i fondi di Next generation Eu.

Le critiche al governo Conte II

Come noto, il nuovo governo di unità nazionale si è formato a seguito delle dimissioni di Giuseppe Conte che, con l’uscita di Italia viva dalla maggioranza, difficilmente avrebbe avuto i numeri per continuare a governare. Tra le motivazioni che hanno portato al cambio di esecutivo vi era certamente quella legata ad una gestione dell’emergenza giudicata insufficiente, con molti esponenti politici che avevano auspicato un “cambio di passo”.

Un’altra critica mossa al precedente esecutivo riguardava l’uso ritenuto eccessivo ed improprio di una fonte normativa di secondo livello come il decreto del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) per regolare aspetti di fondamentale importanza per la vita dei cittadini. Tra cui la chiusura delle attività produttive e la suddivisione delle regioni in fasce di colore in base all’andamento dei contagi.

Infine una critica mossa direttamente all’ex premier riguardava la mancata cessione della delega relativa ai servizi segreti. Incarico che Conte ha lasciato solo pochi mesi prima delle sue dimissioni e che comunque aveva affidato ad un uomo di sua fiducia e cioè l’ambasciatore Pietro Benassi, già consigliere diplomatico di Conte.

Ma al di là di queste critiche, il cambio di passo auspicato dalle forze politiche c’è stato veramente? Se da un lato possiamo osservare che Draghi ha cercato di marcare un differenza con il precedente esecutivo sotto alcuni aspetti, come vedremo i numeri confermano che è ancora il governo a tenere saldamente in mano le redini della politica, con il parlamento relegato ad un ruolo secondario.

I numeri del parlamento

Dall’insediamento dell’attuale esecutivo sono stati approvati definitivamente 21 disegni di legge (ddl) per una media di circa 7 al mese. Allargando lo sguardo all’intera legislatura possiamo osservare che i ddl approvati sono complessivamente 189. Sessantanove leggi sono state approvate durante il governo Conte I, per una media di 4,6 al mese. Mentre durante il Conte II i ddl approvati definitivamente sono stati 99 per una media di 5,8 al mese. I numeri della nuova maggioranza di unità nazionale sono dunque, almeno per il momento, in linea con quelli del governo precedente.

Dal grafico possiamo osservare che generalmente il numero di leggi approvato ogni mese è inferiore alle 10 unità. Fanno eccezione novembre 2019 (11) e luglio e settembre 2020 (rispettivamente 16 e 14). Questi picchi sono dovuti però alla ratifiche di trattati internazionali. Anche sotto questo aspetto non ci sono stati cambiamenti significativi rispetto alla maggioranza precedente. Possiamo notare infatti che ad aprile, quando le leggi approvate definitivamente sono state 9, 5 di esse erano ratifiche.

Una conseguenza dell'impatto del Covid sui lavori del parlamento è stata la necessità di approvare rapidamente le misure di contrasto al virus e di sostegno alla cittadinanza. Ciò ha avuto come conseguenza il fatto che le camere abbiano attribuito una priorità assoluta alla discussione dei disegni di legge di iniziativa governativa. Il Covid ha quindi contribuito ad accentuare una dinamica già in corso da tempo. Cioè l’altissimo tasso di successo delle proposte di legge di iniziativa governativa rispetto a quelle di iniziativa parlamentare.

Osservando le ultime legislature infatti possiamo osservare come le percentuali più “sbilanciate” per quanto riguarda le leggi di iniziativa governativa siano quelle relative agli ultimi due governi. Con l'esecutivo Draghi che sfiora l'86% (il valore più alto in termini percentuali) e l'esecutivo Conte che presenta un valore di poco inferiore all'85%. Anche in questo caso quindi l'attuale esecutivo pare muoversi in linea con il suo predecessore. C'è da dire però che tra gli ultimi esecutivi solo nel caso del governo Gentiloni - che era comunque un esecutivo nato per portare a termine la legislatura - le proposte di legge di iniziativa governativa sono state meno del 60%.

La proliferazione dei decreti legge

Tra le critiche più frequenti mosse al precedente esecutivo c’era quella dell’eccessivo ricorso ai Dpcm per adottare misure relative alla gestione dell’emergenza. Fin dal suo insediamento Draghi ha promesso di evitare il ricorso a tale strumento privilegiando invece l'utilizzo di decreti legge. I Dl infatti permettono un maggiore margine di manovra da parte di deputati e senatori che possono modificare i testi durante l’iter di conversione in legge. Un indirizzo che era stato sollecitato, tra gli altri, anche dal presidente della camera Roberto Fico.

Osservando i dati possiamo osservare che, da quando si è insediato il nuovo esecutivo, è stato pubblicato un solo Dpcm che verteva sui temi del coronavirus. Quello del 2 marzo in cui, tra le altre cose, si prorogava il divieto di spostamento tra regioni. Successivamente questo tipo di misure è sempre stato adottato con decreto legge.

Possiamo osservare infatti che tra i ddl approvati negli ultimi tre mesi, 9 sono conversioni di decreti legge. A questi si possono aggiungere due leggi delega. Leggi cioè che definiscono una cornice generale ma che cedono al governo il compito di definire le norme di dettaglio.

Tra le rimanenti leggi approvate possiamo osservare che 8 sono ratifiche di trattati internazionali. Misure quindi dallo scarso impatto sulla vita dei cittadini. Anche in questo caso quindi si conferma la tendenza che vede il parlamento impegnato principalmente nella conversione di decreti legge e nella ratifica di trattati.

La necessità di convertire in legge entro 60 giorni i Dl di fatto obbliga infatti camera e senato a conformare le proprie agende ai voleri del governo, lasciando poco spazio per affrontare altri temi. Se infatti dei 9 decreti legge convertiti dall’insediamento del nuovo governo 3 risalivano all’esecutivo Conte, dobbiamo anche tenere presente che sono già 14 i Dl complessivamente emanati dal nuovo governo di cui 6 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento.

Se da una parte quindi l'impegno del governo ad evitare l'uso dei Dpcm appare confermato, dall'altro l'eccessivo ricorso ai decreti legge satura l'agenda del parlamento e irrigidisce la possibilità di dibattito in aula.

Le questioni di fiducia

Un ultimo elemento interessante da analizzare strettamente legato al punto precedente riguarda il ricorso alla questione di fiducia. Nonostante infatti l’attuale esecutivo goda di una larghissima maggioranza in questi tre mesi sono già state poste 4 fiducie, di cui 2 alla camera e 2 al senato.

Le fiducie in particolare sono state poste sulle conversioni ai decreti legge sostegni, rinvio elezioni, milleproroghe e riorganizzazione del Coni. Due di questi decreti - il decreto milleproroghe e il decreto per la riorganizzazione del Coni - risalivano al precedente esecutivo. In questi casi il governo è stato costretto ad apporre la questione di fiducia per evitare che tali decreti legge non fossero convertiti in tempo.

Nonostante quindi il contesto rispetto all'esecutivo giallorosso sia molto cambiato il ricorso alla fiducia rimane comunque significativo. Nel caso del governo Draghi però possiamo ipotizzare che la scelta di porre la questione di fiducia sia attribuibile più alla necessità di abbreviare i tempi del dibattito parlamentare e "blindare" le misure contenute nei decreti piuttosto che ricompattare la propria maggioranza, come nel caso del governo Conte II.

È il governo a dettare l'agenda

I dati che abbiamo appena visto ci dicono che sebbene il nuovo governo abbia cercato di dare segnali di discontinuità rispetto al suo predecessore, ciò che invece non è cambiato sono le dinamiche relative al rapporto tra governo e parlamento. Con il primo che prende le decisioni e il secondo relegato ad un ruolo di secondo piano.

Nonostante il cambio di esecutivo infatti si è confermata la tendenza alla proliferazione dei decreti legge. Una dinamica anzi ulteriormente accentuata dalla rinuncia all’utilizzo dei Dpcm. L’accumularsi dei decreti legge da convertire però determina il fatto che il parlamento sia spesso costretto ad approvarli senza poter entrare nel merito delle questioni proprio per la mancanza di tempo.

Questa dinamica potrebbe ulteriormente accentuarsi nei prossimi anni. Infatti molte delle risorse provenienti dal recovery fund sono vincolate alle riforme che il nostro paese ha promesso di fare. E molte di esse, in base alla documentazione attualmente disponibile, dovranno essere realizzate attraverso decreti legge e decreti legislativi.

Sebbene formalmente quindi il controllo del parlamento su queste riforme sarà garantito, dall’altro il cronoprogramma presentato dal governo a Bruxelles imporrà alle camere tempi strettissimi per l’approvazione dei ddl. Ciò potrà avere come conseguenza non solo il fatto che il parlamento avrà poco spazio per occuparsi di altri temi ma che ci saranno scarse possibilità di intervenire nel merito delle riforme.

A ciò si lega anche il ricorso alla fiducia, specie sui provvedimenti più delicati. Se da un lato infatti la rinuncia ai Dpcm andava nella direzione di un maggiore coinvolgimento di camera e senato, la riproposizione delle questioni di fiducia per accelerare l'iter di conversione va invece nella direzione opposta.

Un elemento da tenere in considerazione anche alla luce di ciò che abbiamo già detto per quanto riguarda le riforme associate al Pnrr. Molte delle quali, secondo le ricostruzioni della stampa, dovrebbero essere adottate entro 11 mesi.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza

L'articolo I numeri del governo Draghi a tre mesi dall’insediamento proviene da Openpolis.

Lo stesso presidente del consiglio Mario Draghi si è sbilanciato nell’annunciare la data di entrata in vigore del provvedimento (il primo luglio) e anche le cifre dell’operazione (250 euro al mese). In realtà però ancora niente di tutto questo è stato deciso in modo definitivo.

Infatti se andiamo ad analizzare il testo che il parlamento ha approvato nei giorni scorsi notiamo che non si tratta di una misura immediatamente esecutiva ma di una delega attraverso cui il governo viene incaricato a produrre, attraverso uno o più decreti legislativi, tutte le norme necessarie per la messa in atto del provvedimento. La legge approvata quindi definisce solamente alcuni profili generali a cui l’esecutivo si dovrà attenere ma sarà poi quest’ultimo a definire come funzionerà la nuova misura in concreto.

Nonostante gli annunci fatti negli ultimi giorni quindi, l’iter è ancora lontano dall’essere concluso e l’obiettivo di varare l’assegno unico entro luglio può, al più, essere considerato ad oggi come un impegno politico, ma non un risultato già acquisito.

Un iter lungo e complesso

Il percorso per arrivare all’adozione definitiva della misura quindi è ancora molto lungo. Ma facciamo un passo indietro: da quando si è iniziato a parlare di assegno unico per i figli? Tale misura era contenuta all’interno di un disegno più ampio definito da politica e media “Family act”. Tale progetto prevedeva diverse iniziative: oltre all’assegno per i figli infatti c’erano anche il sostegno economico per le spese educative, la riforma dei congedi parentali, gli incentivi al lavoro femminile e altro ancora.

Tale proposta era stata lanciata da Italia viva nel corso di un meeting tenuto alla Leopolda di Firenze nell’ottobre del 2019. Dopo 8 mesi poi viene approvato, in consiglio dei ministri, un disegno di legge delega. L’approvazione di questa proposta di legge era stata l’occasione, anche allora, per annunciare la riforma, presentata dalla ministra Elena Bonetti sui suoi canali social come “un sogno diventato realtà”

Ma anche allora l’approvazione del consiglio dei ministri non aveva nulla di già operativo. Ciò che il cdm ha approvato l’estate scorsa infatti non è una misura immediatamente esecutiva ma più semplicemente il testo di una proposta di legge quindi che deve essere prima approvata da entrambi i rami del parlamento. Anche a questo punto però l’iter non è finito perché la legge delega serve esclusivamente ad incaricare il governo di redigere i decreti legislativi necessari.

Peraltro, il testo presentato non prevede misure specifiche ma solo indicazioni di principio a cui il governo dovrà attenersi nella redazione dei decreti legislativi. Per quanto riguarda le tempistiche invece, nel testo erano previsti 12 mesi per l’istituzione dell’assegno unico universale e 24 per le altre misure. Il tutto a partire dalla data di entrata in vigore della legge delega.

Le misure del Family act quindi sono ad oggi ancora tutte da scrivere. Oggi comunque il disegno di legge è fermo in parlamento, nella commissione affari sociali della camera, e infatti non è questo il provvedimento approvato lo scorso 30 marzo. È stato deciso di portare avanti una singola misura fra quelle contenute nel progetto originario. Infatti, come emerge dal resoconto della prima seduta della commissione affari sociali (l’unica che si sia tenuta al momento sul Family act), il testo del ddl sarà modificato escludendo proprio l’articolo che prevede l’assegno universale per i figli.

Da questo momento in poi quindi, l’assegno universale e il resto del Family act prendono due strade diverse. Una decisione peraltro che ha comportato le proteste della ministra Bonetti che aveva definito la sua proposta come “l’unica riforma approvata dal governo Conte II”. Un’affermazione che la ministra ha ribadito anche in occasione della conferenza stampa in cui gli esponenti di Iv che facevano parte del precedente esecutivo hanno annunciato le loro dimissioni. Ma come abbiamo visto in realtà la misura è lontana dal completare l’iter per la sua approvazione definitiva.

Ed è qui che arriviamo alla proposta di legge delega a prima firma Delrio, approvata a fine marzo. Presentata alla camera lo scorso 4 giugno (7 giorni prima del cdm in cui era stato approvato il disegno di legge del governo), è stata approvata da Montecitorio il 21 luglio. L’esame è poi passato al senato dove, complici prima l’estate e poi le prime avvisaglie della crisi di governo, i tempi si sono dilatati.

Si arriva quindi all’attualità, con l’approvazione della legge delega da parte del senato a larghissima maggioranza. Dal primo annuncio all’approvazione della delega sono dunque passati più di 300 giorni. E l’iter ancora non è concluso.

Peraltro ci sono ancora molti ostacoli che potrebbero rendere difficile il traguardo di luglio per l’effettiva entrata in vigore del provvedimento. In primo luogo, il testo approvato fa riferimento a “uno o più” decreti legislativi. La legge delega quindi ammette la possibilità che un singolo atto non sia sufficiente per mettere a punto la nuova misura.

In secondo luogo, i testi dei decreti legislativi vedranno direttamente coinvolti nella stesura ben tre ministeri: non solo quello della famiglia ma anche quello del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando e quello dell’economia che ha a capo il tecnico Daniele Franco. Innanzitutto dovrà dunque essere trovato un accordo tra questi tre ministri e, successivamente, con tutto il governo. Inoltre i testi dovranno comunque essere condivisi sia con le commissioni parlamentari competenti sia con la conferenza unificata, cioè l’assemblea che riunisce tutti i rappresentanti degli enti locali.

Se a tutto ciò aggiungiamo il fatto che per implementare la nuova misura potrebbe essere necessaria anche la pubblicazione di decreti attuativi, ci possiamo rendere conto di quanta strada debba essere ancora percorsa prima che la norma possa entrare effettivamente in vigore. Ed anche di quanta distanza ci sia tra gli annunci fatti in questi giorni e il testo effettivamente approvato.

Il nodo delle risorse

Un altro aspetto interessante da analizzare riguarda le risorse che saranno messe effettivamente a disposizione delle famiglie. Sia Draghi che Delrio, hanno parlato di un massimo di 250 euro. Tuttavia nel testo approvato non c’è alcun riferimento a questa cifra. Queste affermazioni possono dunque essere interpretate come un impegno politico da parte di governo e maggioranza parlamentare e come tale deve essere preso. Ad oggi quindi non si tratta di una cifra certa sancita dalla legge.

Ma da dove arriveranno questi soldi? Un primo stanziamento è stato previsto dalla legge di bilancio per il 2020 che istituisce un fondo per l'assegno unico da 1 miliardo per il 2021 e da 1,2 miliardi dal 2022.

Oltre a ciò, il testo prevede anche il graduale superamento o soppressione di misure già in essere a favore delle famiglie. Tra queste, l’assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori introdotto dalla legge finanziaria del 1998, il premio alla nascita e il fondo per il sostegno alla natalità previsti dalla legge di bilancio 2017, oltre che alcune detrazioni fiscali. Anche in questo caso però il testo del ddl approvato lascia ampi margini di manovra al governo. Sarà infatti l'esecutivo a dover definire le modalità con cui questi strumenti dovranno essere superati.

Se da un lato dunque è positivo il tentativo di riorganizzare in un unico strumento varie forme di sostegno alle famiglie, dall'altro bisogna comunque tenere presente che le risorse stanziate vengono prese almeno in parte da misure già esistenti.

Un problema di chiarezza dei processi che è soprattutto politico

Come abbiamo visto dunque l'iter del provvedimento è lontano dall'essere concluso e gli elementi da definire nel dettaglio sono molti. Un processo decisionale così complesso non è solo un problema di tecnica legislativa. Si tratta di una questione politica a tutto tondo.

Concentrare il momento di massima risonanza pubblica sull'annuncio, prima che il provvedimento venga finalizzato, di fatto contribuisce a spostare l'attenzione dal contenuto della norma. È già successo in passato, e la vicenda dell'assegno familiare non sembra fare purtroppo eccezione, per vari motivi.

In primo luogo, per sua natura una legge delega può fissare i paletti entro cui si muove l'esecutivo, ma la disciplina di dettaglio è rimessa al decreto legislativo che sarà emanato dal governo. Come questo processo si svolgerà rappresenta un passaggio politico di assoluto rilievo, che la delega avvia, ma che vedrà la luce solo una volta varati i decreti legislativi. Nel concreto sarà il governo nei prossimi mesi a decidere come rimodulare l'intera materia. Quindi il dibattito non dovrebbe considerarsi concluso, ma appena all'inizio.

Una discussione incentrata sulla legge delega, non potendo entrare nel merito del provvedimento finale, finisce con il concentrarsi su un unico criterio: l'ammontare delle risorse spettanti alle famiglie. Peraltro le stime sulla sua entità, in base alle risorse attualmente in campo, potrebbero essere inferiori a quanto annunciato, in base alle simulazioni del gruppo di lavoro composto da Arel, Fondazione Gorrieri e Alleanza per l'infanzia.

Ciò significa che il ruolo del governo in fase di attuazione sarà ancora più decisivo nello stabilire i criteri di erogazione e maggiorazione. Oppure nel reperire le risorse aggiuntive, il cui stanziamento dovrà comunque essere approvato con provvedimenti legislativi ad hoc (in coerenza con quanto stabilito dalla legge di contabilità e finanza pubblica e dalla stessa delega).

Oltre all'assegno unico, resta il tema dei servizi offerti

Purtroppo, è prevedibile che il dibattito si focalizzerà solo sull’entità finale del contributo che ogni famiglia riceverà. Si tratta ovviamente di una questione fondamentale, ma non esclusiva quando parliamo di misure contro la denatalità e per il sostegno ai minori. Concentrarsi solo su questo aspetto significa evitare una riflessione complessiva sul sistema di welfare nel nostro paese, di cui invece l’assegno unico dovrebbe essere il primo tassello.

Come abbiamo avuto modo di ricostruire in passato, oggi il nostro sistema di welfare, in molte aree del paese e in modo diffuso nel mezzogiorno, risulta carente soprattutto nell’erogazione di servizi. Questo produce gravi disuguaglianze territoriali, che qualsiasi forma di sostegno monetario – da sola – non riesce a supplire. Pensiamo ai divari in termini di offerta di asili nido: 32 posti ogni bambini nel centro-nord (oltre la metà pubblici) contro 13,5 nel mezzogiorno (6,4 pubblici). Una erogazione in denaro, se si scontra con un contesto sociale senza servizi, non serve a ridurre queste distanze. Un elemento già emerso nell’audizione del presidente di Istat, Blangiardo, il 20 ottobre scorso, in merito al bonus asili nido previsto dalla legge 232/2016. Le cui potenzialità perequative restano oggi fortemente compromesse proprio a causa di una rete territoriale di servizi incompleta.

Il rischio quindi è che l’intero dibattito per riformare il sistema sociale, e renderlo più aderente alle famiglie con figli, si esaurisca nel dibattito sull’entità dell’assegno. Eludendo il tema dell’offerta di strutture e servizi pubblici per famiglie e minori. A partire dagli asili nido, dove siamo ancora lontani dall’offrire 33 posti ogni 100 bambini, secondo quanto indicato a livello Ue quasi venti anni fa.

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza

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