La produzione normativa nella legislatura in corso Osservatorio legislativo

Sono 254 le proposte di legge approvate in via definitiva dal parlamento tra il marzo 2018 e il gennaio 2022. Un dato inferiore a quello delle legislature precedenti ma che deve essere valutato con attenzione.

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Il periodo che intercorre tra la fine dell’anno e l’inizio del successivo rappresenta sempre un momento importante per tracciare bilanci. Questo vale anche per l’attività svolta dal parlamento. In questo senso l’osservatorio legislativo curato dal servizio studi della camera dei deputati ha rilasciato una serie di dati utili per analizzare il lavoro di camera e senato a livello di produzione legislativa.

In base alle informazioni disponibili possiamo osservare che nel periodo compreso tra il 23 marzo 2018 e il 15 gennaio 2022 sono state approvate in via definitiva 254 leggi. Pur tenendo presente che le attuali camere hanno ancora più di un anno di attività davanti a loro, si tratta di un dato abbastanza basso se confrontato con quelli delle legislature precedenti.

254 le leggi approvate dal parlamento nella XVIII legislatura (tra 23 marzo 2018 e il 15 gennaio 2022).

Nel valutare questo dato si deve ovviamente tenere presente l’insorgere del coronavirus che ha comportato un rallentamento anche per i lavori parlamentari. Tuttavia la tendenza a ridurre il numero di leggi approvate dal parlamento appare una caratteristica di lungo periodo.

Tale dinamica può avere diverse spiegazioni: tra queste, da un lato un tentativo di limitare l’ipertrofia normativa che ha storicamente caratterizzato il nostro paese. Dall’altro però vi è anche la crescente tendenza del governo ad attuare il proprio programma attraverso il ricorso ai decreti legge. Anche in situazioni non emergenziali.

L’attuale legislatura e il confronto con le precedenti

Come già accennato, l’elemento più evidente che emerge dal confronto tra la XVIII legislatura e le precedenti è che le attuali camere non sono state particolarmente “produttive”. Considerando le ultime 6 legislature infatti possiamo osservare come quella corrente (fatta eccezione per la XV che però è durata solamente 2 anni) presenti il numero più basso di leggi approvate.

Ovviamente si deve tenere presente che manca ancora più di un anno alla fine dell’attuale legislatura. Ma anche analizzando il dato medio di leggi approvate ogni anno l’attuale parlamento si colloca agli ultimi posti.

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare e openpolis
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

Le motivazioni di questa dinamica possono essere molteplici. Certamente l’emergenza Covid ha influito negativamente sull’attività del parlamento. Ma al di là dell’attuale contingenza, come si può vedere anche dal grafico, nel periodo considerato il numero di leggi approvate è andato via via diminuendo legislatura dopo legislatura. Ciò può avere diverse spiegazioni. Ad esempio, con la riforma del titolo V della costituzione molte materie che prima erano di competenza esclusiva delle istituzioni nazionali (una su tutte la sanità) sono passate sotto il controllo di regioni e altri enti locali. Questo ha certamente in parte ridotto le prerogative del parlamento in questi settori.

La tendenza alla riduzione delle leggi approvate è una dinamica di lungo periodo.

Una seconda possibile spiegazione può essere certamente un tentativo di semplificare e razionalizzare il tessuto legislativo italiano. Si è parlato spesso in dottrina a questo proposito di ipertrofia normativa. Il tentativo di ridurre il numero di leggi approvate e di rivedere quelle già in vigore non deve quindi essere interpretato necessariamente come un fatto negativo.

Ciò detto si deve anche sottolineare che la riduzione delle leggi approvate da un punto di vista meramente numerico non è di per sé un indicatore della qualità delle leggi approvate da un punto di vista della semplicità, della chiarezza e dell’efficacia. Sempre più spesso infatti governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti “atti omnibus”. Disegni di legge che affrontano una pluralità di questioni anche molto distanti tra di loro e che possono arrivare a contenere anche centinaia di articoli.

Una panoramica sulla XVIII legislatura

Ci concentreremo adesso sui numeri del parlamento entrato in carica nel 2018. Abbiamo già detto che le leggi licenziate dalle attuali camere sono 254. Ma che tipologia di norme sono e quali argomenti vanno disciplinare? E quali sono i settori maggiormente toccati?

Per quanto riguarda il primo aspetto, escludendo le ratifiche di trattati internazionali (norme dalla scarsa valenza politica e che solitamente sono approvate alla quasi unanimità) possiamo notare che sono le conversioni di decreti legge le norme su cui le camere hanno lavorato di più. Sono 88 infatti le leggi di questo tipo approvate dall’inizio della legislatura. Seguono le leggi ordinarie (43) e quelle legate al bilancio dello stato (12).

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

La necessità di convertire i decreti legge tende a saturare l'agenda del parlamento.

Già da questo primo dato emerge una dinamica piuttosto chiara: il governo ha monopolizzato in maniera crescente l’attività legislativa imponendo la propria agenda alle camere. Anche in questo caso si deve sempre ricordare la variabile Covid che certamente ha influito nel gran numero di decreti legge pubblicati dagli ultimi 2 esecutivi.

Tale dinamica trova una conferma più generale dal dato sulle leggi di iniziativa governativa approvate dal parlamento. La prassi prevede che non sia attribuita una paternità alle leggi di conversione di decreti (anche se evidentemente l’iter parte da un’iniziativa del governo che decide di pubblicare un Dl). Tenendo presente questo elemento possiamo osservare come delle altre 166 leggi entrate in vigore al 15 gennaio la quasi totalità sia di iniziativa governativa. Sono solo 49 infatti (il 29,5%) le norme di iniziativa parlamentare approvate definitivamente nel periodo considerato.

Una legge è approvata in sede referente quando viene seguito il normale iter parlamentare (la commissione competente per materia predispone il testo e tutta la documentazione necessaria che poi sarà discussa ed eventualmente approvata dall’assemblea plenaria). Una norma invece è approvata in sede redigente quando una commissione a ciò appositamente incaricata, prepara un testo del progetto di legge per l’assemblea, la quale però si riserva solo il voto degli articoli e il voto finale, senza poterlo modificare. Infine un progetto di legge è approvato in sede legislativa quando viene attribuito a una commissione l’esame e l’approvazione definitiva di un Ddl.
Dal grafico è escluso il conteggio dei Ddl di conversione dei decreti legge.

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

29,5% le leggi di iniziativa parlamentare approvate nel corso della XVIII legislatura.

Per quanto riguarda invece gli argomenti normati dalle leggi approvate possiamo osservare che il settore di intervento principale riguarda i rapporti del nostro ordinamento istituzionale con i paesi esteri (103 leggi approvate a cui se ne aggiungono 4 relative alla specifica branche dell’ordinamento istituzionale europeo). Al secondo posto troviamo le norme in tema di regolamentazione dell’assetto istituzionale interno (46 leggi approvate). Al terzo invece le norme in tema di servizi alle persone e alla comunità (37 leggi).

In questo grafico sono rappresentati a parte i decreti legislativi in quanto tali atti sono in capo al governo anche se in precedenza quest’ultimo ha ricevuto l’autorizzazione a legiferare dalle camere attraverso l’approvazione di una specifica legge delega.

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

Nello stesso periodo sono stati approvati anche 146 decreti legislativi. Il settore maggiormente interessato da questi atti è stato invece quello della tutela dell’ambiente, del territorio e delle infrastrutture (36 D. Lgs.). Seguono i decreti legislativi legati all’ordinamento istituzionale interno (31) e quelli relativi ai servizi alle persone e alle comunità.

Gli emendamenti e i tempi di approvazione delle leggi

La relazione dell’osservatorio legislativo mette a disposizione anche altri dati interessanti sulle modifiche apportate ai diversi Ddl durante l’iter parlamentare. Nella maggior parte dei casi nell’attuale legislatura è stato sufficiente un solo passaggio in entrambe le camere. Solo in 19 occasioni infatti si è reso necessario un ritorno nella camera in cui l’iter è iniziato.

Con “2 passaggi” sono indicate le leggi approvate in entrambe le camere dopo la prima votazione; con “3 passaggi” sono indicate le leggi per le quali è stato necessario un ritorno nel primo ramo di esame. Per “4 passaggi” si intendono le 2 leggi di revisione costituzionale approvate dall’inizio della legislatura alla data del 15 gennaio 2022.

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

Complessivamente gli emendamenti apportati alle leggi approvate nel corso della XVIII legislatura sono 4.190. Principalmente quelli approvati sono proposti dal relatore del provvedimento o comunque dalla commissione che lo ha discusso (1.313 emendamenti approvati). Seguono gli emendamenti approvati da altri soggetti comunque appartenenti alla maggioranza di governo (1.275).

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

È interessante notare un diverso approccio delle camere nella discussione tra i Ddl di conversione e quelli ordinari. Mentre nel primo caso la maggior parte delle modifiche avviene in commissione, nel secondo accade più frequentemente in assemblea. Ciò può essere motivato con il fatto che spesso gli esecutivi che si sono succeduti hanno poi posto la questione di fiducia sui provvedimenti. Di conseguenza l’unica possibilità che i parlamentari avevano per presentare delle modifiche ai testi era proprio in commissione.

Per quanto riguarda infine i tempi per l’approvazione di un Ddl possiamo osservare anche in questo caso una predominanza dell’iniziativa governativa. Per i disegni di legge presentati dal governo infatti solitamente è richiesto un tempo inferiore per l’approvazione. Parliamo in media di 327 giorni richiesti a fronte di 334 per le proposte di iniziativa parlamentare.

Sono conteggiati i tempi dall’inizio dell’esame in commissione all’approvazione. Non sono considerati i tempi di trasmissione tra le due camere.

FONTE: elaborazione openpolis su dati osservatorio legislativo parlamentare
(ultimo aggiornamento: sabato 15 Gennaio 2022)

Per quanto riguarda infine le conversioni di decreti legge (che, come noto, devono essere convertiti in legge entro 60 giorni) il tempo medio dell’iter sì è attestato in media sui 42 giorni. Tuttavia l’eccessivo ricorso a questo strumento ha fatto sì che in molti casi il parlamento non fosse in grado di rispettare tale scadenza.

33 i decreti legge decaduti perché non convertiti in tempo o abrogati.

Spesso quindi governo e parlamento hanno deciso di ricorrere ai cosiddetti "decreti minotauro". Cioè la pratica di recuperare in norme successive i contenuti di quei Dl che rischiano di non essere convertiti in tempo. Grazie a questo escamotage le norme entrate in vigore mantengono la loro operatività. Si tratta tuttavia di una pratica scorretta, già criticata più volte sia dal presidente della repubblica che dal comitato per la legislazione della camera. Una modalità che è stata tollerata solo in virtù dell'emergenza pandemica.

Foto: Facebook - Camera dei deputati

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