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L'articolo La produzione normativa nella XIX legislatura proviene da Openpolis.

Una dinamica in corso da tempo che si può osservare molto facilmente se si analizza il rapporto tra le leggi proposte dall’esecutivo e quelle di iniziativa parlamentare entrate in vigore negli ultimi anni. In generale, la sproporzione ricade nettamente a favore degli esecutivi e la legislatura attualmente in corso non fa eccezione.

Certo, l’aspetto quantitativo non è tutto. Per questo può essere interessante analizzare quali siano le leggi approvate su iniziativa del parlamento. Nel caso della legislatura attualmente in corso ad esempio, le norme di iniziativa parlamentare riguardano, salvo pochissime eccezioni, aspetti di secondo piano per la vita del paese o comunque non divisive.

Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa

Come noto, è il parlamento ad approvare i testi finali ma ci sono anche altri soggetti che hanno la facoltà di presentare dei disegni di legge (Ddl). Da questo punto di vista, la capacità dei governi di far approvare i propri Ddl fa sì che questi diventino predominanti rispetto alla discussione delle proposte presentate da deputati e senatori, dai consigli regionali e dai cittadini.

La motivazione di questa dinamica è da ricercare nello stretto rapporto di co-dipendenza che lega gli esecutivi alle maggioranze che li sostengono in parlamento. Se durante la prima repubblica tale rapporto era più sbilanciato a favore delle camere, con i governi che avevano tendenzialmente una vita breve ma con le maggioranze che rimanevano sostanzialmente immutate, adesso tale prospettiva si è completamente ribaltata. È il governo infatti a tenere il pallino in mano. Di conseguenza le misure di iniziativa governativa, necessarie per dare attuazione al programma, assumono la priorità nella definizione dell’agenda dei lavori delle camere. A ciò si aggiunga, come abbiamo raccontato spesso, il progressivo incremento del ricorso ai decreti legge da parte dei governi al fine di velocizzare le procedure ed evitare troppe modifiche alle misure tramite la presentazione di emendamenti. Ciò impone alle aule di discutere prima questi provvedimenti rispetto alle altre proposte.

Queste due dinamiche contribuiscono in maniera determinante alla cospicua sproporzione registrata negli ultimi anni tra le leggi di matrice governativa e quelle presentate dagli altri soggetti.

Nell’attuale legislatura, ad esempio, sono entrate in vigore per il momento 79 leggi. Il 75% circa (pari a 59 Ddl) proviene da palazzo Chigi mentre quelle che vedono come primo firmatario un esponente della camera o del senato sono il 25% del totale. Si tratta di una sproporzione piuttosto marcata ma non la più sbilanciata in favore dell’esecutivo se si considerano le ultime 4 legislature. Anzi, il dato attualmente risulta essere superiore rispetto alla media (23,4%). Bisogna tenere presente però che stiamo parlando di un periodo di tempo ancora limitato (14 mesi). Il disavanzo a favore dell’esecutivo Meloni potrebbe quindi aumentare o diminuire nei prossimi mesi. Per questo è molto interessante continuare a monitorare queste dinamiche.

Al primo posto da questo punto di vista troviamo il governo Letta con l’89% di leggi approvate di iniziativa dell’esecutivo a fronte dell’11% di iniziativa parlamentare. Seguono i due governi che hanno dovuto fronteggiare il Covid-19: Conte II (84,9% governativa, 15,1% parlamentare) e Draghi (80,3% governativa, 19,1% parlamentare).

Da notare che, quando presenti, le iniziative di soggetti diversi da governo e parlamento rappresentano una percentuale estremamente ridotta delle leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Ciò sia per i requisiti richiesti per la presentazione di proposte (la raccolta di almeno 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare, la discussione e approvazione in assemblea nel caso dei consigli regionali) ma anche perché spesso queste proposte vengono associate ad altre di iniziativa parlamentare che trattano lo stesso tema, finendo così per essere assorbite.

Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare

La preponderanza dell’azione legislativa del governo ha delle ripercussioni negative sulle prerogative delle camere. In primo luogo, il fatto che le iniziative dell’esecutivo assumano la priorità fa sì che in genere sia necessario molto più tempo per approvare quelle proposte da deputati e senatori.

Le iniziative governative invece hanno impiegato in media finora all’incirca la metà del tempo (72 giorni). Una dinamica dovuta al fatto che, fatta eccezione per la legge di bilancio per il 2023 e pochissimi altri casi, tutti i Ddl proposti dall’esecutivo Meloni sono stati conversioni di decreti legge. Le tempistiche in questi casi quindi sono estremamente contingentate (in media 41 giorni).

Una seconda e più rilevante conseguenza di questa dinamica è che l’esecutivo generalmente monopolizza le questioni più rilevanti. Mentre alle iniziative del parlamento sono lasciati generalmente aspetti di secondo piano o comunque politicamente non problematici. Un esempio da questo punto di vista è stata la recente vicenda della proposta sul salario minimo. Presentato dalle opposizioni e fortemente osteggiato dal centrodestra, questo Ddl è stato trasformato attraverso un emendamento della maggioranza in una legge delega. In questo modo sì è depotenziata la portata del provvedimento e assegnato all’esecutivo il compito di normare la materia. Tanto che gli esponenti che avevano presentato la proposta originaria hanno scelto polemicamente di ritirare la loro firma.

Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio, la legge che introduce novità in materia di violenza di genere. Un tema che è stato al centro del dibattito a seguito degli ultimi tragici fatti di cronaca. Anche se c’è da dire che la legge entrata definitivamente in vigore lo scorso 8 settembre riguarda degli aspetti molto limitati. Nello specifico, si va a introdurre la possibilità di revocare un procedimento a un magistrato nel caso in cui questo non rispetti i termini riguardanti l’acquisizione delle informazioni dalle vittime di violenza domestica e di genere. 

Un altro tema affrontato dal parlamento nelle ultime settimane che ha assunto una discreta rilevanza è quello relativo alla ratifica della riforma del meccanismo europeo di stabilità. La discussione in questo caso però non ha portato all’approvazione di alcuna legge. La proposta infatti, presentata dal Partito democratico, è stata bocciata alla camera.

Più in generale, possiamo osservare che delle 20 leggi di iniziativa parlamentare approvate finora 9 sono ratifiche di trattati internazionali. Ci sono poi 3 leggi istitutive di altrettante commissioni d’inchiesta parlamentare (femminicidio, mafia e illeciti ambientali). A cui se ne aggiungono altre 7 di natura ordinaria. Tra queste ultime, le principali hanno riguardato la pirateria, l’introduzione del reato di omicidio nautico, la diagnosi di celiachia e diabete nei bambini.

Da notare anche l’approvazione di una proposta di legge di iniziativa della presidente del consiglio Giorgia Meloni in qualità di deputata. Si tratta della norma relativa all’equo compenso delle prestazioni professionali. Entrata in vigore nell’aprile scorso, per molto tempo è stata l’unica legge di iniziativa parlamentare che non riguardasse ratifiche di trattati o l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Ddl generalmente approvati con larghe maggioranze e senza grandi discussioni.

C’è infine una legge di revisione costituzionale con cui si è riconosciuto il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva.

Le tipologie di leggi di iniziativa parlamentare

I Ddl di iniziativa parlamentare dunque non solo sono approvati in misura nettamente inferiore rispetto alle proposte dell’esecutivo ma trattano generalmente anche temi non problematici. Da questo punto di vista anche la diversa tipologia di leggi approvate ci fornisce indicazioni interessanti.

Analizzando i dati anche delle precedenti legislature possiamo osservare come non siano mai di iniziativa parlamentare ad esempio le norme relative al bilancio dello stato (ciò anche in virtù degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea) né, logicamente, la conversione dei decreti legge. Le leggi che nascono in parlamento quindi sono in genere di natura ordinaria o, in misura molto limitata, costituzionale.

Le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nelle ultime 4 legislature sono in totale 272. Nel 12% dei casi si è trattato di ratifiche di trattati internazionali. Il 6,2% invece riguarda l’istituzione di commissioni d’inchiesta mentre il 2,5% la modifica della costituzione. Da notare infine che il 9,6% di leggi approvate di iniziativa parlamentare è composto da deleghe. In questo caso specifico quindi le camere approvano si una legge ma di fatto cedono all’esecutivo la facoltà di definire le norme di dettaglio.

Foto: Comunicazione camera

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Per questo motivo, come abbiamo avuto modo di raccontare, l’attuale governo ha fatto un massiccio ricorso ai decreti legge. Sia per fronteggiare queste emergenze ma anche per dare attuazione al proprio programma. Se da un lato il ricorso alla decretazione d’urgenza può apparire giustificato, almeno nei casi citati, dall’altro questo pone un tema che non deve essere sottovalutato. E cioè la progressiva scomparsa delle leggi ordinarie.

Nel confronto con gli esecutivi precedenti infatti, se si escludono le ratifiche di trattati internazionali, quello attualmente in carica presenta la percentuale più bassa di norme ordinarie approvate sul totale di quelle entrate in vigore (17,4%). Un dato ancora più rilevante se si considera che solo 4 norme approvate dall’inizio della legislatura sono di iniziativa parlamentare. Una di queste peraltro porta la firma della presidente del consiglio Giorgia Meloni.

Tale dinamica conferma ancora una volta le difficoltà del parlamento nel dettare l’agenda che, anche dal punto di vista legislativo, è sempre più saldamente in mano al governo.

La produzione normativa di governo e parlamento

Gli esecutivi svolgono quindi un ruolo sempre più centrale anche nel processo legislativo. Da un lato infatti, com’è normale che sia, hanno un potere di impulso verso i componenti della propria maggioranza nell’individuare quelle norme che devono assumere la priorità nel processo di approvazione parlamentare. Dall’altro sempre più spesso esponenti del governo sono anche autori delle proposte di legge che poi le camere sono chiamate ad approvare.

Tale dinamica peraltro, come vedremo meglio tra poco, si è ulteriormente consolidata dopo l’esplosione della pandemia. Da questo punto di vista quindi, è molto interessante valutare la capacità con cui gli esecutivi riescono a incidere sulla produzione normativa del parlamento. Sono passati ormai più di 6 mesi dall’inizio della legislatura. Non si può più parlare quindi di una coalizione di governo ancora in fase di rodaggio. Tuttavia dato che gli esecutivi delle ultime legislature hanno sempre avuto durate diverse, l’unico modo per operare un confronto omogeneo è il dato medio di leggi approvate al mese.

Da questo punto di vista un primo dato interessante riguarda il fatto che l’attuale esecutivo presenta il dato più basso in termini di produzione normativa nel confronto con i governi delle ultime 4 legislature. Dal novembre 2022 ai primi giorni di maggio 2023 infatti le leggi entrate definitivamente in vigore sono state 24, per una media di 4 al mese. Il secondo esecutivo meno performante da questo punto di vista è il Conte I con una media di 4,6 nuove norme al mese.

Al primo posto troviamo invece il governo Renzi (7,91) seguito dagli esecutivi Draghi (7,3) e Monti (7,12).

La tipologia di leggi approvate

Oltre al dato della produzione normativa, che evidenzia comunque un primo aspetto da non trascurare, un altro tema particolarmente rilevante riguarda la tipologia di leggi approvate. Come abbiamo anticipato, l’attuale esecutivo ha privilegiato ampiamente il ricorso ai decreti legge rispetto alle norme di natura ordinaria. Il cui numero, tra quelle approvate nel corso dell’attuale legislatura, è particolarmente esiguo.

Escludendo in questo caso dal conteggio le ratifiche di trattati internazionali, parliamo in totale di 4 norme ordinarie. A cui si deve aggiungere la legge di bilancio che però per la sua natura particolare gode di una classificazione propria.

Se si considerano i governi delle ultime 4 legislature possiamo osservare che, anche in questo caso, il dato dell’attuale esecutivo è il più basso in assoluto. Le norme ordinarie infatti rappresentano solamente il 17,4% di quelle approvate finora. Dall’altro lato, come già detto, il governo Meloni in questi primi mesi ha fatto un frequentissimo ricorso ai decreti legge per introdurre nuove misure. Con il 78,3% di leggi di conversione sul totale di quelle approvate l’esecutivo Meloni presenta il valore più alto in questo caso.

La progressiva riduzione del numero di leggi ordinarie approvate rispetto alla conversione dei decreti rappresenta un elemento di criticità che non deve essere sottovalutato. Anche tale dinamica infatti contribuisce in maniera sempre più incisiva all’erosione delle prerogative del parlamento. I decreti legge infatti, come noto, devono essere convertiti in legge dalle camere entro 60 giorni. Ciò significa che nella maggior parte dei casi deputati e senatori non hanno la possibilità di entrare realmente nel merito dei provvedimenti. Limitandosi quindi a ratificare quanto già deciso a palazzo Chigi. A ciò si aggiunge il fatto che la proliferazione dei decreti di fatto satura l’agenda delle camere. Che non avranno molto tempo quindi per dedicarsi ad altro.

Anche in passato il ricorso ai decreti legge era stato massiccio tuttavia c’era stato maggiore spazio per l’approvazione di norme ordinarie. Da questo punto di vista è interessante notare che in 3 casi abbiamo un dato di leggi ordinarie approvate superiore al 50%. Si tratta dei governi Gentiloni (74,2%), Renzi (56,3%) e Monti (52,4%).

È interessante notare che, fatta eccezione per il governo Letta, gli esecutivi con la quota più bassa di norme ordinarie approvate sono quelli insediatisi durante o dopo il Covid (Conte II, Draghi e Meloni). Una ulteriore conferma di come la dinamica dell’accentramento del potere legislativo nelle mani dell’esecutivo si sia consolidata negli ultimi anni.

Di cosa trattano le leggi ordinarie approvate

Finora abbiamo visto come nell’attuale sistema politico il ricorso al percorso ordinario per l’approvazione delle leggi sia sempre meno frequente. Il ruolo marginale delle leggi di natura ordinaria però non emerge soltanto a livello quantitativo, ma anche per le questioni di cui tali norme si occupano nello specifico.

Se analizziamo le leggi ordinarie approvate dal novembre 2022, possiamo osservare che in 2 casi ci troviamo di fronte all’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Si tratta della commissione antimafia e di quella relativa al femminicidio e alla violenza di genere. 

A queste si aggiungono poi la ratifica di un protocollo internazionale per la lotta al doping e l’approvazione di una legge delega per la riforma delle politiche in materia di terza età. L’ultima legge approvata in ordine di tempo è quella relativa alle disposizioni in materia di equo compenso delle prestazioni professionali. Salvo quest’ultimo caso, possiamo osservare come la portata di queste norme sia abbastanza limitata, trattandosi di misure per istituire organi interni al parlamento (le commissioni) o comunque senza un impatto immediato sulla vita del paese. Quest’ultima legge peraltro, seppur classificata come di iniziativa parlamentare, porta la firma della presidente del consiglio Giorgia Meloni (eletta alla camera dei deputati).

Legato a questo aspetto, un altro elemento da rilevare riguarda la norma sulle politiche della terza età. Anche in questo caso la capacità di incidere delle camere è molto limitata. Trattandosi di una delega infatti con tale norma il parlamento restituisce il potere di regolare il settore al governo. Quest’ultimo ha poi tempo fino al 31 gennaio 2024 per produrre uno o più decreti legislativi.

A questo si deve aggiungere che tale proposta di legge è stata presentata dal governo. In questo caso quindi il ruolo del parlamento è particolarmente marginale. Tenendo conto di questo ulteriore elemento possiamo osservare come siano solo 3 le leggi di iniziativa parlamentare approvate dall’inizio della legislatura (4 se si considera anche quella che vede Meloni come prima firmataria). Mentre tutte le altre sono appannaggio dell’esecutivo.

Un altro dato che pone il governo Meloni all’ultimo posto nel confronto tra gli esecutivi che si sono succeduti dal 2008 ad oggi. Una ulteriore conferma della posizione di subalternità delle camere. 

Foto: Comunicazione camera

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L'articolo Il monocameralismo di fatto e la crisi del sistema istituzionale proviene da Openpolis.

Ma c’è un altro aspetto particolarmente interessante che emerge dall’analisi di questi primi mesi. E cioè il fatto che per nessuna delle proposte di legge che hanno già concluso l’iter siano stati approvati emendamenti in entrambi i rami del parlamento.

La scelta di deputati e senatori, in accordo con il governo, è stata infatti quella di discutere eventuali proposte di modifica ai testi dei disegni di legge (Ddl) in una sola camera. Quella in cui il Ddl ha iniziato il proprio percorso.

Questa prassi, definita dagli studiosi “monocameralismo di fatto”, ha alcune conseguenze. Da un lato sicuramente consente di velocizzare l’iter di approvazione delle leggi. In questo modo infatti si evita il fenomeno della cosiddetta “navetta parlamentare”. Cioè la necessità che un Ddl torni alla camera che lo aveva già approvato per un nuovo voto sulle modifiche apportate dall’altro ramo del parlamento. Una pratica che va avanti finché entrambe le camere non approvano lo stesso testo.

Dall’altro lato però questa prassi evidenzia ancora una volta la crisi che sta attraversando il nostro sistema costituzionale. Con un parlamento sempre più svuotato delle sue prerogative.

Il difficile contesto in cui si muovono governo e parlamento

Come anticipato, dall’inizio della legislatura fino all’8 febbraio le leggi approvate dal parlamento sono state 10. Tali norme sono tutte di iniziativa governativa. Si tratta della legge di bilancio per il 2023 e in tutti gli altri casi di conversioni di decreti legge.

Nessuna norma ordinaria quindi ha concluso l’iter legislativo, così come non sono state varate leggi di iniziativa parlamentare. Questa modalità di legiferare, sempre più frequente negli ultimi anni, è almeno in parte addebitabile all’attuale contesto interno e internazionale.

Come noto infatti governo e parlamento sono entrati in carica a ottobre. Di conseguenza ci sono stati tempi molto stretti per l’approvazione della legge di bilancio, il cui iter doveva concludersi necessariamente entro il 31 dicembre. L’esame in commissione infatti è iniziato soltanto il 6 dicembre quando le norme prevederebbero l’avvio della discussione alla fine di ottobre. Per recuperare il tempo perso, le forze politiche hanno raggiunto un accordo per presentare emendamenti solo alla camera, primo ramo del parlamento a esaminare il Ddl. D’altronde la discussione in senato è iniziata il 27 dicembre, quindi non ci sarebbe stato tempo sufficiente.

Il fatto che le camere si siano dovute concentrare su questo fronte può peraltro contribuire a spiegare in parte perché non siano arrivate a conclusione altre leggi di iniziativa parlamentare. A ciò si devono aggiungere le numerose crisi che stanno caratterizzando questo periodo storico. Dalla guerra in Ucraina, all’aumento dell’inflazione e del costo di energia e materie prime, fino alle tragedie che hanno riguardato prima le Marche e poi l’isola di Ischia. Da qui la scelta di un massiccio ricorso da parte del governo ai decreti legge (Dl). Altra dinamica che tende ad accentuare il monocameralismo di fatto dato il limite di tempo di 60 giorni per la conversione in legge dei decreti.

D’altra parte c’è da dire che questo fenomeno è in corso da tempo, come evidenziano molti studi accademici. Certamente però in questa fase tale dinamica pare essersi accentuata in maniera significativa.

Gli emendamenti approvati

Una costante che accomuna tutte le leggi approvate finora infatti è che non si è mai verificato il fenomeno della navetta. Sostanzialmente quindi la seconda camera si è limitata a ratificare quanto già deciso nell’altro ramo del parlamento, senza apportare ulteriori modifiche.

Complessivamente le proposte emendative approvate dall’inizio della legislatura sono 360. Alla camera le modifiche accolte sono state 257, di cui 246 in commissione e 11 in aula. Al senato invece gli emendamenti approvati sono stati 103, di cui 91 in commissione e 12 in aula.

Occorre ricordare a questo punto che in alcune occasioni il governo ha posto la questione di fiducia sui provvedimenti in discussione. È successo per la legge di bilancio e per il decreto aiuti quater in entrambe le camere. E per il decreto rave a Montecitorio. Questo ha di fatto precluso la discussione e relativa votazione degli emendamenti presentati in aula.

In questi casi le proposte approvate sono quelle scaturite dal confronto in commissione. Fanno eccezione 2 emendamenti alla legge di bilancio che risultano approvati in aula. Questi però sono di origine governativa e contengono solamente alcune correzioni agli stati di previsione dei ministeri dell’economia, della cultura e dell’agricoltura.

Anche questa dinamica, sempre più frequente, contribuisce in maniera importante al monocameralismo di fatto.

A ciò occorre aggiungere che i tempi serrati sia per l’approvazione della legge di bilancio che per la conversione dei decreti legge in molti casi hanno portato alla mancata discussione degli emendamenti presentati.

Come sono cambiati i decreti legge

Se, come abbiamo appena visto, il parlamento ha avuto margini piuttosto ridotti per intervenire sui testi delle leggi approvate questo non significa che tale possibilità sia stata preclusa del tutto. Anzi, gli interventi risultano molto evidenti rispetto alla modifica dei decreti legge.

Come si può notare dal grafico, salvo il caso del Dl sulla proroga all’autorizzazione dell’invio di armi all’Ucraina, tutti i decreti legge sono stati rivisti in maniera più o meno significativa. 

Nello specifico si tratta di 72 articoli modificati e 51 aggiunti. Per quanto riguarda i commi invece quelli aggiunti sono 121 e quelli modificati 130. Il provvedimento che è cambiato di più è il decreto aiuti ter (34 articoli modificati e 2 aggiunti). Seguono il Dl aiuti quater e quello sul riordino dei ministeri. Questa dinamica peraltro comporta ulteriori aspetti critici che vale la pena sottolineare.

Occorre prima di tutto ricordare però che il decreto aiuti ter era di iniziativa del governo Draghi. Per questo è stato approvato con un ampio consenso e l’astensione di Partito democratico e Movimento 5 stelle che all’epoca facevano parte della cosiddetta coalizione di unità nazionale. Il fatto che questo provvedimento fosse stato varato da un esecutivo non più in carica peraltro può aver agevolato i parlamentari nella presentazione e nell’approvazione di emendamenti.

Il decreto dell’attuale esecutivo più modificato dal parlamento è quindi il Dl aiuti quater ed è su questo che ci concentreremo. Tra le aggiunte fatte a seguito del passaggio in parlamento possiamo citare, a titolo di esempio, l’articolo 2-bis che prevede la proroga dei termini relativi al credito d’imposta per l’acquisto di carburanti per le attività agricole e della pesca. L’articolo 3-bis ha invece incrementato di ulteriori 150 milioni il fondo straordinario a favore di comuni (130 milioni) e città metropolitane (20 milioni) inizialmente istituito dal Dl 17/2022. Lo stesso articolo ha incrementato di 320 milioni anche il fondo per l’acquisto di carburante finalizzato a garantire il trasporto pubblico. L’articolo 4-bis invece ha introdotto una serie di disposizioni volte alla promozione del passaggio a combustibili alternativi per le aziende.

Alcuni aspetti critici sulle conversioni dei decreti

Le modifiche apportate al decreto in esame a seguito della discussione in parlamento peraltro non sempre sono state coerenti con il fine originale del provvedimento. Che, secondo quanto riportato anche dall’analisi fatta dal comitato per la legislazione della camera, era duplice. In primo luogo l’adozione di misure a sostegno della cittadinanza per contrastare il caro energia e in secondo luogo disposizioni in materia di finanza pubblica. Ambito che il comitato, citando anche la sentenza 247/2019 della corte costituzionale, considera comunque troppo ampio.

Tra gli articoli aggiuntivi, per citare alcuni esempi figurano: il comma 1-bis dell’articolo 13 che ha esteso da 3 a 5 anni la durata massima delle licenze dei diritti televisivi sportivi. L’articolo 14-bis invece va a modificare la legge 100/1990 in tema di operazioni bancarie al fine di favorire la partecipazione di operatori italiani a società ed imprese miste all’estero. L’articolo 14-quater infine interviene sulla disciplina delle imprese di assicurazione e riassicurazione.

Provvedimenti che evidentemente sono stati aggiunti “strategicamente”, in alcuni casi in accordo con l’esecutivo, ma che sono in contrasto con la natura dei decreti legge. I quali dovrebbero servire per affrontare situazioni di emergenza circoscritte con misure omogenee tra loro.

Il conflitto con la costituzione

Come risulta evidente da questo excursus, il monocameralismo di fatto contribuisce in maniera significativa a velocizzare l’iter di approvazione delle leggi. Una necessità che – senza tacere le storture del fenomeno – è stata riconosciuta anche dalla corte costituzionale e che si è acuita a seguito dell’esplosione dell’emergenza sanitaria legata al Covid-19.

Dall’altro lato però questa prassi tende a svuotare sempre di più le prerogative del parlamento. I cui margini di manovra sono sempre più ridotti rispetto alla volontà dell’esecutivo. Se è vero che è normale uno stretto rapporto tra il governo e la maggioranza che lo sostiene è anche vero che la costituzione, all’articolo 70, prevede che le 2 camere esercitino il potere legislativo “collettivamente”. Da questo punto di vista, nel dibattito accademico si è parlato di “modifiche tacite al dettato costituzionale”.

Tuttavia la necessità di porre un rimedio strutturale a questa disfunzione non pare essere in cima alla lista delle priorità dell’attuale esecutivo come dei precedenti. Così come del resto non risulta al centro del dibattito pubblico.

Gli esponenti della maggioranza durante la campagna elettorale avevano annunciato la volontà di rivedere l’assetto istituzionale del nostro paese. Le proposte messe sul tavolo sono molte e molto diverse tra loro. Attualmente però una proposta di riforma in questo senso non è stata ancora presentata.

Oggi quindi è impossibile capire non solo se una tale riforma riuscirà effettivamente a vedere la luce ma anche se e in che misura questo progetto affronterà il tema del monocameralismo di fatto.

Foto: Governo – Licenza

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L'articolo Il governo Meloni al passaggio dei 100 giorni proviene da Openpolis.

Dopo le prime settimane, che sono servite principalmente per delineare la squadra di governo e ottenere la fiducia del parlamento, l’esecutivo si è subito dovuto mettere a lavoro su dossier molto delicati. Solo per citarne alcuni: l’approvazione della legge di bilancio, il rispetto delle scadenze previste dal Pnrr e l’aumento consistente del costo dell’energia e delle materie prime.

Questo scenario aiuta forse a spiegare il massiccio ricorso fatto in questi mesi a decreti legge e questioni di fiducia. Una prassi piuttosto frequente anche in passato, specie all’inizio della legislatura. In precedenza però c’era stato comunque uno spazio maggiore per le iniziative parlamentari. Tale dinamica negli ultimi anni si è sbilanciata sempre di più in favore degli esecutivi di volta in volta in carica. Fino a raggiungere la situazione attuale in cui nessuna delle leggi approvate è nata da un’iniziativa di deputati o senatori.

Un altro elemento importante da analizzare riguarda la tenuta della maggioranza in parlamento. Da questo punto di vista, in base a quanto accaduto in questi primi mesi, possiamo osservare che i numeri della coalizione di governo soprattuto al senato si sono rivelati meno solidi di quanto ci si aspettasse.

I numeri del governo attraverso le misure varate

Uno degli indicatori che ci può aiutare a valutare l’attività del governo Meloni nei suoi primi 100 giorni consiste nell’analisi dalle misure varate in questi mesi. Molte di queste iniziative si concretizzano in disegni di legge e decreti che poi il parlamento deve approvare.

Da questo punto di vista, un primo dato interessante riguarda il fatto che delle numerose proposte di legge avanzate dall’inizio della legislatura sono pochissime quelle che hanno già concluso l’iter e sono quindi entrate in vigore. Peraltro tali disegni di legge sono tutti di iniziativa governativa.

Un numero così basso potrebbe trovare una sua giustificazione nel fatto che ci troviamo ad inizio legislatura e che anche il parlamento, così come l’esecutivo, necessita di tempo prima di poter entrare in funzione a pieno regime. Prima della massima operatività infatti le camere hanno dovuto nominare i presidenti d’aula, gli uffici di presidenza, costituire le commissioni permanenti e altro ancora. Ciò ha certamente inciso sulla lentezza del processo legislativo.

Questa dinamica tuttavia si ripresenta all’inizio di ogni legislatura ma facendo un confronto con i primi 100 giorni dei governi precedenti che hanno aperto un nuovo quinquennio incontriamo comunque dei numeri più elevati. Come si può notare dal grafico infatti quello dell’esecutivo attualmente in carica è il dato più basso degli ultimi anni. Il valore più elevato è invece quello del governo Prodi I (23). Seguono gli esecutivi Berlusconi IV (18) e Berlusconi II (15).

Per quanto riguarda invece l’iniziativa delle leggi approvate, possiamo notare come quella dell’esecutivo sia sempre stata preponderante. Tuttavia in passato c’era stato un maggiore spazio anche per le iniziative di deputati e senatori. In questo caso infatti il governo Meloni si trova al primo posto (insieme al Berlusconi II) relativamente al rapporto tra leggi di iniziativa dell’esecutivo sul totale di quelle approvate (100%). 

Un altro elemento interessante riguarda la tipologia di leggi approvate. Nei suoi primi 100 giorni di attività l’attuale esecutivo ha anche dovuto varare la legge di bilancio. Si tratta di una novità nella storia del nostro paese. Negli ultimi anni infatti solo con un altro governo (il Prodi I nel 1996) erano state approvate leggi di questo tipo durante i primi 100 giorni. In quel caso però si trattava dell’assestamento di bilancio e del consuntivo relativo all’anno precedente. Due provvedimenti meno rilevanti dal punto di vista politico.

Al di là di questo aspetto peculiare, in genere sono le conversioni dei decreti a farla da padrone per quanto riguarda le leggi approvate nel periodo preso in esame. E da questo punto di vista il governo Meloni non fa eccezione. Oltre al bilancio infatti gli altri atti legislativi già approvati sono tutti conversioni.

In termini assoluti, il numero di decreti legge già convertiti dall’attuale parlamento è tra i più bassi delle ultime legislature. Ma questo è evidentemente anche da addebitare al generale ridotto numero di leggi approvate finora. Se però si considera il rapporto tra conversioni di decreti e leggi approvate ecco che l’attuale esecutivo sale al secondo posto. Solo il governo Berlusconi II infatti (100% di leggi di conversione rispetto al totale delle norme approvate) presenta un dato più elevato.

Prosegue il ricorso massiccio alla decretazione d’urgenza

Sono quindi 6 i decreti legge che hanno già concluso l’iter durante i primi 100 giorni del governo Meloni. Si tratta nello specifico dei Dl:

• aiuti ter (di iniziativa del governo Draghi);
• Nato e sistema sanitario calabrese;
• riordino ministeri;
• aiuti quater;
• rave;
• elezioni.

Quelli emanati in questi mesi però sono molti di più. Parliamo in totale di 15 Dl già presentati alle camere per la conversione. Si tratta del secondo dato più elevato (al pari del governo Berlusconi IV) per quanto riguarda i primi 100 giorni degli esecutivi di inizio legislatura. Solo il governo Berlusconi II fece registrare un dato più elevato (25 decreti legge).

Un utilizzo così elevato dei Dl può essere in parte spiegato anche con la necessità di sopperire alle carenze di un parlamento non ancora pienamente operativo. Occorre però ricordare che questi atti dovrebbero essere utilizzati solo per intervenire in situazioni emergenziali e che dovrebbero avere un contenuto omogeneo.

Nel caso del governo in carica per quanto riguarda il primo aspetto certamente le crisi da affrontare non sono mancate: dall’alluvione nelle Marche alla frana sull’isola di Ischia, fino alla necessità di fronteggiare l’aumento dei costi in particolare dell’energia.

Sul secondo fronte invece si registra qualche criticità in più. Solo per fare qualche esempio il decreto legge 162/2022, fonte di tante polemiche per le misure sui rave party, contiene anche norme in materia di concessione di benefici penitenziari per i carcerati e ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato contro il Covid.

Un altro decreto fonte di attriti tra le forze politiche è stato il 169/2022. La norma in questo caso prevedeva la proroga della partecipazione italiana alla Nato. Ma allo stesso tempo ha disposto anche la proroga del commissariamento del sistema sanitario calabrese.

Questi “atti omnibus”, sempre più frequenti negli ultimi anni, sono stati finora tollerati dal presidente della repubblica (che pure in passato non ha mancato di richiamare all’ordine la classe politica) visto il contesto particolarmente difficile che stiamo attraversando. Occorre però ribadire che si tratta di una pratica impropria.

Inoltre l’eccessiva proliferazione dei decreti legge comporta comunque dei problemi. In primo luogo, come abbiamo visto, tende a saturare le agende di camera e senato che non sempre riescono a rispettare i tempi per la conversione. Caso che si è verificato per ben 21 volte durante il governo Draghi e 12 durante il Conte II. Si è già verificato un caso simile anche con il governo attuale. Si tratta del decreto 179/2022 che conteneva le misure a sostegno delle Marche ma anche interventi per il taglio sulle accise dei carburanti (va precisato che la scelta di non rinnovare le misure contro il caro-benzina è stata voluta dal governo).

Spesso in passato per evitare che ciò avvenisse sono state adottate altre prassi poco consone come l’utilizzo di “decreti minotauro” (Dl decaduti ma i cui contenuti sono stati fatti salvi da un’altra legge), il ricorso al “monocameralismo di fatto” con l’obiettivo di velocizzare l’iter parlamentare (l’accordo politico di far presentare proposte di modifica in una sola camera, con l’altra che si limita a ratificare quanto già deciso). E, soprattutto, il sempre più frequente ricorso alla questione di fiducia.

Anche il governo Meloni ricorre alla fiducia

La pratica di porre la questione di fiducia per velocizzare l’iter dei provvedimenti è una prassi a cui ormai siamo abituati. Da questo punto di vista l’attuale governo non fa eccezione. 

Dal suo insediamento i voti di questo tipo sono stati già 5. Peraltro in 2 casi la fiducia sul disegno di legge è stata posta in entrambi i rami del parlamento. È accaduto per la legge di bilancio e la conversione del decreto aiuti quater. In questo modo gli emendamenti presentati in aula sono stati sterilizzati e l’unica possibilità di intervento per deputati e senatori si è limitata alle dichiarazioni di voto.

A livello numerico il dato del governo Meloni è il secondo più alto tra gli esecutivi presi in esame (insieme a quello del Berlusconi IV). In questo caso al primo posto troviamo il governo Prodi II con 6 voti di fiducia nei suoi primi 100 giorni.

Un dato particolarmente rilevante da analizzare però riguarda il rapporto tra le questioni di fiducia poste e le leggi approvate nello stesso periodo. In questo caso, con 5 voti di fiducia a fronte di 7 leggi già approvate definitivamente nei primi 100 giorni, l’attuale esecutivo balza al primo posto. Seguono il governo Prodi II (6 su 10) e Berlusconi IV (5 su 18).

La tenuta della maggioranza in parlamento

Un ultimo elemento interessante da analizzare riguarda la solidità della coalizione di governo all’interno delle camere. Senza una maggioranza che lo sostiene infatti un esecutivo non può andare avanti e sarebbe quindi costretto a rassegnare le proprie dimissioni.

Per valutare questo aspetto possiamo analizzare l’andamento dei voti svolti dalle camere. Un indicatore utile da questo punto di vista è rappresentato dal margine che ha la coalizione di centrodestra rispetto alla soglia minima della maggioranza richiesta per l’approvazione di un provvedimento (in genere la metà più uno dei votanti).

Per questa analisi ci limiteremo all’osservazione dei voti di fiducia (compreso quello sulle dichiarazioni della presidente Meloni all’atto dell’insediamento) e di quelli finali sui disegni di legge. Alla camera le votazioni che rientrano in questo conteggio sono 13 e il margine della maggioranza è stato in media di circa 67,4 voti. Si sono registrati 2 picchi in occasione delle votazioni sul decreto aiuti ter e sul decreto elezioni. Ma questo dato deve essere valutato con attenzione. Nel primo caso infatti, come già detto, si tratta di un provvedimento che risale al governo Draghi che, come noto, poteva contare su una maggioranza diversa e più ampia di quella attuale. Nel secondo caso parliamo invece di un decreto più tecnico. Al contrario, il margine si è particolarmente assottigliato in occasione del voto sul Dl per il riordino dei ministeri (16 voti).

Ma è forse al senato che si incontrano le indicazioni più interessanti. Come abbiamo spiegato in questo articolo infatti, qui il margine della maggioranza è già di per sé più ridotto rispetto a quello della camera. Valutare l’andamento delle votazioni in questo ramo del parlamento è quindi particolarmente rilevante.

A palazzo Madama i voti da analizzare sono 15 con un margine medio di 37,9 voti sulla soglia della maggioranza. In questo caso, come si può notare anche dal grafico, l’andamento è stato molto più altalenante. Ma occorre precisare che le votazioni in cui si è registrato un numero particolarmente rilevante di voti favorevoli riguardano proposte di legge che incontrano ampio consenso bipartisan. È il caso ad esempio del voto sul Ddl per l’istituzione di un fondo per la visita dei campi di concentramento nazisti a favore delle scuole. E di quello sull’istituzione di una commissione d’inchiesta sulla violenza di genere e il femminicidio.

Al contrario, sui provvedimenti più “politici” logicamente il margine tende ad assottigliarsi. Da questo punto di vista, il picco negativo è rappresentato dal voto sulla conversione del Dl rave dove lo scarto rispetto alla soglia della maggioranza è stato di appena 8 voti favorevoli. Ma anche altri provvedimenti sono stati approvati con un margine piuttosto limitato. È il caso del Dl sul riordino dei ministeri (12 voti) e di quello sul Dl aiuti quater (14).

Da notare in particolare che nei primi 2 casi era particolarmente elevato il numero di senatori “in missione”. Quei parlamentari cioè che non hanno partecipato al voto perché impegnati in altre attività istituzionali. Erano 23 per il decreto sui rave e 22 sull’aiuti ter. Questo dato è fortemente influenzato anche da quei parlamentari che ricoprono un incarico di governo (ministro, vice ministro, sottosegretario) e che per questo motivo non riescono a essere sempre presenti in aula.

Questo però può rappresentare un campanello d’allarme per l’esecutivo. Se i senatori che fanno anche parte del governo non riusciranno a garantire il proprio apporto in assemblea infatti la maggioranza rischia di non avere i numeri in passaggi decisivi.

Foto: Governo – Licenza

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Per realizzare le riforme e gli investimenti in agenda, il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) ha bisogno di una serie di interventi normativi.

L’entrata in vigore di ognuna di queste norme è associata a una scadenza del piano, che ne definisce i tempi e le modalità di completamento. Questo ci permette di monitorarne l’avanzamento e di osservare eventuali differenze tra ciò che l’agenda prevedeva e ciò che governo e parlamento hanno realizzato.

Innanzitutto ricostruiamo il quadro complessivo di questi interventi normativi, a partire dalla loro distribuzione poco equilibrata. Se infatti nel primo e nel terzo trimestre andava completata solo 1 misura legislativa, nel secondo e nel quarto ne sono previste rispettivamente 8 e 11.

I motivi di questa scelta potrebbero essere legati alla maggiore rilevanza che i trimestri 2 e 4 assumono a livello europeo. La fine di giugno e la fine di dicembre corrispondono infatti ai 2 momenti in cui l’Unione europea verifica il conseguimento delle scadenze previste. In caso di parere positivo, rilascia una nuova tranche di fondi ai paesi. La tendenza quindi sembrerebbe quella di concentrare nei 3 mesi precedenti a questi appuntamenti, un maggior numero di interventi da completare, compresi quelli legislativi.

Osservando invece i temi su cui intervengono le norme Pnrr 2022, la transizione ecologica è al primo posto, con 6 misure legislative su questa materia. Un dato in linea con la centralità che l’Ue ha chiesto di dare a questo ambito, a tutti gli stati membri. Seguono infrastrutture e scuola università e ricerca, ciascuna al centro di 3 scadenze.

Lo stato di avanzamento e il cambio di governo

Un discorso a parte merita l’avanzamento di queste scadenze. Come si evince dalla tabella sopra, la maggior parte (15) sono già completate. In particolare, 9 relative a trimestri già trascorsi e 6 all’attuale, il quarto, che si chiuderà alla fine dell’anno. Ma in base al nostro ultimo monitoraggio datato 2 novembre 2022, diverse misure legislative risultano ancora da realizzare.

Su questi come sugli altri interventi Pnrr, è ancora da capire come il governo Meloni intende procedere. Se interromperà la realizzazione dell’agenda attuale per avviare un processo di modifica o addirittura di ristesura del piano. O se procederà con l’attuazione dell’agenda esistente almeno fino alla fine dell’anno. Cioè quando il nostro paese dovrebbe aver completato tutte le scadenze previste e richiedere alla commissione europea la terza tranche di finanziamento.

Anche se questo non è ancora chiaro, a oggi è già possibile sottolineare alcuni aspetti critici sulle misure legislative da conseguire entro il 2022.

Ad esempio, un caso da approfondire riguarda l’entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza 2021. Il 16 settembre 2022 il consiglio dei ministri ha approvato i due decreti legislativi necessari a rendere la legge operativa. Tuttavia a oggi non sono ancora pubblicati in gazzetta ufficiale e non sono in vigore. Bisognerà vedere come interverrà a riguardo il nuovo esecutivo. Ad esempio chiedendo proroghe, evitando di approvare i decreti attuativi o introducendo in una fase successiva decreti che possano abrogare alcuni aspetti della norma.

Circostanze simili sono quelle che interessano la riforma della giustizia, di cui si sta discutendo molto nel dibattito pubblico recente. Non è chiaro perché questa misura non rientri tra quelle riportate dalla camera, ma entro dicembre è prevista l’entrata in vigore degli atti delegati per la riforma del processo civile e penale e la riforma del quadro in materia di insolvenza. In questo caso, i decreti legislativi erano già stati pubblicati, ma prevedevano date diverse per diventare operativi. Il decreto sul processo civile (149/2022) dovrebbe assumere validità entro il 30 giugno 2023. Quello sul processo penale invece (150/2022) riportava come data di entrata in vigore il 30 novembre 2022. Tuttavia, con il decreto legge approvato in Cdm una settimana fa, il 31 ottobre, il nuovo esecutivo ha disposto

Questo dovrebbe dare tempo all’esecutivo di apportare le modifiche che ritiene necessarie – sempre che la commissione europea le approvi – e riuscire a far diventare operativo il decreto sul processo penale prima della fine dell’anno. Così da completare comunque la scadenza nei tempi previsti.

Il potere legislativo del governo

Un’altra prospettiva interessante da cui analizzare i dati sulle misure legislative per il Pnrr è la tipologia di atti adottati per realizzarle.

Il sito della camera fornisce l’informazione in merito a quale intervento (legge, decreto legge, decreto legislativo, …) l’agenda aveva previsto di realizzare per completare ciascuna scadenza. Nella gran parte dei casi però, la misura effettiva non corrisponde a quella che si era deciso di attuare, o per numero o per tipologia. Innanzitutto, 10 scadenze su 21 sono state realizzate da diversi articoli appartenenti a più leggi o decreti. Anche se era stato previsto un singolo intervento normativo per ogni scadenza. Inoltre, delle 13 leggi ordinarie attese, solo 5 misure hanno preso questa forma. Mentre nella maggior parte dei casi si è proceduto attraverso decreti legge, decreti legislativi e altre forme normative che hanno visto un contribuito marginale da parte del parlamento.

Questi dati vanno inquadrati in una tendenza più ampia, di cui abbiamo già parlato diverse volte. Cioè quella che vede i governi degli ultimi anni fare sempre più spesso ricorso ai decreti legge, esercitando il potere legislativo in modo primario. Mentre il parlamento è chiamato solo in un secondo momento a convertire tali interventi in leggi, entro 60 giorni dalla loro emanazione.

Questo pone da un lato una questione democratica, legata al rischio di depotenziamento dell’organo legislativo, l’unico eletto direttamente dal popolo. Dall’altro vi è una questione tecnica. Il ricorso abituale ai decreti legge infatti satura l’agenda del parlamento, che avrà poco tempo. Sia per entrare nel merito delle misure ed eventualmente modificarle, sia per occuparsi di altri temi.

Infine è interessante notare che, per rispettare il rigido cronoprogramma del Pnrr, spesso il governo ha approvato dei decreti che realizzavano contemporaneamente più misure legislative. È il caso dei cosiddetti decreti Pnrr 1 e 2. Il primo è il Dl 152/2021 che ha contribuito, da solo o in concomitanza con altri atti, a rendere operative 10 misure legislative nel 2021 e 3 nel 2022. Mentre il secondo è il Dl 36/2022 che ha completato, allo stesso modo, 1 scadenza nel 2021 e 13 misure nel 2022.

Foto: Presidenza del consiglio dei ministri

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

54 su 153

i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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