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L'articolo Le gare d’appalto e l’evoluzione del sistema di accoglienza proviene da Openpolis.

Da un lato dunque è importante insistere affinché il Sai venga realmente potenziato, aumentando le sue capacità ricettive. Dall’altro, visto che attualmente i Cas coprono il 59,7% dei posti nel sistema, resta importante distinguere tra le diverse modalità di accoglienza che possono offrire, oltre a verificare che il sistema riesca effettivamente a rispondere alle esigenze.

I bandi per l’accoglienza

Da questo punto di vista, all’interno del sistema dei Cas la prima distinzione che può essere fatta è tra piccoli centri gestiti in modalità in rete e centri collettivi. Questi, a seconda dei casi, possono accogliere anche centinaia di persone.

Si tratta di un’analisi rilevante per due aspetti. Da un lato il benessere delle persone accolte, dall’altro il rapporto dei centri con il territorio all’interno del quale sorgono. È generalmente riconosciuto che piccoli centri distribuiti rappresentino una soluzione preferibile.

Negli anni però gli schemi di capitolato d’appalto per la gestione delle strutture non hanno favorito questa modalità di accoglienza, anzi hanno fatto l’esatto contrario. Non stupisce quindi che, analizzando i dati della banca dati dei contratti pubblici (Bdncp) dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), emerga negli anni un progressivo spostamento a favore delle grandi strutture.

Non si è trattato di un’analisi semplice. Tra il 2020 e l’agosto del 2023 infatti le prefetture italiane hanno emesso oltre 7mila 200 bandi. Dopo un’attenta verifica abbiamo ristretto il campo a circa 3mila bandi relativi alla gestione dei servizi di accoglienza.

Questo insieme di gare presenta poi caratteristiche molto diverse. Sia rispetto ai centri a cui sono riferite, sia in relazione agli importi e le procedure di assegnazione. Per questo conviene innanzitutto distinguere tra bandi singoli, emessi per ragioni specifiche che possono avere motivazioni anche molto diverse, accordi quadro e i bandi derivanti da accordi quadro.

In questa sede a noi interessano in particolare gli accordi quadro. Ovvero contratti che forniscono una cornice all’interno della quale possono poi, quando se ne verifichi la necessità, essere attivati i contratti veri e propri (ovvero quelli derivanti dall’accordo quadro). Questa d’altronde è la procedura indicata dal ministero dell’interno per l’attivazione di nuovi Cas. Può essere quindi considerata come un utile indicatore delle intenzioni di ciascuna prefettura, indipendentemente da quello che poi le condizioni effettive richiederanno.

Il declino dell’accoglienza diffusa

Da anni ormai i capitolati d’appalto previsti dal ministero dell’interno svantaggiano l’accoglienza diffusa. I prezzi infatti sono inferiori a quelli previsti per i centri più grandi a fronte di servizi più costosi da offrire.

Malgrado questo, nel 2020 gli importi messi a bando per accordi quadro relativi a centri in modalità in rete rappresentavano ancora più della metà del totale (52,2%). Un dato relativamente alto si è registrato anche l’anno successivo, se pur con un calo di 8 punti percentuali.

Il 2020 e il 2021 tuttavia non sono stati anni ordinari per il sistema di accoglienza Italiano. Come è noto infatti in quel biennio le presenze in accoglienza hanno registrato numeri molto contenuti. Sia rispetto ai periodi precedenti che successivi.

Il dato del 2022 dunque va letto anche come la risposta a un arrivo più consistente di richiedenti asilo in Italia. Infatti se si considerano gli importi messi a bando in valori assoluti, emerge come questi siano tutti aumentati rispetto al 2020. Tuttavia guardando alla proporzione di ciascun tipo di centro, si registra un notevole calo dei bandi destinati ai centri gestiti in modalità in rete.

Il sistema insomma ha retto almeno in parte finché i flussi sono stati contenuti. Sì è però rapidamente spostato verso l’accoglienza in grandi strutture quando le richieste sono aumentate, anche se non di molto.

I dati sul 2023, per quanto parziali (visto che riguardano solo contratti messi a bando tra gennaio e agosto), segnano un lieve aumento dei bandi per accoglienza diffusa. Tuttavia tra 2020 e 2023 questi sono comunque passati dal 52,2% ad appena il 36,2%.

In ogni caso, come anticipato, gli accordi quadro non rappresentano gli importi effettivamente erogati ma esclusivamente una stima massima stabilita da ciascuna prefettura per ogni tipo di centro.

Per verificare come si è effettivamente configurata l’accoglienza conviene quindi guardare ai dati di Centri d’Italia. Quello che ci dicono queste informazioni riguarda invece le intenzioni delle prefetture che, a quanto pare, in particolare in situazioni di maggiore pressione, sembrano preferire l’accoglienza in strutture collettive.

Che questa preferenza derivi da una maggiore semplicità logistica, dal presupposto che alle condizioni attuali sia più difficile trovare gestori disposti all’accoglienza in rete o da altre considerazioni è difficile dirlo. In ogni caso è evidente che il sistema, nel suo complesso, disincentiva l’accoglienza diffusa. Una dinamica da cui derivano ricadute negative in termini di servizi alla persona accolta, inclusa l’inclusione nelle comunità locali.

Bandi deserti

L’analisi proposta fin qui riguarda in qualche modo le intenzioni delle prefetture, non è detto però che poi venga effettivamente assegnato un numero di contratti tale da coprire l’importo complessivo degli accordi quadro adottati in principio.

Nel migliore dei casi questo avviene perché il numero di persone a cui è necessario fornire una sistemazione in accoglienza non è così elevato. Può succedere però che, pur essendoci la necessità, non vengano presentate abbastanza offerte. A volte in effetti i bandi vanno del tutto deserti e non si tratta di casi isolati.

Anche in questo caso sono i contratti per centri gestiti in modalità in rete a essere svantaggiati. Il 44% dei contratti andati deserti tra 2020 e 2022 infatti riguarda questo tipo di strutture.

Come abbiamo raccontato più volte in passato le ragioni per cui i gestori non si presentano alle gare possono essere molteplici. Da un lato infatti gli importi per la gestione in modalità in rete sono meno attrattivi rispetto a quelli proposti per i centri collettivi. In questi ultimi infatti è anche possibile sviluppare delle economie di scala. Dall’altro negli anni sono stati ridotti, fino quasi ad annullarli, anche i servizi previsti per gli ospiti. La conseguenza è che i Cas sono diventati sempre più delle strutture di permanenza senza alcun tipo di servizio di integrazione. Molti operatori però non sono disposti a fornire questo tipo di servizio.

Gare ripetute

Il fatto che una o più gare vadano deserte rappresenta un grosso problema per le prefetture. A questo si aggiunge il fatto che, anche bandi che non vanno completamente deserti, possono comunque non essere sufficienti, se gli operatori hanno presentato offerte per un numero di posti inferiore alle necessità.

Tra i vari rimedi che possono essere adottati dagli uffici territoriali del governo, uno dei più comuni è quello di ripetere le gare. Analizzando i dati dei contratti pubblici di Anac, tra il 2020 e l’agosto 2023 abbiamo isolato 184 bandi che possono essere considerati come “ripetuti”. Si tratta di gare che non avrebbe avuto senso pubblicare se non si fossero verificati dei problemi con un appalto precedente.

Questo fenomeno riguarda tutti i tipi di Cas ma, anche in questo caso, ha avuto un impatto maggiore sui centri gestiti in modalità in rete. In particolare nel 2022 più della metà dei principali accordi quadro per l’assegnazione di questo tipo di contratto sono stati ripetuti (24, il 52%).

Quanto al 2023, pur disponendo solo di dati parziali, emerge chiaramente come il fenomeno si sia manifestato in misura consistente. Nei primi 8 mesi, infatti, sono stati ripetuti ben 35 bandi, più di quanto non sia avvenuto nel corso di tutto il 2020.

Complessivamente, sono ben 50 le prefetture che, nel periodo considerato, hanno riscontrato problemi di questo genere, ovvero quasi la metà. Il fenomeno si è manifestato con particolare gravità in alcuni territori tra cui Prato, dove sono stati ripetuti ben 16 bandi (tra cui 7 per l’accoglienza in rete e 7 per Cas fino a 50 posti), La Spezia (con 13 bandi ripetuti) e Varese (12).

L’assenza di una prospettiva credibile

Data la situazione descritta sembra evidente che il modello di accoglienza italiano andrebbe ripensato integralmente. Innanzitutto rafforzando il sistema ordinario in modo tale che i Cas svolgano la funzione per cui erano stati ideati inizialmente. Ovvero quella di costituire una sistemazione provvisoria e straordinaria in attesa che si liberi un posto nel sistema ordinario.

Questo tuttavia potrebbe avvenire solo se i posti presenti nel Sai venissero aumentati fino a rappresentare la grande maggioranza del sistema. Oltre a questo poi sarebbe necessario prevedere che anche i richiedenti asilo possano accedere al Sai, come d’altronde avveniva in passato. Una soluzione di questo tipo, oltre ad essere più efficace, aiuterebbe a ridurre la pressione sulle prefetture che a quel punto potrebbero limitarsi a gestire i centri di prima accoglienza e alcuni Cas nei momenti di maggiore afflusso.

Nulla di tutto questo però risulta né nelle intenzioni né nei provvedimenti del governo. Al contrario nel corso di questi anni abbiamo assistito all’approvazione di una serie di norme che aumentano le criticità.

Nel corso dei mesi infatti sono state adottate misure che complicano il lavoro delle Ong che si occupano di salvataggi in mare (decreto 1/2023), è stata ristretta la possibilità di accedere alla protezione speciale e sono stati esclusi i richiedenti asilo dal circuito Sai (Dl 20/2023), è stato adottato (apparentemente senza ragione) uno stato di emergenza (prorogato negli scorsi giorni) che permette alle prefetture di procedere in deroga alla normativa ordinaria, si è prevista la possibilità che minori ultrasedicenni siano accolti in centri per adulti e si è permesso, in caso di necessità, di derogare ai “parametri di capienza previsti” nei centri di accoglienza (dl 133/2023). A questi interventi poi si aggiunge l’istituzione dei nuovi centri temporanei, ovvero strutture ancora più straordinarie dei Cas che possono essere aperte in caso non vi siano posti in altri centri.

Queste novità però non contribuiscono in alcun modo a una riforma organica del sistema che abbia come obiettivo quello di rendere l’accoglienza uno strumento più efficace per l’integrazione dei migranti, rafforzando piuttosto l’approccio emergenziale adottato anche dai governi precedenti.

Foto: Giuseppe Di Maio – Sponz Fest

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A causa della pandemia miliardi di dispositivi di protezione individuale giacciono nei magazzini. Il governo ha provato a venderli ma finora senza successo. Il costo per il loro stoccaggio è alto.

È questa l’estrema sintesi di un servizio, durante il quale siamo intervenuti, andata in onda oggi in esclusiva Report, trasmissione d’inchiesta di Rai 3.

È quanto emerge a 15 mesi dalla fine dello stato di emergenza, attivo per oltre due anni, e con il parlamento che – nonostante le dichiarazioni della politica – non ha ancora istituito una commissione d’inchiesta sul Covid.

Infatti, ci sono 4 distinte proposte di legge in tal senso, di cui solo due hanno avviato l’iter (una della maggioranza e l’altra proposta da Azione-Italia viva) e peraltro finora si sono fermate alla camera.

2 miliardi di mascherine nei magazzini

A partire da luglio 2022, poco dopo la fine dello stato di emergenza dichiarato due anni prima a causa del Covid-19, sia il governo Draghi che l’esecutivo guidato da Giorgia Meloni hanno pubblicato 5 diverse manifestazioni di interesse, con lo scopo di vendere il materiale stoccato nei magazzini gestiti da Sda, la società di logistica e trasporto merci di Poste Italiane.

Parliamo di oltre 2 miliardi di mascherine, circa 135 milioni di guanti, 65 milioni di siringhe, quasi 15 milioni di tute di protezione e molto altro materiale. In tutto quasi 250mila metri cubi di prodotti, stoccati in 29 magazzini localizzati in diverse aree del paese.

Lo stoccaggio e il deposito di questa ingente mole di dispositivi di protezione costa circa 855mila euro al mese, finanziati dalla “unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia”, organo della presidenza del consiglio dei ministri.

Si tratta di parte degli importi assegnati a Sda attraverso i bandi nel periodo di emergenza. Un aspetto importante del periodo pandemico, che sulle pagine di openpolis abbiamo raccontato per tutto il periodo emergenziale, attraverso il nostro osservatorio indipendente sul Covid-19.

A pochi giorni dalla fine dello stato di emergenza, risultavano affidati a Sda 5 lotti per un’aggiudicazione complessiva di 380 milioni di euro, di cui la maggior parte (220 milioni) impiegati per il trasporto dei vaccini anti-Covid. Al 31 marzo scorso il governo aveva liquidato a Sda quasi 290 milioni di euro.

Sono anche importi di tale rilevanza ad aver indotto prima l’esecutivo Draghi e poi il governo Meloni a tentare di vendere il materiale, pubblicando manifestazioni di interesse prima a luglio e novembre 2022, e poi nello scorso febbraio. Tutti avvisi che hanno ottenuto esito negativo.

Così, il 2 maggio il governo sembra aver cambiato strategia: nell’ultima manifestazione, infatti, l’esecutivo emette un “avviso pubblico per la donazione di materiali per uso sanitario e DPI in favore delle PPAA, degli Enti e Organismi no-profit“.

Le mascherine di Fca giacciono nei magazzini

Attraverso il nostro osservatorio sui bandi nella pandemia, abbiamo rilevato che nei due anni di emergenza sono stati indetti più di 18mila lotti per 24,5 miliardi di euro, di cui oltre 22 miliardi attraverso procedure semplificate.

Parliamo di bandi indetti per l’acquisto di materiali, beni e servizi necessari a fronteggiare l’emergenza.

Tra gli 8,9 miliardi di euro banditi per l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale, c’è anche un lotto per quasi 750 milioni di euro, aggiudicato nel luglio 2020 a Fiat Chrysler Automobiles Italy (Fca). Dal punto di vista economico, si tratta del bando più rilevante del periodo pandemico, se escludiamo i lotti di vaccini acquistati tramite accordi con le istituzioni europee.

Parte di quella fornitura è attualmente depositata nei magazzini, come ribadito nelle determine con cui il governo rende pubblica la volontà di vendere, e in subordine donare, il materiale acquistato, mai distribuito e oggi in giacenza a pagamento nei locali gestiti da Sda.

È possibile vedere il servizio andato in onda su Report qui.

Foto: regione Puglia

L'articolo Le mascherine lasciate nei magazzini dopo la fine della pandemia proviene da Openpolis.

Il fenomeno migratorio ha fasi più intense e fasi meno intense. Tuttavia da quello che ci dicono i report delle Nazioni unite, non è destinato a concludersi in breve tempo.

Per questo nei nostri rapporti abbiamo sempre sostenuto che la gestione emergenziale dell’accoglienza rappresenta una debolezza per l’Italia. Ma dopo anni in cui tutti i governi hanno mantenuto questo tipo di approccio l’esecutivo guidato da Meloni sembra aver fatto un passo in più.

Il governo infatti ha annunciato la dichiarazione di stato di emergenza per la gestione dei flussi migratori. Un passaggio che fornisce al governo e ai commissari delegati poteri straordinari per svolgere funzioni del tutto ordinarie.

Annunci e stato di emergenza

Lo scorso 11 aprile il consiglio dei ministri ha annunciato, attraverso il consueto comunicato stampa di fine seduta, la deliberazione dello “stato di emergenza su tutto il territorio nazionale per fronteggiare l’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti“.

Per giustificare questa misura l’esecutivo ha sostenuto che i centri di prima accoglienza e in particolare l’hotspot di Lampedusa, si trovino in un gravissimo stato di sovraffollamento. Inoltre, aggiunge il testo, è previsto un ulteriore incremento delle partenze.

L’esecutivo dunque ritiene di dover attivare nuove strutture sia di prima accoglienza (Cpa-hotspot) che di detenzione e rimpatrio (Cpr). A questo scopo si intende provvedere con l’attivazione dello stato di emergenza e un primo finanziamento straordinario di 5 milioni di euro.

Eppure alla riunione del consiglio dei ministri non è seguito, almeno fino a oggi, nessun atto ufficiale. Per 10 giorni abbiamo letto interviste e ricostruzioni senza che in gazzetta ufficiale venisse pubblicato alcun documento che confermasse l’effettività dello stato di emergenza. D’altro canto, se la materia fosse stata così urgente come viene fatto intendere, non si sarebbe aspettato tanto. Quando fu dichiarato lo stato di emergenza in risposta alla crisi da Covid-19, infatti, la delibera venne pubblicata in gazzetta ufficiale il giorno successivo alla sua adozione in consiglio dei ministri.

Il tutto mentre in parlamento i gruppi di maggioranza mostrano di avere posizioni molto diverse su come debba funzionare, anche in assenza dello stato di emergenza, l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.

Domenica 16 aprile poi, i giornali hanno pubblicato la notizia della nomina del prefetto Valerio Valenti come commissario delegato all’emergenza. Dunque ancora non era stata pubblicata in gazzetta ufficiale la delibera del Cdm, ma già si stava procedendo con decisioni che dovrebbero esserne una conseguenza. Un modo di procedere assolutamente distante da ogni logica di trasparenza.

Anche dell’ordinanza del capo della protezione civile, con cui Valenti è stato nominato commissario, per giorni non c’è traccia nei documenti pubblici. Solo il 19 aprile è stata finalmente pubblicata in gazzetta. Da questo documento è possibile avere finalmente alcune informazioni ufficiali su come dovrebbero funzionare commissariamento e stato di emergenza. Altre informazioni però restano ancora non disponibili visto che la delibera del consiglio dei ministri resta non pubblicata. E questo nonostante l’atto di nomina di Valenti la citi esplicitamente.

Il perimetro geografico dell’emergenza

Il primo elemento che emerge già dal titolo dell‘ordinanza è il suo perimetro territoriale. Qui infatti sono elencate tutte le regioni Italiane a esclusione di Valle d’Aosta, Emilia Romagna, Toscana, Puglia e Campania. Un fatto che era già emerso da diverse fonti stampa e che deriverebbe dal rifiuto a collaborare espresso dai presidenti di queste regioni.

Eppure tutte le fonti ufficiali disponibili confermano come il consiglio dei ministri abbia deliberato lo stato di emergenza “sull’intero territorio nazionale”. Sembra dunque che ci troviamo nella strana situazione in cui l’emergenza nazionale risulta attiva su tutto il territorio ma il commissario opera solo in alcune regioni.

D’altronde in base alla costituzione (art. 117) la protezione civile è una competenza concorrente tra stato e regioni. Lo stesso codice della protezione civile peraltro prevede che le ordinanze siano emanate d’intesa con i presidenti delle regioni interessate (D.Lgs. 1/2018, art. 25).

Ciò nonostante il presidente della regione Puglia Michele Emiliano ha sollevato dubbi sul fatto che il mancato accordo con le regioni rappresentasse un limite invalicabile per li governo, anzi.

Il commissario e i soggetti attuatori

Non è molto chiaro a questo punto come debba funzionare la gestione dell’emergenza nelle 5 regioni rimaste fuori dall’intesa. Anche perché, se non fosse stata messa in mezzo la protezione civile, le regioni avrebbero avuto ben poco a che fare con questa questione.

Le politiche migratorie e di asilo infatti sono di competenza esclusiva dello stato. Nello specifico la materia è amministrata dalle prefetture a livello periferico e del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno a livello centrale. E li capo di questo dipartimento è quello stesso prefetto Valenti che ora risulta commissario delegato in 16 regioni.

Certamente i poteri attribuiti a Valenti con questa ordinanza possono essere esercitati solo nelle regioni elencate. Per coadiuvarlo in questa attività inoltre gli sono stati attribuiti degli uffici specifici e sono stati nominati dei soggetti attuatori. Ovvero i prefetti dei capoluoghi delle regioni elencate nonché quelli di alcuni particolari territori soggetti a sbarchi (Agrigento, Catania, Messina, Siracusa, Trapani, Reggio Calabria e Crotone).

I poteri straordinari

Tra i poteri attribuiti dall’ordinanza ve ne sono alcuni che con tutta evidenza risultavano già di competenza del ministero dell’interno e delle prefetture. Come ad esempio “coordinare le attività volte all’ampliamento della capacità del sistema di accoglienza”, “l’individuazione di disponibilità di posti” e “l’individuazione delle migliori soluzioni per assicurare la realizzazione di un servizio continuativo di trasporto marittimo e aereo, da parte di vettori all’uopo individuati, dagli hotspot ai territori”.

È previsto inoltre che a questi scopi, e in particolare per il trasporto, possano avvalersi delle forze armate e di polizia. Il governo continua dunque a spostare nell’ambito della sicurezza quella che dovrebbe essere una politica sociale e di integrazione. Ma la parte sicuramente più rilevante è quella relativa alle deroghe.

Oltre ad alcune norme, comunque rilevanti, in materia di contabilità e produzione di atti normativi, le deroghe più importanti sono quelle relative all’adozione dei contratti pubblici.

Sistema di accoglienza e aumento dei flussi

Sorge però più di un dubbio sul fatto che, per procedere in questo modo fosse effettivamente necessaria l’attivazione dello stato di emergenza nazionale. In effetti basta leggere le norme per realizzare come i Centri di accoglienza straordinaria (Cas) attivi in tutto il territorio, siano stati originariamente pensati proprio per rispondere a situazioni come quella che stiamo attraversando.

Il fatto che questo tipo di strutture rappresentino in realtà il grosso del sistema di accoglienza, non cambia la natura delle cose.

Bisogna segnalare inoltre che nella legge di conversione al decreto Cutro approvata in prima lettura al senato è stato inserito un emendamento del governo che crea una nuova categoria di centri di accoglienza straordinaria, che dunque risulterebbero ancora più straordinari di quelli già in essere.

Infine è utile ricordare che anche il nuovo codice degli appalti (D.lgs. 23/2023, art. 50) facilita la possibilità di ricorrere a procedure semplificate per l’assegnazione dei contratti pubblici. Anche se questo testo entrerà effettivamente in funzione solo in estate.

Foto: ministero dell’interno

L'articolo Le anomalie dello stato di emergenza sull’immigrazione proviene da Openpolis.

Giovedì 6 aprile si è tenuta a Roma la terza Giornata Nazionale per l’integrità in Sanità organizzata da Transparency International Italia e Re-Act. Per l’occasione è intervenuto anche il presidente dell’autorità nazionale anticorruzione (Anac) Giuseppe Busia.

Nell’ambito di questa giornata è stato affrontato il tema della Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale. Si tratta di un progetto Anac che vede la partecipazione di openpolis attraverso la fornitura di dati e la messa a disposizione di strumenti e metodologie di analisi di network.

Il progetto si concentra sull’ambito sanitario con l’obiettivo di rendere disponibile un insieme di indicatori in grado di misurare il rischio di corruzione nei diversi territori. Un modo per comprendere dove intensificare gli sforzi, massimizzando l’efficienza degli interventi.

L’evento è stato l’occasione per mostrare la dashboard che permette di esplorare nel dettaglio le tre tipologie di indicatori utilizzati per la misurazione:

• contesto;
• appalti;
• comunali.

Gli indicatori di contesto sono costruiti analizzando 18 diversi aspetti legati al territorio, che vanno dall’istruzione, alla presenza di criminalità, al tessuto sociale, all’economia locale e alle condizioni socio-economiche dei cittadini.

Gli indicatori di rischio corruttivo negli appalti si basano sull’analisi dei contratti pubblici disponibili sulla banca dati dei contratti pubblici di Anac (Bdncp). Incrociando le informazioni i bandi pubblici sono classificati attraverso diciassette indicatori che tengono conto di aspetti diversi. Come ad esempio lo scostamento nei tempi o nei costi previsti, la presenza di procedure di scelta del contraente poco limpide o altro.

Infine gli indicatori di rischio a livello comunale raggruppano elementi che possono essere associati alla presenza di fenomeni corruttivi all’interno dell’amministrazione stessa. Questa analisi si è limitata ai comuni con popolazione maggiore di 15mila abitanti concentrandosi su aspetti quali: le dimensioni del comune, la quota di appalti sotto soglia assegnati, eventuali scioglimenti per mafia, la condizione dei comuni limitrofi.

L'articolo Come monitorare il rischio di corruzione sul territorio proviene da Openpolis.

24,48

miliardi di euro messi a bando attraverso oltre 18mila lotti indetti tra il 31 gennaio 2020 (giorno in cui è stato attivato lo stato di emergenza) e il 12 aprile 2022. Da queste somme sono esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici. Vai all’articolo.

36,4%

del totale degli importi messi a bando riguarda l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi). Parliamo di 8,91 miliardi in poco più di due anni. Dopo l’approvvigionamento di mascherine e dpi la tipologia di fornitura che ha fatto registrare gli importi più alti è relativa alla campagna vaccinale (acquisto di dosi di vaccino, trasporti dei vaccini, somministrazione delle dosi, etc.). In questo caso sono stati banditi lotti per complessivamente 6,3 miliardi di euro. Vai al grafico.

22,16

miliardi di euro rappresentano la somma degli importi a base d’asta relativi a bandi affidati attraverso procedure semplificate, pari al 93,7% del totale degli importi banditi nell’emergenza Covid. Queste procedure garantiscono più celerità nell’approvvigionamento di beni e servizi, ma necessitano di maggiori controlli sulla trasparenza degli affidamenti. Il 71,2% delle somme (17,4 miliardi) sono state bandite attraverso la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Seguono gli affidamenti diretti in adesione ad accordi quadro (9,2%, per 2,2 miliardi) e gli affidamenti diretti semplici (7,7%, per 1,9 miliardi). Vai all’articolo.

1.668

le amministrazioni pubbliche monitorate dall’osservatorio Bandi Covid. Si tratta di ministeri, strutture pubbliche centralizzate (come il dipartimento della protezione civile) o create ad hoc (come il commissario straordinario per l’emergenza), ma anche di regioni, amministrazioni locali e aziende di diritto privato ma a totale partecipazione pubblica, come le centrali di committenza regionali. Vai all’osservatorio.

2,8

miliardi di euro è l’importo a base d’asta del lotto più importante (dal punto di vista economico) tra quelli emessi negli oltre due anni di emergenza pandemica. Si tratta del bando indetto dal commissario straordinario per l’acquisto di “dosi addizionali di vaccino” da utilizzare tra il dicembre 2021 e il giugno 2023, pubblicato il 26 novembre 2011. Vai alla tabella.

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L'articolo Le spese in due anni di pandemia proviene da Openpolis.

Sono alcune delle cifre più significative sugli acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche italiane in più di due anni di pandemia.

Era il 31 gennaio 2020, infatti, quando il governo decretava lo stato di emergenza, in seguito all’accertamento dei primi due casi di Covid in Italia, una coppia di turisti cinesi che villeggiava a Roma. Un regime terminato solo 26 mesi dopo, lo scorso 31 marzo.

Proprio in virtù dello stato di emergenza, furono messe in campo una serie di iniziative eccezionali, come la creazione della struttura del commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, diretta prima da Domenico Arcuri e poi da Francesco Paolo Figliuolo.

In questi mesi abbiamo costantemente monitorato i livelli di spesa delle amministrazioni pubbliche del paese, attraverso i dati che abbiamo messo a disposizione sull’osservatorio Bandi Covid.

Oggi, dopo un biennio estremamente complesso, possiamo delineare le principali caratteristiche dei bandi di gara, indetti con l’obiettivo di sostenere l’apparato statale e le articolazioni territoriali nella lotta alla pandemia.

Quasi un miliardo al mese

Dal 31 gennaio 2020 al 12 aprile 2022, data dell’ultimo aggiornamento dei dati presenti nell’osservatorio Bandi Covid, sono stati indetti 18.232 lotti di gara, che riportano importi pari complessivamente a 24,5 miliardi di euro, di cui 8,95 miliardi risultano a oggi formalmente aggiudicati. A indirli sono state 1.668 amministrazioni e società pubbliche italiane, che hanno svolto il ruolo di stazioni appaltanti.

È bene evidenziare che dalle somme oggetto di questo approfondimento sono stati esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Al netto degli accordi quadro, dunque, possiamo affermare che è stato messo a bando quasi un miliardo di euro al mese, in media, per l’acquisto di beni, materiali e servizi necessari al contrasto della pandemia.

Dalle mascherine alle vaccinazioni

Con il nostro progetto Bandi Covid abbiamo categorizzato la tipologia di fornitura, per comprendere quali fossero i beni e i servizi che venivano acquistati con più ricorrenza.

Se fino alla fine del 2020 più dell’80% degli importi banditi erano dedicati all’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi), questa quota è via via scesa, nonostante rappresenti ancora oggi la prima tipologia di fornitura.

Infatti più di un terzo delle somme (il 36,4%, pari a 8,91 miliardi) riguarda proprio mascherine e dpi. Mentre un quarto degli acquisti (6,3 miliardi) è stato messo a bando per la campagna vaccinale, il cui peso è andato crescendo nel tempo.

Inoltre, 3,5 miliardi (14,3% del totale) rappresentano l’ammontare complessivo dei bandi di gara dedicati ai prodotti per le analisi, come test e tamponi.

L'utilizzo quasi esclusivo delle procedure semplificate

Il 93,7% dei lotti indetti in più di due anni di emergenza sono stati assegnati attraverso procedure di gara semplificate. Parliamo di 17.090 bandi sui poco più di 18mila totali, per complessivamente 22,1 miliardi di euro.

Basti pensare che la tipologia di gran lunga più utilizzata è la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, per importi pari a 17,4 miliardi di euro (il 71,2% del totale).

Al secondo e terzo posto tra le procedure più utilizzate vi sono l'affidamento diretto in accordo quadro (9,2%) e l'affidamento diretto (7,7%), che sommati cubano 4,1 miliardi di euro.

La centralità della struttura commissariale

Con il passare dei mesi è cresciuto vistosamente il ruolo del commissario straordinario per l'emergenza.

Se nella prima fase della pandemia la struttura allora guidata da Arcuri aveva "ereditato"  le mansioni e gli obiettivi di spesa del dipartimento di protezione civile e della Consip (organi che erano stati incaricati dal governo nelle primissime settimane dell'emergenza), nel corso del 2021 la struttura, affidata dal governo Draghi a Figliuolo, ha indetto soprattutto i bandi per l'acquisto delle dosi di vaccino, concordate con l'Unione europea.

Dei meccanismi di approvvigionamento dei vaccini e sulla necessità di una maggiore trasparenza sul tema raccontammo già un anno fa. Come vedremo, in termini economici si tratta dei lotti più importanti.

Tra le oltre 1.600 amministrazioni monitorate dal nostro osservatorio, rileviamo che il 62,5% del totale delle somme messe a bando (15,3 miliardi di euro) sono di competenza del commissario straordinario.

Subito dopo troviamo, ma in forme più residuali, tre aziende pubbliche che si occupano degli acquisti per conto delle regioni: Aria Spa per la Lombardia (923 milioni), Zero per il Veneto (913) ed Estar per la Toscana (560). Infine, il dipartimento nazionale di protezione civile e Consip hanno indetto bandi per somme pari rispettivamente a 385 e 305 milioni di euro, per avvisi emessi soprattutto nella fase iniziale dell’emergenza.

I 20 lotti più importanti (dal punto di vista economico) nell'ambito dell'emergenza Covid sono stati comunque tutti indetti dal commissario. Quello che riporta l’importo a base d’asta più alto (2,8 miliardi di euro) è stato pubblicato lo scorso novembre ed è relativo all’acquisto di dosi di vaccino da somministrare fino al giugno 2023.

Seguono altri due lotti banditi per l’acquisto di dosi di vaccino, rispettivamente di 1,1 miliardi e 930 milioni. Mentre nell’agosto 2020 erano stati messi a bando 749 milioni per l’acquisto di mascherine, successivamente aggiudicati per 237,4 milioni a Fca Italy. Tra i lotti più importanti troviamo anche sedute e banchi per le scuole, l’antivirale orale paxlovid, oltre a un lotto indetto nell'aprile 2020 per il servizio di trasporto merci e logistica.

Nelle prossime settimane proseguiremo l'analisi di quanto è stato bandito (e speso) nel corso degli ultimi due anni, con l'obiettivo di continuare a monitorare questo rilevante volume di risorse pubbliche impiegate in regime di emergenza.

Foto: Vladimir Fedotov - licenza

L'articolo In due anni di emergenza sono stati indetti bandi per quasi 25 miliardi di euro proviene da Openpolis.

Trovandosi di fronte a una situazione così complessa il governo ha quindi deciso di attivare la protezione civile, attraverso meccanismi emergenziali, piuttosto che affidarsi al sistema previsto dalle norme vigenti.

Infatti nonostante dal 2015 siano intervenute 3 riforme a modificare la struttura del sistema di accoglienza l’Italia si è trovata anche questa volta impreparata. Eppure negli ultimi anni il numero di richiedenti asilo e rifugiati si era ridotto in maniera significativa, fornendo la possibilità di ristrutturare per intero il modello di accoglienza. Un’opportunità che però non è stata colta, lasciando che i molti limiti del modello attuale si manifestassero proprio nel corso di una nuova situazione di emergenza.

Un nuovo stato di emergenza

Il 25 febbraio, il giorno dopo l’inizio della guerra in Ucraina, il consiglio dei ministri ha varato due primi importanti provvedimenti. Innanzitutto è stato approvato il decreto legge 14/2022 intitolato “Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina” e poi è stato deliberato lo stato di emergenza per intervento all’estero, attribuendo le relative competenze alla protezione civile.

Tre giorni più tardi poi il consiglio dei ministri si è riunito di nuovo. Questa volta la delibera ha disposto lo stato di emergenza interno per assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale. Anche in questo caso dunque sono stati attribuiti poteri straordinari al capo della protezione civile, affinché intervenga anche in deroga a ogni disposizione vigente.

Nei giorni successivi il capo della protezione civile Fabrizio Curcio ha quindi emanato una serie di ordinanze e di decreti. Atti con cui è stata definita una nuova struttura emergenziale per la gestione dei rifugiati, del tutto sovrapposta, anche se in buona parte intersecata, a quella prevista dalla normativa vigente.

Il sistema “ordinario”

Come abbiamo avuto modo di raccontare in numerose occasioni in Italia nel sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati vige ormai da molti anni una struttura duale.

Stando alla legge il sistema dovrebbe basarsi sul Sistema di accoglienza e integrazione (Sai). Questo infatti, come dice il nome, è costruito per fornire agli ospiti gli strumenti necessari a una rapida integrazione nel tessuto sociale e lavorativo italiano. Un modello che vede coinvolti direttamente gli enti locali attraverso progetti che, nella maggior parte dei casi, sono strutturati secondo modelli di accoglienza diffusa sul territorio.

Solo nel caso non siano presenti posti nel sistema ordinario è poi prevista la possibilità di attivare dei centri di accoglienza straordinaria (Cas).

La norma in effetti inquadra in maniera molto precisa la situazione in cui potrebbe rivelarsi necessario attivare questo tipo di strutture, ovvero in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. Una previsione che sembra descrivere in modo preciso la situazione che è scaturita dall’emergenza Ucraina.

Non a caso la norma prevede che questi centri siano gestiti direttamente dalle prefetture, ovvero strutture che da un lato sono articolate su tutto il territorio nazionale, ma dall’altro fanno capo in modo verticistico direttamente al governo e in particolare al ministero dell’interno.

Dalla teoria a una pratica che non funziona

Le disposizioni di legge tuttavia sono state attuate in questi anni solo sulla carta. Il sistema ordinario infatti è sempre rimasto largamente minoritario. I centri di accoglienza straordinaria al contrario non hanno mai rappresentato meno dei 2/3 dell’intero sistema, raggiungendo picchi dell’86%.

È evidente dunque come il Sai non sia mai riuscito a rappresentare effettivamente il sistema ordinario. Tuttavia il fatto che i Cas svolgano un ruolo diverso da quello per cui sono stati creati, non vuol dire necessariamente che non siano in grado di adempiere alla loro funzione originaria. Ovvero quella di essere attivati rapidamente in caso di necessità. La dichiarazione dello stato di emergenza e i successivi provvedimenti che ne sono derivati, hanno tuttavia espresso chiaramente anche questo fallimento.

Una nuova catena di comando

Il 4 marzo Fabrizio Curcio ha emanato la prima ordinanza in merito all’accoglienza dei rifugiati ucraini, a cui ne sono seguite altre nei giorni successivi. Con questi atti sono stati presi diversi provvedimenti che hanno definito una nuova catena di comando per la gestione dell’accoglienza. Le strutture istituite sono state essenzialmente tre: il comitato di coordinamento, la struttura di coordinamento nazionale e la direzione di comando e controllo (DiComaC).

Il DiComaC è una struttura che può essere attivata in caso di necessità per svolgere attività di supporto tecnico, operativo, organizzativo, logistico ed amministrativo. La struttura di coordinamento nazionale invece riunisce componenti e strutture operative del servizio nazionale di protezione civile, oltre che gli ordini nazionali competenti in materia.

Il comitato di coordinamento è invece l’unico organo tra quelli identificati che riunisce anche profili che non rientrano strutturalmente nel sistema di protezione civile. Al contrario al suo interno si trovano figure diverse che in buona parte dei casi detengono, in situazioni ordinarie, competenze in materia di immigrazione e accoglienza.

Il comitato di coordinamento

La struttura è infatti composta dallo stesso Curcio, in qualità di capo della protezione civile, ma anche dal capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, dal direttore della direzione centrale dell’immigrazione e della polizia di frontiera, dal coordinatore tecnico della commissione protezione civile della conferenza delle regioni e dal segretario generale dell’Anci, l’associazione dei comuni italiani.

Se da un lato può stupire l'assenza in quest'organo del ministro dell'interno non desta sorpresa invece che vi sia stata inclusa Francesca Ferrandino. La prefetta Ferrandino infatti è il capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione e in questa fase è stata anche nominata commissario delegato per i minori stranieri non accompagnati. D'altronde nel contesto ordinario è a lei che compete la gestione di tutta l'accoglienza prefettizia, ovvero i Cas, i centri di prima accoglienza, ma non solo. Il Sai infatti è gestito dal servizio centrale una struttura che fa capo da un lato proprio al ministero dell'interno e dall'altro all'Anci.

Non stupisce quindi, ed è un dato positivo, che anche l'associazione dei comuni italiani sia stata coinvolta. Meno scontata invece era la presenza di un rappresentante della conferenza delle regioni, del capo della polizia di frontiera e dello stesso capo della protezione civile.

La decisione d'inserire in questa materia la protezione civile, attribuendogli poteri speciali e di coordinamento su tutti gli altri componenti, dimostra che il sistema previsto dalle leggi vigenti, che vede al centro proprio il ministero dell'interno, non è stato considerato in grado di gestire la situazione.

Il coinvolgimento del capo della polizia di frontiera invece sembra più che altro esprimere il cambio di prospettiva geografica. In passato infatti, quando gli arrivi provenivano perlopiù dal mare era più facile vedere coinvolta la guardia costiera. Si tenga presente a questo proposito che a tutt'oggi il cruscotto statistico giornaliero del ministero dell'interno considera solo gli sbarchi via mare. Un limite che è stato sempre presente ma che in questa fase assume una portata del tutto nuova.

Il ruolo delle regioni

Per nulla scontata infine è stata l'inclusione un rappresentante delle regioni nel comitato di coordinamento. Nello specifico la persona individuata è Maurizio Fugatti, presidente della provincia autonoma di Trento. In seno alla conferenza delle regioni infatti è proprio la provincia di Trento ad avere il compito di coordinare la commissione protezione civile.

Ma d'altronde il ruolo delle regioni definito dall'ordinanza non si limita a questo. L'atto infatti prevede anche la nomina dei presidenti di regione a commissari delegati. Un ruolo a cui corrisponde il compito di coordinare i rispettivi sistemi di protezione civile negli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione proveniente dall’Ucraina. Inoltre è prevista la possibilità che i presidenti nominino a loro volta dei soggetti attuatori.

In questo quadro è poi richiesto che le regioni attivino (o creino in caso non siano previste) le strutture di coordinamento con le prefetture previste dalle rispettive norme di protezione civile. Una relazione che, nel settore dell'accoglienza, non è invece prevista dalla normativa ordinaria.

Il ruolo della protezione civile nazionale e regionale, così come il rapporto tra il capo del dipartimento e i presidenti di regione da lui nominati commissari delegati sembra insomma ricalcare la struttura emergenziale attivata per l'emergenza covid-19. Non a caso tra le varie disposizioni è anche previsto che i presidenti di regione possano destinare alla prima accoglienza proprio le strutture allestite negli scorsi anni allo scopo di fronteggiare la pandemia.

Le deroghe all'accoglienza

Ma l'ordinanza del capo della protezione civile non si limita a individuare le figure che dovranno gestire l'accoglienza della popolazione ucraina. La norma infatti interviene anche sulle modalità previste dalla legge per l'attivazione di nuovi centri di accoglienza, che siano questi prefettizi o Sai.

Per quanto riguarda il Sai infatti viene introdotta una deroga al codice degli appalti, cosa che sicuramente consentirà di velocizzare l'apertura di nuove strutture ma al costo di abbassare drasticamente il livello di trasparenza e competitività delle gare d'appalto, con tutti i rischi connessi.

Questa deroga non è stata necessaria invece per i Cas. Come abbiamo visto infatti queste strutture erano proprio pensate per situazioni emergenziali e dunque la legge già prevede la possibilità per le prefetture, in caso di estrema urgenza, di assegnare contratti tramite affidamenti diretti.

Un altro tipo di deroga è stata però necessaria anche per l'apertura di nuovi Cas. La norma che è permesso disapplicare in questo caso è lo schema di capitolato d'appalto stabilito dal ministero dell'interno. Un testo che definisce i costi dei servizi previsti nei centri e che segna la differenza sostanziale, oltre che formale, con il sistema Sai.

Da un lato dunque si creano deroghe per aprire, con modalità emergenziali, nove strutture Sai, anche se queste non sono state pensate per rispondere a situazioni straordinarie.

Dall'altro, si deroga al capitolato dei Cas, ritenendolo evidentemente inadeguato, nonostante questo riguardi dei centri creati proprio per rispondere a situazioni straordinarie. Viene da chiedersi a questo punto perché se il capitolato è inadeguato oggi per i rifugiati ucraini non lo fosse anche ieri per tutti gli altri.

La conversione del decreto Ucraina e i nuovi posti in accoglienza

Quando il 25 febbraio il governo ha emanato il decreto Ucraina questo conteneva solo disposizioni relative all'assistenza estera, coerentemente con lo stato di emergenza estera deliberato quello stesso giorno.

È in fase di conversione dunque che il parlamento sta introducendo disposizioni per finanziare l'apertura di nuovi centri di accoglienza, sia nel circuito Cas che in quello Sai.

Ad oggi il provvedimento è passato all'esame della camera ed ora è in discussione al senato.

Certamente l'apertura di nuovi posti nella rete Sai è, in termini pratici, una buona notizia. Tuttavia si può ritenere che una politica di buon senso sarebbe stata aprire nuovi posti nel sistema ordinario durante gli scorsi anni. Ovvero in una fase non caratterizzata da un'emergenza. In questo modo si sarebbe potuto alleggerire il carico sul sistema straordinario lasciandogli la possibilità di essere maggiormente reattivo quando, come oggi, si fosse rivelato necessario.

Ma che i posti nel sistema di accoglienza siano ripartiti per 2/3 nei Cas e per 1/3 nel Sai sembra ormai un dato immutabile. Anche se come abbiamo visto la legge disegna un sistema molto diverso.

Infatti anche il disegno di legge di conversione del decreto Ucraina stabilisce l'apertura di 3mila nuovi posti nel circuito Sai e di 5mila in quello dei Cas, rispettando in pieno la proporzione di cui sopra.

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Non è affatto detto tuttavia che questo tema non torni di attualità nel prossimo futuro, polarizzando nuovamente il dibattito e facendo riemergere atteggiamenti di matrice xenofoba e discorsi d’odio. Per questo è importante continuare a raccontare  il sistema di accoglienza nella sua organicità e complessità. Spiegando perché le risorse destinate all’accoglienza debbano essere considerate un investimento e non un costo.

La politica pubblica dell’accoglienza

Quello delle migrazioni è un fenomeno con caratteristiche epocali. Al di là dei flussi in ingresso, che a seconda degli anni possono essere più alti o più bassi, si tratta di un tema da sempre presente nelle società, e che certo non si esaurirà in pochi anni. È fondamentale quindi imparare a conviverci.

D’altronde l’immigrazione porta con sé anche molti aspetti positivi per una società a patto che questa sia organizzata per gestire l’accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati. L’obiettivo di queste politiche infatti dovrebbe essere quello di porre chi arriva nelle condizioni di essere economicamente autonomo e in grado di contribuire al benessere collettivo, nel più breve tempo possibile.

Certo come è ovvio i programmi di integrazione e accoglienza hanno un costo, che tuttavia andrebbe letto come un investimento. Più efficace è il sistema di accoglienza e prima gli ospiti possono integrarsi e diventare una risorsa per il paese.

Eppure nel corso degli anni i costi di gestione dell’accoglienza sono stati spesso oggetto di attacchi politici e considerati alla stregua di un regalo fatto ai migranti, piuttosto che come una politica pubblica.

È vero che nel sistema di accoglienza non sono mancate inefficienze, mala gestione e persino vere e proprie truffe ai danni dello stato. Ma questi sono i tipici problemi che possono caratterizzare una qualunque politica pubblica. Come tali peraltro danneggiano sia la collettività che le persone che usufruiscono di questi servizi. Non è chiaro dunque né come queste inefficienze possano essere imputate agli ospiti dei centri di accoglienza né come la riduzione delle risorse investite possa rendere i programmi di integrazione più efficaci nel raggiungere i loro obiettivi.

La gestione e le criticità dell’accoglienza tra 2014 e 2017

Tra 2014 e 2017 abbiamo assistito a un numero considerevole di arrivi rispetto agli anni precedenti. Tuttavia, non si trattava di per sé di cifre ingestibili. Ma certamente l’Italia si è trovata impreparata a ricevere quella quantità di richiedenti asilo che necessitavano di un percorso di accoglienza.

L’urgenza con cui si è dovuto provvedere a riorganizzare il sistema ha sicuramente prodotto gravi distorsioni e problemi nella gestione degli ospiti. Come abbiamo denunciato in più occasioni, attraverso vari approfondimenti dedicati, le ragioni di questi problemi sono state in larga parte legate alla gestione emergenziale di un fenomeno ormai ordinario. Un modo di affrontare la questione che può essere comprensibile per alcuni mesi, se ci si trova impreparati, ma che invece perdura da anni.

Già nel 2014 il sistema di accoglienza era per oltre il 68% gestito attraverso centri di accoglienza straordinaria (Cas) piuttosto che tramite il sistema ordinario, che allora aveva il nome di Sprar e che poi è diventato prima Siproimi e poi Sai.

Tuttavia nel 2017, invece che migliorare, la situazione è drammaticamente peggiorata, e la quota di persone ospitate nel sistema straordinario è aumentata di quasi 20 punti percentuali.

Una gestione emergenziale

Il sistema di accoglienza straordinario, gestito dalle prefetture, vedeva in quegli anni un’amministrazione tutt’altro che ordinata. Le linee di indirizzo ministeriali erano piuttosto vaghe e ciascuna prefettura organizzava il settore in modi anche molto diversi. Una disomogeneità amministrativa che è emersa chiaramente dall’analisi dei contratti pubblici con cui vengono assegnati gli appalti di gestitone. Questi in alcuni territori erano assegnati principalmente tramite procedura aperta, con caratteristiche di trasparenza e concorrenzialità, mentre in altri dominavano gli affidamenti diretti. Una modalità a carattere emergenziale priva dei requisiti minimi di trasparenza.

Una gestione così carente ha certamente prestato il fianco a una propaganda che additava la spesa per l’accoglienza alla stregua di costo inutile. Nella retorica pubblica quindi gli ospiti dei centri di accoglienza non erano presentati come individui provenienti da contesti traumatici, a cui fornire gli strumenti per integrarsi nella nostra società. Ma piuttosto come persone che si approfittano della situazione ricevendo immotivatamente ben 35 euro al giorno. Poco importa che le risorse destinate all’accoglienza non vengano affatto date ai richiedenti asilo, ma servano piuttosto a pagare le forniture e gli stipendi dei lavoratori, solitamente italiani, che in quelle strutture di accoglienza lavorano.

Il governo giallo verde e il taglio delle risorse

Ma non solo la destra ha utilizzato la retorica dell’immigrazione clandestina nella sua comunicazione politica. Anche il Movimento 5 stelle ha cavalcato il generale clima d’odio che in quella fase caratterizzava il dibattito sull’immigrazione.

Non a caso uno degli elementi su cui si è saldata l’alleanza tra Lega e Movimento 5 stelle, che ha dato vita al primo governo Conte, è stato proprio l’atteggiamento politico adottato nei confronti dei migranti, se pur con delle differenze tra i due partner di governo.

In ogni caso, dopo poco più di 3 mesi dalla nascita del nuovo esecutivo, il ministro dell’interno Salvini ha varato il decreto sicurezza. Tra i molti suoi effetti questo provvedimento ha avuto anche quello di comprimere ulteriormente il sistema di accoglienza ordinario a favore dei Cas. Al contempo però le risorse destinate a ospitare i richiedenti asilo in questo tipo di strutture sono state drasticamente ridotte.

Invece che riorganizzare il sistema per aumentare la trasparenza e ridurre lo spazio per abusi e mala gestione si è deciso quindi che sarebbe stato sufficiente spendere meno. Senza alcuna considerazione dell’impatto che questa riduzione aveva sull’efficacia del sistema stesso. Minori costi infatti erano possibili solo grazie alla riduzione, quando non alla cancellazione, dei più basilari servizi di integrazione.

Un effetto che è diventato esplicito con la pubblicazione del capitolato di gara collegato al decreto sicurezza, ovvero il documento che definisce le caratteristiche tecniche di servizi e forniture. Da uno schema di capitolato abbastanza generico che prevedeva un costo medio giornaliero per ospite di circa 35 euro si è quindi passati a un sistema più articolato, con una riduzione generalizzata dei prezzi che tuttavia svantaggiava in particolare l’accoglienza diffusa. Una pratica quest’ultima che pure, fino a poco tempo prima, era lo stesso ministero dell’interno a proporre come modello.

Il decreto sicurezza e il suo capitolato d’appalto

Per i Cas infatti il capitolato Salvini proponeva 3 schemi di contratto: uno per i centri composti da singole unità abitative (21,35 euro pro-die/pro-capite), uno per i centri collettivi fino a 50 posti (26,35 euro pro-die/pro-capite), e uno per i centri collettivi da 51 a 300 posti (25,25 euro pro-die/pro-capite). Il taglio dunque era stato realizzato su tutti i tipi di strutture, gravando maggiormente però proprio sui centri piccoli sia in modo diretto (avevano il costo pro-die/pro-capite più basso) sia in modo indiretto. Nei centri piccoli infatti risulta impossibile compensare la riduzione degli importi tramite economie di scala.

La riduzione dei prezzi all’interno dei bandi ha richiesto tempo per entrare effettivamente in funzione. L’attivazione dei nuovi prezzi dunque è avvenuta in momenti diversi a seconda dei territori. Questo perché in alcuni casi le prefetture hanno rinegoziato gli importi dei contratti in corso, in altri hanno atteso che il contratto andasse a conclusione e ne hanno messi a bando di nuovi e in altri ancora, non trovando gestori disposti a partecipare ai bandi con le nuove tariffe, si sono trovate costrette a prorogare i contratti in corso.

In alcune province, come ad esempio quella di Torino, a fine 2020 i prezzi erano ancora molto simili a quelli del 2018, in altre invece la situazione era profondamente mutata.

In ogni caso guardando alla media nazionale, la differenza di importo dopo 2 anni dall'approvazione del decreto sicurezza si esprime in tutta evidenza. In media infatti gli importi giornalieri per ospite sono passati da poco meno di 35 euro a 25,6. Inoltre, se si escludono i centri di prima accoglienza (con capienza superiore a 300 posti) sono proprio i centri piccoli ad aver registrato il taglio più significativo.

La spesa giornaliera per ospite nei centri di accoglienza prefettizi tra 2018 e 2020

Il problema dei bandi deserti

Come accennato, le prefetture si sono mosse in modo diverso nell'applicazione del decreto sicurezza. Infatti osservando i contratti messi a bando tra la fine del 2018 e i primi 6 mesi del 2019 emerge come le prefetture del nord abbiano provato ancora a privilegiare i piccoli centri, mentre al sud la tendenza è stata chiaramente quella di favorire le grandi strutture.

Ma indipendentemente dalle decisioni iniziali delle prefetture, affinché si attivi un contratto pubblico è necessario che ci siano operatori disponibili a partecipare alla gara. E possibilmente di operatori qualificati e con esperienza nel settore.

Già dai primi mesi del 2019 però, in particolare in alcuni territori, le prefetture hanno trovato grosse difficoltà ad assegnare i bandi per l'accoglienza, e in particolare per quella diffusa, dovendo in varie occasioni ripetere gare andate deserte.

La ragione per cui molti bandi sono andati deserti è che vari gestori hanno deciso di non presentarsi per ragioni etiche. Per molte realtà del privato sociale infatti, limitarsi a fornire servizi di vitto ed alloggio non giustifica la partecipazione.

Un atteggiamento assolutamente comprensibile che tuttavia porta con sé il rischio che nel sistema rimangano solo soggetti disposti a gestire grandi strutture ridotte a dormitori. Talvolta non si tratta neanche di realtà del terzo settore ma di enti con dichiarato scopo di lucro oppure senza competenze ed esperienze nel lavoro sociale.

La riforma Lamorgese

Questo insieme di elementi ha provocato situazioni tutt'altro che semplici da gestire in alcuni territori. Tuttavia non ha mai assunto una dimensione critica sul piano nazionale grazie al fatto che nel frattempo il numero di arrivi di richiedenti asilo e rifugiati nel nostro paese si è ridotto in modo molto significativo.

Dopo 2 anni dall'approvazione del decreto sicurezza poi il nuovo governo, questa volta sostenuto da M5s e Partito democratico, e la nuova ministra Luciana Lamorgese hanno di nuovo modificato le norme sul sistema di accoglienza. Alcune delle distorsioni più gravi del decreto sicurezza sono state eliminate e il prezzo giornaliero per ospite applicabile nei contratti pubblici è stato rialzato.

Tuttavia il nuovo testo presenta ancora molte criticità e anche i prezzi non sono tornati ai livelli precedenti al decreto sicurezza. In ogni caso le differenze sono evidenti, sia in termini di servizi offerti, sia rispetto ai costi.

Può darsi che il governo abbia deciso di non riportare i prezzi ai livelli del 2018 per convinzione politica, oppure per evitare di fornire strumenti propagandistici all'opposizione. D'altronde è vero che il nuovo decreto ha fatto riemergere la polemica sui 35 euro, ma senza la forza degli anni precedenti.

La riforma dell'accoglienza tra miglioramenti e tanti limiti

Resta il fatto che se da un lato il nuovo decreto ha migliorato la situazione, dall'altro ha ribadito molte distorsioni e ingiustizie del sistema.

I Cas e gli importi giornalieri per ospite previsti dai capitolati Salvini e Lamorgese

Rispetto ai costi infatti tocca constatare come l'accoglienza diffusa in piccoli centri resti ancora la forma più svantaggiata da un punto di vista economico. Nonostante sia noto che si tratta del modello di integrazione più efficace.

Quanto ai servizi un merito del provvedimento è certaente la reintroduzione dei servizi psicologici, legali e dei corsi di lingua. Alcune modifiche poi sono intervenute anche sui servizi già presenti prevedendo ad esempio l’aumento delle ore di servizio degli operatori dei centri, l’aggiunta di materiale per l’igiene personale come i pannolini per i neonati, altri beni e servizi come ad esempio il materiale didattico, i farmaci e alcune prestazioni sanitarie non coperte dal servizio sanitario nazionale.

Aspetti dunque molto positivi ma ancora insufficienti. Si tratta infatti di un insieme di servizi che restano ancora molto distanti dal modello Sai. Eppure richiedenti asilo con gli stessi identici diritti possono finire in una o nell'altra forma di accoglienza, per ragioni che riguardano esclusivamente la disponibilità di posti all'interno del sistema ordinario.

Una differenza di trattamento che non trova alcuna giustificazione e che dovrebbe spingerci ancora di più a potenziare la rete Sai in modo da garantire un posto nel sistema ordinario a tutti i richiedenti asilo. Almeno nelle fasi in cui i flussi di arrivo non subiscono crescite improvvise e impreviste.

Il sostegno della Commissione europea alla produzione di questa pubblicazione non costituisce un'approvazione del contenuto, che riflette esclusivamente il punto di vista degli autori, e la Commissione non può essere ritenuta responsabile per l'uso che può essere fatto delle informazioni ivi contenute.

Foto: Andrea Mancini

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19,1

miliardi di euro è l’ammontare complessivo degli oltre 15mila lotti indetti per l’acquisto di beni e servizi utili al contrasto della pandemia da Covid-19, dal 31 gennaio 2020 al 14 settembre 2021. Si tratta di somme messe a bando da oltre 1.300 amministrazioni pubbliche italiane, che escludono tuttavia gli accordi quadro, vale a dire quegli accordi che prevedono un affidamento diretto all’impresa, in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di imprese fornitrici.  Vai all’articolo.

8,82

i miliardi di euro complessivamente messi a bando per l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale. Questo tipo di fornitura rimane maggioritaria se analizziamo le tipologie di acquisto effettuato nei mesi dell’emergenza. Tuttavia, con il passare del tempo il suo peso rispetto al totale è sceso: se lo scorso gennaio l’acquisto di mascherine e dpi rappresentava il 60% di quanto messo a bando, oggi questa quota è scesa al 46%. Sono invece salite le percentuali di altre tipologie di acquisti, come quelli utili alla campagna vaccinale. Vai al grafico.

57,3%

è la percentuale di importi relativi a bandi indetti dalla struttura del commissario straordinario per l’emergenza Francesco Paolo Figliuolo. In termini assoluti, su 19,1 miliardi messi a bando, 8,9 sono stati indetti dalla struttura commissariale, che risulta di gran lunga la prima nella classifica delle stazioni appaltanti per l’acquisto di beni e servizi necessari alla lotta contro la pandemia. Vai al grafico.

86,9%

di tutti gli importi banditi nell’emergenza sanitaria sono stati messi a gara attraverso procedure di assegnazione semplificate, ossia procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando (68,1%), affidamento diretto in adesione ad accordo quadro (10,4%) e affidamento diretto (8,3%). Parliamo di 16,6 miliardi su 19,1 totali. Solo il 7,4% degli importi è stato indetto attraverso procedure aperte. Le procedure semplificate sono sollecitate dalla normativa quando è in corso lo stato di emergenza, con l’obiettivo di velocizzare i tempi. Tuttavia, è importante equilibrare l’esigenza di rapidità nelle procedure con la trasparenza dei processi. Vai al grafico.

2,8

miliardi di euro sono stati messi in palio per bandi dedicati alla campagna vaccinale, dall’inizio dell’emergenza al 14 settembre scorso. 2,48 miliardi (l’88,4%) sono stati banditi per l’acquisto delle quattro tipologie di vaccino attualmente somministrate e i rimanenti 325 milioni per beni e servizi strumentali alla campagna vaccinale, come l’acquisto di aghi e siringhe, i costi di trasporto e logistica dei vaccini o le campagne di sensibilizzazione. Il principale lotto di gara aperto nell’ambito della campagna vaccinale è stato pubblicato il 16 dicembre 2020, con un importo a base d’asta di 1,12 miliardi di euro, necessari all’acquisto di circa 78 milioni di dosi di vaccino anti-Covid. Vai alla tabella.

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