Cos’è il catasto e perché è importante la sua riforma Le riforme del Pnrr

Nelle ultime settimane si sono registrate delle significative fibrillazioni all’interno della maggioranza. L’oggetto del contendere è stato in particolare la riforma del catasto. Una misura che si inserisce all’interno di un più ampio disegno di legge delega che incarica il governo di una complessiva revisione del fisco italiano.

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Gli aspetti del Ddl relativi al catasto sono stati particolarmente avversati dalle forze politiche di centrodestra, comprese quelle che fanno attualmente parte della maggioranza di governo (Lega e Forza Italia). Il timore è che l’intervento sulla materia (in particolare l’aggiornamento delle rendite catastali) possa essere il preludio per un incremento dell’imposizione fiscale a carico dei cittadini. Tuttavia questa possibilità è stata esclusa dal governo.

Le nuove informazioni raccolte non avranno pertanto alcuna valenza nella determinazione né delle imposte né dei redditi rilevanti per le prestazioni sociali.

- Comunicato stampa sul consiglio dei ministri del 5 ottobre 2021

Queste rassicurazioni però non sono bastate. Infatti sono stati presentati due distinti emendamenti al Ddl che prevedevano lo stralcio della riforma dal provvedimento. Proposte che sono state bocciate nella seduta della commissione finanze dello scorso 3 marzo per un solo voto di differenza.

Peraltro, nel corso della discussione, la sottosegretaria all’economia Maria Cecilia Guerra ha dichiarato come questo passaggio fosse “dirimente” per il prosieguo dell’esperienza di governo. Un tono perentorio che è apparso ingiustificato se davvero per la stima delle imposte si continuerà a fare riferimento ai valori catastali attualmente in uso. A meno che non si intenda raggiungere questo obiettivo con un secondo intervento normativo.

Cos’è il catasto e cosa prevede la legge delega in materia

Ma cos’è esattamente il catasto? Si tratta sostanzialmente del registro che ha lo scopo di tenere traccia delle proprietà dei beni immobili, sia pubblici che privati. La registrazione di fabbricati e terreni infatti è importante per controllare i cambiamenti che avvengono sul territorio in termini di edilizia ma soprattutto per fini fiscali. Parlando delle costruzioni, ad esempio, ogni unità immobiliare iscritta al catasto riporta una sua precisa destinazione d’uso (lo scopo per cui è stata costruita) e una rendita catastale. Tale valore viene poi utilizzato per il calcolo di alcune specifiche imposte (come l’Imu ad esempio).

L’impianto normativo del catasto risale agli anni trenta.

Con la riforma del catasto si andrebbe a toccare un’istituzione di cui non è mai stata modificata la base normativa, risalente al 1939. Questo intervento è contenuto nell’articolo 6 del Ddl dedicato alla riforma del fisco. L’articolo si compone di due commi. Il primo prevede l’aggiornamento degli archivi degli immobili attualmente non censiti, che non rientrano più nella categoria catastale inizialmente assegnata o che nel tempo hanno cambiato destinazione d’uso. Si mira inoltre a identificare i terreni edificabili classificati erroneamente come agricoli (questo perché il valore immobiliare dei primi è superiore e quindi anche l’imposizione fiscale è diversa). Ma, soprattutto, si punta a individuare e a classificare tutti gli immobili abusivi presenti in Italia.

L’aggiornamento degli archivi catastali andrebbe quindi a contrastare la totale mancanza di imposte sugli immobili non censiti, oltre a fornire una mappatura circostanziata delle costruzioni abusive presenti nel nostro paese, che sono ancora moltissime. Secondo le stime di Istat infatti in Italia nel 2020 si poteva incontrare all’incirca una costruzione abusiva ogni 5 autorizzate. Peraltro i dati sul fenomeno si mantengono stabili dal 2018 ma riportano forti differenze territoriali. Se al nord il 6,1% dei fabbricati risulta non dichiarato, al centro la percentuale si alza al 17,8% mentre al sud si arriva al 45,6%.

17,7 le costruzioni abusive ogni 100 autorizzate nel 2020.

L’attuale impianto del catasto tende a favorire chi ha di più.

Il secondo comma dell’articolo 6 prevede invece l’attribuzione, per ogni unità immobiliare, del relativo valore patrimoniale e di una rendita attualizzata in base ai valori di mercato. Questo passaggio appare particolarmente importante. Gli estimi del catasto urbano (cioè la valutazione del valore dei beni immobili e delle relative rendite, su cui si calcolano poi le imposte da pagare) infatti non sono stati più toccati dal 1988-89. Questo significa che le tasse sugli immobili al momento non sono calcolate su quelli che sono i reali valori di mercato. Secondo l’ufficio parlamentare di bilancio il mancato aggiornamento di queste informazioni tenderebbe a favorire chi possiede immobili con il valore più alto. Con l’attuale impostazione infatti chi possiede immobili grandi, magari in zone di pregio, si ritrova a pagare un volume di tasse generalmente di poco più alto rispetto a chi invece possiede una casa di nuova costruzione in periferia.

Non è detto però che tale problema sarà risolto dal Ddl in questione. La lettera “a” del comma 2 infatti afferma chiaramente che l’aggiornamento di tali informazioni non dovrà essere utilizzato “per la determinazione della base imponibile dei tributi”. Da com’è scritto il testo quindi sembrerebbe trattarsi di un aggiornamento ai soli fini statistici. Mentre, almeno per il momento, per il calcolo delle imposte si continuerebbe a ricorrere ai valori attualmente in uso.

Cosa dice il Pnrr a proposito di riforma del catasto

Ma perché allora il governo ha utilizzato dei toni così perentori a proposito della revisione del catasto? Una possibile spiegazione può essere ricondotta al fatto che la riforma del fisco è stata inserita all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), tra le cosiddette riforme di accompagnamento. Interventi cioè che seppur non finalizzati strettamente al conseguimento del piano hanno l’obiettivo di modernizzare e rendere più efficiente il paese.

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In base a quanto specificato dal governo nella nota di aggiornamento al Def del 2021 questo tipo di interventi non rientra nell’ambito operativo del piano e non sono quindi previsti specifici obiettivi temporali per il loro completamento. In altre parole l’erogazione delle risorse europee non sarebbe vincolata all’entrata in vigore della riforma fiscale. E proprio per questo motivo alcuni esponenti politici, anche di maggioranza, hanno evidenziato come non ci sarebbe alcuna urgenza di pervenire ad un suo aggiornamento in tempi stretti. Sarebbe quindi ingiustificato l’atteggiamento di totale chiusura del governo verso qualsiasi tentativo di mediazione.

Ma in realtà non è esattamente così. Il regolamento Ue istitutivo del dispositivo per la ripresa e la resilienza (articolo 18, punto b) prevede infatti che il piano di ogni stato contribuisca ad affrontare in modo efficace alcune delle criticità individuate tramite le raccomandazioni specifiche per paese (Csr). Si tratta di documenti con cui le istituzioni europee forniscono indicazioni sulla politica economica degli stati membri. Ai fini del Pnrr risultano rilevanti le Csr relative agli anni 2019 e 2020. In particolare le raccomandazioni del 2019 chiedevano di ridurre la pressione fiscale sul lavoro, compensando tale riduzione, tra le altre cose, anche con una revisione dei valori catastali non aggiornati.

La riforma fiscale è tra le azioni chiave per dare risposta alle debolezze strutturali del Paese e in tal senso è parte integrante della ripresa che si intende innescare anche grazie alle risorse europee. […] È auspicabile, a questo proposito, un’opera di raccolta e razionalizzazione della legislazione fiscale in un testo unico, integrato e coordinato con le disposizioni normative speciali, da far a sua volta confluire in un unico Codice tributario

- Piano nazionale di ripresa e resilienza

Dato che la riforma del fisco è stata inserita nel Pnrr proprio con l’obiettivo di soddisfare tali indicazioni ne consegue che anche questo intervento dovrà essere portato a conclusione entro il 2026.

Gli equilibri in commissione finanze

Il disegno di legge delega sulla riforma fiscale è un’iniziativa del governo ed è stato presentato alla camera affinché iniziasse il proprio iter parlamentare. Attualmente la proposta si trova in discussione nella commissione finanze, competente per materia. È qui che i parlamentari hanno le maggiori possibilità di discutere, confrontarsi con l’esecutivo ed eventualmente apportare delle modifiche al testo.

Il cuore del processo legislativo risiede nelle commissioni. È in questi organi che si svolge la maggior parte del lavoro sugli emendamenti, in cui si cercano convergenze politiche e in cui il dibattito entra realmente nel merito delle questioni. Vai a "Cosa sono le commissioni parlamentari e perché sono importanti"

Ciò non solo perché i parlamentari che appartengono alla commissione riescono ad acquisire competenze specifiche su determinate materie ma anche per altri motivi. Una volta che il testo approda in aula infatti risulta più complicato riuscire a cambiarlo. Anche perché l’esecutivo negli ultimi mesi ha fatto frequente ricorso alla questione di fiducia. Di conseguenza le proposte di emendamento presentate sono decadute.

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A ciò si deve aggiungere che, come abbiamo sottolineato in un precedente approfondimento, le forze politiche che sostengono l’esecutivo rappresentano la quasi totalità del parlamento. Ciò da l’opportunità al governo di far approvare i provvedimenti da maggioranze diverse di volta in volta a seconda delle sensibilità. Il rovescio della medaglia però è che il rischio di tensioni è sempre dietro l’angolo. Proprio come nel caso che stiamo analizzando.

In commissione finanze centrodestra e centrosinistra hanno lo stesso peso.

All’interno della commissione finanze infatti vi è un profondo equilibrio tra le forze di centrodestra e quelle di centrosinistra. Il gruppo più rappresentato è quello del Movimento 5 stelle (12 esponenti), seguito da Lega (9) e Forza Italia (6). Se però consideriamo gli esponenti inquadrabili nell’area di centrodestra (Lega, Fdi, Fi, Ci più Eugenio Sangregorio del misto) sono 21. Quelli di centrosinistra (Leu, Pd, M5s, Iv più il radicale Riccardo Magi) sono invece 22. Una situazione di sostanziale parità in cui a fungere da ago della bilancia sono 3 ex esponenti del Movimento 5 stelle (Alvise Maniero, Nadia Aprile e Alessio Villarosa).

Vedi
chi sono i componenti della commissione finanze della camera.

È forse anche per questa ragione che l'esecutivo, conscio delle titubanze dei partiti, su questo punto ha deciso di forzare la mano. Nel corso della discussione infatti la sottosegretaria all’economia e alle finanze Maria Cecilia Guerra ha affermato che la modernizzazione del catasto costituisce un “elemento decisivo per il proseguimento dell’azione di governo”.

Il voto sugli emendamenti

Come già detto infatti sono state presentate due distinte proposte di emendamento che chiedevano la soppressione dell’articolo 6. Uno vedeva come primo firmatario il capogruppo della Lega Riccardo Molinari. L’altro invece è stato presentato da Alvise Maniero, esponente di Alternativa ed ex 5 stelle.

Data la delicatezza del tema la rappresentante del governo ha chiesto di affrontare subito la votazione su questi emendamenti dato che una loro eventuale approvazione avrebbe comportato delle conseguenze sul prosieguo dell'iter.

In base a quanto riportato dal resoconto della seduta, entrambi gli emendamenti sono stati respinti per un solo voto. Purtroppo non è possibile conoscere nel dettaglio come si sono espressi i singoli componenti della commissione, tuttavia sia la Lega che Forza Italia avevano ampiamente manifestato la propria contrarietà al provvedimento. Il voto che ha fatto la differenza è quindi da ricercarsi probabilmente tra gli appartenenti al gruppo misto.

Peraltro gli atti citati non sono stati gli unici respinti con un solo voto di scarto. Hanno subìto la stessa sorte infatti anche un ulteriore emendamento presentato da Maniero e uno sottoscritto invece da Riccardo Zucconi (Fdi). Ciò a riprova di come la maggioranza si sia spaccata su questo tema e il governo abbia numeri fragili in commissione.

Le riforme e il ruolo del parlamento

Dunque la discussione sul provvedimento prosegue. Tuttavia è emersa ancora una volta la criticità del rapporto non sempre semplice tra l'esecutivo e la sua maggioranza. Il timore delle forze politiche che hanno osteggiato l’approvazione del provvedimento è che questo possa essere prodromico ad un aumento della pressione fiscale sui proprietari di immobili. Si temono quindi ripercussioni negative in chiave elettorale.

Si tratta di una scelta politica: il problema è che si ha paura a toccare questo argomento per non scontentare gli elettori. Quello che non viene detto è che già oggi ci sono situazioni in cui certi cittadini stanno pagando di più di quello che dovrebbero pagare, e altri meno, se il catasto fosse aggiornato

- Simone Pellegrino, professore di scienza delle finanze all’università di Torino (Pagella politica, 24-09-2021)

Al di là delle posizioni dei vari partiti sul tema, in questo caso particolare c'era forse lo spazio per trovare un accordo senza alzare così tanto i toni della discussione. Se da un lato però è vero che non ci sono scadenze così stringenti relativamente alla riforma del fisco, dall'altro bisogna comunque sottolineare che questo tema non possa essere rinviato sine die. Proprio perché rientra nelle misure previste dal Pnrr, la riforma dovrà essere attuata nell’arco dei prossimi 4 anni.

La risolutezza del governo sul catasto non è giustificata se questa ha solo fini statistici.

È indubbio inoltre che una riforma del fisco debba essere portata a compimento in maniera organica. Altrimenti il rischio è quello di creare delle gravi sperequazioni, oltre che ammanchi significativi per le casse dello stato. Da questo punto di vista quindi è comprensibile la volontà del governo di portare avanti in blocco il testo della legge delega. Ciò che appare quantomeno peculiare è però l'atteggiamento perentorio imposto per una riforma che, in base al testo presentato e anche alle dichiarazioni dei diretti interessati, non avrà (o non dovrebbe avere) effetti diretti sul calcolo delle imposte.

Appare poco logico infatti che una riforma di questa portata non debba produrre conseguenze se non a livello censuario e che per il calcolo delle tasse si continuino invece ad utilizzare i vecchi valori catastali. Sembrerebbe più plausibile che con questa operazione il governo abbia provato a smorzare le pressioni dei partiti. Rinviando ad un secondo passaggio normativo l'aggiornamento dell'imposizione fiscale sulla base dei nuovi valori.

Foto: Camera dei deputati