Per realizzare le riforme e gli investimenti in agenda, il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) ha bisogno di una serie di interventi normativi.

L’entrata in vigore di ognuna di queste norme è associata a una scadenza del piano, che ne definisce i tempi e le modalità di completamento. Questo ci permette di monitorarne l’avanzamento e di osservare eventuali differenze tra ciò che l’agenda prevedeva e ciò che governo e parlamento hanno realizzato.

Innanzitutto ricostruiamo il quadro complessivo di questi interventi normativi, a partire dalla loro distribuzione poco equilibrata. Se infatti nel primo e nel terzo trimestre andava completata solo 1 misura legislativa, nel secondo e nel quarto ne sono previste rispettivamente 8 e 11.

I motivi di questa scelta potrebbero essere legati alla maggiore rilevanza che i trimestri 2 e 4 assumono a livello europeo. La fine di giugno e la fine di dicembre corrispondono infatti ai 2 momenti in cui l’Unione europea verifica il conseguimento delle scadenze previste. In caso di parere positivo, rilascia una nuova tranche di fondi ai paesi. La tendenza quindi sembrerebbe quella di concentrare nei 3 mesi precedenti a questi appuntamenti, un maggior numero di interventi da completare, compresi quelli legislativi.

Osservando invece i temi su cui intervengono le norme Pnrr 2022, la transizione ecologica è al primo posto, con 6 misure legislative su questa materia. Un dato in linea con la centralità che l’Ue ha chiesto di dare a questo ambito, a tutti gli stati membri. Seguono infrastrutture e scuola università e ricerca, ciascuna al centro di 3 scadenze.

Lo stato di avanzamento e il cambio di governo

Un discorso a parte merita l’avanzamento di queste scadenze. Come si evince dalla tabella sopra, la maggior parte (15) sono già completate. In particolare, 9 relative a trimestri già trascorsi e 6 all’attuale, il quarto, che si chiuderà alla fine dell’anno. Ma in base al nostro ultimo monitoraggio datato 2 novembre 2022, diverse misure legislative risultano ancora da realizzare.

Su questi come sugli altri interventi Pnrr, è ancora da capire come il governo Meloni intende procedere. Se interromperà la realizzazione dell’agenda attuale per avviare un processo di modifica o addirittura di ristesura del piano. O se procederà con l’attuazione dell’agenda esistente almeno fino alla fine dell’anno. Cioè quando il nostro paese dovrebbe aver completato tutte le scadenze previste e richiedere alla commissione europea la terza tranche di finanziamento.

Anche se questo non è ancora chiaro, a oggi è già possibile sottolineare alcuni aspetti critici sulle misure legislative da conseguire entro il 2022.

Ad esempio, un caso da approfondire riguarda l’entrata in vigore della legge annuale sulla concorrenza 2021. Il 16 settembre 2022 il consiglio dei ministri ha approvato i due decreti legislativi necessari a rendere la legge operativa. Tuttavia a oggi non sono ancora pubblicati in gazzetta ufficiale e non sono in vigore. Bisognerà vedere come interverrà a riguardo il nuovo esecutivo. Ad esempio chiedendo proroghe, evitando di approvare i decreti attuativi o introducendo in una fase successiva decreti che possano abrogare alcuni aspetti della norma.

Circostanze simili sono quelle che interessano la riforma della giustizia, di cui si sta discutendo molto nel dibattito pubblico recente. Non è chiaro perché questa misura non rientri tra quelle riportate dalla camera, ma entro dicembre è prevista l’entrata in vigore degli atti delegati per la riforma del processo civile e penale e la riforma del quadro in materia di insolvenza. In questo caso, i decreti legislativi erano già stati pubblicati, ma prevedevano date diverse per diventare operativi. Il decreto sul processo civile (149/2022) dovrebbe assumere validità entro il 30 giugno 2023. Quello sul processo penale invece (150/2022) riportava come data di entrata in vigore il 30 novembre 2022. Tuttavia, con il decreto legge approvato in Cdm una settimana fa, il 31 ottobre, il nuovo esecutivo ha disposto

Questo dovrebbe dare tempo all’esecutivo di apportare le modifiche che ritiene necessarie – sempre che la commissione europea le approvi – e riuscire a far diventare operativo il decreto sul processo penale prima della fine dell’anno. Così da completare comunque la scadenza nei tempi previsti.

Il potere legislativo del governo

Un’altra prospettiva interessante da cui analizzare i dati sulle misure legislative per il Pnrr è la tipologia di atti adottati per realizzarle.

Il sito della camera fornisce l’informazione in merito a quale intervento (legge, decreto legge, decreto legislativo, …) l’agenda aveva previsto di realizzare per completare ciascuna scadenza. Nella gran parte dei casi però, la misura effettiva non corrisponde a quella che si era deciso di attuare, o per numero o per tipologia. Innanzitutto, 10 scadenze su 21 sono state realizzate da diversi articoli appartenenti a più leggi o decreti. Anche se era stato previsto un singolo intervento normativo per ogni scadenza. Inoltre, delle 13 leggi ordinarie attese, solo 5 misure hanno preso questa forma. Mentre nella maggior parte dei casi si è proceduto attraverso decreti legge, decreti legislativi e altre forme normative che hanno visto un contribuito marginale da parte del parlamento.

Questi dati vanno inquadrati in una tendenza più ampia, di cui abbiamo già parlato diverse volte. Cioè quella che vede i governi degli ultimi anni fare sempre più spesso ricorso ai decreti legge, esercitando il potere legislativo in modo primario. Mentre il parlamento è chiamato solo in un secondo momento a convertire tali interventi in leggi, entro 60 giorni dalla loro emanazione.

Questo pone da un lato una questione democratica, legata al rischio di depotenziamento dell’organo legislativo, l’unico eletto direttamente dal popolo. Dall’altro vi è una questione tecnica. Il ricorso abituale ai decreti legge infatti satura l’agenda del parlamento, che avrà poco tempo. Sia per entrare nel merito delle misure ed eventualmente modificarle, sia per occuparsi di altri temi.

Infine è interessante notare che, per rispettare il rigido cronoprogramma del Pnrr, spesso il governo ha approvato dei decreti che realizzavano contemporaneamente più misure legislative. È il caso dei cosiddetti decreti Pnrr 1 e 2. Il primo è il Dl 152/2021 che ha contribuito, da solo o in concomitanza con altri atti, a rendere operative 10 misure legislative nel 2021 e 3 nel 2022. Mentre il secondo è il Dl 36/2022 che ha completato, allo stesso modo, 1 scadenza nel 2021 e 13 misure nel 2022.

Foto: Presidenza del consiglio dei ministri

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

54 su 153

i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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Si tratta di misure che dovranno essere approvate attraverso il ricorso a leggi ordinarie ma rispettando comunque il rigoroso cronoprgramma stabilito dal Pnrr. Per questo, fonti stampa hanno riportato nei giorni scorsi le pressioni del presidente del consiglio sui partiti di maggioranza per accelerare l’iter.

Durante questi due anni e mezzo di emergenza prolungata (dovuta al Covid-19 prima e alla guerra in Ucraina poi) ci siamo abituati a convivere con procedure straordinarie e con l’allentamento dei normali controlli e paletti posti a tutela dell’interesse pubblico. Una dinamica che ha influenzato pesantemente anche i rapporti tra governo e parlamento. Nel corso dell’attuale legislatura infatti sono stati molti di più i decreti legge approvati rispetto alle leggi ordinarie.

In questo contesto le leggi ordinarie sono state utilizzate sempre di più per normare temi dalla scarsa rilevanza politica o comunque per approvare leggi delega, che di fatto rimettono la facoltà di legiferare nelle mani del governo. Con le molte riforme in cantiere, questo tipo di norma è ritornata centrale per l’attuazione del programma di governo. Anche perché se non saranno approvate entro la fine della legislatura, queste dovranno ricominciare da capo il loro iter nella prossima.

L’andamento delle leggi ordinarie dal 2008 a oggi

Abbiamo detto quindi che, soprattutto nella XVIII legislatura, sono stati i decreti legge sono stati preponderanti nella produzione normativa. Ma quante sono invece le leggi ordinarie approvate negli ultimi anni? Per valutare questo dato dobbiamo tenere presente che il sistema di classificazione delle proposte di legge considera come ordinarie anche le ratifiche di trattati internazionali. Queste norme però nella maggior parte dei casi infatti vengono approvate con maggioranze larghissime e senza grandi discussioni. Per questo, per avere un quadro più realistico dell’effettivo peso delle leggi ordinarie nella produzione normativa, è utile escludere le ratifiche dal conteggio.

Tenendo a mente questa nota metodologica, possiamo osservare che dal 2008 al 2022 sono state approvate definitivamente 670 leggi. Il 48% circa è costituito da misure ordinarie (322) mentre il 43% da conversioni di decreti leggi (289). I numeri cambiano un po’ però se si considerano solamente i dati della legislatura attuale. Dal 2018 a oggi infatti le leggi approvate sono state 173 di cui 60 ordinarie (34,7%) e 98 conversioni di decreti (56,6%).

I governi con i quali sono state approvate il maggior numero di leggi ordinarie sono stati gli esecutivi Berlusconi IV e Renzi, rispettivamente con 82 e 80. Per quanto riguarda l’attuale legislatura invece il governo durante il quale c’è stata la maggiore produzione normativa è proprio quello in carica con 28 norme ordinarie approvate. Durante il primo esecutivo Conte invece ne sono state licenziate 21 mentre con il Conte II soltanto 9. Un numero particolarmente basso dovuto anche al fatto che nei mesi più intensi della pandemia c’è stato poco spazio per occuparsi di altro (ricordando che camera e senato sono anche stati chiusi per diversi mesi).

In questo quadro dobbiamo sempre ricordare che nel corso della XVIII legislatura si è assistito a una esplosione nel ricorso ai decreti legge, diventati molto più frequenti rispetto alle leggi ordinarie. Una tendenza particolarmente evidente per i due esecutivi che hanno dovuto affrontare la pandemia. Con il secondo governo Conte infatti la percentuale di decreti legge convertiti dalle camere ha rappresentato il 68% del totale delle leggi approvate a fronte del 18% di quelle ordinarie. Differenza più ridotta ma comunque importante anche per il governo Draghi. Con l’attuale esecutivo infatti le conversioni di decreti rappresentano il 56% mentre le leggi ordinarie il 37%.

Dal 2008 a oggi soltanto con un altro esecutivo si è registrata una percentuale di conversioni di decreti superiore a quella delle leggi ordinarie. Si tratta del governo Letta in carica dal 28 aprile 2013 al 21 febbraio 2014. In questo caso infatti le conversioni di decreti hanno rappresentato il 67% del totale mentre le leggi ordinarie il 21%.

I temi affrontati dalle leggi ordinarie

Come abbiamo visto quindi nell’attuale legislatura le leggi ordinarie approvate sono state molte meno rispetto alle 2 precedenti. Un dato che certamente è stato influenzato dalla pandemia e dalla necessità di dare rapida attuazione alle misure di contrasto all’emergenza. Sostanzialmente tutte le misure di sostegno a cittadini e imprese infatti sono state adottate per mezzo di decreti legge. Basti pensare ai cosiddetti decreti ristori e sostegni. Il peso delle leggi ordinarie è quindi via via diminuito, sia a livello numerico che come rilevanza, anche per questo.

Ma non è stata solo l’emergenza a motivare questa dinamica. Già prima della pandemia infatti i governi avevano intrapreso la prassi di attuare il loro programma “a colpi di decreto”. Specie per quanto riguarda quei provvedimenti più ostici che avrebbero rischiato di arenarsi in parlamento per mesi. Un esempio di questo tipo è quello del decreto con cui sono stati introdotti il reddito di cittadinanza e quota 100. Provvedimenti fortemente voluti rispettivamente da Movimento 5 stelle e Lega. Nell'attuale legislatura quindi sono stati normati con leggi ordinarie argomenti non di primo piano negli interessi di media e opinione pubblica. Oppure sono state utilizzate per interventi su temi etici (come la gestione del fine vita) in cui generalmente gli esecutivi evitano di esporsi.

Negli ultimi mesi in particolare sono stati adottati anche provvedimenti per l’introduzione delle celebrazioni della giornata nazionale per il personale sanitario e in memoria delle vittime del Covid. Due leggi certamente molto importanti, ma soprattutto dal punto di vista simbolico. Anche nella XVIII legislatura comunque alcuni passaggi normativi importanti sono stati definiti con leggi ordinarie. Tra questi possiamo citare la riforma del codice della crisi d’impresa, le riforme del processo civile e penale, le misure a sostegno della famiglia e per l’assegno unico universale per i figli.

Pnrr e riforme

Come già anticipato inoltre il cronoprogramma del Pnrr prevede l’approvazione nel 2022 di diverse riforme molto significative. Molte delle quali vedranno un diretto coinvolgimento delle camere attraverso l’adozione di leggi ordinarie. Tra queste le più rilevanti sono:

• la riforma del codice dei contratti pubblici (entro giugno);
• la legge sui servizi idrici integrati (entro settembre);
• la riforma del sistema dell’istruzione (entro dicembre);
• la legge annuale sulla concorrenza (entro dicembre);
• la riforma della giustizia tributaria (entro dicembre).

Per tutte queste importanti riforme quindi il parlamento avrà l’opportunità di esprimersi. A questo proposito però, come ha ricordato anche recentemente il presidente del consiglio Mario Draghi, non sono ammessi ritardi. Proprio perché queste riforme sono inserite nel Pnrr dovranno entrare in vigore rispettando le scadenze previste.

Un elemento da non sottovalutare considerando anche il fatto che ci troviamo a meno di un anno dalla fine della legislatura. Qualora questi disegni di legge non completassero l’iter prima dello scioglimento delle camere in vista del voto, queste riforme dovrebbero essere ripresentate nel prossimo parlamento e la procedura ricomincerebbe da capo. Per questo motivo non è improbabile che il governo faccia un massiccio uso della questione di fiducia per sterilizzare le divergenze interne alla maggioranza, dovute anche a logiche elettorali, e velocizzare i tempi.

Un altro elemento molto importante da tenere presente però riguarda il fatto che per la maggior parte di queste riforme camera e senato si limiteranno all’approvazione di una legge delega.

Di fatto quindi il parlamento traccerà semplicemente la cornice di riferimento ma sarà poi l’esecutivo a normare molti i settori di intervento previsti.

Il ruolo del governo nell’approvazione delle leggi ordinarie

Come abbiamo appena visto quindi l’esecutivo ha un ruolo di primo piano anche per quanto riguarda la produzione normativa. Questa tendenza trova un’ulteriore conferma anche dal fatto che molte delle leggi ordinarie approvate sono in realtà di iniziativa governativa. Come noto infatti non sono solo i deputati e i senatori a poter presentare un disegno di legge. Tra i soggetti che hanno questa facoltà ci sono anche i membri dell’esecutivo, i consigli regionali, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme).

Se si escludono le ratifiche di trattati internazionali, possiamo osservare che dal 2008 a oggi le leggi ordinarie approvate dal parlamento sono state 306. Quelle presentate da parlamentari sono 215 mentre quelle di iniziativa governativa risultano essere 89. A livello di incidenza, il peso dell’iniziativa governativa è stato molto rilevante durante i governi Letta (50%), Renzi (32,8%), Monti (31,8%) e Berlusconi IV (31,6%). Anche i numeri dell’attuale esecutivo sono piuttosto consistenti. Possiamo osservare infatti che le leggi ordinarie approvate sono state fin qui 28, di cui 20 di iniziativa parlamentare e 8 governativa.

Questa preponderanza del governo anche per quanto riguarda la produzione normativa ordinaria emerge con ancora maggiore evidenza se si considera la percentuale di successo dei disegni di legge presentati. Il rapporto cioè tra il numero di leggi effettivamente approvate e quelle proposte. In questo caso il dato più alto è stato quello registrato durante il governo Gentiloni in cui la percentuale di leggi ordinarie di iniziativa parlamentare approvate è stata del 37% a fronte di un tasso di successo delle proposte di origine parlamentare del 4,4%. L’attuale esecutivo invece può vantare una percentuale di successo delle proprie proposte di legge ordinaria pari al 22,9% (quarto dato più alto dopo i governi Monti e Renzi) a fronte di una percentuale delle proposte parlamentari del 2%.

Nell’analizzare questi dati si deve ovviamente tenere conto del fatto che ogni singolo parlamentare può presentare decine se non centinaia di disegni di legge nel corso del suo mandato, anche solo per dimostrare la propria proattività di fronte all'elettorato. Per citare i dati dell’attuale legislatura, ad esempio, le proposte di legge presentate da deputati e senatori sono state 4.128 a fronte delle 118 presentate dagli esecutivi.

Al di là di questo dato però emerge comunque chiaramente dai numeri analizzati la preponderanza dell’esecutivo nell’indirizzare l’attività legislativa del parlamento. Non solo quando si parla di conversioni di decreti ma anche nel caso delle leggi ordinarie. Un elemento su cui forse varrebbe la pena riflettere in vista di un progressivo superamento delle misure emergenziali e del ritorno alla normalità.

Foto: camera.it

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Gli aspetti del Ddl relativi al catasto sono stati particolarmente avversati dalle forze politiche di centrodestra, comprese quelle che fanno attualmente parte della maggioranza di governo (Lega e Forza Italia). Il timore è che l’intervento sulla materia (in particolare l’aggiornamento delle rendite catastali) possa essere il preludio per un incremento dell’imposizione fiscale a carico dei cittadini. Tuttavia questa possibilità è stata esclusa dal governo.

Queste rassicurazioni però non sono bastate. Infatti sono stati presentati due distinti emendamenti al Ddl che prevedevano lo stralcio della riforma dal provvedimento. Proposte che sono state bocciate nella seduta della commissione finanze dello scorso 3 marzo per un solo voto di differenza.

Peraltro, nel corso della discussione, la sottosegretaria all’economia Maria Cecilia Guerra ha dichiarato come questo passaggio fosse “dirimente” per il prosieguo dell’esperienza di governo. Un tono perentorio che è apparso ingiustificato se davvero per la stima delle imposte si continuerà a fare riferimento ai valori catastali attualmente in uso. A meno che non si intenda raggiungere questo obiettivo con un secondo intervento normativo.

Cos’è il catasto e cosa prevede la legge delega in materia

Ma cos’è esattamente il catasto? Si tratta sostanzialmente del registro che ha lo scopo di tenere traccia delle proprietà dei beni immobili, sia pubblici che privati. La registrazione di fabbricati e terreni infatti è importante per controllare i cambiamenti che avvengono sul territorio in termini di edilizia ma soprattutto per fini fiscali. Parlando delle costruzioni, ad esempio, ogni unità immobiliare iscritta al catasto riporta una sua precisa destinazione d’uso (lo scopo per cui è stata costruita) e una rendita catastale. Tale valore viene poi utilizzato per il calcolo di alcune specifiche imposte (come l’Imu ad esempio).

Con la riforma del catasto si andrebbe a toccare un’istituzione di cui non è mai stata modificata la base normativa, risalente al 1939. Questo intervento è contenuto nell’articolo 6 del Ddl dedicato alla riforma del fisco. L’articolo si compone di due commi. Il primo prevede l’aggiornamento degli archivi degli immobili attualmente non censiti, che non rientrano più nella categoria catastale inizialmente assegnata o che nel tempo hanno cambiato destinazione d’uso. Si mira inoltre a identificare i terreni edificabili classificati erroneamente come agricoli (questo perché il valore immobiliare dei primi è superiore e quindi anche l’imposizione fiscale è diversa). Ma, soprattutto, si punta a individuare e a classificare tutti gli immobili abusivi presenti in Italia.

L’aggiornamento degli archivi catastali andrebbe quindi a contrastare la totale mancanza di imposte sugli immobili non censiti, oltre a fornire una mappatura circostanziata delle costruzioni abusive presenti nel nostro paese, che sono ancora moltissime. Secondo le stime di Istat infatti in Italia nel 2020 si poteva incontrare all’incirca una costruzione abusiva ogni 5 autorizzate. Peraltro i dati sul fenomeno si mantengono stabili dal 2018 ma riportano forti differenze territoriali. Se al nord il 6,1% dei fabbricati risulta non dichiarato, al centro la percentuale si alza al 17,8% mentre al sud si arriva al 45,6%.

Il secondo comma dell’articolo 6 prevede invece l’attribuzione, per ogni unità immobiliare, del relativo valore patrimoniale e di una rendita attualizzata in base ai valori di mercato. Questo passaggio appare particolarmente importante. Gli estimi del catasto urbano (cioè la valutazione del valore dei beni immobili e delle relative rendite, su cui si calcolano poi le imposte da pagare) infatti non sono stati più toccati dal 1988-89. Questo significa che le tasse sugli immobili al momento non sono calcolate su quelli che sono i reali valori di mercato. Secondo l’ufficio parlamentare di bilancio il mancato aggiornamento di queste informazioni tenderebbe a favorire chi possiede immobili con il valore più alto. Con l’attuale impostazione infatti chi possiede immobili grandi, magari in zone di pregio, si ritrova a pagare un volume di tasse generalmente di poco più alto rispetto a chi invece possiede una casa di nuova costruzione in periferia.

Non è detto però che tale problema sarà risolto dal Ddl in questione. La lettera “a” del comma 2 infatti afferma chiaramente che l’aggiornamento di tali informazioni non dovrà essere utilizzato “per la determinazione della base imponibile dei tributi”. Da com’è scritto il testo quindi sembrerebbe trattarsi di un aggiornamento ai soli fini statistici. Mentre, almeno per il momento, per il calcolo delle imposte si continuerebbe a ricorrere ai valori attualmente in uso.

Cosa dice il Pnrr a proposito di riforma del catasto

Ma perché allora il governo ha utilizzato dei toni così perentori a proposito della revisione del catasto? Una possibile spiegazione può essere ricondotta al fatto che la riforma del fisco è stata inserita all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), tra le cosiddette riforme di accompagnamento. Interventi cioè che seppur non finalizzati strettamente al conseguimento del piano hanno l’obiettivo di modernizzare e rendere più efficiente il paese.

In base a quanto specificato dal governo nella nota di aggiornamento al Def del 2021 questo tipo di interventi non rientra nell’ambito operativo del piano e non sono quindi previsti specifici obiettivi temporali per il loro completamento. In altre parole l’erogazione delle risorse europee non sarebbe vincolata all’entrata in vigore della riforma fiscale. E proprio per questo motivo alcuni esponenti politici, anche di maggioranza, hanno evidenziato come non ci sarebbe alcuna urgenza di pervenire ad un suo aggiornamento in tempi stretti. Sarebbe quindi ingiustificato l’atteggiamento di totale chiusura del governo verso qualsiasi tentativo di mediazione.

Ma in realtà non è esattamente così. Il regolamento Ue istitutivo del dispositivo per la ripresa e la resilienza (articolo 18, punto b) prevede infatti che il piano di ogni stato contribuisca ad affrontare in modo efficace alcune delle criticità individuate tramite le raccomandazioni specifiche per paese (Csr). Si tratta di documenti con cui le istituzioni europee forniscono indicazioni sulla politica economica degli stati membri. Ai fini del Pnrr risultano rilevanti le Csr relative agli anni 2019 e 2020. In particolare le raccomandazioni del 2019 chiedevano di ridurre la pressione fiscale sul lavoro, compensando tale riduzione, tra le altre cose, anche con una revisione dei valori catastali non aggiornati.

Dato che la riforma del fisco è stata inserita nel Pnrr proprio con l’obiettivo di soddisfare tali indicazioni ne consegue che anche questo intervento dovrà essere portato a conclusione entro il 2026.

Gli equilibri in commissione finanze

Il disegno di legge delega sulla riforma fiscale è un’iniziativa del governo ed è stato presentato alla camera affinché iniziasse il proprio iter parlamentare. Attualmente la proposta si trova in discussione nella commissione finanze, competente per materia. È qui che i parlamentari hanno le maggiori possibilità di discutere, confrontarsi con l’esecutivo ed eventualmente apportare delle modifiche al testo.

Ciò non solo perché i parlamentari che appartengono alla commissione riescono ad acquisire competenze specifiche su determinate materie ma anche per altri motivi. Una volta che il testo approda in aula infatti risulta più complicato riuscire a cambiarlo. Anche perché l’esecutivo negli ultimi mesi ha fatto frequente ricorso alla questione di fiducia. Di conseguenza le proposte di emendamento presentate sono decadute.

A ciò si deve aggiungere che, come abbiamo sottolineato in un precedente approfondimento, le forze politiche che sostengono l’esecutivo rappresentano la quasi totalità del parlamento. Ciò da l’opportunità al governo di far approvare i provvedimenti da maggioranze diverse di volta in volta a seconda delle sensibilità. Il rovescio della medaglia però è che il rischio di tensioni è sempre dietro l’angolo. Proprio come nel caso che stiamo analizzando.

All’interno della commissione finanze infatti vi è un profondo equilibrio tra le forze di centrodestra e quelle di centrosinistra. Il gruppo più rappresentato è quello del Movimento 5 stelle (12 esponenti), seguito da Lega (9) e Forza Italia (6). Se però consideriamo gli esponenti inquadrabili nell’area di centrodestra (Lega, Fdi, Fi, Ci più Eugenio Sangregorio del misto) sono 21. Quelli di centrosinistra (Leu, Pd, M5s, Iv più il radicale Riccardo Magi) sono invece 22. Una situazione di sostanziale parità in cui a fungere da ago della bilancia sono 3 ex esponenti del Movimento 5 stelle (Alvise Maniero, Nadia Aprile e Alessio Villarosa).

È forse anche per questa ragione che l'esecutivo, conscio delle titubanze dei partiti, su questo punto ha deciso di forzare la mano. Nel corso della discussione infatti la sottosegretaria all’economia e alle finanze Maria Cecilia Guerra ha affermato che la modernizzazione del catasto costituisce un “elemento decisivo per il proseguimento dell’azione di governo”.

Il voto sugli emendamenti

Come già detto infatti sono state presentate due distinte proposte di emendamento che chiedevano la soppressione dell’articolo 6. Uno vedeva come primo firmatario il capogruppo della Lega Riccardo Molinari. L’altro invece è stato presentato da Alvise Maniero, esponente di Alternativa ed ex 5 stelle.

Data la delicatezza del tema la rappresentante del governo ha chiesto di affrontare subito la votazione su questi emendamenti dato che una loro eventuale approvazione avrebbe comportato delle conseguenze sul prosieguo dell'iter.

In base a quanto riportato dal resoconto della seduta, entrambi gli emendamenti sono stati respinti per un solo voto. Purtroppo non è possibile conoscere nel dettaglio come si sono espressi i singoli componenti della commissione, tuttavia sia la Lega che Forza Italia avevano ampiamente manifestato la propria contrarietà al provvedimento. Il voto che ha fatto la differenza è quindi da ricercarsi probabilmente tra gli appartenenti al gruppo misto.

Peraltro gli atti citati non sono stati gli unici respinti con un solo voto di scarto. Hanno subìto la stessa sorte infatti anche un ulteriore emendamento presentato da Maniero e uno sottoscritto invece da Riccardo Zucconi (Fdi). Ciò a riprova di come la maggioranza si sia spaccata su questo tema e il governo abbia numeri fragili in commissione.

Le riforme e il ruolo del parlamento

Dunque la discussione sul provvedimento prosegue. Tuttavia è emersa ancora una volta la criticità del rapporto non sempre semplice tra l'esecutivo e la sua maggioranza. Il timore delle forze politiche che hanno osteggiato l’approvazione del provvedimento è che questo possa essere prodromico ad un aumento della pressione fiscale sui proprietari di immobili. Si temono quindi ripercussioni negative in chiave elettorale.

Al di là delle posizioni dei vari partiti sul tema, in questo caso particolare c'era forse lo spazio per trovare un accordo senza alzare così tanto i toni della discussione. Se da un lato però è vero che non ci sono scadenze così stringenti relativamente alla riforma del fisco, dall'altro bisogna comunque sottolineare che questo tema non possa essere rinviato sine die. Proprio perché rientra nelle misure previste dal Pnrr, la riforma dovrà essere attuata nell’arco dei prossimi 4 anni.

È indubbio inoltre che una riforma del fisco debba essere portata a compimento in maniera organica. Altrimenti il rischio è quello di creare delle gravi sperequazioni, oltre che ammanchi significativi per le casse dello stato. Da questo punto di vista quindi è comprensibile la volontà del governo di portare avanti in blocco il testo della legge delega. Ciò che appare quantomeno peculiare è però l'atteggiamento perentorio imposto per una riforma che, in base al testo presentato e anche alle dichiarazioni dei diretti interessati, non avrà (o non dovrebbe avere) effetti diretti sul calcolo delle imposte.

Appare poco logico infatti che una riforma di questa portata non debba produrre conseguenze se non a livello censuario e che per il calcolo delle tasse si continuino invece ad utilizzare i vecchi valori catastali. Sembrerebbe più plausibile che con questa operazione il governo abbia provato a smorzare le pressioni dei partiti. Rinviando ad un secondo passaggio normativo l'aggiornamento dell'imposizione fiscale sulla base dei nuovi valori.

Foto: Camera dei deputati

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In base alle informazioni disponibili possiamo osservare che nel periodo compreso tra il 23 marzo 2018 e il 15 gennaio 2022 sono state approvate in via definitiva 254 leggi. Pur tenendo presente che le attuali camere hanno ancora più di un anno di attività davanti a loro, si tratta di un dato abbastanza basso se confrontato con quelli delle legislature precedenti.

Nel valutare questo dato si deve ovviamente tenere presente l’insorgere del coronavirus che ha comportato un rallentamento anche per i lavori parlamentari. Tuttavia la tendenza a ridurre il numero di leggi approvate dal parlamento appare una caratteristica di lungo periodo.

Tale dinamica può avere diverse spiegazioni: tra queste, da un lato un tentativo di limitare l’ipertrofia normativa che ha storicamente caratterizzato il nostro paese. Dall’altro però vi è anche la crescente tendenza del governo ad attuare il proprio programma attraverso il ricorso ai decreti legge. Anche in situazioni non emergenziali.

L’attuale legislatura e il confronto con le precedenti

Come già accennato, l’elemento più evidente che emerge dal confronto tra la XVIII legislatura e le precedenti è che le attuali camere non sono state particolarmente “produttive”. Considerando le ultime 6 legislature infatti possiamo osservare come quella corrente (fatta eccezione per la XV che però è durata solamente 2 anni) presenti il numero più basso di leggi approvate.

Ovviamente si deve tenere presente che manca ancora più di un anno alla fine dell’attuale legislatura. Ma anche analizzando il dato medio di leggi approvate ogni anno l’attuale parlamento si colloca agli ultimi posti.

Le motivazioni di questa dinamica possono essere molteplici. Certamente l’emergenza Covid ha influito negativamente sull’attività del parlamento. Ma al di là dell’attuale contingenza, come si può vedere anche dal grafico, nel periodo considerato il numero di leggi approvate è andato via via diminuendo legislatura dopo legislatura. Ciò può avere diverse spiegazioni. Ad esempio, con la riforma del titolo V della costituzione molte materie che prima erano di competenza esclusiva delle istituzioni nazionali (una su tutte la sanità) sono passate sotto il controllo di regioni e altri enti locali. Questo ha certamente in parte ridotto le prerogative del parlamento in questi settori.

Una seconda possibile spiegazione può essere certamente un tentativo di semplificare e razionalizzare il tessuto legislativo italiano. Si è parlato spesso in dottrina a questo proposito di ipertrofia normativa. Il tentativo di ridurre il numero di leggi approvate e di rivedere quelle già in vigore non deve quindi essere interpretato necessariamente come un fatto negativo.

Ciò detto si deve anche sottolineare che la riduzione delle leggi approvate da un punto di vista meramente numerico non è di per sé un indicatore della qualità delle leggi approvate da un punto di vista della semplicità, della chiarezza e dell’efficacia. Sempre più spesso infatti governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti “atti omnibus”. Disegni di legge che affrontano una pluralità di questioni anche molto distanti tra di loro e che possono arrivare a contenere anche centinaia di articoli.

Una panoramica sulla XVIII legislatura

Ci concentreremo adesso sui numeri del parlamento entrato in carica nel 2018. Abbiamo già detto che le leggi licenziate dalle attuali camere sono 254. Ma che tipologia di norme sono e quali argomenti vanno disciplinare? E quali sono i settori maggiormente toccati?

Per quanto riguarda il primo aspetto, escludendo le ratifiche di trattati internazionali (norme dalla scarsa valenza politica e che solitamente sono approvate alla quasi unanimità) possiamo notare che sono le conversioni di decreti legge le norme su cui le camere hanno lavorato di più. Sono 88 infatti le leggi di questo tipo approvate dall’inizio della legislatura. Seguono le leggi ordinarie (43) e quelle legate al bilancio dello stato (12).

Già da questo primo dato emerge una dinamica piuttosto chiara: il governo ha monopolizzato in maniera crescente l’attività legislativa imponendo la propria agenda alle camere. Anche in questo caso si deve sempre ricordare la variabile Covid che certamente ha influito nel gran numero di decreti legge pubblicati dagli ultimi 2 esecutivi.

Tale dinamica trova una conferma più generale dal dato sulle leggi di iniziativa governativa approvate dal parlamento. La prassi prevede che non sia attribuita una paternità alle leggi di conversione di decreti (anche se evidentemente l’iter parte da un’iniziativa del governo che decide di pubblicare un Dl). Tenendo presente questo elemento possiamo osservare come delle altre 166 leggi entrate in vigore al 15 gennaio la quasi totalità sia di iniziativa governativa. Sono solo 49 infatti (il 29,5%) le norme di iniziativa parlamentare approvate definitivamente nel periodo considerato.

Per quanto riguarda invece gli argomenti normati dalle leggi approvate possiamo osservare che il settore di intervento principale riguarda i rapporti del nostro ordinamento istituzionale con i paesi esteri (103 leggi approvate a cui se ne aggiungono 4 relative alla specifica branche dell’ordinamento istituzionale europeo). Al secondo posto troviamo le norme in tema di regolamentazione dell’assetto istituzionale interno (46 leggi approvate). Al terzo invece le norme in tema di servizi alle persone e alla comunità (37 leggi).

Nello stesso periodo sono stati approvati anche 146 decreti legislativi. Il settore maggiormente interessato da questi atti è stato invece quello della tutela dell’ambiente, del territorio e delle infrastrutture (36 D. Lgs.). Seguono i decreti legislativi legati all’ordinamento istituzionale interno (31) e quelli relativi ai servizi alle persone e alle comunità.

Gli emendamenti e i tempi di approvazione delle leggi

La relazione dell’osservatorio legislativo mette a disposizione anche altri dati interessanti sulle modifiche apportate ai diversi Ddl durante l’iter parlamentare. Nella maggior parte dei casi nell’attuale legislatura è stato sufficiente un solo passaggio in entrambe le camere. Solo in 19 occasioni infatti si è reso necessario un ritorno nella camera in cui l’iter è iniziato.

Complessivamente gli emendamenti apportati alle leggi approvate nel corso della XVIII legislatura sono 4.190. Principalmente quelli approvati sono proposti dal relatore del provvedimento o comunque dalla commissione che lo ha discusso (1.313 emendamenti approvati). Seguono gli emendamenti approvati da altri soggetti comunque appartenenti alla maggioranza di governo (1.275).

È interessante notare un diverso approccio delle camere nella discussione tra i Ddl di conversione e quelli ordinari. Mentre nel primo caso la maggior parte delle modifiche avviene in commissione, nel secondo accade più frequentemente in assemblea. Ciò può essere motivato con il fatto che spesso gli esecutivi che si sono succeduti hanno poi posto la questione di fiducia sui provvedimenti. Di conseguenza l’unica possibilità che i parlamentari avevano per presentare delle modifiche ai testi era proprio in commissione.

Per quanto riguarda infine i tempi per l’approvazione di un Ddl possiamo osservare anche in questo caso una predominanza dell’iniziativa governativa. Per i disegni di legge presentati dal governo infatti solitamente è richiesto un tempo inferiore per l’approvazione. Parliamo in media di 327 giorni richiesti a fronte di 334 per le proposte di iniziativa parlamentare.

Per quanto riguarda infine le conversioni di decreti legge (che, come noto, devono essere convertiti in legge entro 60 giorni) il tempo medio dell’iter sì è attestato in media sui 42 giorni. Tuttavia l’eccessivo ricorso a questo strumento ha fatto sì che in molti casi il parlamento non fosse in grado di rispettare tale scadenza.

Spesso quindi governo e parlamento hanno deciso di ricorrere ai cosiddetti "decreti minotauro". Cioè la pratica di recuperare in norme successive i contenuti di quei Dl che rischiano di non essere convertiti in tempo. Grazie a questo escamotage le norme entrate in vigore mantengono la loro operatività. Si tratta tuttavia di una pratica scorretta, già criticata più volte sia dal presidente della repubblica che dal comitato per la legislazione della camera. Una modalità che è stata tollerata solo in virtù dell'emergenza pandemica.

Foto: Facebook - Camera dei deputati

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Anche il parlamento sarà chiamato a dare il proprio contributo in questo ambito. Come noto infatti il Pnrr si compone di una parte legata agli investimenti e di una relativa alle riforme. In particolare le misure legislative per cui è previsto un coinvolgimento diretto delle camere sono 20. Per 19 di queste è prevista l’approvazione definitiva, con la conseguente entrata in vigore.

Si tratta di numeri che potrebbero apparire ridotti ma che invece devono destare attenzione. Mediamente infatti, nella legislatura in corso, è necessario circa un anno per l’approvazione di un disegno di legge ordinario. Ciò significa che per diverse misure il parlamento rischia di essere già in ritardo rispetto al cronoprogramma previsto dal piano.

Molto ovviamente dipende dalla volontà politica di portare a conclusione l’iter dei disegni di legge in discussione nel più breve tempo possibile. Tale elemento però non può essere dato per scontato vista la maggioranza eterogenea che sostiene il governo Draghi. A maggior ragione nell’ultimo anno prima delle elezioni politiche. E proprio per questo motivo non è da escludere che l’esecutivo, al fine di rispettare i tempi imposti dal Pnrr, sia costretto a forzare la mano.

Il Pnrr e le riforme per il 2022

Grazie ai dati messi a disposizione dal centro documentazione della camera è possibile avere un quadro completo delle misure legislative contenute nel Pnrr che richiedono il coinvolgimento diretto del parlamento nell’anno in corso. Nella maggior parte dei casi si tratta di leggi ordinarie.

Sono 14 infatti gli atti di questo tipo che dovranno essere approvati dalle camere nel 2022. A questi si aggiunge poi la legge annuale sulla concorrenza per cui invece è previsto semplicemente l’avvio dell’iter. Da approvare anche 3 leggi delega, 2 atti collegati alla legge di bilancio e la conversione di 3 decreti legge.

Per quanto riguarda invece i settori coinvolti, la maggior parte delle riforme da adottare fanno riferimento alle missioni 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura) e 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) del piano. Per queste due macro-aree infatti è prevista l’adozione di 6 riforme ciascuna.

Scendendo più nel dettaglio possiamo notare che la componente maggiormente toccata dalle riforme previste per il 2022 è quella relativa alla tutela del territorio e della risorsa idrica (5 riforme). Seguono Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della pubblica amministrazione e Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione, con rispettivamente 4 e 3 riforme richieste.

Nell’analizzare questi dati si deve sempre tenere presente che stiamo parlando esclusivamente delle misure per cui è richiesto un intervento diretto di camera e senato. Per fare un esempio, sappiamo che entro la fine dell’anno il governo dovrà emanare i decreti legislativi riguardanti le riforme dei processi civile e penale. Tali misure tuttavia, avendo già concluso il loro iter parlamentare con l’approvazione della legge delega, non rientrano nei dati oggetto di analisi.

Il cronoprogramma delle misure

Un ulteriore elemento di interesse riguarda le tempistiche entro cui le riforme dovranno essere approvate. Come possiamo osservare anche dal grafico, infatti, le scadenze non sono distribuite in maniera omogenea. Il cronoprogramma prevede al contrario una concentrazione nel secondo e nel quarto trimestre dell’anno.

Ciò significa che lo sforzo massimo per le camere dovrà essere prodotto proprio a ridosso degli appuntamenti con le verifiche sull’operato dell’Italia da parte delle istituzioni Ue. Passaggio indispensabile per accedere ad una nuova tranche di fondi (attualmente l’Italia sta aspettando il pronunciamento della commissione Ue su quanto fatto nel 2021).

Il momento più intenso dell’anno sarà proprio la parte finale. Sono 9 infatti le misure legislative la cui approvazione è prevista nell’ultimo trimestre del 2022. Anche il periodo marzo-giugno però sarà un periodo particolarmente impegnativo. In questo caso infatti le riforme che dovranno concludere l’iter in questa fascia temporale sono 8, a cui si aggiunge la già citata presentazione della legge annuale per la concorrenza. Al contrario nel primo e nel terzo trimestre del 2022 il cronoprogramma prevede l’approvazione di una singola norma. Quella relativa al primo trimestre peraltro, come vedremo tra poco, risulta già adottata.

Come già detto nell’introduzione, la velocità con cui il parlamento approva una norma dipende molto dalla volontà politica di portare avanti un determinato disegno di legge rispetto a un altro. Ciò significa che in alcuni casi potrebbero anche essere anticipati i tempi. In ogni caso questa concentrazione di norme da adottare a giugno e a dicembre potrebbe comportare un sovraccarico nelle agende di camera e senato.

Lo stato dell'arte

Ma qual è attualmente lo stato dell’arte? In base ai dati forniti da governo e parlamento possiamo notare che le misure legislative che hanno già completato il loro iter sono 2. La riforma relativa alle semplificazioni per favorire gli investimenti nelle infrastrutture per l’approvvigionamento idrico è già entrata in vigore. Secondo la relazione presentata dal governo al parlamento relativamente all’attività svolta nel 2021, infatti tali misure sono state introdotte dalla legge 156/2021.

Un’altra norma già entrata in vigore è quella relativa al funzionamento della nuova agenzia italiana per la sicurezza cibernetica. Secondo la documentazione disponibile, tale misura si intende conseguita con l’approvazione della legge 109/2021.

D’altro canto però sono ancora diverse le misure che devono ancora iniziare il loro iter. Come si può vedere dalla tabella, in diversi casi ci sono stati degli interventi normativi che hanno introdotto novità parziali in determinati settori. È il caso, ad esempio, delle innovazioni apportate al settore del pubblico impiego. Non si tratta tuttavia delle riforme organiche vere e proprie che sono previste dal Pnrr.

Ci sono alcuni casi poi in cui non risulta ancora effettuato nessun tipo di intervento, così come non figura ancora presentato nessun atto. Rientra fra questi la riforma relativa al nuovo quadro giuridico per la gestione delle risorse irrigue, quella per la gestione dei servizi idrici e quella per l'introduzione di un sistema di formazione di qualità per le scuole (per cui il primo passo è la pubblicazione di un decreto legge da parte del governo).

I tempi stretti e il rischio di forzature

Alla luce di quanto appena descritto emerge un quadro di potenziale criticità. Nella XVIII legislatura infatti sono necessari in media 356 giorni per l’approvazione definitiva di un disegno di legge ordinario. Questo significa che per molte misure da adottare entro la fine dell’anno il parlamento appare già in ritardo.

Non vi è dubbio che il governo eserciterà la sua influenza sulla maggioranza che lo sostiene affinché le norme legate al Pnrr abbiano la priorità nei lavori delle camere. Tuttavia potrebbe non bastare. L’esecutivo potrebbe essere costretto a ricorrere a misure straordinarie per rispettare le scadenze. Stiamo parlando dei decreti legge e delle questioni di fiducia.

Già lo scorso anno si sono verificati diversi casi di questo tipo. Ad esempio il decreto legge 152/2021 non era inizialmente previsto dal piano. Ma il governo si è visto “costretto” a vararlo per accelerare l’introduzione di riforme che altrimenti rischiavano di non essere implementate entro la scadenza prevista. Abbiamo inoltre osservato come l’esecutivo, nonostante la larghissima maggioranza che lo sostiene, abbia fatto massiccio ricorso alla questione di fiducia, specie nella parte conclusiva dell’anno. Ciò con l'obiettivo di velocizzare l'iter parlamentare. Solo per citare alcuni esempi legati al Pnrr sono state approvate con doppia fiducia il decreto semplificazioni e governance, il decreto assunzioni e le leggi delega sia per la riforma del processo civile che per il processo penale.

Il rischio dunque è che la necessità di rispettare le rigide scadenze imposte dal Pnrr diventi la giustificazione per forzature, in termini di decretazioni d'urgenza e di questioni di fiducia. Tale scenario potrebbe ripresentarsi in maniera ancora più marcata nel 2022. Ciò significherebbe, nel caso delle misure legislative, un ulteriore ridimensionamento della principale istituzione rappresentativa del paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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