Il ruolo delle leggi ordinarie nel contesto emergenziale Osservatorio legislativo

Nei prossimi mesi il parlamento dovrà approvare una serie di riforme molto rilevanti, incluse alcune previste dal Pnrr. Ciò dovrà avvenire attraverso il ricorso a leggi ordinarie. Uno strumento che, anche a causa dell’emergenza, è diventato sempre meno rilevante.

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Negli ultimi giorni di maggio il presidente del consiglio Mario Draghi ha invitato i partiti che compongono la sua maggioranza a non rallentare ulteriormente l’iter delle molte riforme in discussione in parlamento, specie quelle legate all’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Nei prossimi mesi infatti le camere dovranno approvare una serie di norme di grande rilevanza. Dalla revisione del codice degli appalti pubblici alla riforma del fisco fino alla legge annuale sulla concorrenza.

Si tratta di misure che dovranno essere approvate attraverso il ricorso a leggi ordinarie ma rispettando comunque il rigoroso cronoprgramma stabilito dal Pnrr. Per questo, fonti stampa hanno riportato nei giorni scorsi le pressioni del presidente del consiglio sui partiti di maggioranza per accelerare l’iter.

Durante questi due anni e mezzo di emergenza prolungata (dovuta al Covid-19 prima e alla guerra in Ucraina poi) ci siamo abituati a convivere con procedure straordinarie e con l’allentamento dei normali controlli e paletti posti a tutela dell’interesse pubblico. Una dinamica che ha influenzato pesantemente anche i rapporti tra governo e parlamento. Nel corso dell’attuale legislatura infatti sono stati molti di più i decreti legge approvati rispetto alle leggi ordinarie.

34,3% le leggi ordinarie sul totale delle approvate nella XVIII legislatura.

In questo contesto le leggi ordinarie sono state utilizzate sempre di più per normare temi dalla scarsa rilevanza politica o comunque per approvare leggi delega, che di fatto rimettono la facoltà di legiferare nelle mani del governo. Con le molte riforme in cantiere, questo tipo di norma è ritornata centrale per l’attuazione del programma di governo. Anche perché se non saranno approvate entro la fine della legislatura, queste dovranno ricominciare da capo il loro iter nella prossima.

L’andamento delle leggi ordinarie dal 2008 a oggi

Abbiamo detto quindi che, soprattutto nella XVIII legislatura, sono stati i decreti legge sono stati preponderanti nella produzione normativa. Ma quante sono invece le leggi ordinarie approvate negli ultimi anni? Per valutare questo dato dobbiamo tenere presente che il sistema di classificazione delle proposte di legge considera come ordinarie anche le ratifiche di trattati internazionali. Queste norme però nella maggior parte dei casi infatti vengono approvate con maggioranze larghissime e senza grandi discussioni. Per questo, per avere un quadro più realistico dell’effettivo peso delle leggi ordinarie nella produzione normativa, è utile escludere le ratifiche dal conteggio.

Tenendo a mente questa nota metodologica, possiamo osservare che dal 2008 al 2022 sono state approvate definitivamente 670 leggi. Il 48% circa è costituito da misure ordinarie (322) mentre il 43% da conversioni di decreti leggi (289). I numeri cambiano un po’ però se si considerano solamente i dati della legislatura attuale. Dal 2018 a oggi infatti le leggi approvate sono state 173 di cui 60 ordinarie (34,7%) e 98 conversioni di decreti (56,6%).

Nella XVIII legislatura più decreti che leggi ordinarie.

I governi con i quali sono state approvate il maggior numero di leggi ordinarie sono stati gli esecutivi Berlusconi IV e Renzi, rispettivamente con 82 e 80. Per quanto riguarda l’attuale legislatura invece il governo durante il quale c’è stata la maggiore produzione normativa è proprio quello in carica con 28 norme ordinarie approvate. Durante il primo esecutivo Conte invece ne sono state licenziate 21 mentre con il Conte II soltanto 9. Un numero particolarmente basso dovuto anche al fatto che nei mesi più intensi della pandemia c’è stato poco spazio per occuparsi di altro (ricordando che camera e senato sono anche stati chiusi per diversi mesi).

Il grafico mostra tutte le leggi approvate nelle ultime 3 legislature suddivise per tipologia e in base al governo in carica nel momento dell’approvazione. Dal conteggio sono state escluse le leggi di ratifica di trattati internazionali perché solitamente poco rilevanti dal punto di vista politico e approvate all’unanimità.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Maggio 2022)

In questo quadro dobbiamo sempre ricordare che nel corso della XVIII legislatura si è assistito a una esplosione nel ricorso ai decreti legge, diventati molto più frequenti rispetto alle leggi ordinarie. Una tendenza particolarmente evidente per i due esecutivi che hanno dovuto affrontare la pandemia. Con il secondo governo Conte infatti la percentuale di decreti legge convertiti dalle camere ha rappresentato il 68% del totale delle leggi approvate a fronte del 18% di quelle ordinarie. Differenza più ridotta ma comunque importante anche per il governo Draghi. Con l’attuale esecutivo infatti le conversioni di decreti rappresentano il 56% mentre le leggi ordinarie il 37%.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Maggio 2022)

Dal 2008 a oggi soltanto con un altro esecutivo si è registrata una percentuale di conversioni di decreti superiore a quella delle leggi ordinarie. Si tratta del governo Letta in carica dal 28 aprile 2013 al 21 febbraio 2014. In questo caso infatti le conversioni di decreti hanno rappresentato il 67% del totale mentre le leggi ordinarie il 21%.

I temi affrontati dalle leggi ordinarie

Come abbiamo visto quindi nell’attuale legislatura le leggi ordinarie approvate sono state molte meno rispetto alle 2 precedenti. Un dato che certamente è stato influenzato dalla pandemia e dalla necessità di dare rapida attuazione alle misure di contrasto all’emergenza. Sostanzialmente tutte le misure di sostegno a cittadini e imprese infatti sono state adottate per mezzo di decreti legge. Basti pensare ai cosiddetti decreti ristori e sostegni. Il peso delle leggi ordinarie è quindi via via diminuito, sia a livello numerico che come rilevanza, anche per questo.

Durante l'emergenza le misure principali sono state adottate con decreti legge.

Ma non è stata solo l’emergenza a motivare questa dinamica. Già prima della pandemia infatti i governi avevano intrapreso la prassi di attuare il loro programma “a colpi di decreto”. Specie per quanto riguarda quei provvedimenti più ostici che avrebbero rischiato di arenarsi in parlamento per mesi. Un esempio di questo tipo è quello del decreto con cui sono stati introdotti il reddito di cittadinanza e quota 100. Provvedimenti fortemente voluti rispettivamente da Movimento 5 stelle e Lega. Nell'attuale legislatura quindi sono stati normati con leggi ordinarie argomenti non di primo piano negli interessi di media e opinione pubblica. Oppure sono state utilizzate per interventi su temi etici (come la gestione del fine vita) in cui generalmente gli esecutivi evitano di esporsi.

Nella tabella sono riportate tutte le leggi ordinarie entrate in vigore nel corso della XVIII legislatura. Dall’elenco sono state escluse le leggi di ratifica di trattati internazionali perché solitamente poco rilevanti dal punto di vista politico e approvate all’unanimità.

FONTE: elaborazione openpolis su dati parlamento
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Maggio 2022)

Negli ultimi mesi in particolare sono stati adottati anche provvedimenti per l’introduzione delle celebrazioni della giornata nazionale per il personale sanitario e in memoria delle vittime del Covid. Due leggi certamente molto importanti, ma soprattutto dal punto di vista simbolico. Anche nella XVIII legislatura comunque alcuni passaggi normativi importanti sono stati definiti con leggi ordinarie. Tra questi possiamo citare la riforma del codice della crisi d’impresa, le riforme del processo civile e penale, le misure a sostegno della famiglia e per l’assegno unico universale per i figli.

Pnrr e riforme

Come già anticipato inoltre il cronoprogramma del Pnrr prevede l’approvazione nel 2022 di diverse riforme molto significative. Molte delle quali vedranno un diretto coinvolgimento delle camere attraverso l’adozione di leggi ordinarie. Tra queste le più rilevanti sono:

Per tutte queste importanti riforme quindi il parlamento avrà l’opportunità di esprimersi. A questo proposito però, come ha ricordato anche recentemente il presidente del consiglio Mario Draghi, non sono ammessi ritardi. Proprio perché queste riforme sono inserite nel Pnrr dovranno entrare in vigore rispettando le scadenze previste.

Un elemento da non sottovalutare considerando anche il fatto che ci troviamo a meno di un anno dalla fine della legislatura. Qualora questi disegni di legge non completassero l’iter prima dello scioglimento delle camere in vista del voto, queste riforme dovrebbero essere ripresentate nel prossimo parlamento e la procedura ricomincerebbe da capo. Per questo motivo non è improbabile che il governo faccia un massiccio uso della questione di fiducia per sterilizzare le divergenze interne alla maggioranza, dovute anche a logiche elettorali, e velocizzare i tempi.

20 le misure legislative del Pnrr che richiedono un coinvolgimento diretto del parlamento nel 2022.

Un altro elemento molto importante da tenere presente però riguarda il fatto che per la maggior parte di queste riforme camera e senato si limiteranno all’approvazione di una legge delega.

Con la legge delega il parlamento attribuisce al governo la facoltà di disciplinare, tramite i decreti legislativi, una materia.  Ciò comporta uno slittamento del potere legislativo. Vai a "Cosa sono legge delega e decreto legislativo"

Di fatto quindi il parlamento traccerà semplicemente la cornice di riferimento ma sarà poi l’esecutivo a normare molti i settori di intervento previsti.

Il ruolo del governo nell’approvazione delle leggi ordinarie

Come abbiamo appena visto quindi l’esecutivo ha un ruolo di primo piano anche per quanto riguarda la produzione normativa. Questa tendenza trova un’ulteriore conferma anche dal fatto che molte delle leggi ordinarie approvate sono in realtà di iniziativa governativa. Come noto infatti non sono solo i deputati e i senatori a poter presentare un disegno di legge. Tra i soggetti che hanno questa facoltà ci sono anche i membri dell’esecutivo, i consigli regionali, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme).

Se si escludono le ratifiche di trattati internazionali, possiamo osservare che dal 2008 a oggi le leggi ordinarie approvate dal parlamento sono state 306. Quelle presentate da parlamentari sono 215 mentre quelle di iniziativa governativa risultano essere 89. A livello di incidenza, il peso dell’iniziativa governativa è stato molto rilevante durante i governi Letta (50%), Renzi (32,8%), Monti (31,8%) e Berlusconi IV (31,6%). Anche i numeri dell’attuale esecutivo sono piuttosto consistenti. Possiamo osservare infatti che le leggi ordinarie approvate sono state fin qui 28, di cui 20 di iniziativa parlamentare e 8 governativa.

Il grafico mostra tutte le leggi ordinarie approvate nelle ultime 3 legislature in base all’autore dell’iniziativa legislativa. Dal conteggio sono state escluse le leggi di ratifica di trattati internazionali perché solitamente poco rilevanti dal punto di vista politico e approvate all’unanimità. Nel grafico non compaiono il Cnel e i consigli regionali perché nessuna delle proposte di leggi presentate da questi enti è stata approvata nel periodo considerato.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Maggio 2022)

 

28,6% la percentuale di leggi di iniziativa governativa sul totale delle leggi ordinarie approvate.

Questa preponderanza del governo anche per quanto riguarda la produzione normativa ordinaria emerge con ancora maggiore evidenza se si considera la percentuale di successo dei disegni di legge presentati. Il rapporto cioè tra il numero di leggi effettivamente approvate e quelle proposte. In questo caso il dato più alto è stato quello registrato durante il governo Gentiloni in cui la percentuale di leggi ordinarie di iniziativa parlamentare approvate è stata del 37% a fronte di un tasso di successo delle proposte di origine parlamentare del 4,4%. L’attuale esecutivo invece può vantare una percentuale di successo delle proprie proposte di legge ordinaria pari al 22,9% (quarto dato più alto dopo i governi Monti e Renzi) a fronte di una percentuale delle proposte parlamentari del 2%.

Il grafico mostra la percentuale di successo dei diversi soggetti titolari del potere di iniziativa legislativa nelle ultime 3 legislature. Dal conteggio sono state escluse le leggi di ratifica di trattati internazionali perché solitamente poco rilevanti dal punto di vista politico e approvate all’unanimità. Nel grafico non compaiono il Cnel e i consigli regionali perché nessuna delle proposte di leggi presentate da questi enti è stata approvata nel periodo considerato.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 30 Maggio 2022)

Nell’analizzare questi dati si deve ovviamente tenere conto del fatto che ogni singolo parlamentare può presentare decine se non centinaia di disegni di legge nel corso del suo mandato, anche solo per dimostrare la propria proattività di fronte all'elettorato. Per citare i dati dell’attuale legislatura, ad esempio, le proposte di legge presentate da deputati e senatori sono state 4.128 a fronte delle 118 presentate dagli esecutivi.

Al di là di questo dato però emerge comunque chiaramente dai numeri analizzati la preponderanza dell’esecutivo nell’indirizzare l’attività legislativa del parlamento. Non solo quando si parla di conversioni di decreti ma anche nel caso delle leggi ordinarie. Un elemento su cui forse varrebbe la pena riflettere in vista di un progressivo superamento delle misure emergenziali e del ritorno alla normalità.

Foto: camera.it

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