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L'articolo La proliferazione dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

L’intenzione infatti era quella di rivedere profondamente la norma che regola questi aspetti attraverso un emendamento presentato in sede di conversione del cosiddetto decreto fiscale. Questo escamotage però ha incontrato le riserve del presidente della repubblica. Tra i vari rilievi, Mattarella ha valutato la proposta di emendamento come totalmente estranea rispetto al tema affrontato dal decreto. Non si tratta della prima volta in cui il Quirinale interviene per censurare questo tipo di attività. Tuttavia tale prassi continua a essere in uso.

In alcuni casi i decreti legge escono già come omnibus direttamente da palazzo Chigi ma è molto più frequente che possano assumere questa caratteristica una volta terminato l’iter di conversione in parlamento. Questo perché la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione rappresenta una delle poche opportunità per deputati e senatori di intervenire in maniera incisiva nel processo legislativo. In tal modo infatti i parlamentari possono tentare di inserire misure che ritengono importanti e che altrimenti difficilmente vedrebbero la luce.

Cosa è successo con il 2×1000

Come noto, i decreti legge emanati dal governo devono essere convertiti dal parlamento entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Se ciò non avviene questi decadono e le misure introdotte perdono di efficacia. L’iter di una legge di conversione è identico a quello di tutte le altre. Di conseguenza i parlamentari hanno anche la possibilità di proporre degli emendamenti al testo presentato. Questo può portare all’introduzione di misure che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

Nel caso in esame, la proposta presentata inizialmente dai rappresentanti del Partito democratico e dell’Alleanza Verdi-Sinistra nella commissione bilancio del senato, prevedeva l’innalzamento della cifra massima di risorse che i partiti possono ricevere dalle donazioni effettuate dai contribuenti attraverso il 2×1000. Questa sarebbe dovuta passasse da 25 a 28 milioni di euro per l’anno 2024. Un’iniziativa di questo tipo era prevedibile visto che, come abbiamo spiegato in questo articolo, già lo scorso anno le risorse del 2×1000 destinate ai partiti erano andate molto vicino a superare la soglia.

Successivamente però, come emerge anche dalle ricostruzioni giornalistiche, è intervenuto il governo che ha riformulato la proposta. Senza entrare in tecnicismi, l’emendamento governativo avrebbe rivisto in maniera strutturale i meccanismi di attribuzione del 2×1000. Con la nuova impostazione, il finanziamento avrebbe superato i 42 milioni di euro.

Questo emendamento tuttavia ha portato a svariati rilievi critici da parte del Colle. Il capo dello stato infatti ha censurato la scelta di trattare un argomento così articolato attraverso un semplice emendamento alla legge di conversione di un decreto. Decreto che peraltro, sempre nella visione del Quirinale, affrontava una materia diversa e non strettamente collegata al tema del finanziamento dei partiti politici. Di conseguenza il contenuto del Dl sarebbe divenuto disomogeneo oltre che non urgente, come richiesto invece dalla costituzione.

In seguito alla censura del capo dello stato la maggioranza ha quindi scelto di fare un passo indietro. È importante qui sottolineare che l’intervento del Quirinale non aveva una valenza politica in merito al finanziamento dei partiti. Le censura è avvenuta per le modalità con cui il governo ha scelto di intervenire. A conferma di ciò possiamo notare come un innalzamento della soglia per il 2024 sia comunque stato approvato senza obiezioni da parte del capo dello stato. Questo perché l’intervento è limitato al 2024 e prevede l’innalzamento della soglia di 3 milioni di euro.

Gli interventi del parlamento sui decreti legge

Questo episodio non rappresenta un caso isolato. Anzi, è prassi piuttosto comune che il parlamento apporti modifiche ai decreti legge attraverso l’approvazione di emendamenti in fase di conversione. Questo non sempre porta alla creazione di decreti omnibus, nel corso dell’attuale legislatura tuttavia ciò è accaduto spesso. Vediamo quindi quali sono stati i decreti oggetto di modifica e in che misura sono stati rivisti.

Un utile strumento da questo punto di vista è il report curato dall’osservatorio legislativo parlamentare il cui ultimo aggiornamento risale al 13 novembre scorso. Dall’inizio della XIX legislatura i decreti legge emanati sono stati 81 di cui 64 già convertiti alla data di pubblicazione del report.

Sono pochissimi quelli che il parlamento ha approvato senza apportare modifiche. Si tratta di 5 decreti legge che, o per l’importanza del tema o per la materia particolarmente specifica, mal si prestavano all’aggiunta di ulteriori elementi. Due di questi decreti riguardano il sostegno militare all’Ucraina, nello specifico i Dl 185/2022 e 200/2023. Abbiamo poi due decreti che intervengono in ambito elettorale, il primo con specifico riferimento alle elezioni da svolgere nel corso del 2023, il secondo in tema di referendum. Infine abbiamo il decreto 212/2023 che prevedeva la proroga del cosiddetto Superbonus.

Nel complesso, gli emendamenti approvati o in aula o in commissione sono stati 2.053. Come già detto, i Dl classificabili come omnibus sono in totale 34 di cui 28 oggetto di modifiche da parte del parlamento (il 43,8% tra quelli che hanno già concluso l’iter di conversione). Gli emendamenti apportati a questa specifica categoria sono 1.269 cioè il 61,8% del totale di quelli approvati. Tra le leggi di conversione in cui sono state introdotte più modifiche in termini assoluti troviamo quelle relative al decreto milleproroghe per il 2022 (162), al decreto Pnrr ter (145) e Pa, sport e giubileo (88). Questi atti sono tutti classificabili come omnibus a seguito del passaggio parlamentare. Tra gli altri omnibus che riportano un numero significativo di emendamenti approvati troviamo il Dl milleproroghe 2024 (79), quello per il rafforzamento della capacità amministrativa (78) e il Pnrr quater (73).

Da notare che nessuna delle leggi di conversione è stata modificata in seconda lettura. Di fatto quindi gli emendamenti sono sempre stati discussi e approvati dalla prima camera che ha esaminato il provvedimento, con la seconda che si è limitata a ratificare il lavoro fatto. Tale dinamica risulta particolarmente accentuata quando parliamo di decreti legge. Quando il parlamento si trova a doverne esaminare troppi tutti insieme, spesso non ha il tempo per entrare nel merito delle questioni e in questo modo si da atto al fenomeno del cosiddetto monocameralismo di fatto. Per lo stesso motivo spesso il governo è stato “costretto” a fare ricorso alla fiducia per non far decadere i provvedimenti in discussione. Tra i Dl già convertiti infatti ce ne sono ben 41 (il 64%) per cui la fiducia è stata posta in almeno un ramo del parlamento.

I più recenti decreti omnibus

Considerando i Dl che hanno già concluso il loro percorso in parlamento, gli omnibus approvati definitivamente nel corso del 2024 sono 13. Tra quelli più recenti ce ne sono alcuni particolarmente significativi.

Il primo è il Dl 89/2024 che introduce, tra le altre, misure in ambito di infrastrutture, processo penale e sport. Su questo il comitato per la legislazione di palazzo Madama ha mosso alcuni rilievi. Si nota infatti che i contenuti del decreto, anche a seguito del passaggio parlamentare, sarebbero ascrivibili a ben 6 distinte finalità che investono le competenze di 3 diversi ministeri. Il comitato sottolinea come nel provvedimento non si ravvisino “motivazioni in ordine all’omogeneità delle diverse disposizioni”.

È bene ricordare che sul punto è intervenuta più volte anche la corte costituzionale. Questa in passato ha ritenuto ammissibili alcuni decreti legge a contenuto plurimo purché fossero riconducibili a una ratio unitaria. Una recente sentenza a questo proposito parla di “traiettoria finalistica comune” dei provvedimenti. Secondo il comitato del senato non sarebbe il caso del decreto in esame. Ma situazioni simili si possono riscontrare anche in altri decreti di recente conversione. Ad esempio il decreto 71/2024 che affronta in un unico testo ambiti molto diversi tra loro come lo sport, l’accesso agli istituti scolastici degli alunni con disabilità ed altre misure in tema di università e ricerca. 

Da questo punto di vista un provvedimento particolarmente critico è il Dl 113/2024. Il contenuto plurimo peraltro in questo caso era già presente prima dell’intervento delle camere.

Sul punto è intervenuto anche il comitato della camera sottolineando come questo decreto di fatto abbracci due aree di intervento particolarmente ampie: quella della proroga di scadenze il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti e quello di introdurre misure per esigenze fiscali e finanziarie. A questo poi si aggiungono anche iniziative di carattere economico a favore degli enti locali. Il comitato ha ribadito che sarebbe necessario “avviare una riflessione sull’opportunità della confluenza nel medesimo provvedimento di urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità”.

Gli effetti dell’iper produzione di decreti legge

Nonostante l’ampia maggioranza di cui gode, si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. L’iper produzione di atti normativi di questo tipo, accompagnata dal massiccio ricorso alla questione di fiducia, di fatto limita molto il margine di intervento dei parlamentari. Non sorprende quindi che questi cerchino di introdurre nuove misure attraverso la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione.

I decreti emanati dal governo Meloni dal suo insediamento a palazzo Chigi sono 79 in totale. Alla data del 9 dicembre, 7 di questi erano già decaduti mentre 5 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento. A livello numerico soltanto il governo Berlusconi IV ne ha pubblicati di più (80) anche se in un intervallo di tempo molto più ampio: 42 mesi a fronte dei 25 dell’esecutivo attualmente in carica. Se si considera il dato medio mensile di Dl pubblicati possiamo osservare che il governo Meloni conferma il secondo posto con 3 decreti al mese. Solo gli esecutivi Conte II e Draghi riportano un dato superiore (3,07). Non si tratta però di una differenza poi così marcata considerando che i due governi citati hanno dovuto affrontare le fasi più concitate della pandemia.

Alla luce di questi dati è interessante vedere come l’iper produzione dei decreti leggi vada a incidere sull’attività del parlamento. Dall’inizio della XIX legislatura a oggi sono state approvate complessivamente 170 leggi. Di queste, il 40% è rappresentato da conversioni di decreti.

Anche se in leggera diminuzione rispetto al nostro ultimo aggiornamento, questo dato pone il governo Meloni al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Solo con il governo Letta si registra un dato più alto (58,3%). Al terzo posto invece si trova l’esecutivo Conte II con il 34,3%.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Il 2×1000 ai partiti e il problema mai risolto dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “I primi due anni della XIX legislatura – I dati dell’attività legislativa“.

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L'articolo La produzione normativa nella XIX legislatura proviene da Openpolis.

Per questo nelle prossime settimane pubblicheremo una serie di articoli con cui passeremo in rassegna i numeri dell’attività di governo e parlamento degli ultimi 24 mesi. Lo faremo analizzando una serie di dati. Dall’attività legislativa alla presenza in aula di deputati e senatori, fino ai cambi di gruppo e all’utilizzo delle questioni di fiducia. In questo primo capitolo vedremo i dati riguardanti la produzione normativa, anche attraverso un confronto con le legislature precedenti.

Dall’analisi dei dati emerge come nell’attuale legislatura la percentuale di leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore sia una delle più alte dal 2008 a oggi. Un dato a cui però fa da contraltare il ricorso molto consistente ai decreti legge. Con la fine dell’emergenza Covid ci si sarebbe potuti attendere un ritorno a un uso più frequente della legislazione ordinaria. Cosa che invece non è avvenuta.

L’attività legislativa nella XIX legislatura

Dall’ottobre 2022 a oggi sono entrate in vigore complessivamente 151 leggi. Un dato che, considerando il fatto che sono passati solo 2 anni dall’insediamento delle attuali camere, appare in linea con la produzione normativa fatta registrare nelle precedenti legislature. Tra il 2008 e il 2013 infatti ne sono state approvate 391, tra il 2013 e il 2018 se ne contano 379, mentre nella precedente legislatura sono state 317.

La nascita e la fine dei diversi esecutivi ha certamente avuto un impatto anche sull’andamento della produzione normativa. Se non altro per la formazione di maggioranze diverse, più o meno solide. Come avvenuto ad esempio nel caso dell’avvicendamento tra il primo e il secondo governo Conte. Per questo è interessante analizzare la produzione legislativa distinguendo fra i vari esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni. Da questo punto di vista possiamo osservare che governo e parlamento attuali sono i terzi più “produttivi” dal punto di vista legislativo. Superati solamente dai governi Berlusconi IV (271) e Renzi (247). Ovviamente l’elemento quantitativo ci dice poco sulla qualità delle norme approvate.

In generale si conferma anche in questa legislatura la tendenza di lungo periodo alla netta preponderanza delle leggi di iniziativa governativa rispetto a quelle proposte dal parlamento e dagli altri soggetti che godono del potere di iniziativa. Tuttavia tra i diversi esecutivi si notano squilibri più o meno marcati. Da questo punto di vista possiamo osservare che negli ultimi 2 anni le leggi governative entrate in vigore sono state il 75,5% del totale (114). Un dato certamente alto ma tutto sommato contenuto in confronto con gli esecutivi precedenti.

Le leggi di iniziativa governativa infatti sono state l’89% con l’esecutivo Letta, l’85% con il Conte II e l’80% con Draghi (da ricordare che questi ultimi due esecutivi hanno dovuto affrontare le fasi più concitate legate alla pandemia). Solo 3 esecutivi riportano una percentuale più bassa del governo Meloni. Si tratta degli esecutivi Conte I (68,6%), Monti (67,5%) e Gentiloni (58,3%).

L’operato del governo attualmente in carica non si discosta più di tanto quindi da quello dei suoi predecessori. Anzi, sotto questo aspetto si potrebbe anche considerare relativamente più “equilibrato”. Il fatto che l’attuale maggioranza sia piuttosto solida potrebbe aver agevolato questa dinamica.

Nonostante questo però si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. Atti che dovrebbero essere utilizzati solo in situazioni straordinarie ma che invece sono diventati ormai di uso comune. In questo caso il governo Meloni si trova al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Le conversioni di Dl infatti nella XIX legislatura hanno rappresentato il 41,7% delle leggi approvate. Solo il governo Letta ha fatto registrare un dato più alto (58,3%).

Il ricorso ai decreti legge

Dal suo insediamento a palazzo Chigi il governo guidato da Giorgia Meloni ha emanato in totale 72 decreti legge (Dl). Solo il governo Berlusconi IV ne ha prodotti di più in termini assoluti (80) ma in molto più tempo (42 mesi). Entrambi i governi che hanno dovuto fronteggiare la pandemia sono già stati superati anche se si deve tenere presente che sono rimasti in carica per un periodo più breve. Il governo Draghi ha infatti prodotto 63 Dl in 20 mesi, mentre il secondo esecutivo Conte 54 decreti in 17 mesi.

Per un’analisi più puntuale del ricorso ai decreti legge fatto da governi che hanno avuto durata diversa possiamo utilizzare i dati relativi alla media mensile di Dl pubblicati. Da questo punto di vista possiamo osservare che i governi Conte II e Draghi sopravanzano leggermente l’attuale esecutivo con una media di 3,07 decreti legge al mese nel loro periodo a palazzo Chigi. Sostanzialmente però si può dire che il governo Meloni è in linea con l’operato dei suoi predecessori con una media di 3,04 Dl pubblicati al mese. Di fatto quindi l’attuale esecutivo emana decreti legge allo stesso ritmo di quelli che hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

La pubblicazione di un numero eccessivo di decreti legge in un ristretto lasso di tempo rischia di ingolfare le agende parlamentari che spesso non riescono a convertire in legge i decreti entro i 60 giorni previsti. Dall’inizio della legislatura a oggi sono infatti già 8 i Dl decaduti perché non convertiti in tempo. Cioè l’11% dei decreti emanati.

Si tratta di un dato tutto sommato ancora contenuto, specie se raffrontato con i 21 Dl decaduti durante il governo Draghi. Tuttavia questa dinamica deve essere tenuta sotto controllo poiché la mancata conversione dei decreti porta a una pratica poco consona. Quella cioè dei cosiddetti “decreti minotauro”. Con questo espediente il parlamento decide di abrogare un decreto che rischierebbe di non essere convertito in tempo. Allo stesso tempo ne fa salvi gli effetti inserendo uno specifico articolo nella legge di conversione di un altro Dl.

Come evidenziato, tra gli altri, anche dal comitato per la legislazione della camera la confluenza in un unico testo di più decreti legge contribuisce all’aumento delle dimensioni dei testi e quindi alla loro maggiore complessità. In secondo luogo, se un decreto legge viene abrogato prima della sua naturale scadenza si riduce anche il tempo a disposizione del parlamento per l’analisi delle norme. Questo contribuisce ad un’altra distorsione del nostro assetto istituzionale e cioè quella del monocameralismo di fatto.

Con la fine dello stato di emergenza legato alla pandemia sarebbe stato lecito attendersi un ridimensionamento di queste dinamiche e un graduale ritorno all’utilizzo della legislazione ordinaria. Attualmente però, nonostante l’ampia maggioranza che sostiene il governo, questo non è avvenuto.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo I dati dell’attività legislativa proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “Il governo Meloni è primo per rapporto tra questioni di fiducia e leggi approvate“.

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L'articolo I voti di fiducia del governo Meloni proviene da Openpolis.

Complessivamente sta diventando molto consistente il numero di voti di fiducia fatti registrare dall’attuale esecutivo. In termini assoluti, tra i governi delle ultime legislature, infatti solo quello guidato da Matteo Renzi ha fatto un ricorso maggiore allo strumento.

Le motivazioni che spingono un governo a porre la fiducia su un disegno di legge possono essere molteplici. Da un lato può esserci la volontà di evitare che deputati e senatori possano modificare in maniera sostanziale un provvedimento ritenuto particolarmente importante dall’esecutivo. Oppure può esserci la necessità di velocizzare i tempi dell’iter di approvazione. È il caso ad esempio dei decreti legge che devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni dalla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Se l’esecutivo arriva a porre la fiducia in entrambe le camere la limitazione delle prerogative dei parlamentari è massima. Quando ciò accade in maniera eccessivamente frequente ci troviamo di fronte a un elemento critico che vale la pena monitorare. L’attuale esecutivo infatti si avvia a diventare quello che ha fatto il ricorso più massiccio alla fiducia sotto diversi punti di vista.

Questioni di fiducia, i numeri del governo Meloni

Se si considera il numero assoluto di questioni di fiducia poste dai diversi esecutivi che si sono succeduti nelle ultime 4 legislature, possiamo osservare che il governo Meloni si colloca al secondo posto con 58. Solo la compagine guidata da Matteo Renzi riporta un dato più alto (68). Bisogna però considerare che questo esecutivo è rimasto in carica per quasi 3 anni mentre l’attuale si trova a palazzo Chigi da meno di 2. Al terzo posto poi troviamo il governo Draghi che ha fatto ricorso alla fiducia in 55 occasioni durante i 20 mesi in cui è rimasto in carica.

Considerando invece il dato relativo al numero medio di voti di fiducia al mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto diversa durata, possiamo notare che quello di Meloni scende al terzo posto (2,64 voti di fiducia di media al mese). Riportano un valore più alto infatti sia il governo Monti (2,79) che quello guidato da Mario Draghi (2,68). Da notare però che in questo caso parliamo di due governi di grande coalizione. Esecutivi nati cioè per affrontare due momenti molto difficili nella storia del nostro paese e non solo. Vale a dire rispettivamente la crisi economico-finanziaria post 2008 e quella sanitaria dovuta al Covid-19.

In questi casi dunque il ricorso alla fiducia poteva anche essere in parte motivato dalla necessità di tenere unite le maggioranze eterogenee che sostenevano i due esecutivi in questione. Dinamica che invece non vale per il governo attualmente in carica.

Un altro elemento molto interessante da questo punto di vista riguarda il fatto che il governo Meloni sale al primo posto se si considera il rapporto percentuale tra voti di fiducia e disegni di legge approvati. Durante il mandato dell’attuale esecutivo infatti sono entrate in vigore 129 norme, per un rapporto fiducie/leggi pari al 45% circa. Al secondo posto troviamo in questo caso il governo Monti (42,5%) seguito dagli esecutivi Conte II (39,4%) e Draghi (37,4%).

In base a questi dati e considerando che non sembrano esserci all’orizzonte possibili crisi di governo (ma sappiamo che questa situazione può cambiare rapidamente) non è improbabile che l’attuale esecutivo possa diventare, in prospettiva, quello che avrà fatto il ricorso più ampio alla questione di fiducia tra quelli presi in esame.

I provvedimenti approvati con doppia fiducia

Come già accennato nell’introduzione, il ricorso alla questione di fiducia rappresenta un modo per blindare un provvedimento in discussione e velocizzarne l’approvazione. Tale strumento però rappresenta di fatto una limitazione delle prerogative di deputati e senatori. Per questo dovrebbe essere utilizzato con grande attenzione e parsimonia.

Tenendo presente quanto visto finora è quindi molto interessante osservare come il governo Meloni si caratterizzi anche per un alto numero di provvedimenti approvati ponendo la fiducia in entrambi i rami del parlamento. Parliamo di ben 21 disegni di legge. Solo il governo Renzi fa registrare un dato lievemente superiore (22) ma questo esecutivo è rimasto in carica molto più dell’attuale. Anche in questo caso quindi è molto probabile che il governo Meloni diventerà presto l’esecutivo con il maggior numero di provvedimenti approvati con doppia fiducia tra quelli degli ultimi anni.

Dopo i governi Renzi e Meloni troviamo poi gli esecutivi Draghi (19) e Conte II (15). Da notare come questi ultimi due siano quelli chiamati ad affrontare le fasi più complesse della pandemia. Nonostante ciò fanno comunque registrare un dato comunque inferiore rispetto all’attuale esecutivo avendo peraltro una durata abbastanza simile (anche se per entrambi inferiore).

Tra i provvedimenti più recenti approvati attraverso una doppia fiducia troviamo i Ddl di conversione di 4 decreti legge particolarmente rilevanti. Si tratta del Dl Pnrr quater, del decreto superbonus e dei già citati Dl coesione e agricoltura.

Altri provvedimenti particolarmente rilevanti approvati attraverso un doppio ricorso alla fiducia sono la legge di bilancio per il 2023, il decreto aiuti quater, il decreto Caivano, il decreto sud, il Dl immigrazione e sicurezza e il decreto milleproroghe 2024.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Il governo Meloni è primo per rapporto tra questioni di fiducia e leggi approvate proviene da Openpolis.

A dicembre dello scorso anno il consiglio europeo ha dato il via libera alla revisione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Nonostante siano passati più di 5 mesi, sono ancora molti gli aspetti poco chiari. Il decreto Pnrr quater e la quarta relazione del governo al parlamento sullo stato di attuazione forniscono qualche informazione generale sulla revisione, ma non sono assolutamente sufficienti per comprendere e monitorare il nuovo piano.

Tra le lacune più significative, tutt’ora non esiste un quadro finanziario aggiornato riguardante le varie misure del Pnrr a seguito della revisione. Inoltre non abbiamo ad oggi nessuna indicazione circa lo stato di avanzamento dei singoli progetti, con particolare riferimento alla spesa già sostenuta. Da notare a questo proposito che i ritardi nella realizzazione dei progetti, insieme all’aumento dei costi legati all’inflazione, sono stati utilizzati come giustificazione per chiedere la revisione del piano.

Per tutti questi motivi abbiamo deciso di inoltrare al governo e agli altri soggetti coinvolti una nuova richiesta di accesso generalizzato agli atti (Foia), la quarta con specifico riferimento al Pnrr. Come nei casi precedenti, l’iniziativa viene portata avanti con il sostegno dell’Osservatorio civico Pnrr, delle centinaia di organizzazioni aderenti alla campagna #DatiBeneComune e con l’assistenza dello studio legale E-Lex.

Riteniamo che questa mancanza di trasparenza, a due anni e mezzo dalla conclusione del piano, sia inaccettabile. Sia di fronte all’opinione pubblica che non ha la possibilità di effettuare attività di monitoraggio civico soddisfacenti, sia di fronte agli stessi decisori pubblici che non hanno a disposizione tutti gli elementi per scegliere quali azioni intraprendere nel migliore dei modi.

Abbiamo già presentato dei Foia sul Pnrr

È dall’avvio del piano che chiediamo al governo più informazioni e più trasparenza. Lo facciamo con i nostri articoli, ma anche attraverso formali richieste di accesso agli atti.

Le risposte ricevute sono sempre state interlocutorie sia dal governo Draghi, a cui abbiamo inviato il primo Foia nel 2022, sia dal governo Meloni a cui abbiamo rivolto gli altri 3, incluso l’ultimo dello scorso 17 aprile. In genere si affermava che tutte le informazioni disponibili erano già pubbliche, anche se non era così. Tuttavia, anche se indirettamente, le nostre richieste e i nostri articoli hanno sortito degli effetti positivi.

Tra tutti, l’elenco dei progetti finanziati dal piano presente sulla piattaforma governativa Italia domani e aggiornato con cadenza trimestrale. Cosa prevedono tali opere e interventi, su quali territori e con quali importi. Dati che fino al marzo dello scorso anno non erano disponibili.

Come vedremo meglio nel prossimo paragrafo tuttavia i risultati raggiunti non sono ancora soddisfacenti. Ci sono infatti alcuni elementi fondamentali che mancano all’appello. Per questo la campagna Dati bene comune non si ferma.

Le informazioni disponibili attualmente

Ma perché quindi ci ritroviamo a dover presentare un nuovo Foia? Per rispondere a questa domanda è necessario ricostruire l’attuale contesto delle informazioni disponibili sul Pnrr. Come abbiamo spiegato in questo articolo infatti, alcuni dati e documenti pubblicati recentemente hanno aiutato a fugare qualche dubbio. Tuttavia ci sono ancora molte lacune. Mancanze che rendono impossibile una qualsiasi forma di monitoraggio civico adeguata. 

Il primo documento reso disponibile in seguito all’approvazione della revisione del Pnrr riguarda le scadenze. Su Italia domani infatti nel gennaio scorso è stato condiviso un dataset contenente la versione aggiornata degli obiettivi e dei traguardi che il nostro paese dovrà raggiungere fino al 2026.

È interessante osservare a questo proposito che c’è stato un ulteriore rilascio di tale dataset con data di aggiornamento al 15 marzo. Un’indicazione di come la situazione sia tutt’ora in evoluzione e poco chiara. Occorre precisare peraltro che continuano a mancare informazioni aggiornate sul livello di completamento delle diverse scadenze. Dati che vengono resi pubblici solo dopo l’invio alla commissione europea di una richiesta di pagamento semestrale.

Successivamente, il governo ha pubblicato la quarta relazione al parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr. Questo documento contiene diverse informazioni, tra cui una lista delle misure modificate o aggiunte. Inoltre fornisce indicazioni relativamente alla spesa sostenuta.

Tuttavia i dati messi a disposizione non sono sufficientemente dettagliati. Per quanto riguarda le misure, ancora oggi non abbiamo un quadro finanziario aggiornato. Sappiamo infatti che molti degli investimenti previsti inizialmente sono stati dirottati su altri settori. Ad oggi però non sono disponibili dati sugli importi attribuiti a ciascuna misura del piano rivisto. Le uniche informazioni in questo senso riguardano la variazione degli importi a livello di componente e di amministrazione titolare.

Per quanto riguarda il secondo aspetto invece, quello relativo alla spesa, nella maggioranza dei casi le amministrazioni responsabili degli investimenti hanno trasmesso dati che non tengono conto della revisione del Pnrr. Inoltre il livello di spesa comunicato riguarda le diverse misure nel loro complesso ma non è disponibile un elenco dettagliato delle spese già sostenute per ogni singolo progetto.

Il governo ha successivamente emanato anche il cosiddetto decreto Pnrr quater che è attualmente all’esame del parlamento. In questo atto governativo sono contenute diverse indicazioni circa l’attuazione del nuovo piano. In particolare ci sono disposizioni riguardanti la modifica della governance. Sono poi presenti indicazioni per quanto riguarda le fonti di finanziamento a cui si attingerà per realizzare i progetti stralciati.

Successivamente alla pubblicazione del decreto, sono stati rilasciati dei dataset aggiornati al 15 marzo 2024 riguardanti i progetti. Tali informazioni, come si legge su Italia domani, dovrebbero tenere conto “delle modifiche apportate con la riprogrammazione, escludendo, nell’attuale pubblicazione, i progetti delle misure e submisure non più finanziate con risorse Pnrr”. Allo stato attuale però non sono ancora disponibili informazioni sullo stato di avanzamento fisico, finanziario e procedurale delle diverse opere.

Alla luce di quanto abbiamo appena visto, appare evidente come il quadro riguardante il nuovo Pnrr sia tutt’altro che chiaro. Per questo insistiamo nella nostra campagna per una maggiore trasparenza.

Cosa chiediamo

Le nostre richieste riguardano in particolare le misure e i progetti finanziati. Relativamente al primo aspetto, chiediamo tra le altre cose indicazioni circa il titolo e la descrizione di ciascuna riforma e ciascun investimento e delle eventuali sottomisure in cui questi si suddividono. Chiediamo inoltre che siano resi pubblici gli importi aggiornati assegnati a ogni misura, con la specifica indicazione della quota di prestiti e di sovvenzioni.

Inoltre sono necessarie indicazioni, per ciascun investimento, circa l’ammontare di risorse destinato ai “progetti in essere” (interventi cioè che erano già previsti e che sono stati inseriti nel Pnrr) e a quelli nuovi (quelli elaborati ad hoc per intercettare i fondi del piano).

Relativamente agli interventi chiediamo poi informazioni chiare e dettagliate circa lo stato di avanzamento, in particolare quello finanziario.

Nonostante queste rassicurazioni, occorre rilevare come alla data odierna tali informazioni non siano ancora pubbliche e inoltre che non si fa riferimento ai dati sulla spesa.

Eppure questi dati sono presenti nella piattaforma Regis, l’apposito sito creato per rendicontare alle istituzioni europee quanto fatto dal nostro paese nell’ambito del Pnrr. Lo conferma, tra le altre cose, una memoria dell’ufficio parlamentare di bilancio pubblicata lo scorso dicembre in cui si fa esplicito riferimento allo stato di avanzamento dei progetti, incluse la uscite finanziarie.

A questo proposito, c’è da dire che il ministro per il Pnrr Raffaele Fitto ha sempre affermato come i dati sulla spesa fossero sottostimati, scaricando la responsabilità di questa mancanza sui soggetti attuatori del piano, in particolare gli enti locali. Questi ultimi sarebbero colpevoli, secondo il ministro, di non aver aggiornato con sufficiente puntualità i dati presenti su Regis.

Quali che siano le reali motivazioni, non è più accettabile che queste informazioni non siano ancora nella disponibilità di cittadini e analisti ma anche degli stessi decisori. Come, ad esempio, i parlamentari che sono attualmente impegnati nella conversione in legge di un decreto senza avere a disposizione tutti gli strumenti per farlo. Per questo torniamo a chiedere con forza maggiore trasparenza.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Fonte: Governo – Licenza

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L'articolo Il governo Meloni e il tema dei decreti attuativi proviene da Openpolis.

Anche se negli ultimi anni si è cercato di limitare il ricorso a questo tipo di atti, privilegiando la definizione di norme auto-applicative, sono ancora molti i provvedimenti necessari che mancano all’appello.

Si tratta di un dato in aumento rispetto al nostro ultimo punto sul tema (+78). Per questo è importante mantenere alta l’attenzione su tali aspetti.

In molti casi peraltro da questo tipo di atti dipende la definizione della modalità di selezione dei soggetti – pubblici e privati – che hanno diritto ad accedere a una qualche forma di finanziamento pubblico. Eventuali ritardi nell’emanazione dei decreti attuativi possono quindi portare alla mancata erogazione di risorse che sarebbero già disponibili. Nel complesso, ammontano a oltre 12 miliardi i fondi da sbloccare tramite ricorso alle attuazioni.

I decreti attuativi già pubblicati e quelli che ancora mancano all’appello

Considerando tutte le leggi entrate in vigore dal marzo 2018 all’aprile 2024 possiamo osservare che i decreti attuativi richiesti in totale sono 2.337. Di questi, sono 520 quelli che ancora mancano all’appello. La maggior parte (348) riguardano norme varate dall’attuale esecutivo.

Dalla sesta relazione governativa sul monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi, si apprende che negli ultimi mesi è stato profuso un significativo sforzo per smaltire l’arretrato. In effetti i decreti attuativi ancora da pubblicare legati a norme dei governi precedenti rappresentano circa un terzo del totale. Nello specifico, le leggi entrate in vigore durante il governo Draghi pesano per il 22,8% delle attuazioni mancanti. Quelle del secondo governo Conte II per il 7,9%, il 2,3% quelle del primo.

Da notare che non sempre l’abbattimento dei decreti attuativi mancanti è legato alla loro effettiva pubblicazione quanto a cambiamenti nelle normative vigenti che li rendono non più necessari. La relazione, aggiornata al 31 marzo 2024, ad esempio cita 32 casi di questo tipo per le sole leggi varate nel corso della legislatura attuale.

Suddividendo le attuazioni mancanti tra le amministrazioni responsabili, possiamo osservare che il numero più consistente riguarda il ministero dell’economia e delle finanze. La struttura guidata da Giancarlo Giorgetti infatti deve ancora pubblicare 98 attuazioni rispetto alle 284 totali richieste. In valori assoluti, dopo quello dell’economia, i ministeri con il maggior numero di attuazioni mancanti a proprio carico sono ambiente (51), infrastrutture (44) e imprese (39).

Facendo un confronto percentuale tra i decreti richiesti in totale a ogni dicastero e quelli che ancora mancano all’appello, possiamo osservare che la struttura più in difficoltà è quella guidata dal ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di coesione e il Pnrr Raffaele Fitto. Sono solo 9 le attuazioni demandate alla responsabilità di questa singola struttura ma 5 di queste, cioè il 55,6%, devono ancora essere emanate. Seguono il ministero dell’ambiente (37,8%) e quello dello sport (28%).

Da notare che in 57 casi è prevista la collaborazione di due o più strutture nella definizione dei contenuti dei decreti attuativi. In tali circostanze è ragionevole pensare che i tempi per la pubblicazione possano allungarsi. Sono infatti ancora 26 i decreti attuativi che prevedono più ministeri co-proponenti che ancora mancano all’appello, cioè il 45,6%.

Decreti attuativi mancanti e risorse da sbloccare

Abbiamo visto che i decreti attuativi mancanti alla data del 5 aprile 2024 erano oltre 500. Il 34,8% di questi non sono stati pubblicati entro la scadenza definita dalla norma che li ha richiesti.

In valori assoluti, il maggior numero di attuazioni ancora da emanare fa riferimento alle misure contenute nella legge di bilancio per il 2024 (50). Tali norme sono quelle che tipicamente richiedono più atti di secondo livello per la loro implementazione. Al terzo posto di questa particolare classifica infatti troviamo un’altra legge di bilancio, quella per il 2023 per cui mancano ancora all’appello 27 decreti attuativi.

Al secondo posto troviamo invece la legge relativa alle disposizioni organiche per la valorizzazione, la promozione e la tutela del made in Italy per cui mancano ancora 34 attuazioni. Significativo anche il numero di provvedimenti ancora da pubblicare per quanto riguarda il cosiddetto decreto Pnrr quater (20). Parte delle attuazioni legate a queste sole 4 leggi bloccano un totale di circa 8,5 miliardi di euro. Ampliando questa analisi a tutte le misure che richiedono decreti attuativi, possiamo osservare che le risorse ancora non erogabili superano i 12 miliardi.

Per un ammontare complessivo di 2,1 miliardi di euro il termine previsto per la pubblicazione del relativo decreto attuativo è già scaduto. La maggior parte di questi fondi è legata al destino di due singoli provvedimenti. Un decreto del ministro per il sud relativo alla gestione di circa 800 milioni finalizzati alla riduzione dei divari infrastrutturali con il resto del paese e uno del ministero dell’ambiente per la ripartizione delle risorse del Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie esistenti del valore complessivo di 260 milioni di euro.

Allargando lo sguardo anche a quegli atti che non hanno superato la data di scadenza possiamo osservare che ci sono 2 singoli provvedimenti che bloccano l’erogazione di 2,8 miliardi di euro. Nel primo caso a mancare all’appello è un altro atto del ministero dell’ambiente relativo alle modalità di accesso ai crediti d’imposta per gli investimenti nella zona economica speciale unica del mezzogiorno (1,8 miliardi). C’è poi un altro miliardo di competenza del ministero dell’economia riguardante la valorizzazione dei prodotti a marchio Made in Italy.

Gli indicatori della capacità attuativa

L’ufficio per il programma di governo, in collaborazione con la ragioneria generale dello stato, ha elaborato alcuni indicatori interessanti riguardanti l’attività di smaltimento dei decreti attuativi. I dati si riferiscono a quanto fatto nel corso del 2023 dai ministeri con portafoglio. Cioè quelle strutture che hanno anche la possibilità di utilizzare risorse pubbliche del bilancio statale.

Sono due gli indicatori particolarmente interessanti. La capacità attuativa entro i termini di scadenza dei provvedimenti si calcola tramite il rapporto tra il numero di provvedimenti emanati entro i termini previsti rispetto al totale di quelli pubblicati nel corso dell’anno. La capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa riguarda invece il rapporto percentuale tra il numero di provvedimenti attuativi riferiti a norme della XVIII legislatura con termine di scadenza antecedente al 2023 e adottati nel corso del 2023 e il totale dei provvedimenti con termine di adozione precedente al 2023.

Considerando il primo indicatore, possiamo osservare che il ministero più efficiente nel 2023 è risultato essere quello della difesa con un valore dell’80%. Seguono il ministero dell’università (75%) e quello dell’istruzione (66,7%). Lacunosi invece il ministero del lavoro (11,1%) e quello del turismo (0%).

Per quanto riguarda invece la capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa i valori più alti sono riportati dal ministero della salute (70%). Seguono il ministero dell’istruzione (57,1%) e quello dell’agricoltura (45,5%). Con specifico riferimento a questo secondo indicatore, sia il ministero della difesa che quello del turismo non avevano provvedimenti da adottare.

Foto: Governo – Licenza

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Il governo è legato a un rapporto fiduciario con il parlamento, senza il quale non potrebbe andare avanti nella propria azione. Per questo i componenti dell’esecutivo sono tenuti a rendere conto del proprio operato di fronte alle camere.

Deputati e senatori possono quindi sottoporre agli esponenti del governo i cosiddetti atti di sindacato ispettivo come interrogazioni e interpellanze. Anche se questi atti non hanno un valore normativo, ne hanno uno di natura politica: consentono ai parlamentari di portare all’attenzione del governo, ma anche dell’opinione pubblica, fatti ritenuti importanti, potendo chiedere conto all’esecutivo delle sue azioni in merito.

Negli ultimi anni i governi non sono mai stati particolarmente puntuali nel fornire le risposte richieste. Soprattutto quando parliamo di atti che non prevedono una risposta immediata. Da questo punto di vista possiamo osservare che l’attuale esecutivo presenta la percentuale di risposta più alta considerando le ultime 3 legislature.

Tale dato peraltro risulta in aumento di oltre 3 punti percentuali rispetto al nostro ultimo aggiornamento sul tema. Un incremento rilevante, anche se va segnalato che questa percentuale di risposta resta comunque inferiore alla metà del totale. Inoltre il numero di atti ispettivi presentati in questa legislatura è ancora limitato, un dato fisiologico considerando che ci troviamo ancora nella sua prima parte. Sarà interessante capire quindi se il governo Meloni manterrà questo livello di risposta nel corso del tempo.

Il governo Meloni a confronto con gli esecutivi precedenti

L’attuale esecutivo risulta quindi al primo posto, nel confronto con quelli delle ultime 3 legislature, se si considera la percentuale di risposta agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento (37%). Seguono i governi Renzi (33,2%) e Conte I (33%).

Bisogna però tenere presente che gli atti ispettivi presentanti dall’inizio della XIX legislatura fino al 31 ottobre 2023, data dell’ultimo aggiornamento disponibile, è ancora limitato. Al governo Meloni infatti sono stati sottoposti per il momento 4.096 atti ispettivi, che è il numero più basso in assoluto nel periodo considerato. Il dato più alto è quello relativo al governo Renzi (20.853) che però è anche quello rimasto in carica per più tempo (33 mesi). Al secondo posto c’è invece il governo Draghi (8.710 atti ispettivi sottoposti in 20 mesi).

La rilevanza delle interrogazioni a risposta scritta

Gli atti di sindacato ispettivo possono avere diversa natura. Alcuni prevedono una risposta immediata altri invece no. In questa seconda categoria rientrano le interrogazioni a risposta scritta. È proprio su questa tipologia che è interessante focalizzare l’attenzione. Questo perché è di gran lunga l’atto ispettivo a cui i parlamentari fanno più ricorso e allo stesso tempo quello a cui i governi fanno più fatica a rispondere.

Questa dinamica può avere diverse spiegazioni. Innanzitutto con tale strumento non c’è un limite massimo di questioni che un parlamentare può sottoporre al governo e non ci sono tempi contingentati. Al contrario di quello che avviene invece ad esempio per i cosiddetti question time in cui l’esecutivo risponde immediatamente ma a pochi quesiti. Il tasso di risposta in questi casi risulta essere sempre superiore al 90%.

Sottoponendo al governo atti non urgenti quindi, in teoria, potrebbero esserci maggiori possibilità per i singoli parlamentari di ottenere una risposta su temi di loro interesse, anche se magari più avanti nel tempo. Il rovescio della medaglia però è che il grande numero di atti presentati fa sì che l’esecutivo non riesca replicare a tutti. Anzi, solitamente il tasso di risposta in questi casi risulta essere molto basso.

Nelle ultime 3 legislature, sono stati presentati in totale 63.306 atti di sindacato ispettivo. Più della metà di questi sono interrogazioni a risposta scritta (31.934). Le interrogazioni a risposta non immediata in commissione rappresentano il secondo tipo di atto ispettivo più utilizzato e rappresenta circa il 24% del totale (15.174). Al terzo posto si trovano invece le interrogazioni a risposta immediata in commissione (5.918 pari al 9,4% del totale).

Focalizzando la nostra attenzione sulle interrogazioni scritte possiamo osservare che anche in questo caso il governo Meloni si trova al primo posto come tasso di risposta, anche se la percentuale scende notevolmente.

Le risposte fornite in questo caso sono 314 a fronte di 1.709 interrogazioni presentate. Al secondo posto come tasso di risposta troviamo il governo Renzi (18%) che però ha dato riscontro a 1.924 interrogazioni (su 10.686 totali). Al terzo c’è invece il governo Conte II con il 17,1% (768 risposte fornite a fronte di 4.486 atti di sindacato ispettivo presentati).

Le risposte dei ministri del governo Meloni nel dettaglio

La capacità (e la volontà) di un governo di rispondere alle interrogazioni scritte è quindi uno dei dati più interessanti da analizzare. Osservando il comportamento dei vari esponenti del governo Meloni possiamo notare che il ministro con il tasso di risposta più alto è quello della giustizia Carlo Nordio con il 76,8%. Segue il ministro degli affari esteri Antonio Tajani (58,5%). Questi due esponenti sono gli unici che presentano un tasso di risposta superiore al 50%. Al terzo posto infatti troviamo il ministro per la protezione civile Nello Musumeci con il 32%.

Da notare che ci sono ben 7 ministri che non hanno risposto nemmeno a una interrogazione scritta. Tra questi anche esponenti di ministeri di primo piano, come quello dell’economia guidato da Giancarlo Giorgetti e quello della salute al cui vertice c’è Orazio Schillaci.

Anche il ministero delle infrastrutture guidato dal vicepresidente del consiglio Matteo Salvini presenta un tasso di risposta particolarmente basso.

Comunicazioni e informative

Le risposte agli atti di sindacato ispettivo non sono le uniche occasioni in cui il governo riferisce al parlamento sul proprio operato. Negli ultimi anni infatti ci siamo abituati a vedere sempre più spesso esponenti dell’esecutivo presentarsi alle camere per rendere comunicazioni e informative. Si tratta di altri atti dovuti da parte del governo che si svolgono in particolari occasioni, come ad esempio alla vigilia dei vertici europei.

Parliamo però di un numero estremamente limitato di interventi rispetto a tutti gli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Dal suo insediamento a palazzo Chigi, il governo Meloni ha reso alle camere in totale 50 tra comunicazioni e informative. In valori assoluti, solo i governi Renzi (93) e Conte II (87) sono andati più spesso in parlamento. C’è da dire però che l’esecutivo Renzi è rimasto in carica per un periodo più che doppio (33 mesi) rispetto all’attuale (14). Mentre il secondo esecutivo di Giuseppe Conte è stato quello che ha affrontato le fasi più concitate dell’emergenza pandemica.

Considerando le dichiarazioni rese in media ogni mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo, il governo Meloni si conferma al terzo posto con una media di 3,6. Hanno fatto di più il già citato esecutivo Conte II (5,1) e il governo Letta (4,8).

Foto: governo – licenza

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