Sia all’interno della camera dei deputati che del senato della repubblica sono presenti delle commissioni parlamentari. Dato che le questioni affrontate dal parlamento nazionale sono moltissime, sarebbe impossibile affrontarle tutte nel contesto dell’aula principale. Il lavoro sulle leggi ma anche di approfondimento, indagine e analisi viene quindi suddiviso tra i vari parlamentari che si ritrovano in assemblee più ridotte per occuparsi di specifici temi. Le commissioni appunto.

L’articolo 72 della costituzione stabilisce che le commissioni siano composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Queste assemblee quindi possono essere viste come dei parlamenti in miniatura che rappresentano una fotografia in piccolo degli equilibri presenti in aula. Tale affermazione però non è sempre vera. Infatti è possibile che, a causa dei cambi di gruppo o semplicemente di una modifica nella coalizione di maggioranza, gli equilibri interni alle commissioni possano cambiare. Questo può mettere in difficoltà il governo che senza una chiara maggioranza all’interno delle commissioni potrebbe faticare non poco a dare attuazione al suo programma.

Le commissioni possono essere di diverso tipo. I regolamenti di camera e senato infatti annoverano commissioni speciali, oppure d’inchiesta o ancora delle commissioni bicamerali per affrontare specifici argomenti. Le principali però sono quelle cosiddette permanenti. Si tratta di quelle assemblee sempre presenti in ogni legislatura e che tendenzialmente si occupano di seguire l’iter delle proposte di legge.

Esse variano nel nome a seconda dell’argomento di cui si occupano, ma sono accomunate dal tipo di attività legislativa che possono fare. È in questi organi infatti che si svolge la maggior parte del lavoro sugli emendamenti, in cui si cercano convergenze politiche e in cui il dibattito entra realmente nel merito delle questioni.

L’attività legislativa delle commissioni permanenti può avvenire in 4 distinte modalità. Queste infatti possono riunirsi in:

• sede referente (procedura ordinaria): si discute un disegno di legge, articolo per articolo, prima che esso venga passato all’aula. Lo scopo è quello di preparare tutto il lavoro e il materiale (comprese le relazioni) per favorire la discussione nell’assemblea plenaria;
• sede consultiva: in questo caso la commissione è chiamata a esprimere un parere su un disegno di legge affidato ad un’altra commissione;
• sede deliberante/legislativa: circostanza in cui il dibattito e l’approvazione di un determinato disegno di legge si completa in commissione, è escluso quindi l’intervento dell’aula;
• sede redigente: circostanza in cui la commissione non solo esamina ma vota articolo per articolo il testo. All’assemblea spetterà solamente la votazione finale sul provvedimento nel suo complesso.

All’interno di una commissione e, più in generale, dell’intero processo legislativo non tutti i deputati e i senatori hanno lo stesso peso politico. La capacità di incidere sul percorso di un disegno di legge è infatti maggiore per quei parlamentari che ricoprono quelle che abbiamo definito come “key position”.

In questo contesto una figura fondamentale è quella del relatore. Di solito questo ruolo viene affidato a chi già ricopre incarichi chiave, che possono essere di tue tipi: istituzionali e politici. Nella prima categoria rientrano i presidenti e vice presidenti di commissione, figure che ricevono anche un’indennità di ruolo per svolgere questa funzione; nella seconda i capigruppo (tanto in aula che in commissione).

Dati

Fino alla XVIII legislatura in entrambe le camere erano presenti 14 commissioni permanenti. A seguito della riforma costituzionale che ha portato al taglio dei parlamentari però palazzo Madama ha deciso di apportare diverse modifiche al suo regolamento, riducendo il numero delle commissioni da 14 a 10.

Com’è evidente anche dalla tabella, il taglio delle commissioni ha comportato una redistribuzione dei temi di cui le varie commissioni si occupano che tendenzialmente sono aumentati. Questo naturalmente comporta un aggravio del carico di lavoro di ogni assemblea che gioco forza avrà molte più proposte di legge da valutare rispetto al passato.

Analisi

Alla luce di quanto visto emerge l’enorme importanza che le commissioni permanenti rivestono nel processo legislativo. Nonostante questo ruolo centrale però sono ancora molte le zone d’ombra sul loro operato.

A differenza di quanto avviene per le sedute dell’aula, la redazione e la pubblicazione di un accurato resoconto stenografico non è obbligatoria per le sedute delle commissioni. Lo è solamente quando esse si riuniscono in sede deliberante o redigente. Negli altri casi ad essere pubblicati sono solamente dei resoconti sommari che contengono pochissime informazioni.

Un altro elemento di criticità riguarda le votazioni che avvengono in commissione. In questi ambiti infatti il voto elettronico non è la regola. Questo rende impossibile riuscire a ricostruire come i singoli deputati e senatori si siano espressi sui vari provvedimenti. Inoltre non consente di conoscere in maniera adeguata il livello di partecipazione ai lavori della commissione.

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Nell’ordinamento italiano il governo ha tre strumenti per intervenire nel processo legislativo. Il primo è quello dell’iniziativa legislativa, tramite il quale l’esecutivo presenta al parlamento un disegno di legge da approvare tramite procedura ordinaria. Il secondo è quello del decreto legge, atto normativo utilizzato in caso di necessità e urgenza, che entra immediatamente in vigore ma necessita della conversione in legge da parte del parlamento entro 60 giorni.

L’ultimo è il decreto legislativo. Con questo atto il governo può autorizzare gli statuti speciali delle regioni, recepire regolamenti e direttive europee oppure normare altre materie seguendo le indicazioni impartite dal parlamento. Generalmente si fa ricorso a questo strumento per introdurre norme in settori dall’elevato contenuto tecnico, nell’attività di delegificazione o per introdurre riforme particolarmente vaste. È il caso, ad esempio, della riforma del fisco.

Per permettere al governo di adottare i decreti legislativi, l’articolo 76 della costituzione prevede che le camere attribuiscano all’esecutivo il proprio potere di legiferare. Ciò avviene attraverso l’approvazione di una cosiddetta legge delega. Attraverso questa norma il parlamento stabilisce una cornice di principi e criteri ai quali l’esecutivo deve attenersi per disciplinare una determinata materia. Per l’approvazione di questa legge si utilizza la procedura ordinaria.

Tale norma assegna anche un limite di tempo per l’esercizio di questo potere. Solitamente la scadenza è di un anno ma nei casi più complessi si può andare anche oltre. Successivamente l’esecutivo esercita la delega tramite l’approvazione dei decreti legislativi che devono essere trasmessi al presidente della repubblica per l’emanazione almeno 20 giorni prima della scadenza.

La delega può contenere anche disposizioni relative alle procedure successive all’entrata in vigore del decreto legislativo. Tali indicazioni generalmente dispongono che le commissioni parlamentari competenti per materia, o altri organi come la conferenza stato-regioni, esprimano un parere sullo schema di decreto. L’esecutivo può anche non recepire le indicazioni pervenute ma non può comunque discostarsi dai criteri e dalle scadenze imposte dal parlamento con la delega.

Dati

In passato la legge delega era uno strumento poco utilizzato ma più recentemente i governi hanno iniziato a ricorrere allo strumento in maniera più frequente.

Analizzando il quadro degli ultimi anni, possiamo osservare che le leggi delega approvate sono state 33 nella XVI legislatura (2008-2013), 42 nella XVII (2013-2018) e 24 nella XVIII (2018-2022). È probabile che la flessione registrata negli ultimi anni possa essere in parte attribuibile anche all’emergenza coronavirus. Durante l’esperienza del governo Conte II infatti, quando il parlamento non potè riunirsi per diverse settimane, le deleghe approvate sono state solamente 2. Con la fine della fase più acuta dell’emergenza però il ricorso allo strumento è tornato ad essere significativo. Sotto il governo Draghi infatti ne sono state approvate 15.

Quello dell’esecutivo Draghi è il terzo dato più alto in assoluto. Al primo posto troviamo invece il governo Renzi con 29 leggi delega approvate nel periodo compreso tra il 22 febbraio 2014 e il 12 dicembre 2016. Al secondo posto invece il governo Berlusconi IV con 22 deleghe approvate tra l’8 maggio 2008 e il 16 novembre 2011.

È però interessante valutare il peso che le varie deleghe hanno avuto nell’attività legislativa portata avanti dai diversi governi. Da questo punto di vista al primo posto si trova il governo Gentiloni con 12 deleghe sul totale delle 96 leggi approvate tra il 12 dicembre 2016 e il 1 giugno 2018, pari al 12,5% del totale. Seguono i governi Renzi e Conte I entrambi con valori percentuali superiori all’11%. Sopra il 10% anche il già citato governo Draghi (10,2%).

In questo quadro un dato ancora più interessante riguarda la percentuale di leggi delega di iniziativa governativa rispetto al totale di quelle di questo tipo. Ciò perché in questo caso, nonostante la possibilità di modificare il testo durante la discussione, il ruolo del parlamento diviene ancora più marginale. Con la maggioranza che tendenzialmente vorrà blindare il provvedimento presentato dal proprio esecutivo.

Da questo punto di vista possiamo osservare che ci sono due esecutivi che presentano il 100% di leggi delega di iniziativa governativa. In entrambi i casi però abbiamo numeri piuttosto bassi. Si tratta dei governi Conte II (2 deleghe) e Letta (1). Al terzo posto il governo Berlusconi IV (81,8%). Seguono gli esecutivi Gentiloni (75%) e Draghi (73,3%).

Per quanto riguarda la produzione di decreti legislativi da parte dei governi, il sito del parlamento da la possibilità di valutare il numero di atti emanati in seguito all’approvazione di una legge delega da parte del parlamento. Da questo punto di vista l’esecutivo che ne ha pubblicati di più durante il suo mandato è stato quello di Paolo Gentiloni con 63. Seguono gli esecutivi Renzi (62) e Berlusconi (57).

Se si considerano il numero di decreti legislativi pubblicati dai vari governi a fronte delle deleghe approvate dal parlamento nello stesso periodo, possiamo osservare che il rapporto più elevato è detenuto proprio dall’esecutivo Gentiloni (5,25 Dlgs per ogni delega approvata). Seguono i governi Conte II e Letta (4 a 1) e il Berlusconi IV (2,59).

Analisi

Come abbiamo visto, negli ultimi anni il ricorso a questo strumento, così come a quello del decreto legge, è diventato sempre più frequente. Sebbene questo strumento sia funzionale per legiferare in materie complesse, il suo ricorso crescente è un indicatore della progressiva marginalità del parlamento nel processo decisionale.

Il ricorso alla delega in particolare evidenzia almeno tre aspetti critici: 

1. i principi e i criteri direttivi contenuti nelle leggi delega approvate dal parlamento sono sempre più generici e imprecisi, tanto che spesso si parla di “deleghe in bianco”. In questo modo al governo viene lasciato ampio margine di manovra nella specifica definizione della disciplina. A maggior ragione poi quando è il governo l’autore del disegno di legge delega;
2. la delega inoltre viene utilizzata sempre più spesso per disciplinare aspetti non tecnici ma dal grande rilievo politico. Ad esempio, nella XVII legislatura, sono state utilizzate deleghe per la realizzazione delle riforme del mercato del lavoro e della pubblica amministrazione; 
3. con l’ampio utilizzo delle deleghe diminuisce la possibilità per l’opposizione di influire sui dettagli della normativa. Il parlamento si esprime infatti a priori e solo in minima parte successivamente con l’espressione dei pareri. In questo modo diviene più facile per il governo aggirare l’eventuale ostilità delle camere su temi politicamente controversi.

Ciò può essere sintomatico della volontà dei governi di evitare l’attenzione mediatica che un lungo dibattito nelle camere comporterebbe.

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Con il termine “milleproroghe” si fa riferimento a un decreto legge che il governo emana solitamente una volta all’anno. Il contenuto di tale norma prevede il rinvio di scadenze o dell’entrata in vigore di alcune disposizioni il cui mancato rispetto potrebbe provocare gravi problemi per cittadini, imprese e istituzioni. La funzione del decreto è quindi quella di affrontare con un unico atto una serie di termini che altrimenti dovrebbero essere trattati e risolti separatamente.

Ad esempio, il decreto per il 2023 prevede tra le altre cose:

• la proroga delle autorizzazioni all’assunzione di personale all’interno di diverse agenzie e strutture ministeriali;
• la proroga del termine per la presentazione della dichiarazione Imu da parte degli enti non commerciali;
• la proroga dell’esenzione dall’obbligo di fatturazione elettronica per gli operatori sanitari;
• la proroga dell’aggiudicazione dei lavori per gli interventi su asili e scuole dell’infanzia finanziati con il Pnrr;
• la proroga della possibilità per i pubblici esercizi di piazzare dehors sul suolo pubblico;
• il prolungamento fino al 2025 del contratto di espansione (una misura di sostegno alle imprese in difficoltà finanziarie e tesa a facilitare l’esodo anticipato verso la pensione del personale);
• il rinvio del divieto di circolazione per i mezzi Euro 2 del trasporto pubblico locale.

Oltre ai rinvii delle scadenze il milleproroghe, come tutti i decreti legge, può prevedere anche l’introduzione di nuove misure. Nel decreto per il 2023 ad esempio si autorizza l’erogazione delle risorse di un fondo da 10 milioni di euro istituito dalla legge di bilancio per il 2022 a favore dei proprietari di abitazioni non utilizzabili a causa dell’occupazione abusiva.

Come illustrato dal dossier della camera relativo al decreto del 2018, tale atto venne adottato per la prima volta nel 2001 e da allora è divenuto una consuetudine. Secondo una parte della letteratura in materia tuttavia, norme assimilabili al milleproroghe erano già presenti negli anni novanta.

Trattandosi di un decreto legge a tutti gli effetti, come gli altri atti di questo tipo deve essere convertito in legge dal parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione. In caso contrario le norme in esso contenute decadono.

Col passare del tempo i settori di intervento su cui si va ad intervenire tramite questo strumento sono andati aumentando. Ciò però ha portato anche a degli effetti collaterali. Durante l’iter di conversione in parlamento infatti spesso il decreto milleproroghe si è arricchito di un ulteriore carico di norme che rispecchiavano le sensibilità e gli interessi dei partiti.

Dati

Come detto, l’utilizzo abituale di questo strumento può essere fatto risalire al 2001. Da allora infatti ne è stato pubblicato almeno uno tutti gli anni. Fanno eccezione il 2003, il 2004 ed il 2006 dove i Dl di questo tipo sono stati 2. Mentre nel 2017 e nel 2019 non ne è stato pubblicato nessuno. Nel 2018 però il decreto uscì a luglio.

Un altro elemento degno di nota riguarda il fatto che, dalla sua introduzione, il decreto milleproroghe ha affrontato un numero crescente di questioni. Una parziale conferma di questa tendenza la possiamo trovare analizzando il numero di articoli contenuto in ogni decreto di questo tipo.

Osservando l’andamento delle ultime legislature infatti, notiamo che questo dato (salvo alcune eccezioni) è stato via via crescente. Fino a raggiungere il picco di 82 articoli nel 2020. Negli ultimi anni invece l’ampiezza del decreto, pur restando consistente, è diminuita. Nel 2021 infatti il milleproroghe contava 37 articoli, nel 2022 invece erano 49. L’ultimo atto emanato ne contiene 46. Un numero comunque significativo se si considera che il primo atto di questo tipo ne contava appena 9.

Analisi

La natura di questo strumento e la mancanza di una regolamentazione organica sul suo utilizzo (parliamo infatti di un decreto legge sui generis) ha portato nel tempo anche a degli abusi. Con problemi sia di natura tecnica che politica.

I problemi di natura tecnica riguardano i limiti che vincolano l’utilizzo del decreto legge. Si dovrebbe poter fare ricorso a questo strumento infatti solo in caso di necessità e urgenza e i suoi contenuti dovrebbero essere omogenei tra loro. Con il milleproroghe invece si interviene in settori anche molto diversi il cui unico elemento comune è la necessità di rinviare le scadenze. Per questo si è parlato di un atto omnibus, una norma cioè dal contenuto estremamente eterogeneo.

Sul tema è intervenuta la corte costituzionale che ha riconosciuto la legittimità dello strumento ma ha posto alcuni importanti paletti.

Strettamente legati a questo tema vi sono anche i problemi di natura politica. Spesso infatti con il milleproroghe si è scelto di affrontare questioni spinose che non necessariamente prevedevano una scadenza temporale. Ma che, a causa delle pressioni da parte dell’opinione pubblica e dei gruppi di interesse, sarebbe stato più difficile affrontare singolarmente.

Per citare un esempio di questo tipo, con il decreto per il 2023 è stato disposto l’ennesimo rinvio sull’adeguamento dell’Italia alla cosiddetta direttiva Bolkestein. Tale norma prevede che i servizi pubblici e le concessioni siano affidati a privati solo per mezzo di una gara pubblica. Per l’Italia in particolare i problemi hanno riguardato le concessioni balneari, più volte prorogate anche dopo l’entrata in vigore della direttiva. Ciò peraltro ha comportato l’apertura da parte delle istituzioni europee di diverse procedure di infrazione a carico del nostro paese.

Della questione si era occupato da ultimo il governo Draghi attraverso la legge annuale sulla concorrenza per il 2021. Questa norma, che peraltro rientra tra le riforme previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), prevede sostanzialmente la conclusione delle attuali concessioni balneari entro la fine del 2023. È prevista poi un’eventuale proroga di un anno.

Durante l’iter parlamentare di conversione del decreto milleproroghe però sono stati approvati alcuni emendamenti che intervengono proprio su questo fronte. Sostanzialmente la scadenza delle concessioni viene allungata al 2024 mentre il termine ultimo per l’espletamento delle procedure di gara slitta al 2025.

Questa scelta non ha mancato di destare polemiche. A questo proposito però occorre precisare che la proroga delle concessioni non è in contrasto con il Pnrr. Il piano infatti prevede l’attuazione con cadenza annuale di una legge volta a facilitare la concorrenza e il libero mercato. Tuttavia non ci sono vincoli sui contenuti di questa norma. Le country specific recommendations per il 2019 e il 2020, che sono state la base per la definizione dei Pnrr, infanti non contengono indicazioni a proposito delle concessioni balneari.

Al di là del Pnrr comunque occorre ricordare che è tuttora in corso una procedura di infrazione a carico del nostro paese e la situazione in questo senso potrebbe aggravarsi se non si giungerà a una soluzione su questo fronte. Lo stesso presidente della repubblica ha censurato questo nuovo rinvio e ha chiesto ulteriori interventi in materia da parte di governo e parlamento. Anche la commissione europea inoltre ha annunciato di stare studiando il provvedimento al fine di valutare eventuali incompatibilità con il diritto comunitario.

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Il comitato è chiamato ad esprimere un parere su ogni decreto legge presentato dal governo al parlamento per la conversione. Inoltre le commissioni lo devono interpellare su tutti i disegni di legge (Ddl) contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione, cioè la pratica di riformare con fonti secondarie del diritto (come i regolamenti) materie non coperte da riserva assoluta di legge.

Altri disegni di legge, inclusi quelli presentati dal governo, possono essere sottoposti all’esame del comitato se ne viene fatta richiesta da almeno un quinto dei componenti la commissione competente per materia.

Le valutazioni espresse dal comitato riguardano la qualità complessiva dei progetti di legge. Analizzando più nello specifico la struttura dei pareri emanati infatti possiamo osservare come essi possano contenere osservazioni, condizioni e raccomandazioni. Le prime due fanno riferimento all’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente, la chiarezza delle formule utilizzate, l’omogeneità e i limiti di contenuto (quest’ultima voce solo per i decreti legge). Le raccomandazioni invece fanno riferimento al corretto utilizzo degli strumenti legislativi.

Con la riforma del regolamento del senato avvenuta nel 2022 un organo simile è stato istituito anche presso palazzo Madama. I compiti dei due organi sono sostanzialmente gli stessi. A cambiare sono il numero di componenti (8 anziché 10) e la durata del mandato del presidente (1 anno invece di 6 mesi).

Dati

Come già detto, il comitato per la legislazione è presente anche al senato solamente a partire dalla XIX legislatura. Per farsi un’idea dell’attività di questi organi quindi si può fare riferimento esclusivamente al lavoro svolto dall’ente presente a Montecitorio.

Grazie alle relazioni pubblicate al termine di ogni turno di presidenza, possiamo osservare che, tra il 2018 e il 2022, il comitato ha espresso pareri su un totale di 160 proposte di legge. In totale sono state formulate 340 osservazioni, 129 condizioni e 111 raccomandazioni.

La documentazione relativa all’attività del comitato ci fornisce anche indicazioni rispetto al tasso di recepimento delle osservazioni e delle condizioni. Il primo è pari al 22,8% mentre il secondo al 41,1%. In entrambi i casi quindi la percentuale delle indicazioni espresse dal comitato e recepite da governo e parlamento è inferiore al 50%.

Analisi

L’attuale assetto dei comitati per la legislazione porta ad alcuni elementi di riflessione. In particolare il fatto che i pareri espressi da questi organi non sono vincolanti e possono quindi essere disattesi senza conseguenze da governo e parlamento.

Occorre comunque osservare che i componenti dell’organo possono portare avanti un’importante attività di moral suasion nei confronti dei loro colleghi. Da questo punto di vista si deve sottolineare che sono stati raggiunti alcuni risultati significativi. Ad esempio, il comitato ha chiesto e ottenuto la modifica di una norma originariamente contenuta nel cosiddetto decreto rilancio che avrebbe permesso al ministro dell’economia di modificare le autorizzazioni legislative di spesa con un suo decreto.

Il comitato ha poi avuto un ruolo importante nella definizione del perimetro all’interno del quale i decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) di contenimento della pandemia da Covid-19 si potevano muovere. In particolare è stato chiarito che tale strumento non poteva essere utilizzato per la limitazione generalizzata sull’intero territorio nazionale delle libertà personali dei cittadini ma che necessitava di apposita autorizzazione a livello legislativo. Cosa che è poi effettivamente avvenuta, ad esempio, con il decreto legge che ha bloccato la mobilità interregionale nel periodo natalizio del 2020.

Tuttavia, come lo stesso comitato ha sottolineato, i suoi rilievi sono stati spesso ignorati e le criticità denunciate reiterate più volte. Da notare inoltre che quando le osservazioni presentate vengono recepite ciò, non di rado, è attribuibile all’impegno degli stessi membri del comitato. Essi infatti, grazie alla presentazione di emendamenti e ordini del giorno, in alcuni casi sono riusciti a indirizzare i lavori del parlamento.

Esempi concreti di ciò si possono ritrovare nel processo di conversione dei decreti legge. In questo caso infatti il comitato ha censurato due pratiche che però si sono ripetute spesso nel corso della XVIII legislatura. La prima è la modifica o l’abrogazione di norme contenute in decreti legge ancora in fase di conversione ad opera di Dl successivi. La seconda consiste invece nel recupero, sempre tramite decreto legge, di norme contenute in Dl non convertiti in tempo.

Un altro aspetto denunciato dal comitato e reiterato più volte inoltre ha riguardato l’eccessiva disomogeneità delle discipline trattate. È stato infine sottolineato come l’eccessiva lunghezza delle norme renda ancor più difficoltoso l’iter parlamentare. Anche queste indicazioni però in molti casi sono cadute nel vuoto.

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La legge annuale per il mercato e la concorrenza ha lo scopo di rimuovere le barriere normative per facilitare l’apertura dei mercati ai piccoli imprenditori e tutelare i consumatori. I contenuti della legge sono definiti anche sulla base di analisi – svolte a livello europeo, di autorità amministrative indipendenti nazionali, di associazioni di categoria e altri soggetti istituzionali – che mirano a capire quali siano i settori su cui è necessario intervenire con delle riforme per eliminare gli ostacoli alla libera iniziativa imprenditoriale.

Sul piano nazionale, la concorrenza è materia di competenza dello stato, come disposto dall’articolo 117 della costituzione. Questo, come altri ambiti, deve essere gestito entro i limiti posti dall’ordinamento comunitario. I pilastri principali sono definiti negli articoli che vanno dal 101 al 109 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfeu). Su queste premesse, si poggia la legge 99/2009 che tra le altre cose introduce la redazione di questa norma annuale.

Il disegno di legge sulla concorrenza è di iniziativa governativa. Deve essere approvato in consiglio dei ministri entro sessanta giorni dalla data di trasmissione della relazione annuale dell’autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm). La proposta è presentata dal ministro per le imprese e il made in Italy che tiene conto delle osservazioni dell’Agcm e della conferenza unificata.

Anche se una legge di questo tipo dovrebbe essere pubblicata una volta all’anno, nel periodo compreso tra il 2009 e il 2021 ciò è avvenuto una sola volta, nel 2017. È anche per questo motivo che tali norme sono state inserite tra le riforme da realizzare attraverso il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Questa è stata un’esplicita condizione posta dalle istituzioni europee ai fini dell’approvazione del piano italiano.

La prima legge pubblicata al fine di adempiere agli obiettivi del Pnrr è entrata in vigore il 27 agosto del 2022 e fa riferimento al 2021. La seconda il 31 dicembre del 2023 con riferimento al 2022.

Dati

La legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022, la più recente, si compone di 22 articoli suddivisi in 6 capi. Sono molti gli ambiti di intervento. Tra questi, alcuni dei più rilevanti riguardano il settore degli autotrasporti, modifiche al codice del consumo, misure per l’attuazione del regolamento Ue 2022/1925 relativo al mercato dei prodotti digitali, il diritto d’autore e il rinvio di scadenze in merito alle autorizzazioni paesaggistiche.

L’entrata in vigore della legge era una delle scadenze relative al Pnrr che il nostro paese avrebbe dovuto completare entro la fine del 2023. Nello specifico l’obiettivo era quello di adottare il piano di sviluppo della rete per l’energia elettrica e promuovere la diffusione di contatori elettrici intelligenti di seconda generazione. Obiettivi che sono stati conseguiti attraverso gli articoli 1 e 2 della legge.

Non tutte le disposizioni sono immediatamente applicabili. In alcuni casi è necessario il ricorso ai decreti attuativi. Atti di secondo livello (principalmente decreti ministeriali) che servono a definire più nel dettaglio le disposizioni contenute nella legge. Anche l’entrata in vigore di questi provvedimenti coincide con delle scadenze a cui il nostro paese deve adempiere nell’ambito del Pnrr. In base alle informazioni messe a disposizione dall’ufficio per il programma di governo, alla data del 16 gennaio 2024, nessuno dei decreti attuativi richiesti dalla legge per la concorrenza 2022 risulta ancora pubblicato.

Per quanto riguarda la legge 2021 invece le attuazioni richieste erano 8, di cui 2 mancano tuttora all’appello.

Analisi

Per quanto il Pnrr abbia contribuito perlomeno a far rispettare l’obbligo di pubblicare una legge sulla concorrenza ogni anno, le criticità irrisolte su questo fronte sono ancora molte. Le due leggi entrate in vigore nel 2022 e nel 2023 infatti non hanno affrontato alcuni degli argomenti più divisivi agli occhi dell’opinione pubblica nazionale.

Per quanto riguarda la prima delle due norme ad esempio si è scelto, anche a seguito di proteste non sempre pacifiche, di non affrontare il tema della disciplina del trasporto pubblico non di linea (taxi, noleggio con conducente e forme simili).

Un altro tema certamente problematico è quello legato alle concessioni balneari. Criticità per cui è tuttora in corso una procedura di infrazione a carico del nostro paese. Da questo punto di vista la legge per la concorrenza del 2021 attribuiva al governo la delega per intervenire sul tema con uno o più decreti legislativi. Questo sarebbe dovuto accadere entro 6 mesi dall’entrata in vigore della legge ma non è avvenuto.

Una criticità simile è emersa anche relativamente alla legge 2022 per quanto riguarda le concessioni di suolo pubblico per le attività commerciali. L’aspetto critico riguarda l’articolo 11 che dispone la proroga di alcune concessioni in scadenza. Le proroghe in questione – che arrivano anche a 12 anni – peraltro hanno portato a un richiamo formale da parte del presidente della repubblica.

In una lettera inviata a governo e parlamento infatti il capo dello stato ha evidenziato come tale periodo sia estremamente lungo. Incompatibile con la giurisprudenza nazionale ed europea in materia. Inoltre l’inquilino del Quirinale ha anche evidenziato come i criteri individuati per il rilascio di nuove concessioni appaiano restrittivi della concorrenza in entrata. Così favorendo, in contrasto con le regole europee, i concessionari uscenti. Per questo il capo dello stato ha auspicato che governo e parlamento tornino a legiferare sul tema in tempi rapidi.

Un altro aspetto da rilevare riguarda il fatto che, in base all’articolo 47 comma 4 della citata legge 99/2009, il governo dovrebbe allegare al Ddl per la concorrenza una relazione di accompagnamento che evidenzi, tra le altre cose, lo stato di attuazione degli interventi previsti nelle precedenti leggi. Indicando gli effetti che ne sono derivati per i cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione. Di questo documento però non si trova traccia per quanto riguarda la legge 214/2023. Né nel testo pubblicato in gazzetta ufficiale né tantomeno nei documenti prodotti durante la discussione in parlamento. In base a quanto riportato dal comitato per la legislazione del senato, il governo ha fornito l’analisi tecnico-normativa e la relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione. Non è chiaro però se in questi documenti si fa riferimento anche ai risultati già raggiunti. Anche perché non sono consultabili.

Aspetti critici come questo riguardano l’intero piano nazionale di ripresa e resilienza. Senza documenti di questo tipo infatti sarà impossibile valutare l’impatto del piano sul nostro paese e capire se gli ambiziosi obiettivi che si puntava a raggiungere saranno effettivamente conseguiti.

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Tempi e strumenti sono fortemente influenzati dalle regole di governance economica stabilite dall’Unione europea, e in particolare dal semestre europeo. Si tratta di uno strumento introdotto nel 2011 tramite il quale l’Ue coordina le politiche economiche e di bilancio degli stati membri.

Le fasi principali del ciclo sono due: una prima programmatica e una seconda attuativa. La fase programmatica si apre entro il 10 aprile di ogni anno con la presentazione, da parte del governo, del Documento di economia e finanza (Def) al parlamento. Il Def mostra da un lato la situazione economica e finanziaria del paese e dall’altro gli obiettivi fissati dal governo.

Entro il 30 aprile poi l’esecutivo invia al Consiglio dell’Unione europea e alla commissione il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma. Questi documenti costituiscono parte integrante del Def. All’inizio dell’estate le istituzioni europee esprimono le loro raccomandazioni. È sulla base di queste ultime e di eventuali variazioni economiche che, entro il 27 settembre, il governo presenta una Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (Nadef).

La fase successiva è la cosiddetta “sessione di bilancio”, tramite la quale vengono adottate le norme per realizzare concretamente gli obiettivi fissati nella fase precedente. Entro il 20 ottobre il governo presenta al parlamento il disegno di legge di bilancio, contenente la manovra triennale di finanza pubblica. La legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre. Entro gennaio il governo deve infine presentare gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Il documento di economia e finanza (Def)

L’elaborazione del Def, primo importante documento del ciclo di bilancio, è la fase in cui è maggiore l’influenza dell’Unione europea. Redatto dal governo, contiene tra le altre cose il quadro di finanza pubblica a legislazione vigente. Si tratta cioè di una previsione sull’andamento dell’economia a norme invariate. Nel Def si trova anche il quadro di finanza pubblica programmatico, un pronostico dell’andamento economico basato sulle scelte di riforma che l’esecutivo mira a realizzare.

A partire dal 2014, in osservanza di quanto previsto dal regolamento europeo 473/2013, è stato istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb). Questo è un organismo indipendente che valuta le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica realizzate dal governo. L’Upb può validare o non validare le previsioni del governo. In quest’ultimo caso deve indicare i livelli di crescita economica previsti per gli anni successivi.

Come già detto, l’esecutivo deve inviare il Def al parlamento entro il 10 aprile di ogni anno. Le camere lo esaminano e approvano poi una risoluzione con la quale impegnano il governo a presentare una legge di bilancio per passare dalle condizioni del quadro a legislazione vigente a quelle del quadro programmatico.

La Nota di aggiornamento al Def (Nadef)

La Nadef contiene gli eventuali aggiornamenti degli obiettivi programmatici e consente al governo di effettuare delle modifiche rispetto agli obiettivi fissati dalla risoluzione parlamentare sul Def.

Il governo deve presentare il documento entro il 27 settembre alle camere le quali approvano una nuova risoluzione.

A partire dal 2013 gli obiettivi programmatici contenuti nella Nadef sono ripresi dal Documento programmatico di bilancio (Dpb). Il Dpb deve essere trasmesso alla commissione europea e all’eurogruppo, oltre che al parlamento nazionale, entro il 15 ottobre. Il testo deve tener conto delle raccomandazioni elaborate dalle istituzioni Ue. La commissione adotta poi un parere sul documento entro il 30 novembre.

La legge di bilancio

Dopo l’approvazione della risoluzione sulla Nadef si entra nella sessione di bilancio vera e propria, la fase del ciclo di bilancio detta “semestre nazionale”. Fino a pochi anni fa, secondo quanto previsto dalla legge 196/2009, il governo presentava due testi: la legge di bilancio, contenente un bilancio di previsione a legislazione vigente, e la legge di stabilità (prima ancora chiamata legge finanziaria), contenente le riforme. A partire dal 2016, al fine di semplificare la procedura, si presenta un unico testo, la legge di bilancio. La nuova legge, trasmessa ogni anno entro il 20 ottobre, si riferisce ai tre anni successivi ed è articolata in due sezioni, che corrispondono sostanzialmente alle due leggi precedenti.

Per prassi si presenta il testo alternando tra camera e senato. L’esame in prima lettura ha una durata massima di quarantacinque giorni alla camera (articolo 119, comma 2 del regolamento) e di trentacinque giorni al senato (articolo 126, comma 9 del regolamento). Nel periodo in cui si esamina la legge di bilancio, salvo alcune eccezioni, le commissioni parlamentari si limitano all’analisi degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

La legge di bilancio deve essere tassativamente approvata dal parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno, pena il passaggio all’esercizio provvisorio. L’intero ciclo si conclude definitivamente entro il mese di gennaio, con la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Qualora fossero successivamente necessarie rettifiche degli stanziamenti inizialmente previsti, il governo approva decreti di variazione nel corso della gestione dell’esercizio finanziario.

Analisi

La proposta di legge di bilancio per il 2023 è stata approvata dal consiglio dei ministri del 21 novembre. Questo significa che il Ddl sarà consegnato al parlamento con più di un mese di ritardo rispetto a quanto previsto dalle norme. Indubbiamente su questo slittamento hanno influito anche le elezioni politiche tenutesi a settembre. Un caso unico nella storia del nostro paese. Questo ritardo però avrà delle conseguenze.

Come già detto infatti, la legge di bilancio deve essere approvata entro la fine dell’anno. Se ciò non avvenisse l’amministrazione dello stato andrebbe in esercizio provvisorio. Per fare in modo quindi che entrambe le camere possano approvare un documento così complesso, visti i tempi strettissimi, è probabile che il governo e la maggioranza che lo sostiene decida di ricorrere ad alcuni escamotage già stati utilizzati spesso negli ultimi anni.

In primo luogo le forze politiche potrebbero raggiungere un accordo per discutere il testo e presentare eventuali emendamenti in un solo ramo del parlamento. Con l’altra camera che si limiterebbe a ratificare quanto già deciso. Si tratta del cosiddetto “monocameralismo di fatto“. Una pratica non prevista – e non molto corretta – escogitata appositamente per velocizzare l’iter di approvazione delle leggi.

Visti i tempi stretti inoltre non è da escludere un probabile ricorso del governo alla questione di fiducia. In questo modo l’esecutivo di fatto toglierebbe al parlamento la possibilità di apportare modifiche al testo attraverso la presentazione di emendamenti. Eventualmente il governo potrebbe recepire alcune delle richieste pervenute da deputati e senatori attraverso la presentazione di un unico maxi-emendamento a propria firma.

Le dinamiche sin qui descritte evidenziano come un ruolo preponderante nella definizione della legge di bilancio sia appannaggio dell’esecutivo. Come abbiamo appena visto infatti, i margini di manovra delle camere sono estremamente limitati. Ma lo sono ancora di più quelli delle parti sociali. Non esiste infatti un momento strutturato di confronto con la società civile. In questo modo solo chi ha i mezzi necessari riesce a incontrare il decisore nella speranza di influenzare la decisione pubblica. L’informalità del sistema implica poi un problema di trasparenza: non esiste un modo per tracciare i contatti tra rappresentanti di interesse e potere politico.

Senza dimenticare comunque che su queste dinamiche resta vigile il controllo delle istituzioni europee. L’esecutivo Meloni infatti non ha potuto discostarsi più di tanto rispetto al lavoro portato avanti dal precedente governo e che era stato concordato preventivamente con Bruxelles. Come hanno ricordato anche gli organi di stampa infatti, il testo definito dal governo dovrà essere inviato anche al parlamento e alle autorità europee che restituiranno un responso entro la metà di dicembre.

L'articolo Cos’è il ciclo di bilancio proviene da Openpolis.

Tutti i progetti di legge seguono questo iter salvo quelli costituzionali e di revisione costituzionale. In questo caso infatti è richiesta una procedura aggravata con un doppio voto da parte di entrambe le camere ad almeno 3 mesi di distanza l’uno dall’altro.

Oltre alle leggi esistono poi altri due “atti aventi forza di legge“: i decreti legge sono atti emanati dal governo per gestire situazioni emergenziali ed urgenti e devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 aggiorni attraverso un’apposita norma. Attraverso le leggi delega invece il parlamento attribuisce al governo l’incarico di legiferare. In questo caso camera e senato si limitano a delineare la cornice dentro cui può muoversi l’esecutivo che emanerà poi uno o più decreti legislativi.

Da ricordare infine anche le leggi regionali, norme deliberate dal consiglio regionale e che non hanno una validità nazionale ma limitata a quel singolo territorio.

La presentazione

Il processo legislativo inizia con la presentazione al parlamento di una proposta, indifferentemente al senato o alla camera. Possono presentare un progetto di legge tutti i parlamentari, il governo, i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme), i consigli regionali e, su determinate materie, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel).

Al senato le proposte si chiamano disegni di legge mentre alla camera prendono il nome di proposte di legge (fanno eccezione i progetti del governo, denominati disegni di legge anche a Montecitorio). Queste devono avere un titolo ed essere redatte in articoli. Il testo della legge inoltre deve essere accompagnato da una relazione illustrativa.

I progetti presentati devono essere assegnati alla commissione permanente competente per materia. In questo passaggio il presidente dell’assemblea ricopre un ruolo di primo piano. Spetta a quest’ultimo infatti assegnare i progetti di legge alla commissione giusta e proporre all’assemblea le modalità con cui la commissione deve procedere nell’analisi della proposta. Vale a dire, in sede: 

• referente;
• redigente;
• deliberante;
• consultiva.

La discussione

La commissione in sede referente (il caso più comune) analizza la proposta, prepara un testo da sottoporre all’assemblea e redige una relazione. Nel corso dell’istruttoria, sono acquisiti i pareri di altre commissioni, di esperti, di associazioni di categoria o altri rappresentanti di interessi particolari. Anche esponenti del governo possono partecipare a questa fase e alla formazione del testo.

La commissione può stabilire di trattare insieme due o più progetti che vertono sullo stesso argomento al fine di presentare un’unica relazione e un solo testo per la discussione in assemblea. In questo caso i testi si dicono “abbinati”. Può anche decidere di adottare uno solo dei progetti presentati come testo base per la discussione o può procedere – eventualmente incaricando un comitato ristretto al suo interno – alla stesura di un testo unificato dei diversi progetti. In questa fase possono essere presentate anche delle proposte di modifica, gli emendamenti, su cui la commissione è chiamata a esprimersi approvandoli o respingendoli.

Una volta esaurita la discussione, la commissione vota il progetto definitivo e nomina un relatore incaricato di presentare all’assemblea il testo predisposto. È possibile anche presentare delle relazioni di minoranza qualora alcuni parlamentari non condividano il testo definitivo.

La discussione in assemblea si apre con l’illustrazione della proposta da parte del relatore e con l’eventuale intervento di un rappresentante del governo. Seguono le dichiarazioni dei parlamentari che si esprimono sulle linee generali del progetto. Inizia poi l’esame dei singoli articoli attraverso la votazione degli emendamenti (che possono essere proposti anche in questa fase) presentati al testo approvato dalla commissione. Infine, dopo le dichiarazioni di voto e l’esame di eventuali ordini del giorno, l’aula procede alla votazione sul progetto nel suo complesso.

Una volta che un ramo del parlamento ha approvato una proposta di legge, l’iter prosegue nell’altra camera. Se questa però approva delle modifiche al testo, anche minime, la proposta deve tornare dov’era iniziato l’iter per una nuova approvazione. I passaggi tra una camera e l’altra proseguono fin tanto che entrambi i rami del parlamento non approvano lo stesso identico testo. Si parla in questi casi di “navetta parlamentare”.

Se invece una commissione opera in sede redigente, oltre a esaminare il disegno di legge, ne delibera anche i singoli articoli. In questo caso in assemblea si svolgono solamente le dichiarazioni di voto, le votazioni sui singoli articoli (che però non possono essere modificati) e il voto finale.

Quando invece opera in sede deliberante (legislativa alla camera) il processo avviene interamente in commissione, senza votazioni in aula. Il progetto può essere rimesso all’assemblea se il governo, un decimo dei parlamentari o un quinto degli appartenenti alla commissione lo richiedono. Non possono essere discussi in sede deliberante/legislativa i progetti in materia costituzionale o elettorale, le leggi delega, le conversioni di decreti legge, le ratifiche di trattati internazionali, l’approvazione di bilanci preventivi e consuntivi e gli atti collegati alla manovra di finanza pubblica. A questi si aggiungono gli atti rinviati alle camere dal presidente della repubblica. 

Se invece la commissione opera in sede consultiva, si limita a esprimere un parere sul disegno di legge. Tale parere sarà poi inviato alla commissione competente a esaminare il provvedimento nel merito.

Promulgazione ed entrata in vigore

Una volta esaurito l’iter parlamentare il percorso della proposta di legge prosegue presso la presidenza della repubblica. Il capo dello stato infatti ha il potere di promulgare le leggi ma può anche rinviarle alle camere, con messaggio motivato, qualora ravvisi delle criticità. Tale prerogativa però non può essere reiterata. Qualora infatti il parlamento decida di riapprovare il medesimo testo, indipendentemente dal fatto che abbia recepito o meno le sue osservazioni, il presidente della repubblica è tenuto ad apporre la propria firma e promulgare la legge.

Dopo la promulgazione c’è il passaggio della pubblicazione. Questa avviene ad opera del ministro della giustizia che inserisce la legge nella raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica italiana e la pubblica sulla gazzetta ufficiale.

La legge entra in vigore, salvo diverse indicazioni contenute nella legge stessa, a partire dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione in gazzetta.

Dati

Dal 1996 a oggi sono entrate in vigore definitivamente 2.788 leggi. La legislatura più prolifica è stata la XIII (1996-2001) con 906 proposte approvate. Mentre la XV, che però è durata solamente dal 2006 al 2008, è stata quella in cui sono state licenziate meno norme (112). Per quanto riguarda la tipologia di legge maggiormente adottata, al primo posto troviamo le quelle ordinarie (1.005). Seguono le ratifiche di trattati internazionali (964) e le conversioni di decreti legge (969).

In questo contesto occorre tuttavia ricordare che la proliferazione di leggi non è necessariamente un bene. Anzi, in molti casi il fatto che le agende di camera e senato siano sature di provvedimenti da discutere compoprta che non si riesca sempre ad entrare nel merito delle questioni. Si tratta di un tema particolarmente rilevante a proposito delle conversioni dei decreti legge.

Inoltre l’eccesso di leggi può portare all’adozione di norme contraddittorie rispetto al resto del tessuto normativo o dalla qualità della formulazione scadente che ne rende difficile l’interpretazione. Senza contare che in molti ambiti risulta particolarmente complesso recuperare tutte le leggi che disciplinano un determinato aspetto. Per questo in anni recenti si è parlato spesso di semplificazione, di delegificazione e si è anche proposto di raccogliere le norme all’interno di testi unici.

Relativamente ai tempi per l’approvazione di un progetto di legge invece, di norma non sono previste scadenze specifiche per l’avvio e la conclusione dell’iter. Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio le leggi di conversione dei decreti legge devono essere approvate entro 60 giorni, pena la decadenza delle norme in esso contenute. Mentre la legge di bilancio deve essere approvata entro il 31 dicembre di ogni anno, altrimenti lo stato andrebbe in “esercizio provvisorio”. In alcuni casi inoltre un progetto di legge può essere dichiarato urgente. Quando ciò avviene sono adottate delle procedure semplificate e si prevede l’avvio della discussione entro un certo limite di tempo. Si tratta però di una pratica non molto usata.

Durante la XVIII legislatura, in media sono serviti 371 giorni per approvare una legge ordinaria. Dato simile per le ratifiche di trattati internazionali. Tempi molto più contenuti invece per le conversioni dei decreti legge (43 giorni) e per l’approvazione delle norme legate al bilancio dello stato (56). In questi due casi però, come abbiamo appena visto, ci sono delle scadenze specifiche da rispettare.

Analisi

Come abbiamo visto nei precedenti paragrafi, in Italia vige il cosiddetto “bicameralismo perfetto“. A differenza di molti altri stati, dove esistono una “camera bassa” e una “camera alta” con poteri e competenze diversi, nel nostro paese i due rami del parlamento hanno le stesse funzioni e pari rilevanza.

La necessità che entrambe le assemblee approvino lo stesso testo prima che una legge possa entrare in vigore determina un fisiologico allungamento dei tempi e grandi difficoltà nel portare a conclusione l’iter. Le forze politiche contrarie all’approvazione di una legge infatti hanno molti strumenti per fare ostruzionismo. Ad esempio la presentazione di centinaia, se non migliaia, di emendamenti con il solo fine di allungare i tempi del dibattito. Per questo in molti anche nel mondo accademico si sono domandati se non fosse arrivato il momento di modificare questo sistema (pensato per rendere più difficile l’approvazione di norme inaccettabili, come le leggi razziali) per renderlo più moderno ed efficiente.

Tutti i tentativi fatti finora però sono falliti. Di conseguenza i vari governi che si sono succeduti negli ultimi anni e le maggioranze che li hanno sostenuti hanno fatto ricorso a delle “scorciatoie”. È il caso, ad esempio, del cosiddetto “monocameralismo di fatto”. Ovvero la prassi informale di far discutere una proposta di legge a una sola camera, con l’altra che si limita ad approvare quanto già disposto.

Inoltre è stato fatto ricorso sempre più spesso ai decreti legge non solo per far fronte alle emergenze, come prevede la costituzione, ma anche per dare attuazione al programma di governo. Una pratica che, se accoppiata con l’apposizione della questione di fiducia, di fatto riduce enormemente le prerogative del parlamento.

L'articolo Come si fanno le leggi proviene da Openpolis.

Generalmente, le proposte di legge che il parlamento non approva decadono al termine della legislatura salvo alcune eccezioni (decreti-legge in fase di conversione, proposte di iniziativa popolare, leggi rinviate alle camere dal presidente della repubblica). Di conseguenza il percorso che porta all’entrata in vigore di una nuova norma dovrebbe ricominciare da capo nella legislatura successiva. In alcune circostanze particolari però sono previsti degli accorgimenti che consentono a un disegno di legge (Ddl) il cui iter era già stato avviato ma non concluso, se ripresentato con l’identico testo, di beneficiare di un percorso preferenziale.

Entrambi i rami del parlamento prevedono questa possibilità. Alla camera, in base all’articolo 107 del regolamento, se un progetto di legge che era già stato approvato dall’aula viene ripresentato nella stessa identica forma nei primi 6 mesi della nuova legislatura, questo può essere dichiarato urgente su richiesta del governo o di un presidente di gruppo. In questo caso può essere fissato un termine massimo di 15 giorni entro cui la commissione competente deve esaminare la proposta e riferire in assemblea. Se la commissione non è in grado di rispettare questa scadenza, il presidente dell’aula può comunque iscrivere il progetto all’ordine del giorno dell’assemblea oppure della commissione in sede legislativa.

Le possibilità di riprendere il lavoro già fatto non si esauriscono qui. Infatti, sempre nei primi sei mesi, le commissioni possono deliberare di riferire in assemblea su progetti di legge approvati in sede referente nel corso della precedente legislatura. Le proposte di iniziativa popolare invece non necessitano di essere ripresentate. Anche in questo caso, se richiesto dal governo o da un capogruppo, può essere avviata la procedura d’urgenza. Altrimenti tali proposte sono nuovamente affidate all’esame delle commissioni competenti per materia, secondo la procedura ordinaria.

Meccanismi simili sono previsti anche al senato. In base all’articolo 81 del regolamento infatti nei primi sei mesi della legislatura può essere ripresentato un disegno di legge identico a uno che sia già stato approvato dall’assemblea nel corso della legislatura precedente. In questo caso, il governo o 20 senatori possono richiedere entro un mese dalla presentazione del Ddl che sia dichiarata l’urgenza e adottata una procedura abbreviata. Se ciò avviene, il Ddl viene iscritto nello schema dei lavori immediatamente successivo a quello in corso. La commissione competente è autorizzata a riferire in aula oralmente e la discussione è limitata – salvo le dichiarazioni di voto – ai soli interventi del relatore, di un rappresentante del governo e dei senatori che propongono emendamenti.

Nel caso in cui il Ddl sia assegnato a una commissione in sede deliberante (cioè per la discussione e l’approvazione della proposta), questa deve inserirlo all’ordine del giorno entro 2 settimane dalla richiesta. Un ultimo accorgimento riguarda il fatto che una commissione può decidere di adottare una relazione che era già stata approvata nella precedente legislatura a proposito di un identico disegno di legge senza ulteriori discussioni. Ciò significa sostanzialmente che la discussione può essere spostata direttamente in aula, saltando il passaggio in commissione. Questo può avvenire però solo nei primi 7 mesi.

Dati

Prese complessivamente, sono 5.374 le proposte di legge depositate nel corso della XVIII legislatura che non hanno completato il percorso fino all’approvazione definitiva. Ma a che punto erano al momento dell’interruzione dei lavori? Per 3.864 proposte era stata individuata la commissione competente per materia ma la discussione in questo ambito non è mai partita. In altri 642 casi invece il Ddl non è stato nemmeno assegnato a una commissione.

I Ddl per cui era almeno iniziata la discussione invece sono 868 in totale. La maggior parte di questi progetti (793) non ha visto concludersi l’esame in commissione. In 16 casi invece il Ddl è stato approvato in commissione, in 27 era all’esame dell’assemblea e in 25 in stato di relazione. Questi ultimi sono i passaggi più avanzati che precedono l’approvazione da parte dell’aula e il prosieguo dell’iter nell’altro ramo del parlamento (salvo la necessità di ulteriori discussioni che possono portare anche a un ritorno del testo in commissione).

Abbiamo visto che le proposte che erano state approvate almeno in una camera possono procedere più speditamente se ripresentate. Nel caso della XVIII legislatura sono 60 i Ddl che rientrano in questa categoria. In particolare sono 32 quelli che erano già state approvate alla camera, mentre i restanti 28 in senato.

Tra queste proposte rimaste in sospeso ce ne sono alcune che hanno riscosso una discreta rilevanza tra media e opinione pubblica. Solo per citare qualche esempio: le disposizioni in materia di morte volontaria medicalmente assistita, la legge sulle lobby, l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta sulla diffusione delle fake news, la riforma delle norme contro il bullismo, le disposizioni per il contrasto all’evasione fiscale e la legge delega per la riforma del fisco.

La prima proposta citata peraltro era stata già presentata durante la XVII legislatura. Si tratta di un argomento evidentemente molto controverso, per cui non sono stati sufficienti 10 anni per arrivare a un testo condiviso. Questo però non è l'unico caso: sono 8 in totale infatti le proposte di legge già approvate in un ramo del parlamento durante la XVII legislatura, ripresentate nel corso di quella appena conclusa e che nuovamente non sono state approvate.

È stato approvato in un solo ramo del parlamento anche il cosiddetto Ddl Zan, ovvero la legge contro l’omotransfobia e l’abilismo, di cui abbiamo parlato diffusamente in questo articolo. Approvato alla camera, il Ddl è stato poi "affossato" al senato dove l'assemblea ha deciso di non procedere nella discussione. Nel maggio 2022 il Partito democratico ha presentato una proposta di legge identica a firma della capogruppo Simona Malpezzi ma la discussione non è mai iniziata.

Analisi

L'Italia ha una forma di governo parlamentare caratterizzata dal cosiddetto bicameralismo perfetto. Ciò significa che nel nostro paese le camere hanno esattamente lo stesso peso e le stesse funzioni. Una diretta conseguenza di questa scelta è la necessità che entrambi i rami del nostro parlamento approvino l'identico testo di una proposta di legge prima che questa possa entrare effettivamente in vigore. Tale impostazione determina il fatto che l'iter legislativo nel nostro paese sia molto lungo e complesso.

Per questa ragione può capitare che molte proposte di legge siano ancora in discussione al momento dello scioglimento delle camere. Evenienza ancora più probabile quando la legislatura termina prima della propria scadenza naturale. Come emerge dall’ampia bibliografia sul tema (ad esempio, De Fiores), questa impostazione è figlia della memoria tra i costituenti del regime fascista. Il dibattito all’interno dell’assemblea costituente infatti si incentrò sulla necessità di costruire un sistema istituzionale composto da pesi e contrappesi che riducessero al minimo il rischio di un ritorno di regimi autoritari oltre che dell’approvazione di leggi controverse (come le leggi razziali). A distanza di oltre 70 anni però sia la politica che il modo accademico si sono interrogati spesso sulla necessità di modernizzare questo sistema e renderlo più rapido ed efficiente.

Per ovviare a queste difficoltà in molti casi si è fatto ricorso a delle scorciatoie. È il caso, ad esempio, del cosiddetto “monocameralismo di fatto”. Ovvero la prassi informale di far discutere una proposta di legge a una sola camera, con l’altra che si limita ad approvare quanto già disposto. Questa pratica è stata particolarmente usata durante la conversione dei decreti legge, dove i tempi per l'approvazione sono particolarmente ristretti. Pena la decadenza del decreto.

I tempi lunghi influiscono anche sulle molte proposte di legge il cui iter viene avviato ma non concluso in tempo. Per questo motivo i regolamenti di camera e senato prevedono la possibilità di ripresentare nella legislatura successiva Ddl che erano già stati discussi per riprenderne l’iter in maniera accelerata. Si tratta di un modo per non disperdere il lavoro fatto e che non è stato concluso.

L'articolo Cosa succede alle proposte di legge non approvate a fine legislatura proviene da Openpolis.

Nei sistemi parlamentari come quello italiano, i cittadini non scelgono direttamente il governo. A differenza di quello che a volte viene fatto percepire durante le campagne elettorali infatti ad essere eletti direttamente dal popolo sono solamente i deputati e i senatori. Il presidente del consiglio, i ministri e i sottosegretari sono invece nominati dal presidente della repubblica.

Dopo la nomina però il governo, per poter entrare effettivamente in carica e svolgere quindi le proprie funzioni, deve prima ottenere l’approvazione della maggioranza del parlamento. Questo si esprime attraverso il cosiddetto voto di fiducia, regolato dall’articolo 94 della costituzione.

Nel tempo l’utilizzo di questo strumento si è sviluppato, tanto che oggi sono distinguibili ben 3 diversi tipi:

• voto di fiducia su mozioni o risoluzioni, tra cui quelle utilizzate per sancire il sostegno parlamentare alla nascita di ogni nuovo esecutivo;
• voto di sfiducia nei confronti del governo o di singoli ministri;
• questione di fiducia su specifici progetti di legge la cui approvazione è considerata decisiva per l’attuazione del programma di governo.

Proprio quest’ultima tipologia è divenuta nel tempo la più ricorrente e fonte di un ampio dibattito, sia tra gli esponenti politici che accademici. Ciò perché l’apposizione della questione di fiducia su un disegno di legge di fatto blinda il provvedimento, facendo decadere anche tutti gli emendamenti presentati.

Tale modalità di voto di fiducia non è espressamente prevista dalla costituzione ed è di fatto regolata dalla consuetudine. Tanto che anche all’interno della dottrina c’è chi sostiene che, formalmente, un voto contrario del parlamento rispetto all’indicazione del governo non comporti necessariamente l’obbligo di dimissioni per quest’ultimo. Tale è però la prassi costituzionale che si è consolidata nel tempo e accettata da tutti i governi che si sono succeduti negli ultimi anni.

Dati

Considerando i dati relativi alle ultime 4 legislature, compresa quella attualmente in corso, i voti di fiducia su disegni di legge sono stati in totale 336. È stato il periodo compreso tra il 2013 e il 2018 quello in cui si è registrato il maggior numero di voti di questo tipo (108). Tuttavia nella legislatura che si è conclusa nel 2022 le fiduce sono arrivate quasi allo stesso livello (106).

In termini assoluti tra i singoli governi, è stato l’esecutivo guidato da Matteo Renzi ad aver fatto maggiormente ricorso allo strumento (66 voti). Seguono i governi Draghi (55) e Monti (51). Considerando però che nel nostro paese la durata dei governi è molto variabile e non coincide praticamente mai con l’intera legislatura, un buon modo per valutare quanto ogni governo ha fatto ricorso allo strumento è quello di analizzare il numero di questioni di fiducia poste in media al mese. In base a questo indicatore, al primo posto sale il governo Monti con 3 voti di fiducia di media ogni mese. Seguono l’esecutivo Draghi (2,89) e l’attuale guidato da Giorgia Meloni (2,6).

L’esecutivo attualmente in carica ha quindi fatto massiccio ricorso allo strumento. In soli 10 mesi circa infatti (da ottobre 2022 ad agosto 2023) ha posto la questione di fiducia su disegni di legge in 26 occasioni.

Analisi

L’utilizzo sempre più ricorrente dei voti di fiducia sui disegni di legge, specie su quelli di conversione dei decreti, rappresenta una dinamica politica molto controversa e dibattuta.

Ponendo la fiducia infatti il governo lega la propria sopravvivenza a quella del provvedimento in discussione. In questo modo la maggioranza viene richiamata all’ordine, il dibattito sterilizzato ed eventuali posizioni in dissenso con il volere dell’esecutivo, anche da parte di chi lo sostiene, significativamente smorzate.

Con questo strumento certamente si velocizza l’iter legislativo ma al contempo si limitano in maniera considerevole le prerogative del parlamento. I componenti della maggioranza infatti non solo sono tenuti a votare favore del provvedimento se non vogliono far cadere il governo ma non hanno nemmeno la possibilità di presentare proposte di modifica ai testi che vengono di fatto blindati.

Per questo motivo tutte le forze politiche condannano puntualmente il ricorso alla fiducia quando siedono tra i banchi dell’opposizione, salvo poi farne un uso massiccio quando invece ricoprono incarichi di governo.

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La mozione è un atto parlamentare non legato al processo legislativo. Il suo fine è quello di promuovere una discussione e un voto dell’assemblea su un determinato argomento. Per questo motivo la mozione rientra tra gli atti parlamentari cosiddetti “di indirizzo politico“. Con questo strumento infatti camera e senato possono esprimere la loro indicazione al governo sull’atteggiamento da tenere o sulle iniziative da adottare in merito a una determinata questione.

Alla camera in base all’articolo 110 del regolamento un atto di questo tipo può essere presentato da un capogruppo o da almeno 10 deputati. A palazzo Madama invece l’articolo 157 prevede che sia proposto da un minimo di 8 senatori.

L’iter di discussione delle mozioni è lo stesso usato per i disegni di legge. Tale concetto è esplicitato in particolare dall’articolo 160 del regolamento del senato. L’unica differenza significativa è prevista dal regolamento della camera. In base all’articolo 111 infatti una mozione non può essere ritirata qualora un capogruppo o 10 deputati vi si oppongano.

Possono quindi essere nominati un relatore favorevole e uno contrario e inoltre si possono proporre emendamenti. L’iter procede poi con la discussione sulle linee generali e successivamente sulle proposte di modifica. La votazione infine può avvenire anche per singole parti.

Da notare inoltre che è attraverso il voto su una mozione che il governo può ottenere la fiducia del parlamento. Allo stesso tempo, sempre con una mozione, le camere possono sfiduciare l’esecutivo o uno dei suoi membri.

Per questo caso particolare i regolamenti di camera e senato prevedono norme specifiche. Le mozioni devono essere motivate e sottoposte a votazione per appello nominale. Inoltre non è consentita la votazione per parti separate né la presentazione di ordini del giorno. Questo tipo di mozioni ha un peso del tutto particolare rispetto a quelle “ordinarie”. Se in questo secondo caso infatti ci troviamo di fronte ad un atto di indirizzo, dalle prime dipende la vita di un esecutivo.

Dati

La mozione è uno strumento molto utilizzato dai parlamentari. Analizzando i dati delle ultime due legislature infatti possiamo osservare come ne siano state presentate più di 3.500. I deputati ne hanno presentate complessivamente 2.290 mentre i senatori 1.392. L’anno più intenso è stato il 2014 quando ne sono state presentate 588 in totale.

Il parlamento ha fatto frequente ricorso anche alla mozione di sfiducia. Nelle ultime 2 legislature infatti le camere si sono pronunciate su atti di questo tipo in 20 occasioni. In tutti questi casi le mozioni - presentate dalle opposizioni - sono state respinte dall'aula. Per quanto riguarda la legislatura in corso le mozioni di sfiducia discusse dal parlamento sono state 7, tutte individuali.

Due sono state presentate nel 2019 contro il ministro delle infrastrutture Danilo Toninelli a seguito della tragedia del ponte Morandi di Genova. Nel 2020 invece è stata la volta di due mozioni contro il ministro della giustizia Alfonso Bonafede. Tra le motivazioni in questo caso, oltre alla cattiva gestione degli affari giudiziari, vi fu il “caso Di Matteo”. L’ex Pm di Palermo aveva infatti dichiarato che il ministro gli avrebbe promesso la nomina a capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, salvo poi tornare sui propri passi.

Nel 2021 infine sono state discusse tre mozioni di sfiducia nei confronti del ministro della salute Roberto Speranza. Accusato di una cattiva gestione dell’emergenza pandemica dalle forze politiche di opposizione.

Analisi

La mozione è un atto che può avere una discreta rilevanza politica e mediatica. Secondo alcuni studiosi infatti si tratterebbe di uno strumento attraverso cui il parlamento censura la condotta (o l’inazione) del governo su un certo tema. La dottrina ritiene inoltre che il contenuto di questi atti sia vincolante per l’esecutivo.

Tuttavia non sono previste conseguenze in caso di mancato rispetto delle indicazioni. Più semplicemente si afferma che le commissioni parlamentari competenti per materia possono chiedere all’esecutivo di riferire in merito all’attuazione data alle mozioni. Il governo quindi potrebbe anche decidere di agire in maniera diversa assumendosene la responsabilità politica.

Inoltre c'è da dire che le mozioni non sono atti aventi forza di legge. La loro approvazione da parte del parlamento quindi non produce effetti immediati nel paese. Spesso le forze politiche tendono a dare grande risalto a queste iniziative come testimonianza del loro impegno su un certo tema. Ma l'unico effetto concreto che producono è quello di innescare un dibattito in parlamento.

Un caso particolare - come detto - è quello legato alle mozioni di fiducia e di sfiducia. In questo caso infatti il rispetto delle mozioni diventa ineludibile per il governo. L’articolo 94 della costituzione infatti afferma che per poter entrare effettivamente in carica l’esecutivo deve ottenere necessariamente la fiducia delle camere. Allo stesso modo, la sentenza 7/1996 della corte costituzionale ha stabilito che il voto favorevole del parlamento su una mozione di sfiducia comporta l’obbligo di dimissioni.

Un ultimo elemento da tenere presente riguarda il fatto che l’esecutivo stesso può decidere di porre la questione di fiducia su una mozione. Anche in questo caso, qualora il parlamento esprimesse un voto contrario, le dimissioni sarebbero inevitabili.

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