A ogni cambio di governo il nuovo esecutivo può sostituire alcuni importantissimi dirigenti grazie a un meccanismo noto come spoils system. Una pratica politica del tutto legittima e regolamentata di cui abbiamo parlato in due distinti approfondimenti concentrandoci prima sulla presidenza del consiglio e poi sui ministeri.

Ma non tutti i cambiamenti di alti funzionari pubblici sono configurabili come spoils system. Queste norme ad esempio non si applicano ai vertici dei ministeri della difesa, degli esteri (segretari generali) e dell’interno (capi dipartimento). In queste strutture i dirigenti provengono necessariamente dalla rispettiva carriera (prefettizia, diplomatica o militare) e i loro incarichi operano in regime di diritto pubblico. Questo non vuol dire, è bene chiarirlo, che si tratti di funzionari sostanzialmente inamovibili, anzi.

Tale precarietà non deve lasciare intendere comunque che sia prassi per un nuovo ministro, sostituire tutta o buona parte della dirigenza di questi dicasteri. In effetti sembra piuttosto vero il contrario.

Parliamo infatti dei funzionari più importanti delle rispettive carriere e sostituirli non è una scelta che un ministro può prendere alla leggera. Si può dire dunque che in qualche modo i prefetti, i diplomatici e i militari che ricoprono i ruoli più importanti si avvalgano di una sorta di potere di resistenza che un ministro deve decidere di forzare se vuole effettivamente sostituirli.

Per questo, dopo aver visto come i ministri hanno gestito i passaggi relativi allo spoils system, analizziamo ora alcune delle principali novità tra le fila di diplomatici, militari e prefetti.

Continuità e cambiamenti al Viminale

Quanto al ministero dell’interno dobbiamo innanzi tutto considerare che il nuovo ministro Matteo Piantedosi è a sua volta un prefetto. Dunque conosce molto bene le dinamiche politiche interne al Viminale.

Dal momento del suo insediamento solo un capo dipartimento è stato sostituito. Ma forse non è un caso che si tratti del capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. In questa scelta sembra di poter leggere il tentativo di smarcarsi dalle politiche di Luciana Lamorgese. Infatti, nonostante anche l’ex ministra provenisse dalla carriera prefettizia, è stata oggetto di dure critiche negli scorsi anni da parte delle attuali forze di maggioranza.

Peraltro prima di essere destinata da Piantedosi alla prefettura di Firenze, Francesca Ferrandino era stata a capo del dipartimento libertà civili e immigrazione per un solo anno.

Al suo posto Piantedosi ha chiamato Valerio Valenti (già prefetto di Firenze) che, oltre ad aver assunto la guida del dipartimento è stato di recente nominato anche commissario delegato per l’emergenza immigrazione. Un ruolo che gli è stato conferito dal capo della protezione civile (quindi dalla presidenza del consiglio), che in qualche modo conferisce a Valenti un’autorità autonoma da quella di Piantedosi.

Da segnalare poi anche la nomina del nuovo capo di gabinetto Maria Teresa Sempreviva al posto del prefetto Bruno Frattasi. Che un ministro scelga i vertici dei propri uffici di diretta collaborazione è tutt’altro che insolito. E comunque per il ruolo è stata scelta una prefetta che era già ai vertici di questi uffici, ricoprendo il ruolo di capo del legislativo (che ora è stato assunto dal prefetto Paolo Formicola).

In ogni caso l’ultima volta Lamorgese aveva atteso circa un anno prima di rimuovere Piantedosi dal ruolo di capo di gabinetto assegnatogli dal ministro Salvini. E questo nonostante le differenze politiche tra i due fossero facilmente immaginabili. Inoltre, esattamente come era accaduto a Piantedosi, anche Bruno Frattasi è stato spostato dal ruolo di capo di gabinetto a quello di prefetto di Roma.

Insomma pare che per sostituire un prefetto di questo rilievo sia considerato opportuno attribuirgli un ruolo altrettanto importante. Come ad esempio la prefettura della capitale.

In ogni caso Frattasi non è rimasto molto in questa posizione visto che lo scorso marzo è stato nominato direttore dell’agenzia per la cybersicurezza nazionale. Trascorsi oltre 2 mesi però Piantedosi non ha ancora trovato un sostituto per questa posizione e il ruolo di prefetto di Roma resta ancora oggi vacante.

Eppure dei prefetti attualmente al vertice di un ufficio territoriale del governo già 27 hanno ricevuto la nomina proprio da Piantedosi. Molti di più però sono ancora i prefetti nominati da Lamorgese (69) mentre qualcuno è ancora in carica in virtù di una nomina di Salvini (6) o addirittura di Minniti (1).

Non si può certo dire dunque che Piantedosi abbia stravolto i vertici centrali e periferici del Viminale. Allo stesso tempo però quando si è trattato degli organi più politici (gli uffici di diretta collaborazione) o di quelli più esposti politicamente (il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione) non ha esitato a compiere le proprie scelte. Decisioni bilanciate poi dall’assegnazione alla persona sostituita di incarichi adeguatamente prestigiosi.

La mobilità dei diplomatici

Guardando al ministero degli esteri la prima cosa da segnalare è la nomina, da parte del ministro Tajani, di un nuovo segretario generale. Parliamo dell’incarico in assoluto più importante di tutta la carriera diplomatica. E questo nonostante il segretario generale uscente, Ettore Francesco Sequi, fosse una figura di riconosciuta competenza e professionalità.

L’ambasciatore scelto da Tajani è invece Riccardo Guariglia. Un funzionario di indubbia esperienza, anche se forse il suo curriculum non arriva ai livelli del suo predecessore. In comune con Sequi comunque c’è l’esperienza di capo di gabinetto, che Guariglia ha ricoperto con il ministro Moavero Milanesi nel contesto del primo governo Conte. Un ruolo a stretto contatto con la politica che dunque si conferma molto importante per gli sviluppi di carriera.

Tajani inoltre ha nominato anche 3 direttori generali: Nicola Verola all’Unione europea, Andrea Tiriticco all’ispettorato generale e Teresa Castaldo alla cooperazione allo sviluppo. Rispetto a quest’ultimo tema poi sono anche in corso le procedure per nominare il nuovo direttore generale dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Al momento però l’incarico non è stato ancora assegnato.

Quanto ai diplomatici al vertice delle sedi estere infine il ministro ha portato a termine alcune nomine ma senza particolare fretta. In effetti in consiglio dei ministri si è discusso di alcune nuove assegnazioni che tuttavia non risultano ancora ufficiali. Inoltre sono state adottate diverse proroghe temporanee. Sembra dunque che alla Farnesina si ritenga che il tempo non sia ancora maturo per un giro di nomine più sostanziale.

La stabilità dei vertici della difesa

Molto stabile si è dimostrata, almeno in questa fase, la gestione del comparto difesa. Per quanto concerne l’area tecnico amministrativa infatti, tra segretario generale e 4 direttori generali, solo uno di questi ultimi è stato nominato da Crosetto, e si è trattato di una conferma.

Quanto alle nomine del capo di stato maggiore della difesa, dell’esercito, dell’aeronautica, della marina e al comandante generale dei carabinieri sono tutte state decise dall’ex ministro Lorenzo Guerini.

L’unica altra nomina di vertice nel settore della difesa imputabile al ministro Guidio Crosetto è quella di Nicola Latorre a direttore generale dell’Agenzia industrie difesa. Questo incarico infatti non è riservato a un militare di alto grado e, trattandosi di un’agenzia pubblica, è uno di quelli sottoposti a spoils system. Nonostante questo il ministro ha deciso di confermare il direttore generale in carica, una scelta tutt’altro che scontata. Infatti Latorre oltre a non essere un militare è un ex parlamentare di area politica molto diversa da quella del ministro, ovvero il Partito democratico.

Certo nel corso di questi mesi il ministro Crosetto ha in realtà provveduto sia a diverse nomine che a molti aumenti di grado rispetto a figure comunque molto importanti nel comparto della difesa. In generale però sembra di poter dire che il governo in questo settore abbia adottato una linea di totale continuità. D’altronde con la fase politica internazionale che stiamo attraversando e una guerra in corso sul continente europeo, quello della difesa è oggi un settore assolutamente delicato.

Foto: Quirinale

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Il governo infatti deve sempre rendere conto al parlamento del proprio operato, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega a quest’ultimo e senza il quale sarebbe costretto alle dimissioni. Proprio per questo motivo, deputati e senatori hanno anche ulteriori possibilità per indagare l’attività del governo, attraverso la presentazione dei cosiddetti “atti di sindacato ispettivo”. Si tratta di istanze attraverso cui i parlamentari possono chiedere informazioni agli esponenti del governo in merito a temi di loro interesse.

Anche se questi atti hanno indubbiamente un importante valore simbolico, non sempre i governi danno seguito alle richieste di chiarimento presentate. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo ad esempio, gli atti di sindacato ispettivo prodotti sono stati 7.845 ma solo 2.523 di questi hanno ricevuto una risposta.

Un dato in aumento rispetto ai mesi scorsi ma ancora piuttosto basso, sebbene in linea con quello dei governi precedenti. Tra i ministeri più in difficoltà da questo punto di vista troviamo quelli della salute, dell’istruzione, dell’interno e della giustizia, oltre alla stessa presidenza del consiglio.

Quanti e quali atti di sindacato ispettivo

Per acquisire tutte le informazioni necessarie alla valutazione dell’attività del governo, il parlamento ha a disposizione tre strumenti principali:

• le interrogazioni mediante le quali un membro del parlamento può chiedere ad un esponente dell’esecutivo se è un fatto è vero, se ne abbia notizia e se il governo intenda prendere dei provvedimenti a riguardo. I parlamentari possono richiedere che a tali interrogazioni sia data risposta immediata in assemblea o in commissione, oppure con risposta scritta;
• le interpellanze: domande scritte sui motivi della condotta del governo le cui risposte vengono fornite in assemblea;
• le informative urgenti rese dai membri del governo su iniziativa propria o su richiesta dei gruppi parlamentari su questioni di particolare rilievo e attualità.

In questo articolo in particolare ci soffermeremo sulle prime due voci. Da questo punto di vista, possiamo dire che dall’inizio della legislatura fino al 31 maggio 2022, sono stati presentati in totale 23.489 atti di sindacato ispettivo di cui 7.932 (il 33,8%) hanno ricevuto una risposta. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo in particolare possiamo osservare che le interrogazioni e le interpellanze che ancora attendono una risposta rappresentano oltre i due terzi.

In particolare sono le interrogazioni a risposta scritta quelle che tipicamente vengono lasciate più indietro. Delle circa 4mila presentate infatti, ancora 3.500 circa devono essere concluse. A queste si devono aggiungere oltre 1.200 interrogazioni con risposta in commissione, 360 interrogazioni a risposta orale e 218 interpellanze.

Nonostante si tratti di numeri piuttosto significativi, possiamo osservare che la performance dell’attuale esecutivo non si discosta di molto da quelle dei suoi predecessori. Infatti, analizzando i dati delle ultime due legislature, notiamo che solo i governo Renzi (33,2%) e Conte I (33%) presentano un tasso di risposta agli atti ispettivi superiore.

Tra gli ultimi 6 governi invece, la performance peggiore da questo punto di vista è quella del governo Letta che non raggiunge il 30%.

Quali sono i ministeri più in difficoltà

Fin qui abbiamo analizzato i dati relativi all’attuale esecutivo in forma aggregata. Ma in questo modo non è possibile individuare quali sono i componenti del governo maggiormente in difficoltà da questo punto di vista. Per questo occorre approfondire i dati di ogni singolo componente del governo Draghi, a partire dalla data del suo insediamento.

Infatti tra un ministro o una ministra e l’altro possono intercorrere delle differenze anche molto significative. Sia dal punto di vista della quantità di atti ispettivi a loro sottoposti che come capacità di risposta. Per quanto riguarda il primo aspetto, il ministero che ha ricevuto più interrogazioni dal parlamento - come ampiamente prevedibile - è quello della salute. Alla struttura guidata da Roberto Speranza (Leu) infatti, tuttora in prima linea nel fronteggiare l’emergenza Covid, sono state poste oltre mille tra interrogazioni e interpellanze. Interessante notare che, dopo il ministero della salute, gli altri 5 più inquisiti dal parlamento sono tutti guidati da tecnici. Si tratta dei ministeri dell’interno (Lamorgese), delle infrastrutture (Giovannini), dell’economia (Franco), della transizione ecologica (Cingolani) e della giustizia (Cartabia).

A livello di risposte fornite invece, al primo posto troviamo proprio il ministero dell’economia con 273 atti conclusi con una risposta. Seguono poi il ministero del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando (245), quello della transizione ecologica (229) e quello delle infrastrutture (225).

Ma com’è del tutto evidente, non tutti i ministeri sono stati coinvolti allo stesso modo da quest’attività. Si passa infatti da dicasteri a cui sono stati sottoposte diverse centinaia di atti ispettivi ad altri chiamati a rispondere (spesso senza riuscirci peraltro) a poche decine. Alla luce di ciò, è molto importante valutare il tasso percentuale di risposta che ogni ministero riesce a fornire. Tenendo sempre presente che - evidentemente - un maggior numero di atti ispettivi richiede comunque un maggiore sforzo per fornire le risposte richieste, le strutture meno efficienti sono quella che fa capo alla ministra per gli affari regionali Maria Stella Gelmini (11,1%), la presidenza del consiglio dei ministri (13,16%) e lo stesso ministero della salute (18,7%). Sotto il 25% di risposte fornite anche il ministero dell’istruzione (21%) e quello dell’interno (21,6%).

Per quanto riguarda il ministero della salute in particolare è probabile che il minor tasso di risposta alle richieste di chiarimento da parte di deputati e senatori sia da ricollegarsi alla priorità data dal ministero alla gestione dell’emergenza. Soprattutto nelle fasi più critiche, la comunicazione con il parlamento si è sostanziata principalmente attraverso le informative del ministro in aula, avvenute con una certa regolarità.

Meritevole di attenzione invece l’atteggiamento della presidenza del consiglio che, pur avendo ricevuto una quantità piuttosto contenuta di atti ispettivi, ha scelto di rispondere solo a una minima parte delle interrogazioni e delle interpellanze.

Com'è variata nel tempo la capacità di risposta al governo Draghi

Un ultimo elemento interessante da notare riguarda com’è cambiata nel tempo la capacità del governo in carica di rispondere agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Possiamo osservare infatti che l’attuale esecutivo, dopo i primi mesi di insediamento, ha iniziato a recuperare il tempo perso.

Se osserviamo l’evoluzione mensile del rapporto tra la somma degli atti di sindacato ispettivo presentati e quelli a cui il governo ha risposto, possiamo notare un costante aumento mese dopo mese. Al netto di qualche piccola battuta d’arresto quindi, il governo ha dimostrato un certo sforzo da questo punto di vista anche nel cercare di recuperare il tempo perso. A maggio infatti, come già detto, si è arrivati a superare il 32% di atti ispettivi conclusi con la risposta dell’esecutivo. Dato che rappresenta il record per il governo Draghi.

Nonostante questo sforzo sia apprezzabile, i valori rimangono comunque ancora piuttosto bassi e difficilmente si potranno avere dei significativi incrementi in questi pochi mesi che ci separano dalla fine della legislatura. Anche perché, come appare evidente pure dal grafico, i parlamentari presentano sempre nuovi atti di questo tipo. Forse ancora di più in un momento come questo: ci troviamo infatti ormai a pochi mesi dalla fine della legislatura e molti deputati e senatori non sono ancora sicuri della possibilità di rielezione. Presentare atti di sindacato ispettivo può quindi rappresentare per costoro un’importante occasione di visibilità, o comunque un modo per segnalare ai propri elettori di riferimento un interesse su determinati temi.

Foto: governo - licenza

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I rischi individuati

L’adozione della strategia nazionale è uno dei passaggi chiave affinché l’azione dell’agenzia e degli altri organi che si occupano del tema si sviluppi in modo coerente e sinergico. Non a caso il documento non è stato adottato in autonomia dall’Acn. Al contrario, è una responsabilità che la legge attribuisce al presidente del consiglio (art. 2 d.l. 82/2021), sentito il comitato interministeriale di cybersicurezza (Cic). Quest’organo include tutti i ministri con le responsabilità più importanti nel settore, oltre che il presidente del consiglio, l’autorità delegata e il direttore dell’agenzia, con funzioni di segretario. Si tratta dunque di un documento discusso collegialmente, in modo da tenere in considerazione tutti i possibili profili d’interesse.

Il documento si esprime su molteplici aspetti tra i quali di fondamentale importanza sono l’individuazione dei rischi e la definizione degli obiettivi.

Innanzitutto la strategia identifica 3 rischi sistemici. Questi riguardano la cybercriminalità, possibili ingerenze da parte di governi esteri tramite società tecnologiche controllate o influenzate e la diffusione di fake news e disinformazione.

Sfide e obiettivi

Tali rischi sono poi declinati in 5 sfide che l’agenzia, ma più in generale tutto il comparto della cybersicurezza, si propone di affrontare:

1. assicurare una transizione digitale cyber resiliente della pubblica amministrazione e del tessuto produttivo;
2. autonomia strategica nazionale ed europea nel settore del digitale;
3. anticipare l’evoluzione della minaccia cyber;
4. gestione di crisi cibernetiche;
5. contrastare la disinformazione.

Come si può vedere si tratta di temi che riguardano più o meno direttamente una pluralità di soggetti. Così mentre la prima sfida si riferisce soprattutto alla pubblica amministrazione, a tutti i livelli, la seconda si pone in un terreno di dialogo tra istituzioni nazionali ed europee e settore privato.

La terza e la quarta sfida invece riguardano soprattutto le capacità sia predittiva che operativa di gestione delle crisi e coinvolgono i vari attori che si occupano di sicurezza cibernetica, difesa e intelligence. Sempre l’intelligence poi è in parte coinvolta nella quinta sfida, che tuttavia assume un profilo delicato riguardando un tema costituzionalmente garantito come la libertà di espressione. Infatti da un lato è vero che assicurare che il dibattito non sia inquinato è molto importante per il libero gioco democratico. Dall’altro però proprio in questi giorni si discute su quali siano i limiti che l’intelligence dovrebbe rispettare su un tema così delicato.

In ogni caso, allo scopo di fronteggiare queste sfide, sono stati delineati 3 obiettivi volti a perseguire la protezione, la risposta e lo sviluppo.

La protezione riguarda soprattutto la capacità di creare un ambiente sicuro potenziando le capacità del centro di valutazione e certificazione nazionale (Cvcn), mantenendo il quadro giuridico aggiornato e sviluppando le capacità dei vari attori di settore.

La risposta concerne la capacità di reazione nei momenti di crisi. Questi potrebbero richiedere un intervento dei vertici politici, a cominciare dal presidente del consiglio, mentre il livello operativo è assicurato dal nucleo per la cybersicurezza e quello tecnico dal Csirt Italia.

Infine l’obiettivo sviluppo è dedicato proprio al rilancio dell’innovazione tecnologica nel nostro paese, in un’ottica sia industriale che di ricerca.

La governance

Ciascuno degli obiettivi previsti è poi dettagliato in un piano di implementazione che identifica gli attori responsabili e gli altri soggetti interessati.

Per ognuna delle 82 misure in cui è suddiviso il piano di implementazione sono indicate in maniera puntuale le organizzazioni responsabili e gli altri soggetti interessati. Analizzando questa distribuzione di competenze da un punto di vista quantitativo emerge chiaramente come l’agenzia abbia in questo settore una posizione preminente, per quanto non esclusiva.

Dunque la nascita dell'agenzia non ha esaurito tutte le competenze già attribuite ad altri organi. Ma l'analisi quantitativa non rende giustizia ad alcuni attori che invece, come si legge nel documento, rimangono ancora molto importanti in contesti specifici. Prime tra tutte le agenzie di informazione per la sicurezza in materia di cyber-intelligence, il ministero della difesa in materia di cyber-difesa e il ministero dell'interno per la cybercriminalità, in particolare attraverso il dipartimento di pubblica sicurezza e la polizia postale.

Le risorse del Pnrr

La transizione digitale è un processo fondamentale per lo sviluppo del paese, ma come abbiamo visto comporta dei rischi. Per sviluppare infrastrutture solide e organizzazioni in grado di proteggerle sono dunque necessarie molte risorse.

Per questo il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) ha destinato al macro tema Digitalizzazione (classificazione originale openpolis) oltre un miliardo e mezzo di euro. Di questi oltre un terzo sono destinati alla sicurezza digitale.

La misura è attribuita alla responsabilità del dipartimento della trasformazione digitale e dunque al ministro Colao. Il soggetto attuatore però è proprio l'agenzia per la cybersicurezza.

L'utilizzo di queste risorse è sottoposto al rispetto di una serie di scadenze concordate con l'Unione europea. Cinque di queste devono essere completate entro la fine del 2022 mentre altre 4 entro la fine del 2024.

Delle prime una è stata completata in anticipo, ovvero l'istituzione dell'agenzia. Altre due sono in corso ("dispiego iniziale dei servizi nazionali di cybersecurity" e "avvio della rete dei laboratori di screening e certificazione della cybersecurity") e le rimanenti devono ancora essere avviate.

Foto: Unsplash - Emile Perron

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Il segretario generale

Come accennato la composizione del segretariato generale del Quirinale non è cambiata molto con l’inizio del secondo mandato da presidente della repubblica di Sergio Mattarella.

Il segretario generale infatti è sempre Ugo Zampetti e i suoi vice Gino Onorato e Alfredo Guarra. Zampetti è un funzionario dello stato di lungo corso. Prima di essere nominato da Mattarella ha ricoperto per 15 anni il ruolo di segretario generale della camera. La conoscenza tra Zampetti e Mattarella risale almeno al 1983, quando l’attuale presidente è stato eletto per la prima volta alla camera dei deputati diventando membro della commissione affari costituzionali, di cui Zampetti era allora il segretario.

I consiglieri del presidente

Tra i consiglieri del presidente invece alcuni spiccano in particolare per averlo accompagnato in vari momenti importanti del suo percorso politico. Tra questi ad esempio Simone Guerrini, Daniele Cabras e Gianfranco Astori. Tutti e 3 rinnovati nel loro ruolo per il secondo mandato.

Il primo, che oggi dirige l'ufficio di segreteria del Quirinale, aveva già ricoperto l'incarico di capo della segreteria del presidente durante i governi D'Alema, quando Mattarella è stato prima vice presidente del consiglio e poi ministro della difesa.

Nello stesso periodo invece Cabras, che oggi è consigliere per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali del presidente, è stato prima consigliere giuridico e poi capo di gabinetto del vice presidente del consiglio e del ministro Mattarella.

Astori invece, oltre ad aver fatto parte dell'ufficio di diretta collaborazione di Mattarella come consigliere per l'informazione, ha condiviso con lui anche alcune esperienze politiche molto importanti. I due infatti hanno fatto parte insieme di 3 governi. Astori sempre come sottosegretario, Mattarella come ministro per i rapporti con il parlamento (governi Goria e De Mita) e ministro dell'istruzione (sesto governo Andreotti). Inoltre sono stati contemporaneamente deputati della Democrazia cristiana per 3 legislature. Oggi Astori è nuovamente consigliere per l'Informazione di Mattarella, delega a cui si aggiunge, rispetto al primo mandato, quella alla partecipazione sociale.

Quasi tutti gli altri consiglieri del presidente risultano confermati. Emanuela D'Alessandro è rimasta nel ruolo di consigliere diplomatico, Giovanni Grasso alla stampa e la comunicazione, Emilia Mazzuca agli affari interni e ai rapporti con le autonomie, Giuseppe Fotia agli affari finanziari e Stefano Erbani alla giustizia.

A cambiare invece sono stati due ruoli relativi alle questioni militari e di difesa.

Il consigliere per gli affari militari e il segretario del consiglio supremo di difesa

Nel corso dei primi 7 anni di mandato di Mattarella i ruoli di consigliere per gli affari militari e di consigliere per gli affari del consiglio supremo di difesa erano stati ricoperti rispettivamente dai generali Roberto Corsini e Rolando Mosca Moschini.

Oggi invece il ruolo di consigliere militare è ricoperto da Gianni Candotti, generale di squadra aerea dell'aeronautica militare. Al posto del generale Moschini invece Mattarella ha nominato Francesco Saverio Garofani. Quest'ultimo era già consigliere del presidente dal 2018 ma con delega alle questioni istituzionali.

Anche in questo caso si tratta di una figura molto vicina a Mattarella. Entrambi sono stati eletti alla camera con l'Ulivo nella quindicesima legislatura, ma già prima Garofani era stato direttore de Il Popolo, quotidiano del Partito popolare italiano di cui Mattarella era in quella fase uno dei principali dirigenti.

Come abbiamo visto, al contrario del suo predecessore, Garofani non è un militare, ma piuttosto un politico e un giornalista. Un aspetto ancora più interessante se si considera che il consigliere per gli affari del consiglio supremo di difesa svolge anche il ruolo di segretario del consiglio stesso.

È bene tenere presente che su questo tema il presidente della repubblica, e quindi i suoi consiglieri, possono avere una funzione molto importante. La costituzione infatti attribuisce al capo dello stato un ruolo cruciale, almeno dal punto di vista formale e di garanzia, sulle questioni militari e di difesa.

Il capo dello stato e la difesa nazionale

È interessante notare come la costituzione attribuisca al capo dello stato un ruolo di vertice e dunque di garanzia su tre diversi profili che riguardano la sicurezza e la difesa.

Il presidente infatti, secondo la lettera della costituzione, ha il comando delle forze armate. Il capo dello stato dunque nel nostro ordinamento è posto al vertice dell'apparato militare, anche se poi, nella pratica, è il governo a esercitare il comando effettivo. Un aspetto importante dunque, a cui si aggiunge il fatto che i vertici delle forze armate sono nominati con decreto del presidente della repubblica.

Il presidente poi esercita un ruolo di garanzia anche nei confronti del parlamento, a cui la carta attribuisce la prerogativa di deliberare lo stato di guerra.

Se è il parlamento, in quanto rappresentante della volontà popolare, a decidere sull'attivazione dello stato di guerra, è però il capo dello stato a doverlo dichiarare, rendendolo quindi effettivo.

Il consiglio supremo di difesa è invece la sede in cui si esprime, in via principale, il ruolo di garanzia del presidente della repubblica nei confronti dell'esecutivo. Al capo dello stato è infatti attribuita la presidenza di quest'organo. Come abbiamo visto poi è sempre il presidente della repubblica a nominare il segretario del consiglio supremo di difesa, che è anche un membro del suo staff. Infine è da segnalare che per prassi prende parte alle riunioni del consiglio anche il segretario generale del Quirinale.

Oltre alle figure già elencate il consiglio è composto dal presidente del consiglio e dai ministri degli esteri, della difesa, dell'interno, delle finanze e dello sviluppo economico oltre che dal capo di stato maggiore della difesa (D.Lgs. 66/2010). Altri ministri, capi di stato maggiore o figure con competenze specifiche possono essere invitati a partecipare se ritenuto utile.

Anche se il comando operativo è esercitato dal governo, attraverso decisioni adottate in consiglio dei ministri, è in questa sede che avviene in via permanente la discussione e l’approfondimento dei temi relativi alla sicurezza e alla difesa, attraverso un confronto multidisciplinare tra i componenti del consiglio medesimo. È inoltre in questo contesto che il capo dello stato viene informato sulle scelte che il governo intende intraprendere in modo da poter esercitare il suo ruolo di equilibrio istituzionale.

In via ordinaria il consiglio si riunisce 2 volte l'anno, ma in caso di necessità può essere convocato in qualsiasi momento dal capo dello stato.

La riunione del consiglio supremo di difesa

Dopo che nella mattina del 24 febbraio la Federazione Russa ha iniziato l'invasione dell'Ucraina il presidente della repubblica ha convocato, per quello stesso giorno, il consiglio supremo di difesa. Pare evidente dunque che si sia trattato di una riunione straordinaria del consiglio. Anche se né il comunicato con cui è stata annunciata la riunione, né quello che ha dato conto degli esiti si sono espressi a riguardo. Il nuovo segretario del consiglio si è quindi trovato ad affrontare, nella sua prima riunione dell'organo, una situazione del tutto particolare, oltre che grave.

Come abbiamo detto è il governo a prendere le decisioni operative e sono le forze armate ad adottare le iniziative di carattere militare. Tuttavia è in seno al consiglio supremo di difesa che sono state decise le principali linee d'indirizzo che l'Italia sta adottando nell'affrontare la crisi ucraina.

In questo contesto sono state quindi definite alcune prese di posizione politiche. Come la condanna dell'invasione russa, la richiesta di cessazione delle ostilità e il sostegno all’indipendenza e all’integrità territoriale dell’Ucraina. In termini di azioni da intraprendere, invece, sono state ribadite: la volontà di coordinare le attività in ambito Nato e Ue e la decisione di adottare severe sanzioni nei confronti della Russia tenendo però a mente il rischio di una escalation militare.

Foto: Quirinale

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Un’occasione per guardare ai sette anni trascorsi da Mattarella al Quirinale e, in questo caso, a chi sono le persone che lo hanno aiutato a svolgere il proprio incarico.

Il presidente della repubblica è il capo dello stato a norma dell’articolo 87 della costituzione. Un compito cruciale attribuito a un organo monocratico. Tuttavia, per svolgere un’attività così complessa e delicata il presidente ha bisogno una struttura articolata, ovvero la presidenza della repubblica e in particolare il suo segretariato generale.

Il segretario generale

A capo del segretariato generale si trova il segretario generale, che dirige e coordina l’attività dei servizi e dei consiglieri del presidente della repubblica.

L'attuale segretario generale è Ugo Zampetti, un funzionario dello stato con una lunga esperienza. Zampetti infatti, prima di ricevere la nomina da parte di Mattarella, aveva ricoperto l'incarico di segretario generale della camera dei deputati dal 1999 al 2014.

Nel corso di quegli anni Zampetti ha avuto sicuramente modo di conoscere il futuro presidente della repubblica, che ha svolto il suo mandato parlamentare proprio alla camera fino al 2008.

Ma il loro rapporto nasce probabilmente prima. Infatti quando Mattarella è stato eletto deputato per la prima volta (1983) sedeva in commissione affari costituzionali e il segretario della commissione era proprio Zampetti.

Il segretariato generale

Ma oltre al segretario generale, il presidente della repubblica si avvale anche di altre figure. Intanto il segretario per svolgere i propri compiti è coadiuvato da due vice, di cui uno preposto alle attività gestionali (Alfredo Guarra) e uno all’amministrazione e il personale (Gino Onorato).

Inoltre Mattarella ha nominato 12 consiglieri che possono, a seconda del ruolo, essere a capo di uno degli 8 uffici del segretariato generale. Infine sono previsti 14 servizi, 2 unità speciali e alcune strutture operanti nell'ambito della presidenza della repubblica.

Gli uffici di diretta collaborazione del ministro Sergio Mattarella

Tra questi è interessante notare come alcuni hanno già svolto ruoli molto simili a quello attuale negli uffici di diretta collaborazione di Sergio Mattarella, quando questi ha ricoperto l'incarico di vice presidente del consiglio del primo governo D'Alema e di ministro della difesa del secondo governo D'Alema.

Si tratta in particolare di Simone Guerrini, Daniele Cabras e Gianfranco Astori.

Simone Guerrini infatti è stato capo della segreteria di Mattarella sia quando questi ricopriva l'incarico di vice presidente del consiglio, sia quando è diventato ministro della difesa e oggi riveste il ruolo di direttore dell'ufficio di segreteria del presidente.

Daniele Cabras invece è stato prima capo di gabinetto del vice presidente Mattarella e poi consigliere giuridico e per i rapporti istituzionali di Mattarella ministro della difesa. Anche volendo infatti Mattarella non avrebbe potuto nominare Cabras capo di gabinetto al ministero della difesa, visto che in questo particolare ministero è previsto che l'incarico sia ricoperto da ufficiali generali o ammiragli delle forze armate.

Dopo queste due esperienze negli uffici di diretta collaborazione di Mattarella poi Cabras è tornato a ricoprire l'incarico di capo di gabinetto prima con la ministra delle politiche per la famiglia Rosy Bindi (2006) e poi con il ministro dell'economia Fabrizio Saccomanni (2012). Dopo essere stato per alcuni mesi segretario generale dell'ufficio parlamentare di bilancio è stato poi chiamato al Quirinale da Mattarella per ricoprire l'incarico di consigliere per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali, un ruolo del tutto simile a quello già svolto al ministero della difesa.

I compagni di partito del deputato Sergio Mattarella

Anche Gianfranco Astori ha ricoperto incarichi negli uffici di diretta collaborazione di Mattarella da vice presidente e da ministro della difesa, in entrambi i casi come consigliere per l'informazione, ruolo che ricopre tuttora alla presidenza della repubblica.

Ma oltre a questa stretta collaborazione Astori e Mattarella condividono anche un più ampio percorso politico. Entrambi infatti sono stati eletti alla camera dei deputati con la Democrazia cristiana (Dc) nella IX (1983-1987), X (1987-1992) e XI (1992-1994) legislatura. Inoltre hanno fatto parte insieme del governo Goria (1987-1988), del governo De Mita (1988-1989) e del sesto governo Andreotti (1989-1991).

Nei primi due casi Mattarella ricopriva l'incarico di ministro per i rapporti con il parlamento, mentre nel terzo di ministro della pubblica istruzione (incarico da cui però si dimise nel 1990). Astori invece mantenne per questi tre esecutivi il ruolo di sottosegretario ai beni culturali, come anche nel successivo, il settimo governo Andreotti.

Oltre ad Astori un altro dei consiglieri del presidente della repubblica ha condiviso con Sergio Mattarella parte del suo percorso politico. Francesco Saverio Garofani infatti è stato eletto alla camera nella XV legislatura con l'Ulivo, come anche Sergio Mattarella. Garofani è stato poi eletto alla camera con il Partito democratico per le successive due legislature, infatti la sua nomina a consigliere per le questioni istituzionali del presidente della repubblica è avvenuta solo nel 2018, tre anni dopo la nomina del presidente. Ma il rapporto tra Garofani e l'attuale capo dello stato è precedente alla comune esperienza parlamentare. Già prima della sua elezioni alla camera infatti Garofani era stato nominato direttore de Il Popolo, quotidiano del Partito popolare italiano di cui Mattarella era uno dei principali dirigenti.

Gli altri consiglieri del presidente della repubblica

Oltre a quelli sin qui elencati sono altri 7 i consiglieri del presidente della repubblica in carica.

Tra questi Giovanni Grasso, attuale consigliere per la stampa e la comunicazione, che in passato aveva ricoperto l'incarico di portavoce del ministro per la cooperazione internazionale Andrea Riccardi.

Emanuela D'Alessandro, già ambasciatrice in Croazia, ricopre invece il ruolo di consigliera diplomatico mentre Rolando Mosca Moschini, già comandante generale della guardia di finanza, è il consigliere per gli affari del consiglio supremo di difesa oltre ad essere segretario del consiglio supremo di difesa stesso.

Infine il generale Roberto Corsini è il consigliere per gli affari militari, la prefetta Emilia Mazzuca è la consigliera per gli affari interni e per i rapporti con le autonomie, Giuseppe Fotia è il consigliere per gli affari finanziari (ruolo che ricopriva già con il presidente Napolitano) e Stefano Erbani è il consigliere per gli affari dell'amministrazione della giustizia.

I componenti del segretariato generale della presidenza della repubblica

Nome	Incarico	Nomina
Ugo Zampetti	Segretario Generale della Presidenza della Repubblica	16/02/2015
Gino Onorato	Vice Segretario generale della Presidenza della Repubblica	16/02/2015
Alfredo Guarra	Vice Segretario generale della Presidenza della Repubblica	16/02/2015
Simone Guerrini	Consigliere e Direttore dell'Ufficio di Segreteria del Presidente	16/02/2015
Gianfranco Astori	Consigliere per l'Informazione	16/02/2015
Daniele Cabras	Consigliere Affari Giuridici e Relazioni Costituzionali	24/06/2015
Emanuela D'Alessandro	Consigliere Diplomatico del Presidente della Repubblica	10/06/2015
Rolando Mosca Moschini	Consigliere per gli Affari del Consiglio Supremo di Difesa e Segretario del Consiglio Supremo di Difesa	27/02/2015
Roberto Corsini	Consigliere per gli Affari Militari	27/02/2015
Emilia Mazzuca	Consigliere per gli Affari interni e per i rapporti con le Autonomie	16/03/2015
Stefano Erbani	Consigliere per gli Affari dell'Amministrazione della Giustizia	16/05/2017
Giovanni Grasso	Consigliere per la Stampa e la Comunicazione	16/02/2015
Giuseppe Fotia	Consigliere per gli Affari finanziari	18/05/2006
Francesco Saverio Garofani	Consigliere per le questioni istituzionali	27/03/2018

Foto Credit: Presidenza della repubblica

L'articolo I collaboratori di Mattarella nel corso dei suoi sette anni di mandato proviene da Openpolis.

Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

L'articolo Continuità e volti nuovi ai vertici dei ministeri proviene da Openpolis.

Cosa è stato fatto

Grazie al diritto di accesso civico generalizzato (il cosiddetto Foia) chiunque può richiedere alla Pa dati e documenti già esistenti. La stessa pubblica amministrazione è poi obbligata a pubblicare sul proprio sito internet un registro degli accessi, in cui è possibile monitorare il numero di richieste ricevute, e il loro esito.

A settembre dello scorso anno abbiamo avviato un’indagine volta analizzare i dati dei registri nelle strutture ministeriali, autorità indipendenti, regioni e province autonome, comuni capoluoghi nonché agenzie di rilievo nazionale. Un lavoro che ha consentito di avere un primo quadro del concreto funzionamento del Foia, evidenziando anche i ritardi che si registrano nei diversi comparti. A quasi 1 anno di distanza, è utile aggiornare l’analisi quantitativa delle richieste di accesso anche al fine di verificare eventuali variazioni nell’atteggiamento delle amministrazioni pubbliche nei confronti del Foia.

Le richieste di accesso dei ministeri

Tra i ministeri si continuano a registrare lacune da parte di molte amministrazioni. Se, infatti, tutte le strutture ministeriali forniscono informazioni dettagliate sulle diverse forme d’accesso (inclusi i moduli per le richieste, gli uffici destinatari, ecc.: vedi ad esempio il sito del ministero della giustizia), due ministeri non hanno ancora istituito il registro degli accessi.

Il sito del ministero dell’Interno precisa che “E’ in fase di progettazione uno specifico sistema informatico finalizzato a snellire il riscontro alle istanze proposte dai cittadini, facendo confluire i dati nel registro degli accessi”. Una comunicazione già riscontrata nella nostra analisi fatta a settembre. Mentre non c’è alcuna indicazione per le richieste pervenute direttamente al ministero dell’Istruzione (e poco più della metà degli uffici scolastici regionali lo hanno realizzato).

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2019	xls	Vai
agricoltura	sì	marzo 2020	xml e ods	Vai
ambiente	sì	gennaio 2020	xls	Vai
beni culturali	sì	marzo 2020	xls	Vai
difesa	sì	marzo 2020	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
salute	sì	dicembre 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	marzo 2020	xls	Vai

Tanti registri diversi, e poca uniformità

Si continuano inoltre a registrare modalità molto diverse nell’attuazione del registro degli accessi tra ministero e ministero. Questo riguarda:

• le informazioni censite: beni culturali ed esteri pubblicano le informazioni più complete. Pochi ministeri forniscono i dati sui soggetti richiedenti o sull’esito dei ricorsi ai giudici amministrativi o sui tempi di risposta;
• il loro aggiornamento: solo beni culturali, difesa, politiche agricole e sviluppo economico effettuano attualmente un aggiornamento costante dei dati.  Il ministero dell’economia è fermo a ottobre 2019, mentre quello dell’ambiente ad agosto 2019;
• il dettaglio delle richieste: alcune amministrazioni non consentono di distinguere le richieste di accesso Foia rispetto a quelle per l’accesso documentale e a quello civico.

Tutti questi fattori rendono impossibile un’analisi puntuale e completa dell’utilizzo del Foia. Il dipartimento funzione pubblica aveva formulato precise indicazioni, sia per garantire una maggiore omogeneità di sistemi di classificazione dei dati tra strutture diverse, sia per consentire la loro rilevazione periodica. Allo stato attuale, nessuna amministrazione ha recepito queste linee guida. Non è un caso se il sito del governo predisposto (foia.gov.it) non aggiorni i dati del monitoraggio dal primo trimestre del 2018.

Abbiamo comunque effettuato un’analisi quantitativa delle richieste di accesso presentate negli anni 2017, 2018 e 2019 alla presidenza del consiglio e a 9 ministeri: sono escluse le amministrazioni che non hanno ancora predisposto un registro (interno e istruzione) e quelli per cui i dati messi a disposizione non sono utilizzabili per un’analisi comparata (infrastrutture e giustizia).

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato (Foia)

Nei primi 3 anni di applicazione del Foia sono state inviate 1.827 richieste di accesso agli atti per il campione dei ministeri preso in esame.

Sul totale delle richieste quelle che hanno avuto un esito sono 1.426, tra accolte, parzialmente accolte o rifiutate. Oltre 3/5 delle richieste hanno avuto esito positivo, con la percentuale di quelle rifiutate che negli ultimi 3 anni si è attestato al 27,29%. Nel 2019 si è registrato un rallentamento nel numero di richieste. Da quando è stato introdotto il Foia infatti, mai il minor numero di richieste depositate dai cittadini era stato così basso.

Per legge l’amministrazione deve pronunciarsi sulla richiesta di accesso entro 30 giorni, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In questi primi 3 anni, i tempi di attesa si sono contratti, rimanendo sempre nei limiti previsti dalla legge. Dal 2017 infatti il dato medio non ha mai superato i 30 giorni, e nel 2019 si è stabilizzato sui 25. Nell'ultimo anno gli unici dicasteri che hanno avuto un tempo medio di attesa superiore ai 30 giorni sono stati quello della difesa e quello della salute, entrambi con un'attesa media di 32 giorni.

Nell'ultimo anno tra le amministrazioni più virtuose segnaliamo il ministero dello sviluppo economico, con un tempo di attesa medio di 17 giorni, la presidenza del consiglio (18 giorni) e il ministero dell'ambiente (19 giorni).

Tra le amministrazioni prese in considerazione quella di gran lunga più sollecitata è la presidenza del consiglio. Fatto naturale sia per l'importanza politica e amministrativa dell'organo, sia per il fatto che al suo interno sono anche inclusi diversi dipartimenti. Alcuni dei quali sono attualmente dei ministeri senza portafoglio: affari europei, pubblica amministrazione, ecc.

In 3 anni la presidenza del consiglio ha ricevuto 574 richieste. Giusto sottolineare che di queste 185 sono state smistate o inoltrare ad altre amministrazioni, in quanto non di competenza di Palazzo Chigi. Il problema delle richieste depositate all'amministrazione sbagliata è una costante di questi primi anni di applicazione del Foia. Un elemento da non sottovalutare, che evidenzia quanto lavoro ci sia da fare a livello di comunicazione. Oltre alle richieste depositate all'amministrazione sbagliata, un altro problema riguarda le richieste fatte con lo strumento errato. Come per esempio l'utilizzo dell'accesso civico generalizzato (Foia), invece che l'accesso documentale.

Molto più distanti i dati delle richieste per gli altri dicasteri. Seguono comunque quello dei beni culturali (229 richieste), il ministero dello sviluppo economico (221), e quello della difesa (202).

Le richieste al ministero degli esteri, qualche esempio

Il registro degli accessi del ministero degli esteri è tra quelli che forniscono il maggior numero di informazioni. Analizzando alcune delle richieste possiamo evidenziare determinate evoluzioni giurisprudenziali riguardanti il Foia.

In particolare quelle che hanno avuto esito negativo (totale o parziale). Responso spesso motivato dall’indisponibilità dei dati richiesti (25 casi), dal possibile pregiudizio alle relazioni internazionali (14 casi), dalla necessità di tutela della privacy dei soggetti coinvolti (6 casi), dall’eccessiva onerosità della richiesta (3 casi) ovvero dal carattere meramente esplorativo dell'accesso (2 casi).

Tra le richieste di accesso al ministero degli esteri va innanzitutto segnalata quella dell’Associazione di studi giuridici sull’immigrazione sui documenti alla base della qualificazione dei singoli stati tra i cosiddetti “Paesi di origine sicura”. L’attribuzione assume infatti una particolare rilevanza, ai sensi della normativa vigente, per l’accettazione o meno delle domande di protezione internazionale e, quindi, sul concreto esercizio del diritto di asilo.

In seguito alla richiesta il ministero ha consentito l’accesso alle schede redatte dagli uffici. Rese note dall’associazione a inizio 2020, sono utili per una migliore conoscenza dei criteri adottati nella definizione dei decreti ministeriali. Hanno poi costituito la base per formulare osservazioni critiche sui decreti medesimi da parte della stessa associazione.

Molte altre richieste di accesso generalizzato riguardano il tema dell’assistenza ai migranti e della gestione integrata delle frontiere. In passato l’accesso è stato più volte negato in ragione del possibile pregiudizio delle relazioni internazionali (con stati dell’Unione europea, extra Ue, e con organizzazioni internazionali), oltre dell’ordine pubblico.

Ciò ha riguardato ad esempio alcune domande di accesso ai documenti attuativi del Memorandum d’intesa tra Italia e Libia sulla gestione dei flussi migratori. Un diniego (Tar Lazio poi confermato dal Consiglio di stato) giustificato dal “difficile contesto territoriale ed istituzionale” in cui si inserisce l’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina, che giustificherebbe una particolare riservatezza sugli adempimenti svolti al fine di garantirne l’efficacia.

Anche l’Agenzia italiana per la cooperazione e lo sviluppo (Aics), ha spesso negato l’accesso al rendiconto delle attività e delle relative spese per progetti di assistenza umanitaria. È successo per esempio per gli interventi umanitari nei centri migranti e rifugiati in Libia e Tunisia, proprio in base al possibile pregiudizio delle relazioni internazionali, oltre che per la sicurezza degli operatori delle organizzazioni coinvolte. Di fatto impedendo una verifica puntuale sull’utilizzo delle risorse pubbliche in conformità ai principi dell’ordinamento, tenuto anche conto del fatto che al momento del finanziamento non viene di norma predisposto un piano dettagliato di progettazione degli interventi da realizzare.

Di recente, i giudici amministrativi hanno affermato però la necessità che il pregiudizio delle relazioni internazionali sia adeguatamente motivato, in particolar modo quando sui documenti richiesti non è stato posto il segreto di stato. Un’interpretazione estensiva della clausola sulla tutela delle relazioni internazionali rischierebbe di vanificare i principi di trasparenza ed economicità nella gestione delle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo.

Il Consiglio di stato ha così accolto la richiesta di accesso al progetto predisposto dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni, e finanziato dal ministero degli affari esteri, riguardante l’assistenza ai migranti che accettano di rientrare nei paesi di origine con un piccolo capitale con il quale avviare una microimpresa. Richiesta originariamente negata dal ministero.

Si tratta di una pronuncia molto importante al fine di garantire in futuro un più facile accesso alla documentazione inerente le iniziative in materia di cooperazione dello sviluppo, e, conseguentemente, un controllo generalizzato sul pieno rispetto dei criteri di efficienza, trasparenza ed economicità nella gestione delle risorse finanziarie stanziate a tale scopo.

Foto credit - Wikipedia - Licenza

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Il registro degli accessi

Se l’accesso agli atti della pubblica amministrazione è diventato un diritto dei cittadini, diventa importante analizzare nel concreto il funzionamento di questo diritto.

In questo report cominciamo la verifica del modo in cui ciascuna amministrazione pubblica ha provveduto alla realizzazione del cosiddetto registro degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi. 

Svolgere un’indagine su questi registri permette di far emergere due aspetti diversi della questione, equamente importanti per monitorare pienamente la materia:

• Come vengono pubblicati i dati sulle richieste di accesso. Quali sono i formati di pubblicazione utilizzati, e con quali ricorrenza vengono rilasciate le informazioni?
• Quali sono i dati sull’utilizzo del diritto d’accesso da parte dei cittadini. Quante richieste sono state fatte nei primi due anni di implementazione della legge?

Per rispondere a queste domande analizzeremo le varie amministrazioni che sono coinvolte dalla normativa, iniziando dai ministeri. Nei primi 2 anni di applicazione sono state più di 1.000 le richieste di accesso, di cui oltre il 60% andate a buon fine.

Lo strumento sembra funzionare, ma alcuni dicasteri non mettono ancora a disposizione un registro per gli accessi, come quello dell’interno e il ministero dell’istruzione. Un altro dato che emerge in maniera chiara è che la tipologia di dati, la loro qualità e il loro aggiornamento sono talmente differenti tra un’amministrazione e l’altra, che ad oggi il monitoraggio della materia risulta essere ancora difficile. 

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Ogni sito ministeriale ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, una sezione in cui si forniscono dettagli sulle diverse forme d’accesso, fornendo una serie di informazioni pratiche (moduli per le richieste, uffici destinatari, ecc.). La pagina più completa è senza dubbio quella del ministero della giustizia, che pubblica le linee guida operative e fornisce anche una rassegna periodica della giurisprudenza e delle motivazioni di alcuni casi di rigetto delle istanze di accesso.

Chi ha pubblicato il registro, e chi no

Ad oggi tutti i ministeri hanno provveduto alla pubblicazione del registro: fanno eccezione il ministero dell’interno (per il quale è ancora in corso di progettazione uno specifico sistema informatico) e il ministero dell’istruzione. I dati invece dei ministeri della pubblica amministrazione, per gli affari regionali, il sud e la famiglia sono inclusi nel sito della presidenza del consiglio.

Ogni ministero decide come pubblicare le informazioni che riguardano il Foia, specificamente: come presentare una richiesta di accesso agli atti, e soprattutto quante e quali sono le richieste ricevute. Questa libertà di pubblicazione ha fatto sì che fossero messe online sezioni molto differenti tra un’amministrazione e l’altra.

Come abbiamo spiegato nella nostra pubblicazione “Come funziona il Foia in Italia” esistevano già, prima dell’istituzione del diritto di accesso generalizzato (Foia), altri due strumenti per richiedere atti della pubblica amministrazione: l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Questi elementi hanno fatto da cornice alla creazione di siti internet molto diversi tra loro: c’è chi decide di mettere online solo il registro per l’accesso generalizzato (ministeri della difesa, economia e finanze, sviluppo economico, politiche agricole e turismo, gli affari esteri), chi di farne tre separati (presidenza del consiglio, ministero della salute), altri invece hanno realizzato un unico registro per le diverse tipologie di accesso (ambiente, infrastrutture e trasporti, lavoro, giustizia).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono pubblicati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Alcune amministrazioni effettuano un aggiornamento continuo dei dati (difesa; sviluppo economico; beni culturali; giustizia); in altri casi l’aggiornamento è trimestrale (presidenza del consiglio; politiche agricole; infrastrutture e trasporti; difesa, salute); per alcune amministrazioni l’ultimo aggiornamento risale a dicembre 2018 (affari esteri; economia e finanze; ambiente; lavoro).

Non sempre poi i dati sono tutti tempestivamente aggiornati: ad esempio, il registro per l’accesso del ministero della salute, con riferimento ad una richiesta della Coldiretti del 27 aprile 2017, riporta solo la decisione del Tar, ma non la successiva pronuncia del Consiglio di stato che ha riformato la sentenza del Tar.

Per quanto riguarda invece la tipologia di dati rilasciati il discorso è più complicato. Come abbiamo già avuto modo di vedere, delle 14 amministrazioni analizzate, 12 hanno attualmente online un registro degli accessi. Tra queste 7 (il 58%) mette a disposizione i dati in dei formati riutilizzabili (o xls o xml), mentre i rimanenti 5 rilasciano delle tabelle pdf, formato che rende più complicata una vera analisi della materia. Questo elemento è determinante, perché la capacità di cittadini, ricercatori ed attivisti di riutilizzare i dati sulle richieste di accesso rappresenta l’elemento chiave per comprendere effettivamente quanto e come sta funzionando il Foia in Italia.

Registro degli accessi Foia – I ministeri

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2018	xls	Vai
agricoltura	sì	giugno 2019	xml e ods	Vai
ambiente	sì	dicembre 2018	xls	Vai
beni culturali	sì	maggio 2019	xls	Vai
difesa	sì	giugno 2019	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	giugno 2019	pdf	Vai
salute	sì	giugno 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	dicembre 2018	xls	Vai

Altro problema riguarda il contenuto esatto dei dati messi a disposizione. I ministeri che pubblicano i registri con le informazioni più complete sono i beni culturali e gli affari esteri. Nello specifico mettono a disposizione:

• l’oggetto della richiesta;
• la tipologia del soggetto richiedente (ad esempio privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione, sindacato etc.);
• la data della richiesta e dell’esito;
• le motivazioni dell’eventuale diniego (totale o parziale);
• la struttura competente;
• l’esistenza di controinteressati;
• le eventuali richieste di riesame e di ricorsi al giudice amministrativo.

Anche quello della giustizia è ricco di informazioni utili, però non è specificata la tipologia di accesso e questo preclude la rielaborazione dei dati. All’opposto, il ministero dell’ambiente si limita a fornire le date della richiesta e dell’esito ed il suo contenuto, oltre alla tipologia di accesso.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Vediamo ora cosa ci raccontano i dati messi a disposizione dai ministeri analizzati. Attraverso questo lavoro è stato possibile mettere insieme i numeri sui primi 2 anni di applicazione della nuova normativa: il 2017 e il 2018.

Non sono considerati, oltre ai ministeri dell’interno e dell’istruzione (che non hanno pubblicato i registri), il ministero della giustizia (il cui registro non consente di identificare le richieste di accesso generalizzato) e quello delle infrastrutture (non risulta un numero significativo di richieste di accesso a cui l’amministrazione ha risposto nei termini di legge).

Nell’analizzare i dati abbiamo deciso di concentrarci solamente sulle 1.051 richieste che sono state o accolte, o parzialmente accolte o rigettate. Sono state escluse quindi 219 richieste, di cui 135 perché direzionate all’amministrazione sbagliata, e quindi inoltrate a quella competente, e altre 84 il cui esito non era chiaramente ricostruibile analizzando i database messi a disposizione.

L’amministrazione che ha ricevuto più richieste (al netto di quelle smistate ad altro ministero competente) è la presidenza del consiglio (274 richieste), seguita dalla difesa (193), dai beni culturali (150) e dallo sviluppo economico (124). In media si sono registrate oltre 500 richieste di accesso civico generalizzato all’anno.

Come detto nel biennio 2017/2018, con riferimento alle amministrazioni prese in esame, si registra un totale complessivo di 1.051 richieste. Il 64,5% di esse sono state accolte, l'8,7% parzialmente accolte, mentre le rimanenti 26,7% negate. La percentuale più alta di richieste accolte è quella del ministero dell’agricoltura e turismo (1 solo caso di diniego nel biennio su 38 richieste); all’opposto si trovano i ministeri del lavoro (43% di accessi negati), della difesa (39%) e dell’economia (39%)

La media dei tempi di risposta è nel complesso contenuta nei 30 giorni previsti dalla legge. Fanno eccezione il ministero dell’ambiente nel 2017 (44 giorni), il ministero della salute nel 2017 (38 giorni), il ministero dell’economia nel 2017 (37 giorni) ed il della difesa nel 2018 (37 giorni). Ad eccezione proprio del ministero della difesa, in tutti gli altri casi il 2018 ha segnato un miglioramento nei tempi di risposta rispetto al 2017.

Come noto, in caso di diniego, è possibile richiedere un riesame della richiesta. Tra il 2017 e il 2018, tra i ministeri presi in considerazione sono state fatte 61 richieste di riesame, di cui ben 13 a quello difesa, amministrazione più coinvolta. Più in generale nonostante oltre il 63% delle richieste si sono concluse con un diniego, va comunque sottolineato che tra accolte e parzialmente accolte, i riesami che hanno segnato un cambio rispetto alla prima richiesta sono stati il 36%.

È importante sottolineare l’elevata percentuale di richieste di riesame accolte dal responsabile dell’anticorruzione, che ha così modificato l’originario orientamento negativo dell’ufficio competente. Non è stato invece possibile elaborare i dati sull'esito dei ricorsi al tar e al consiglio di stato perché pochi registri forniscono tale informazione.

Cosa non funziona e la nuova circolare del ministero

Un'analisi basata sui dati permette di far emergere numerosi aspetti possibilmente critici della questione. Uno su tutti riguarda l'attendibilità dei dati messi a disposizione.

Fino al 2017 il centro nazionale di competenza per il Foia, istituito presso il dipartimento funziona pubblica della presidenza del consiglio, pubblicava i dati relativi ai registri per gli accessi dei singoli ministeri. Cosa che ha smesso di fare con l'inizio del 2018. Analizzando proprio i dati del monitoraggio per il 2017, emergono delle divergenze, in alcuni casi anche significative (ad esempio con riferimento ai ministeri dell’economia e finanze e della salute) con i dati invece resi disponibili ad oggi sui siti dei ministeri. Questo è un chiaro segnale della necessità di migliorare i sistemi di archiviazione e rielaborazione dei dati.

Non solo proprio per la difformità nella tipologia e nella qualità dei dati messi a disposizione, un vero monitoraggio, necessario per una piena comprensione della materia, ad oggi risulta essere molto difficile.

Altro elemento non da sottovalutare è la difficoltà dei cittadini di individuare l'amministrazione competente a cui presentare la richiesta di accesso. Nei registri della presidenza del consiglio e del ministero dell’economia emerge per esempio un numero significativo di richieste smistate ad altri ministeri per ragioni di competenza in materia. Nel 2018 su 223 richieste ricevute, ben 82 (il 36%) sono state inoltrare ad un'altra amministrazione, in quanto quella di competenza per la materia specifica.

La necessità di adottare nuovi strumenti per facilitare la corretta individuazione dell’amministrazione competente è sottolineata anche dalla circolare Foia dal ministro per la Pa Bongiorno (n. 1/2019). Tra le novità infatti la predisposizione di uno strumento tecnologico da parte dal dipartimento per la funziona pubblica per aiutare i cittadini nel formulare le richieste d'accesso, e quindi anche individuare sia l'amministrazione corretta che la tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato). Strumento che sarà messo a disposizione sul sito foia.gov.it proprio per agevolare i richiedenti in tutti le fasi dell'iter. Sarà interessante monitorare come e quando sarà reso pubblico questo servizio, e valutarne l'efficacia.

Le amministrazioni sono poi chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi. La circolare precisa infine i contenuti dei registri, al fine di definire standard comuni a tutte le amministrazioni coinvolte.

Come funziona il Foia in Italia, aggiornata la nostra pubblicazione

Abbiamo aggiornato il manuale sul funzionamento del diritto di accesso nel nostro paese. Oltre alle novità di giurisprudenza, abbiamo anche aggiunto un glossario e le indicazioni bibliografiche del lavoro.

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