Attuazioni, manca ancora all’appello oltre il 50% dei decreti Decreti attuativi

Nonostante l’impegno del governo, il numero di decreti attuativi richiesti per completare le norme continua ad aumentare. Ne consegue che la percentuale di attuazioni mancanti rimane stabile rispetto allo scorso mese. Una situazione a cui l’esecutivo deve porre rimedio.

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Nel nostro paese il processo legislativo è lungo e complesso. Comunemente si pensa solo al lavoro svolto da governo e parlamento ma l’approvazione di una norma da parte delle camere non ne conclude necessariamente l’iter.

Spesso infatti può capitare che, dopo l’approvazione di una legge, sia necessario definire più nel dettaglio gli aspetti pratici e tecnici necessari alla sua attuazione. Stiamo parlando dei cosiddetti decreti attuativi. Un “secondo tempo” delle leggi spesso sottovalutato ma che invece riveste una grande importanza. Senza l’emanazione di tali atti, principalmente in capo ai ministeri, infatti le norme restano incomplete.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Norme definite dai decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Dall’inizio della legislatura i decreti richiesti per l’attuazione concreta delle misure varate sono poco meno di 1.300. Di questi atti, alla data del 18 giugno, ne mancavano all’appello il 54,3%. Nel consiglio dei ministri dello scorso 29 aprile il sottosegretario alla presidenza Roberto Garofoli ha sottolineato la gravità del tema esortando i ministeri a rimediare. In quella sede Garofoli ha inoltre auspicato l’adozione di norme “auto-applicative”. Norme cioè che non richiedono misure di secondo livello per poter essere messe in atto.

695 decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

Ad oggi però questa raccomandazione non è stata assecondata. Rispetto al nostro ultimo aggiornamento infatti le attuazioni richieste sono aumentate ancora. Una situazione a cui il governo ha deciso di mettere mano attraverso l’adozione di nuovi “criteri operativi“.

Quanto pesano i decreti attuativi

In base ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo, sappiamo che gli atti aventi forza di legge approvati definitivamente dall’inizio della legislatura sono oltre 200 e di questi circa la metà richiedono almeno un decreto attuativo per la loro piena applicazione. Complessivamente, al 18 giugno, le attuazioni richieste sono 1.279 di cui 695 ancora mancano all’appello.

Il governo Draghi è chiamato a guidare la ripresa dopo l’emergenza Covid.

Focalizzando l’analisi sull’operato dell’attuale esecutivo, possiamo osservare che le norme emanate dal suo insediamento che necessitano di attuazioni sono 15 in totale (5 in più rispetto a maggio). I decreti attuativi richiesti sono complessivamente 149 di cui già adottati soltanto 5.

Tra le misure che richiedono il maggior numero di attuazioni troviamo il dl sostegni che prevede 32 decreti attuativi di cui solo 3 già pubblicati. Mentre il sostegni bis (che deve ancora completare l’iter di conversione in parlamento) ne richiede 41 di cui 1 già adottato.

95,3% decreti attuativi richiesti dalle norme varate dal governo Draghi che ancora mancano all’appello.

Tra i decreti legge che richiedono un significativo numero di attuazioni ne troviamo anche due strettamente collegati con la realizzazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). In particolare il dl semplificazioni e governance ne richiede 17 mentre il dl assunzioni 13. In entrambi i casi ancora nessun decreto attuativo è stato pubblicato. Parliamo comunque di misure molto recenti.

Il processo legislativo in Italia è complesso e lungo, e coinvolge numerosi attori. Comunemente si pensa solo al parlamento. Ma dopo inizia un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso. Spesso infatti aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicare e implementare le leggi sono affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente i ministeri. Questi si devono occupare dei cosiddetti decreti attuativi, provvedimenti necessari per completare gli effetti della norma stessa.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

L’attuale esecutivo tuttavia ha ereditato anche una serie di mancate attuazioni dai governi precedenti. Complessivamente infatti possiamo osservare che dei decreti attuativi mancanti 429 (il 61,7%) risalgono al governo Conte II, mentre 124 (17,8%) al Conte I.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

Analizzando la XVIII legislatura nel suo complesso, possiamo notare come le norme che generalmente richiedono il maggior numero di decreti attuativi sono le leggi di bilancio. Queste prevedevano 149 attuazioni per il 2021, 122 per il 2020 e 103 per il 2019. Un numero significativo di decreti attuativi è richiesto anche dal decreto rilancio (136) e dal dl agosto (63).

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

Tra le 15 norme varate durante la legislatura che richiedono il maggior numero di attuazioni possiamo osservare che quelle più lontane dall’essere completate sono ovviamente le più recenti. Infatti manca all’appello oltre il 97% delle attuazioni relative al decreto sostegni bis, più del 90% di quelli legati al decreto sostegni e oltre il 75% per la legge di bilancio 2021.

La situazione non migliora rispetto a maggio

Un elemento interessante da analizzare in questo contesto è l’evoluzione avvenuta nell’ultimo mese. Rispetto al nostro aggiornamento di maggio infatti possiamo notare che il numero di attuazioni richieste è aumentato (a maggio erano 1.183). Così com’è aumentato il numero di decreti attuativi che ancora manca all’appello (erano 637). La percentuale di attuazioni mancanti è così passata dal 53,8% al 54,3%.

+0,5 la variazione, in punti percentuali, delle attuazioni mancanti rispetto a maggio 2021.

Nell’ultimo mese quindi il livello di attuazioni mancanti è sostanzialmente rimasto invariato. Ciò però non è da attribuire al cattivo operato dei ministeri. Anzi, nelle ultime settimane il governo si è impegnato per cercare di migliorare la situazione. Rispetto a maggio infatti sono stati pubblicati 17 decreti attuativi legati alla legge di bilancio 2021, 4 per quanto riguarda la legge di conversione dei decreti ristori e altrettanti per il decreto rilancio. Sono stati pubblicati inoltre altri 7 decreti attuativi relativi ai dl semplificazioni, agosto, milleproroghe, oltre che per la legge di bilancio 2020.

Il numero di attuazioni mancanti per la conversione del decreto fiscale 2019, la conversione decreto sblocca cantieri, la legge di bilancio per il 2019, la conversione del decreto crescita, la conversione del decreto emergenze e la conversione del decreto cura Italia sono rimaste invariate rispetto a maggio 2021. Il decreto sostegni bis è stato pubblicato successivamente al nostro ultimo aggiornamento.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

I motivi per cui la percentuale di attuazioni mancanti non diminuisce sono sostanzialmente due. Da un lato il governo ha varato una serie di nuovi decreti legge che richiedono un numero significativo di attuazioni. Tra gli altri possiamo citare il decreto sostegni bis, il decreto semplificazioni e governance Pnrr, il decreto assunzioni e il decreto cybersicurezza. A questo proposito dobbiamo ricordare che nel consiglio dei ministri dello scorso 29 aprile, il sottosegretario Roberto Garofoli aveva raccomandato di limitare la proliferazione dei decreti attuativi, privilegiando la pubblicazione di norme auto-applicative.

È difficile fare ricorso a norme auto-applicative.

Tale raccomandazione, finora, è rimasta inascoltata. Ciò dimostra quanto sia complessa la "messa a terra" delle misure varate da governo e parlamento. Specialmente quando le norme trattano argomenti ampi, complessi ed eterogenei. In questi casi infatti il ricorso a norme di secondo livello per la definizione delle indicazioni di dettaglio è quasi inevitabile.

A ciò però si deve aggiungere un altro elemento. Come noto infatti i decreti legge emanati dal governo devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni, pena la loro decadenza.

I decreti legge devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni. Se non vengono convertiti le norme in essi contenute perdono di efficacia fin dal momento della loro pubblicazione. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

Durante l’iter di conversione tuttavia i membri di camera e senato possono anche apportare delle modifiche al testo presentato dal governo. Con queste innovazioni il numero di decreti attuativi richiesti può quindi aumentare o diminuire. È quanto è successo ad esempio per il dl sostegni. Al momento della pubblicazione infatti questo provvedimento richiedeva 17 decreti attuativi ma una volta convertito in legge le attuazioni richieste sono diventate 32.

15 decreti attuativi in più dopo al dl sostegni dopo la conversione in legge.

I ministeri più coinvolti

La pubblicazione dei decreti attuativi riguarda da vicino praticamente tutti i ministeri ed anche la presidenza del consiglio. Ma quali sono i soggetti maggiormente coinvolti? Recuperare questo dato non è semplicissimo. Dall’inizio della legislatura infatti l’assetto dei ministeri è cambiato.

Per fare degli esempi, il ministero per i beni e le attività culturali e il turismo è stato scorporato in due distinti dicasteri. Le attuazioni ad oggi indicate come di competenza del vecchio ministero risultano tutte pubblicate. Mentre i decreti attuativi in capo ai nuovi ministeri della cultura e del turismo sono rispettivamente 13 e 8.

Economia, infrastrutture e interno i ministeri più coinvolti nelle attuazioni.

Per semplificare l'analisi quindi ci soffermeremo sui 15 dicasteri chiamati a pubblicare il maggior numero di attuazioni. In base ai dati disponibili, il ministero più coinvolto risulta quello dell’economia chiamato, dal 2018 a oggi, a emanare 210 decreti attuativi di cui 103 (il 49%) ancora da pubblicare. Segue il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili competente per 106 decreti di cui soltanto 12 già pubblicati. Il ministero dell’interno infine è stato chiamato a delineare 103 attuazioni di cui 42 ancora mancano all'appello.

Nel corso della legislatura l’assetto dei ministeri è cambiato più volte. Nel grafico sono riportati i ministeri di competenza così come elencati dall’ufficio per il programma di governo. Non figurano nel grafico il ministero delle infrastrutture e dei trasporti, rinominato come ministero per le infrastrutture e la mobilità sostenibili. E quello della cultura che ha perso la direzione generale sul turismo, divenuta un ministero a sè. In entrambi i casi le attuazioni attribuite ai ministeri con la vecchia denominazione risultano tutte pubblicate.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

È interessante notare che tra i 15 ministeri più coinvolti, solo un terzo ha pubblicato più della metà delle attuazioni richieste. Il dicastero con la percentuale di attuazioni mancanti più bassa è quello del lavoro e delle politiche sociali, chiamato ad emanare 77 decreti attuativi di cui 29 ancora non pubblicati (37,7%). Al secondo posto troviamo invece il ministero dell’interno con una percentuale di attuazioni mancanti pari al 41,2%. Segue la presidenza del consiglio dei ministri con il 43,8%.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: venerdì 18 Giugno 2021)

Rientra in questa fascia anche il ministero dell’economia e della finanze (Mef) che ha già pubblicato il 51% delle attuazioni di sua competenza. I dati di queste ultime tre istituzioni risultano particolarmente significativi visto che parliamo di alcuni tra gli enti chiamati a pubblicare il maggior numero di attuazioni.

5 i dicasteri che hanno già pubblicato più della metà delle attuazioni richieste.

Dall’altro lato possiamo osservare invece che il ministero più “inadempiente” risulta essere quello dello sport. A questo dicastero competevano 23 decreti attuativi e ad oggi non ne è stato pubblicato ancora nessuno. È interessante notare tuttavia che nell’attuale squadra di governo questo ministero non esiste. La delega per lo sport infatti è stata assegnata ad una sottosegretaria: l'ex campionessa olimpica Valentina Vezzali.

Risultano particolarmente in difficoltà anche il ministero della transizione ecologica competente su 69 decreti attuativi, di cui soltanto 1 già pubblicato e il ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibili con l’88,7% di attuazioni mancanti.

Le attuazioni già scadute

Alcuni decreti attuativi prevedono una data entro cui devono essere pubblicati. Questa fattispecie riguarda 681 attuazioni. Tra queste disposizioni poi ce ne sono 238 che, al 18 giugno, risulta non siano ancora state adottate nonostante il termine previsto dal legislatore sia già scaduto.

In alcuni casi il legislatore può prevedere un termine entro cui il decreto attuativo deve essere pubblicato.

Possiamo citare alcuni esempi significativi. Lo scorso 22 maggio è scaduto il termine per la pubblicazione di un decreto ministeriale prevedeva la definizione dei criteri per la ripartizione del fondo dedicato ai comuni come ristoro per le minori entrate derivanti dalla tassa di soggiorno. Tale decreto era di competenza del ministero dell'interno.

Il 21 aprile invece il ministero della salute avrebbe dovuto pubblicare un decreto contenente l’adozione del protocollo di sicurezza per gli operatori sanitari non sottoposti, per motivi di salute, al vaccino anti-Covid. Sempre ad aprile è scaduto il termine per un’altra attuazione di competenza del ministero guidato da Roberto Speranza che prevedeva la definizione di criteri e modalità di utilizzo del fondo per la cura dei soggetti autistici.

238  decreti attuativi non adottati entro il termine stabilito dal legislatore.

È interessante notare tuttavia che ci sono decreti attuativi non ancora pubblicati risalenti anche all’inizio della legislatura. Il 13 novembre del 2018 per citare un esempio la presidenza del consiglio dei ministri avrebbe dovuto pubblicare un decreto che prevedeva la quantificazione delle risorse per gli interventi di emergenza ambientale. Decreto che però non è mai stato pubblicato. Senza queste norme di fatto le misure messe in campo dai vari governi risultano almeno parzialmente inattuabili.

Il governo corre ai ripari

Vista la situazione critica il governo ha deciso di correre ai riapri. Nel consiglio dei ministri del 10 giugno scorso infatti è stato presentato un nuovo metodo operativo che consiste nell’assegnazione ad ogni amministrazione di specifici obiettivi da perseguire in tema di attuazioni. Nel presentare questa innovazione il presidente Draghi ha affermato che l’adozione dei provvedimenti attuativi “deve essere un impegno prioritario per i ministri e le amministrazioni”.

Sono stati quindi introdotti alcuni criteri operativi che dovranno guidare i ministeri e gli altri enti coinvolti nel perseguimento gli obiettivi assegnati. Tra le innovazioni più rilevanti troviamo:

  • La creazione, presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministeri, di appositi nuclei per l’attuazione del programma di governo. Questi avranno il compito di recuperare l’arretrato e dare costante attuazione ai provvedimenti del governo in carica.
  • La realizzazione di una rete dell’attuazione del programma di governo che sarà coordinata dall’ufficio per il programma di governo. Tale rete di coordinamento prevede l’individuazione per ogni ministero di 2 figure: un “referente per l’attuazione” e un “referente monitor”.
  • L’abrogazione delle norme primarie non più attuali nell’ottica di una semplificazione del quadro normativo.
  • La segnalazione alla presidenza del consiglio dei ministri delle modifiche ai testi normativi necessarie per la loro applicazione.
  • Focus periodici con la presidenza del consiglio su specifiche criticità settoriali.
  • Confronto con il parlamento per la definizione di criteri di produzione normativa.
  • Riduzione della concertazione tra le amministrazioni laddove non sia essenziale.

Sicuramente queste innovazioni contribuiranno a rendere più efficiente la macchina amministrativa. Tuttavia da un punto di vista della trasparenza chiediamo al governo di fare uno sforzo ulteriore. Se infatti da un lato i nuovi criteri individuano dei referenti per le attuazioni all'interno di ogni ministero, dall'altro rimangono ancora diverse zone d'ombra.

Ad esempio non sempre vengono indicate le risorse legate ad uno specifico provvedimento attuativo. In questo modo però diventa difficile per i cittadini capire l’effettivo ammontare delle risorse “bloccate” a causa dei decreti attuativi mancanti.

Sulle attuazioni occorre un ulteriore sforzo di trasparenza.

Queste informazioni vengono fornite tramite delle relazioni pubblicate periodicamente. Relazioni che però, mancando riferimenti normativi precisi sul punto, non hanno una cadenza regolare. Inoltre, in genere, questi documenti si concentrano su singoli provvedimenti non fornendo quindi un quadro complessivo delle risorse non erogabili.

Nella relazione pubblicata lo scorso 29 aprile, ad esempio, il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha fatto riferimento al decreto agosto. Secondo Garofoli infatti oltre 5 miliardi di fondi stanziati da questo provvedimento sarebbero bloccati (quindi non erogabili) poiché mancherebbero le relative attuazioni. Tuttavia anche in questo caso le informazioni disponibili sono parziali: non sono stati indicati infatti i decreti attuativi mancanti né il ministero incaricato di pubblicarli. Si afferma semplicemente che tali provvedimenti sarebbero "in via di adozione".

Su questo, così come su altri aspetti, chiediamo al governo un ulteriore sforzo di trasparenza che non solo permetterebbe ai cittadini di avere un quadro più completo relativamente alle attuazioni. Ma potrebbe anche essere un pungolo per le varie amministrazioni coinvolte per svolgere il loro incarico in maniera più rapida.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza

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