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Da diversi anni le politiche migratorie in generale, e la gestione dell’accoglienza in particolare, sono oggetto di attenzione mediatica e speculazione politica nel nostro paese.

Ci occupiamo da quattro anni di questo tema e sin dall’inizio abbiamo denunciato una drammatica carenza di dati sulla materia. Un dibattito così importante è basato, ancora oggi, non su dati di fatto verificabili e misurabili, ma su posizioni ideologiche.

Per questo abbiamo cercato contesti e strumenti di analisi alternativi, come i contratti pubblici e i dati amministrativi che potevamo ricavarne. Abbiamo avviato interlocuzioni con attori istituzionali, inoltrando formali richieste di accesso agli atti sia alle prefetture che al ministero dell’interno, arrivando ad adire le vie legali.

Solo dopo la sentenza del Tar ci sono stati forniti i dati richiesti. Nonostante questi ultimi non siano completamente in linea con la nostra richiesta, grazie al rilascio delle informazioni oggi siamo in grado, per la prima volta, di diffondere la mappatura più completa e aggiornata dei centri gestiti dalle prefetture su tutto il territorio nazionale al 31 dicembre del 2018 e al 31 dicembre 2019.

Per la prima volta pubblichiamo la mappatura di tutti i centri di accoglienza in Italia.

Un quadro ancora incompleto, vista la mancanza di dati capillari sul sistema Sprar/Siproimi (ora Sai), ma che comunque permette analisi di dettaglio sulla fetta più consistente e più critica del sistema di accoglienza.

Anche in questo report, informazioni e analisi riguardano il solo sistema dei centri di accoglienza straordinaria (Cas) e i centri governativi. I dati alla base dell’analisi vengono messi a disposizione di tutti, in modo che chiunque possa utilizzarli per sviluppare approfondimenti indipendenti sia a livello nazionale che locale.

Le novità introdotte dalla nuova riforma

Il perimetro temporale di questa analisi (2018-2019) è quello del primo anno di attuazione del decreto sicurezza voluto dall’allora ministro dell’interno Matteo Salvini.

La novità assoluta di questo lavoro consiste nel fatto che si tratta del primo approfondimento sugli effetti che questa norma ha prodotto sulla struttura del sistema della prima accoglienza e dell’accoglienza straordinaria, in termini di presenze, costi e distribuzione sul territorio. La prima analisi basata su dati disaggregati aperti liberamente accessibili e verificabili, e non su aggregazioni predisposte dal ministero.

Il dibattito che ha preceduto la riforma sarebbe stato più costruttivo se fossero stati resi disponibili i dati.

Sarebbe stato opportuno e auspicabile che analisi di questo tipo fossero state presentate per alimentare il dibattito politico che ha portato alla riforma del sistema. Purtroppo si è persa questa occasione, ma con la nostra indagine vogliamo contribuire – mettendo i dati a disposizione di tutti – alla messa a regime di un monitoraggio costante del sistema di accoglienza.

Una delle principali novità della riforma prevede che l’accesso alla seconda accoglienza, che cambia nome in Sistema di accoglienza e integrazione (Sai) sia concesso anche ai richiedenti che non hanno ancora visto concluso positivamente l’iter di riconoscimento.

Nei due anni in cui è stato operativo il decreto sicurezza, invece, il richiedente asilo in uscita dai centri di primissima accoglienza doveva essere accolto obbligatoriamente nei Centri di accoglienza straordinaria (Cas), prima di avere la possibilità di entrare nella seconda accoglienza (che fino al 2018 si chiamava Sprar e dopo il decreto sicurezza ha preso il nome di Siproimi), una volta accettata la richiesta di asilo.

Secondo la riforma, i Cas non sono più una tappa obbligata per i richiedenti asilo, ma strutture che dovrebbero attivarsi in via temporanea solo nel caso in cui non ci sia disponibilità di posti nel Sai (o nei centri governativi). Con la nuova normativa, il sistema della prima accoglienza recupera teoricamente il suo originario carattere di transitorietà. La persona ospitata, infatti, rimane nella prima accoglienza solo il tempo necessario all’espletamento delle operazioni utili alla definizione della posizione giuridica dello straniero come richiedente asilo (verbalizzazione della domanda d’asilo e avvio dell’iter).

La riforma del sistema di accoglienza permette nuovamente l’ingresso dei richiedenti asilo nella seconda accoglienza. Vai a "Come funziona l’accoglienza dei migranti in Italia"

Il Sai si sviluppa in due livelli di servizi: il primo è riservato ai richiedenti asilo, ed è basato sull’assistenza materiale, legale, sanitaria e linguistica. I servizi di secondo livello sono invece riservati ai titolari di protezione e hanno anche funzioni di integrazione e orientamento lavorativo. È doveroso evidenziare che questa inedita forma a due livelli della seconda accoglienza preclude ai richiedenti asilo alcuni servizi volti all’integrazione.

Per quanto riguarda l’accoglienza straordinaria, invece, il ritorno a una concezione temporanea dei Cas è un fatto indubbiamente positivo, così come lo è il fatto che per la prima volta vengano definiti già nel decreto stesso gli standard di servizi che i Cas devono offrire. Tuttavia, i richiedenti accolti nei Cas, ossia un sistema straordinario, potrebbero non godere degli stessi servizi riservati ai richiedenti del Sai, il sistema ordinario. Un caso tutt’altro che raro, considerando che al 31 gennaio 2021 su un totale di 80.097 accolti in Italia, 54.343 erano ospitati nei Cas.

67,8% delle persone accolte in Italia al 31 gennaio 2021 era ospitato nei centri di accoglienza straordinaria.

La disparità di servizi tra i richiedenti asilo nel regime straordinario e in quello ordinario assume un’importanza rilevante anche alla luce di un’altra novità sancita dalla recente normativa. Infatti, con la nuova formulazione della “protezione speciale”, che ristabilisce livelli di protezione simili a quelli della “umanitaria” (abolita dal decreto sicurezza), si assisterà presumibilmente a un allargamento della platea delle persone con diritto all’accoglienza. Un fatto degno di nota, considerando che anche con la nuova normativa sono gli enti locali che volontariamente attivano il Sai e, fino ad oggi, i percorsi avviati dai comuni sono in numero del tutto insufficiente rispetto alle dimensioni del fenomeno.

Al di là del nuovo testo legislativo, il sistema di accoglienza viene definito anche da alcuni atti amministrativi, primo fra tutti lo schema di capitolato di gara per la gestione dei Cas e dei centri governativi, pubblicato proprio nelle ore in cui veniva chiuso questo rapporto. Un passaggio fondamentale (che non si è avuto modo di approfondire in questa sede), che regolamenta nel dettaglio la gestione dei centri, affidata mediante la stipula di contratti pubblici.

La pubblica amministrazione può aggiudicare un contratto per la gestione di un centro scegliendo tra diversi tipi di procedura. Vai a "Cosa sono le procedure di scelta del contraente"

Si tratta, lo ribadiamo, di un sistema straordinario e teoricamente “temporaneo” che tuttavia oggi ospita due terzi dei richiedenti asilo accolti in Italia. Proprio sui Cas, oltre che sui centri governativi della primissima accoglienza (Cara, Cpa, etc.) si incentra l’analisi che segue.

L’importanza dell’analisi dei territori

È importante sottolineare, quando si parla di Cas e centri governativi, che questi sono gestiti a livello centrale dal ministero dell’interno e a livello periferico dalle prefetture. Se fino al 2018 la normativa prevedeva (seppur timidamente e di fatto applicata di rado) un coinvolgimento degli enti locali nell’individuazione dei centri straordinari, questo interessamento è stato del tutto accantonato con il decreto sicurezza.

Da un lato dunque è importante che gli enti locali siano coinvolti il più possibile e in maniera effettiva nelle scelte che riguardano ogni forma di accoglienza sui propri territori. Deve quindi essere ristabilita la centralità della clausola di salvaguardia e del piano di riparto nel rispetto della normativa vigente, e delle competenze attribuite dalla nostra costituzione ai diversi livelli di governo. Dall’altro, proprio la gestione centralizzata di questa politica rende ancora più irragionevole la mancanza di dati e di una reportistica dettagliata a livello nazionale.

Assume infatti una duplice importanza realizzare una mappatura quanto più puntuale del sistema straordinario, che includa informazioni sulla localizzazione del centro, la capienza, le presenze e i contratti che regolano il funzionamento dei singoli Cas.

La mappatura consente di conoscere il dettaglio a livello comunale e la distribuzione a livello nazionale.

In primo luogo avere dati a livello comunale consente di analizzare nel dettaglio il funzionamento dell’accoglienza in un singolo territorio e capirne evoluzione nel tempo, virtù e criticità.

Inoltre, la disponibilità di dati di dettaglio permette anche di verificare come i centri di accoglienza straordinaria siano distribuiti a livello nazionale. In questo modo è dunque possibile identificare modelli e prassi differenti, fare comparazioni e individuare buone pratiche. Anche nell’ottica di verificare il rispetto e monitorare l’efficacia dei piani nazionali programmatici, come il piano nazionale accoglienza e il piano di riparto.

Si tratta, in definitiva, di analisi senza le quali non è chiaro in che modo siano prese le decisioni alla base delle politiche di accoglienza.

L’elaborazione dei dati a livello comunale consente di verificare la presenza media di ospiti in Cas o centri governativi. Al 31 dicembre 2018, nei comuni in cui era presente almeno un centro, riscontriamo mediamente 1 ospite ogni 376 residenti (lo 0,27% di incidenza). Lo stesso giorno del 2019 addirittura 1 ospite ogni 508 (0,20% di incidenza).

0,20% è la quota media di richiedenti asilo accolti in rapporto alla popolazione residente, nei comuni in cui sono presenti centri al 31 dicembre 2019.

Un dato senza dubbio interessante, che restituisce la portata della strumentalizzazione cui sono soggette migrazione e accoglienza e, se ce ne fosse ancora bisogno, svela ancora una volta l’inconsistenza del teorema politico basato sull’invasione.

Tuttavia, la sola media matematica non restituisce una visione articolata dell’incidenza delle persone accolte sulla popolazione locale, diversa in ciascuna provincia e per ogni comune. Se, infatti, in media la presenza degli ospiti nei comuni ha un impatto molto limitato, in alcuni casi specifici non è così. Tali differenze sono frutto di molteplici fattori: scelte politiche nazionali, attraverso lo schema di capitolato previsto dal decreto sicurezza e il mancato rispetto di piano di riparto e clausola di salvaguardia; scelte locali, con la mancata adesione al sistema a titolarità pubblica, e conflitti tra i diversi livelli di governo.

Le mappe mostrano il rapporto tra popolazione residente e ospiti dei centri di accoglienza. Sono state considerate le presenze totali in centri di accoglienza straordinaria (per adulti e minori) e centri di prima accoglienza (cpa e hotspot) attivi al 31 dicembre 2018 e al 31 dicembre 2019.

FONTE: elaborazione openpolis su dati del ministero dell'interno
(ultimo aggiornamento: martedì 23 Febbraio 2021)

Nel 2018, per esempio, in 44 comuni (1,63% sul totale) il rapporto tra ospiti e popolazione superava il 5% (circa 18 volte la media nazionale). Nel 2019, questo rapporto si verificava in 21 comuni (1,15% sul totale).

Conoscere casi come questi, analizzare in che contesti - urbani o rurali, aree interne o metropolitane - vengono installati i centri, capire quali servizi siano a disposizione delle persone, comprendere se talune situazioni rappresentano o meno un problema da risolvere, sono tutti presupposti fondamentali per intervenire in maniera efficace sulla gestione del sistema. Tutto ciò a vantaggio tanto delle persone ospiti che delle comunità che li accolgono.

Analizzare gli effetti prodotti dal decreto sicurezza è indispensabile per valutare correttamente le novità della riforma.

 

Per questo, dopo aver pubblicato dati inediti sui contratti relativi all’accoglienza, ora mettiamo a disposizione di tutti, decisori nazionali e locali, ricercatori, giornalisti, e più in generale società civile e cittadini, tutti i dati in formato aperto riguardanti ogni singolo centro Cas. In modo che chiunque possa analizzare e trarre conclusioni utili al dibattito che siano fondate su elementi concreti e verificabili.

Un’operazione di trasparenza che, tuttavia, dovrebbe essere responsabilità delle istituzioni.

 

Foto credit: Francesco Bellina / Cesura

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