Dopo la pandemia, è diventata parte del dibattito pubblico la questione della condizione di giovani e minori, sotto tanti punti di vista: dai divari educativi emersi durante il Covid a forme di disagio ed esclusione sociale che hanno colpito i più giovani in questo periodo. Con le testimonianze, anche tra gli operatori sanitari, di un’accresciuta percezione di peggioramento nella condizione di benessere mentale di bambini e ragazzi.

Ricostruire questi aspetti è sempre molto complesso. Inoltre, come abbiamo avuto modo di approfondire nel rapporto Non sono emergenza, vi è una diffusa retorica emergenziale tesa a descrivere i giovani come ripiegati su sé stessi, che spesso prescinde dalla loro condizione effettiva.

Allo stesso tempo, i segnali di malessere psicologico tra bambini e ragazzi non devono essere sottovalutati, arrivando anche da fonti autorevoli. Come le indagini svolte negli ultimi anni dal ministero della salute sui disturbi del comportamento alimentare tra i più giovani e quella sulle dipendenze comportamentali nella generazione Z (i nativi digitali, nati tra la fine degli anni ’90 e il 2012) a cura dell’istituto superiore di sanità.

Di fronte al rischio di una narrazione aneddotica sulla condizione giovanile, partire dai dati – adottando anche diversi punti di vista – è l’unico modo per orientarsi e capire meglio la situazione in corso. Con tutti i limiti del caso, visto che generalmente le informazioni disponibili non permettono un’effettiva profondità territoriale di analisi. Attraverso l’uso di fonti diverse, proviamo a ricostruire un quadro delle tendenze rispetto al benessere psicologico tra gli studenti.

La condizione dei giovani attraverso l’indice di salute mentale

Un primo strumento a disposizione per ricostruire la condizione di salute mentale nelle nuove generazioni è l’indice specifico, utilizzato da Istat nell’ambito degli indicatori sul benessere equo e sostenibile (Bes).

Si tratta di una modalità per misurare il disagio psicologico (psychological distress), elaborata dall’istituto di statistica attraverso la sintesi dei punteggi totalizzati da ciascun individuo di almeno 14 anni in 5 quesiti estratti da uno specifico questionario (il Sf36: 36-item short form survey). I quesiti selezionati si riferiscono alle quattro dimensioni principali della salute mentale: ansia, depressione, perdita di controllo comportamentale o emozionale e benessere psicologico. A partire dalle risposte, viene elaborato un indice che varia tra 0 e 100: più è elevato l’indice, migliori sono le condizioni di benessere psicologico della persona.

Dopo l’inizio della pandemia, è proprio tra i più giovani (fascia 14-19 anni) che si era riscontrato il peggioramento più consistente dell’indice di salute mentale. Stando ai nuovi dati – relativi al 2023 – questa tendenza non appare del tutto recuperata rispetto al periodo pre-Covid.

Nell’ultimo anno di rilevazione l’indice di salute mentale tra gli adolescenti è sceso a 71, rispetto al 72,6 registrato l’anno precedente. I giovani restano la fascia d’età con l’indice più alto, ma in confronto alla media della popolazione è nitido il contrasto tra prima e dopo la pandemia. Un gap che peraltro non sembra essere ancora del tutto recuperato.

L’altro aspetto significativo è lo spiccato divario di genere. Tra le adolescenti l’indice di salute mentale è stato pari a 67,4 nel 2023, circa 7 punti in meno dei coetanei maschi (74,3). Sebbene uno svantaggio femminile sia comune a tutte le fasce d’età, lo scarto registrato tra i 14 e i 19 anni è particolarmente ampio.

Quello sulla salute mentale non è l’unico indicatore che segnala una difficoltà nella condizione di bambini e ragazzi. Dai dati sull’isolamento sociale a quelli sulle dipendenze, fino ai disturbi del comportamento alimentare, i segnali in questa direzione sono numerosi. Tuttavia, se è abbastanza chiaro il quadro complessivo, non è altrettanto semplice ricostruire il fenomeno con una disaggregazione territoriale fine, premessa obbligata per qualsiasi tipo di intervento.

Un fenomeno difficile da ricostruire in chiave locale

Negli ultimi anni vi è stato un grande sforzo della comunità scientifica per indagare le cause del peggioramento del benessere psicologico in alcune ragazze e ragazzi, specialmente dopo la pandemia.

Va in questa direzione la ricerca promossa dall’autorità garante per l’infanzia (Agia) insieme all’istituto superiore di sanità (Iss), da cui emergono una serie di fattori di rischio, sia endogeno (relativo al minore e alla sua famiglia) che esogeno (riferiti al contesto in cui vive).

Fattori di rischio per il benessere psico-fisico dei minori nel Covid

Purtroppo, mentre vi è un certo consenso sui fattori connessi al benessere psico-fisico dei minori, non è altrettanto semplice ricostruire tale condizione in chiave territoriale.

Uno sforzo in questo senso è quello effettuato dall’Iss nell’ambito dell’indagine internazionale promossa dall’Oms sui comportamenti collegati alla salute in ragazzi di età scolare (in inglese health behaviour in school-aged children, Hbsc).

Questa indagine internazionale, svolta ogni 4 anni attraverso un campione di alunni delle scuole secondarie di primo e secondo grado, dal 2010 prevede una rappresentatività sia nazionale che regionale. Con la raccolta quindi di dati per tutte le regioni e province autonome del paese. Nel 2022 – l’ultima edizione svolta – sono state oltre seimila le classi campionate, da tutte le regioni italiane.

Questa indagine, la prima del genere svolta nel post-Covid, offre alcuni indirizzi sul fenomeno, con una maggiore disaggregazione territoriale rispetto ad altre ricerche sul tema.

L’impatto del contesto familiare sulla condizione dei giovani

Un primo elemento che questi dati consentono di analizzare è il contesto familiare. In presenza di un disagio psicologico o di un disturbo, poter contare sul sostegno dei genitori e in generale della famiglia è fondamentale. Tanto è vero che lo studio effettuato durante la pandemia dal garante dell’infanzia e dall’Iss ha fatto emergere questo aspetto come fattore protettivo per la salute mentale dei minori nell’emergenza Covid-19.

I dati mostrano che al crescere dell’età, diminuisce la facilità con cui ragazze e ragazzi riescono ad aprirsi con i genitori, con una maggiore facilità nel parlare con la madre. La questione riguarda soprattutto le ragazze. Poco più della metà delle quindicenni dichiara di ricevere un elevato supporto familiare (51,8%), a fronte del 60,7% registrato tra i coetanei maschi. Una quota che varia anche rispetto al territorio di appartenenza.

Oltre due terzi degli studenti maschi della provincia autonoma di Bolzano (71,7%), della Valle d’Aosta (66,5%) e della Puglia (66,2%) dichiarano un elevato supporto della famiglia. Tra le giovani la quota è sistematicamente più bassa, anche se supera il 60% in 3 territori. Oltre all’area di Bolzano, due regioni del mezzogiorno come Sicilia e Campania. Quest’ultima è anche la regione con il minor divario di genere: la quota di giovani che si sentono supportati dalla famiglia è analoga tra maschi e femmine e sfiora il 61%.

Al contrario, meno del 45% delle ragazze di Friuli Venezia Giulia, Marche, Emilia Romagna e Veneto dichiara un elevato supporto familiare.

La scuola per gli adolescenti

Insieme alla famiglia, la scuola è l’altra istituzione con un ruolo centrale. È qui infatti che bambini e ragazzi trascorrono buona parte del proprio tempo, vivendo esperienze che possono influenzarne il benessere e lo sviluppo.

Anche in questo caso, l’apprezzamento verso la scuola è inversamente correlato all’età. I rispondenti 11enni a cui “piace molto la scuola” sono il 21% tra le ragazze e il 15% tra i maschi. La quota si dimezza a 13 anni (7% maschi, 10,7% femmine), per poi calare ulteriormente tra i 15enni (5,6% maschi, 7% femmine). In questa fascia d’età, il 61,8% si sente accettato dagli insegnanti, ma solo poco più di uno su 3 (35,4%) percepisce un interesse da parte dei docenti. Due su 3 (66,6%) si sentono accettati per come sono dai compagni di classe.

Fortemente correlata con i rapporti con insegnanti e compagni è la percezione di stress rispetto all’esperienza scolastica. La difficoltà di gestire lo stress è uno dei fattori più spesso chiamati in causa per l’impatto sulla dimensione psicologica e sociale.

Circa il 60% degli studenti intervistati dichiara di sentirsi molto o abbastanza stressato dalla scuola, una quota cresciuta rispetto alla precedente rilevazione del 2017/18. La percentuale varia rispetto ai territori, all’età e al genere degli studenti. Non raggiunge il 50% in provincia di Bolzano (40,6%) e in Calabria (49%), mentre supera il 62% in Veneto e Valle d’Aosta. Il picco massimo tra le ragazze 15enni: quasi l’80% dichiara di sentirsi abbastanza o molto stressata dall’impegno scolastico (60,2% tra i coetanei maschi).

I giovani tra amici e uso del tempo libero

Un altro aspetto frequentemente discusso, e che le indagini più autorevoli consentono di approfondire, è l’uso del tempo libero. Abbiamo avuto modo di approfondire come già prima del Covid fosse emersa la tendenza degli adolescenti di vedere meno spesso i propri amici nel tempo libero. Un fenomeno spiegabile anche con l’incremento nell’uso degli strumenti digitali e dei media sociali.

Su questo aspetto il dibattito si è molto concentrato, purtroppo non di rado con approcci allarmisti e paternalisti che non aiutano a comprendere meglio il fenomeno. Sarebbe opportuna infatti una distinzione tra la fisiologica evoluzione dei mezzi di comunicazione (su cui è necessaria un opera di alfabetizzazione digitale per poterli padroneggiare) e i casi in cui l’abuso di tali strumenti diventa il sintomo di un malessere di altro tipo. Esattamente come in altri tipi di dipendenze.

L’indagine sui comportamenti collegati alla salute in ragazzi di età scolare consente di ricostruire l’entità di questo fenomeno.

Parliamo di ragazze e ragazzi che presentano almeno 6 dei 9 criteri definiti dalla metodologia di rilevazione. Tra questi rientrano l’ansia di accedere ai social, la volontà di passare sempre più tempo online, sintomi di astinenza quando offline, fallimento nel controllo del tempo, trascurare altre attività, liti con genitori a causa dell’uso, problemi con gli altri, mentire ai genitori, usare i social per scappare da sentimenti negativi.

Anche in questo caso è ampio il divario rispetto all’età, al genere e alla condizione sociale del minore. Raggiunge il picco tra le ragazze di 13 e 15 anni (rispettivamente al 20,5% e al 18,5%). Da notare come oltre due terzi delle adolescenti di questa età dichiari di aver utilizzato spesso i social media per scappare da sentimenti negativi.

L’uso problematico dei social è più frequente tra chi viene da una famiglia a basso status socio-economico: tra questi ragazzi raggiunge il 15%, contro il 12,7% di quelli con status medio-altro. Le variazioni sono ampie anche rispetto al territorio di appartenenza.

La Campania è la regione italiana dove si registra la maggiore frequenza di un uso problematico dei social media tra gli adolescenti (16%). Seguono, con quote poco inferiori al 15%, Calabria e Puglia.

L’importanza di una rete sociale e di servizi su cui fare affidamento

Alla luce di queste tendenze, va sottolineato come il ruolo di una forte rete sociale sia stata cruciale durante la pandemia per contenere i fenomeni di disagio tra i più giovani.

A partire dalle tante comunità educanti presenti sul territorio, aspetto messo in evidenza dall’indagine dell’istituto superiore di sanità e del garante dell’infanzia.

Si comprende quindi quanto mettere in rete queste esperienze, costruire un coordinamento tra la scuola, le organizzazioni sociali, i servizi sanitari e sociali rappresenti l’unico modo per governare questi processi. Nell’emergenza pandemica, quando questo coordinamento è mancato, ciò ha avuto riflessi sulla vulnerabilità di bambini e ragazzi.

In parallelo con la costruzione di queste reti, il rafforzamento di servizi specifici per tutelare la salute mentale dei minori appare fondamentale. Per fare un esempio, in base all’ultimo annuario statistico del ministero della salute, i centri di assistenza di neuropsichiatria infantile e adolescenziale sono articolati nel 2022 in 58 strutture residenziali e in 53 semiresidenziali, ma queste non risultano presenti in tutte le regioni.

Inoltre, a fronte di un fabbisogno stimabile in 700 posti secondo i professionisti del settore, sono attualmente circa 400 i posti letto nei reparti di neuropsichiatria dell’infanzia e dell’adolescenza. Ciò porta a una commistione tra i servizi rivolti agli adulti e quelli per i minori, un aspetto ribadito come critico dal garante dell’infanzia nell’ultima relazione al parlamento.

Poter monitorare in chiave territoriale fabbisogni e servizi è l’unica premessa per impostare politiche efficaci per la salute mentale dei minori. A partire dall’istituzione di un sistema informativo univoco, come auspicato dal gruppo di lavoro per il rispetto della convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

Solo così sarà possibile alimentare attraverso i dati un dibattito pubblico che già sta avvenendo nel paese, spesso senza gli strumenti adeguati. E soprattutto tradurre in azioni concrete i bisogni emersi, individuandoli alla luce di un patrimonio informativo solido, trasparente e condiviso.

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I contenuti dell’Osservatorio povertà educativa #conibambini sono realizzati da openpolis con l’impresa sociale Con i Bambini nell’ambito del fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nell’articolo. Li abbiamo raccolti e trattati così da poterli analizzare in relazione con altri dataset di fonte pubblica, con l’obiettivo di creare un’unica banca dati territoriale sui servizi. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati sono tratti dall’indagine sui comportamenti collegati alla salute in ragazzi di età scolare, effettuata dall’Iss nell’ambito dello studio internazionale Hbsc promosso dall’Oms (in inglese health behaviour in school-aged children).

Foto: Rosie Sun (unsplash) – Licenza

L'articolo I segnali di disagio e malessere nella condizione di giovani e minori proviene da Openpolis.

Con la chiusura di tutte le scuole, comprese quelle dell’infanzia, una questione aperta per le famiglie è la possibilità di iscrivere i propri figli ai centri estivi.

Non si tratta di una necessità solo per i genitori, rispetto alla conciliazione tra vita familiare e lavorativa. L’accesso a questo tipo di attività sociali ed educative riguarda direttamente le opportunità a disposizione del bambino, fin dai primi anni di vita.

Parliamo dell’accesso a quell’insieme di opportunità formative, sociali, sportive e culturali – dentro e fuori la scuola – che rappresentano un aspetto essenziale del contrasto della povertà educativa.

Abbiamo approfondito la questione, attraverso i dati sull’offerta comunale di centri estivi e di attività pre e post-scuola.

Per un tempo libero di qualità fuori dall’orario scolastico

I centri estivi, promossi dal comune anche con il supporto di associazioni sociali e sportive, si rivolgono soprattutto a bambini in età prescolare e agli alunni in età dell’obbligo scolastico, specialmente nel primo ciclo di istruzione. Con un target che quindi di solito varia tra i 3 e i 14 anni di età.

La loro funzione è aggregare bambini e adolescenti attraverso l’offerta di attività ludiche, sportive, uscite ricreative, gite, laboratori espressivi e manuali, momenti di gioco strutturato e non. Oltre a vere e proprie attività educative e di formazione, particolarmente preziose quando chiude la scuola, nel contrasto di quello che in letteratura viene analizzato come summer learning loss. Vale a a dire la perdita di apprendimenti durante le chiusure scolastiche prolungate, come quelle per le vacanze estive.

I centri estivi hanno quindi almeno tre obiettivi: garantire l’accesso al tempo libero di qualità, alle opportunità educative anche durante la chiusura scolastica e favorire spazi di socializzazione e divertimento. Anche nel rispetto del diritto al gioco e al tempo libero sancito dalla convenzione sui diritti dell’infanzia.

Il servizio pre e post scuola svolge una funzione in parte analoga. Oltre a migliorare le possibilità di conciliazione dei tempi per le famiglie, consiste nell’offerta a bambini e ragazzi di attività educative, ludiche e ricreative prima e dopo l’ingresso in classe. Suoi destinatari possono essere gli alunni di scuole d’infanzia, primarie e medie ma, a differenza dei centri estivi, si svolge durante l’anno scolastico, prima e dopo l’ingresso a scuola.

Prerogative che ne rendono preziosa la funzione sia educativa che sociale, e che tuttavia non sono sempre disponibili sull’intero territorio nazionale.

L’offerta di centri estivi e attività extra-scolastiche

Prima della pandemia, a livello nazionale erano 9,8 gli utenti dei centri estivi e gli alunni frequentanti attività pre e post scuola ogni 100 bambini e ragazzi residenti tra 3 e 14 anni.

Una quota fortemente variabile tra le ripartizioni del paese: gli utenti di questi servizi rappresentano circa il 15% dei minori nell’Italia settentrionale. Percentuale che si dimezza in quella centrale (7,5%) e scende al 2,2% medio nei comuni del sud continentale. Non sono purtroppo disponibili dati per le isole e per le altre regioni a statuto speciale.

Molto minore è invece la variabilità rispetto alla dimensione demografica del comune. Il livello è analogo tanto in piccolissimi centri con meno di 500 abitanti (dove la quota è al 10,6%), quanto nelle città maggiori (sopra 100mila residenti si attesta al 10%). Tra questi due estremi, la media si colloca tra il 10 e il 12%, con l’eccezione dei comuni intermedi, tra 20mila e 60mila abitanti. Qui la capillarità del servizio scende sensibilmente, arrivando al di sotto dell’8%.

Tra le regioni spicca il dato dell’Emilia Romagna. Nei comuni di questa regione gli utenti di centri estivi e attività connesse sono 17,6 ogni 100 minori. Un livello cui si avvicinano solo Lombardia (15,9%), Piemonte (15,2%) e Marche (14,5%). Sopra la media nazionale anche Veneto (12,5%), Toscana (11,1%) e Umbria (10,5%). Al contrario, tutte le regioni del sud continentale si attestano al di sotto di questa soglia.

Con l’eccezione dell’Abruzzo (8,7 utenti ogni 100 minori), per tutte le altre regioni centro-meridionali la quota scende sotto il 5%. Agli ultimi posti tra le regioni a statuto ordinario si trovano Calabria (2,3%), Puglia (1,6%) e Campania (1,1%).

I divari nell’offerta, comune per comune

A livello locale, uno sguardo alla mappa evidenzia quanto questo tipo di servizi risulti differenziato, almeno alla luce degli ultimi dati precedenti la pandemia. La densità nel 2019 risulta molto maggiore nei comuni del centro-nord, a partire dalle città.

Tra i capoluoghi, è Milano quello con l’offerta più ampia di questo tipo di servizi (34,89 utenti ogni 100 minori). Seguono, con circa 20 utenti per 100 minori, Verona, Parma, Bologna e Fermo.

In 9 casi su 10, i capoluoghi con minore capillarità di questo tipo di servizi si trovano nel sud. Parliamo delle città di Taranto, Crotone, Bari, Viterbo, Barletta, Brindisi, Napoli, Isernia, Caserta e Andria. In tutti i centri appena citati gli utenti registrati nel 2019 erano infatti meno di 0,65 ogni 100 minori.

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I contenuti dell’Osservatorio povertà educativa #conibambini sono realizzati da openpolis con l’impresa sociale Con i Bambini nell’ambito del fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nell’articolo. Li abbiamo raccolti e trattati così da poterli analizzare in relazione con altri dataset di fonte pubblica, con l’obiettivo di creare un’unica banca dati territoriale sui servizi. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati relativi ai servizi analizzati sono di fonte Opencivitas-Sose.

Foto: Allison Shelley/The Verbatim Agency per EDUimages – Licenza

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Se viste dal punto di vista di bambini e ragazzi, le piste ciclabili non sono solo una delle tante modalità di trasporto possibili. Per i più piccoli, se si esclude l’andare a piedi, la bicicletta rappresenta la vera alternativa per spostarsi in modo autonomo, senza dover chiedere un passaggio ai genitori.

La costruzione di piste ciclabili quindi non va considerata solo un incentivo alla cosiddetta “mobilità dolce”, per ridurre le emissioni inquinanti. È anche una premessa per l’autonomia dei minori. Offre a bambini e ragazzi la possibilità di spostarsi in sicurezza, ad esempio per andare a scuola o per incontrare i coetanei. Un mezzo di trasporto “salutare” e anche sostenibile, dal punto di vista ambientale ed economico.

A fronte di questi vantaggi, i divari nell’offerta di piste ciclabili restano piuttosto ampi tra le città italiane. Mentre a Mantova e Ferrara si superano i 10 chilometri di piste ogni mille residenti sotto i 18 anni, ad Avellino, Napoli e Viterbo sono meno di 0,15 nel 2021. Inoltre meno di una scuola su 10 risultava raggiungibile con questa modalità in quello stesso anno (anno scolastico 2021/22).

I divari tra le città nell’offerta di piste ciclabili

La disponibilità di piste ciclabili varia molto tra i capoluoghi italiani. In termini assoluti, Roma e Milano sono quelli con la maggiore estensione, con rispettivamente 317,1 e 298 chilometri. Del resto, si tratta anche delle due città italiane più popolose.

In rapporto alla superficie del comune – l’indicatore più spesso utilizzato per i confronti tra territori diversi – prevalgono invece Padova (197,2 km di piste ogni 100 chilometri quadrati di superficie), Brescia (186,1) e Mantova (179,8).

Mantova è invece prima in Italia per rapporto tra estensione delle piste ciclabili e minori residenti. In questo comune vi sono infatti 16,37 chilometri di piste ogni mille abitanti con meno di 18 anni. Segue Ferrara (12,55), unico altro capoluogo italiano a superare i 10 chilometri di piste ogni mille minori.

Ai primi posti compaiono anche Reggio Emilia, Modena, Cremona, con oltre 8 km ogni mille abitanti sotto i 18 anni. Da questa classifica emerge come l’infrastruttura ciclabile si concentri soprattutto nell’Italia settentrionale. Il 72% delle piste ciclabili si trova nel nord; quasi la metà del totale (45%) nel solo nord-est.

Nell’Italia centro-meridionale, al contrario, l’offerta di piste ciclabili, anche rispetto ai minori residenti, è di gran lunga inferiore. In 14 comuni – di cui 11 nel mezzogiorno – vi sono meno di 0,5 km ogni mille bambini e ragazzi. Ad Avellino, Napoli e Viterbo la quota scende sotto 0,15.

Di conseguenza, come emerge plasticamente dalla mappa, in questi territori è anche più raro che servizi essenziali come le scuole siano raggiungibili in bici.

La possibilità di andare a scuola in bicicletta

Abbiamo visto come nel 2021 oltre il 70% delle ciclabili presenti nei capoluoghi italiani si trovasse in città del nord. Perciò non deve sorprendere se in quello stesso anno scolastico (2021/22) il 79% degli edifici scolastici statali collegati alla rete ciclabile era collocato in questa stessa area del paese.

In media in Italia il collegamento alla pista ciclabile è dichiarato per circa una scuola su 10 (9,2%). Gli edifici non collegati sono circa il 42%, mentre nel restante 48,8% dei casi l’informazione non è disponibile. Rendendo così difficile distinguere tra i casi in cui si tratta di una mancata compilazione o di un’assenza effettiva.

Resta comunque il fatto che sono soprattutto le scuole dell’Italia settentrionale a dichiarare una maggiore raggiungibilità con la bici. Un dato pienamente coerente con l’offerta di piste ciclabili già vista per le città capoluogo.

Le scuole di Emilia Romagna e Veneto sono quelle più raggiungibili con la pista ciclabile (oltre una su 5). Al contrario, meno dell’1% degli edifici scolastici statali di Campania, Sicilia, Basilicata e Molise ha dichiarato un collegamento con questa modalità nell’a.s. 2021/22.

Approfondendo il dato a livello locale, si nota la distanza tra le province di Venezia e Ravenna – dove oltre il 30% degli edifici scolastici risulta collegato – e altri 6 territori (Trieste, Ragusa, Nuoro, Matera, Campobasso e Benevento) dove la dichiarazione non è stata fatta per nessuna delle scuole statali presenti.

Tra le città capoluogo, spiccano i comuni di Cuneo (77,3% di edifici raggiungibili) e Modena (66,2%). Mentre le scuole per cui è stato dichiarato il collegamento nell’anno scolastico 2021/22 sono meno del 2% in 41 città. Di queste, ben 17 si concentrano in sole 3 regioni: Sicilia, Calabria e Campania.

La costruzione di nuove piste ciclabili in Italia

Alla luce della situazione in essere e del ritardo del mezzogiorno, è importante porre l’attenzione necessaria alla costruzione delle nuove infrastrutture ciclabili.

Da questo punto di vista, è interessante osservare come l’incremento di piste ciclabili negli ultimi anni sia stato generalizzato in tutto il paese: +25,1% nei capoluoghi tra 2016 e 2021. Nello stesso periodo, è stato ancora più sostenuto nel mezzogiorno: +39,7%, a fronte del +22,1% del nord e del +30,3% del centro Italia.

Cifre che delineano un percorso di riduzione del divario, che però in termini assoluti resta molto ampio. Le città delle isole, in cui la rete ciclabile è cresciuta di un notevole +46,8%, sommano comunque appena 160 km nel 2021. In quelle del sud continentale (+36,8%) i chilometri ciclabili sono poco più di 350. Una frazione rispetto all’estensione dell’Italia centrale (971,4 km) e soprattutto di quella settentrionale (3.854,8 km).

Differenze da non sottovalutare, per l’impatto che hanno sulla vita dei minori, sulle loro possibilità quotidiane e, in definitiva, sulla loro condizione.

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I contenuti dell’Osservatorio povertà educativa #conibambini sono realizzati da openpolis con l’impresa sociale Con i Bambini nell’ambito del fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nell’articolo. Li abbiamo raccolti e trattati così da poterli analizzare in relazione con altri dataset di fonte pubblica, con l’obiettivo di creare un’unica banca dati territoriale sui servizi. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati relativi alle piste ciclabili nelle città sono di fonte Istat, sono stati incrociati con quelli demografici sui minori residenti e sono aggiornati al 2021. Quelli sulle scuole raggiungibili con piste ciclabili sono di fonte ministero dell’istruzione (a.s. 2021/22).

Foto: sudmilanociclabile – Licenza

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In Italia una legge stabilisce che i presidenti di regione non possano ricoprire il loro incarico per più di due mandati consecutivi. Nonostante questo però non sono mancati in passato casi di presidenti che si sono candidati per un terzo incarico.

La questione è tornata di attualità negli scorsi giorni a causa di una polemica interna al Partito democratico (Pd). La nuova segretaria Elly Schlein infatti ha sottolineato come la legge escluda la possibilità di un terzo mandato. Una posizione che l’ha posta in aperto conflitto con il presidente della Campania. Già da tempo infatti Vincenzo De Luca ha espresso la sua volontà di ricandidarsi nonostante stia attualmente svolgendo il suo secondo incarico.

Ma la questione non riguarda solo De Luca. Rimanendo in area Pd infatti sembra che anche il presidente della Puglia Michele Emiliano sia intenzionato a ricandidarsi, nonostante il limite posto dalla legge nazionale.

Ma un discorso analogo vale anche per alcuni presidenti di centro destra, come Luca Zaia (Lega), che in Veneto è già al terzo mandato, e Giovanni Toti (Forza Italia), al secondo incarico in Liguria.

Più in generale comunque, tutto il fronte dei presidenti di regione sembra contrario a questo limite. Una posizione discutibile, anche se certamente un intervento per uniformare la materia in tutte le regioni sarebbe più che opportuno.

Il limite dei due mandati e una legge ampiamente disapplicata

Come accennato, il divieto di ricoprire per più di due volte consecutive il ruolo di presidente di regione è chiaramente stabilito da una legge nazionale.

Questa norma, attuativa dell’articolo 122 della costituzione, sembra in effetti piuttosto chiara, almeno a una prima lettura.

Di diverso avviso però si sono mostrati diversi giudici di merito, quando la questione si è posta prima in Lombardia ed Emilia-Romagna, con gli ex presidenti Formigoni e Errani, e poi in Veneto, con l’attuale presidente Zaia.

Queste decisioni, pur riguardando casi parzialmente diversi, si sono basate sull’orientamento adottato fino a quel momento dalla corte costituzionale e dalla corte di cassazione. La questione centrale riguarda il fatto che una legge quadro non dovrebbe essere specifica. I principi fondamentali che esprime quindi non dovrebbero essere applicati direttamente.

Secondo questa interpretazione dunque, la legge 165/2004 non inserisce direttamente un limite di due mandati, ma piuttosto l’obbligo per le regioni di inserire tale limite nella legge elettorale.

In aggiunta l’articolo 5 della legge costituzionale 1/1999 prevede che nelle more dell’adozione di nuove leggi elettorali regionali si applicano le regole previste in precedenza. Regole che non includevano alcun limite di mandati.

Un po’ diverso invece è il caso del Veneto. Qui infatti nel 2012 la prima giunta guidata da Luca Zaia ha approvato una legge elettorale regionale inserendo il limite dei due mandati. Una norma transitoria della legge elettorale tuttavia ha previsto che tale limite si applicasse esclusivamente agli incarichi ricoperti dopo l’approvazione della legge stessa.

I presidenti in carica al secondo o terzo mandato

Con queste premesse si potrebbe dunque pensare che il limite dei due mandati sancito con legge nazionale non sia effettivamente applicabile, almeno per quelle regioni che non hanno disciplinato la materia. La questione però, come vedremo, risulta più complicata di così.

Attualmente sono 7 le regioni in cui il presidente è al secondo, se non al terzo, mandato consecutivo: Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Puglia e Veneto.

Tra queste però 4 regioni hanno inserito nella propria legge elettorale il limite dei due mandati e quindi, a legislazione vigente, i presidenti in carica non dovrebbero avere appigli per ricandidarsi.

Le regioni che non prevedono un limite ai mandati

Per i presidenti di Puglia, Campania e Liguria invece la situazione è un po’ diversa. Le leggi elettorali di queste regioni infatti non prevedono alcun limite ai mandati dei presidenti, o almeno non esplicitamente. In ciascuna di queste leggi in effetti è incluso un passaggio in cui si afferma l’applicabilità di altre norme non incompatibili.

Questi tre casi comunque presentano una significativa differenza rispetto a quelli sin qui analizzati. Le leggi elettorali delle 3 regioni citate infatti sono tutte successive all’approvazione della legge quadro (2004).

Ricandidandosi quindi i presidenti si esporrebbero al rischio di ricorsi da parte dei propri avversari politici e a un possibile rinvio alla corte costituzionale. Per quanto complessa resti la materia, la consulta si troverebbe quindi a giudicare delle leggi elettorali regionali che hanno chiaramente ignorato i principi generali stabiliti con legge della repubblica. Lo stesso peraltro potrebbe accadere se una o più di queste regioni scegliesse di adottare la strategia usata in Veneto.

Certo resta aperta la questione dell’autoapplicazione di quella che dovrebbe essere una legge quadro. Tuttavia se è vero che i giudici di merito in passato hanno seguito l’orientamento espresso dalle due massime corti italiane è altrettanto vero che la corte costituzionale non si è mai occupata direttamente di questa specifica questione.

Inoltre nel corso degli anni l’orientamento del giudice delle leggi si è evoluto, interpretando in modo meno rigido il principio secondo cui una legge quadro non può mai essere autoapplicativa.

D’altronde se venisse confermata la prevalenza della legge regionale, il rischio sarebbe quello di permettere ai presidenti di eludere il divieto posto dalla legge nazionale evitando semplicemente di legiferare.

La posizione dei presidenti e una possibile riforma

Al di là di queste considerazioni però, come accennato, i presidenti di regione sembrano voler superare in un modo o nell’altro il limite imposto dalle norme statali in vigore.

Sia il governatore del Veneto Zaia che quello della Campania De Luca ad esempio, hanno esplicitamente contestato la ratio di questa norma. Pur esprimendosi in modo differente entrambe le loro argomentazioni contestano che tale limite sia imposto, a parer loro senza ragioni, solo ai sindaci e ai presidenti di regione. Mentre al contrario nessun limite si applica ai membri del governo, ai parlamentari (europei e nazionali) ai consiglieri regionali o comunali.

Tuttavia nell’ordinamento italiano questi sono gli unici 2 incarichi monocratici al vertice di un organo politico esecutivo cui si accede con elezione diretta sul modello del presidenzialismo americano. Incarichi che peraltro sono titolari di un potere notevole nell’ambito del proprio livello di governo. Non a caso anche il modello americano prevede questo limite per il ruolo di presidente, mentre lo stesso non vale per i suoi ministri o per i parlamentari.

D’altronde è la stessa legge quadro a esprimere esplicitamente questa distinzione. Il vincolo infatti è imposto solo nel caso in cui sia adottata una legge elettorale che prevede l’elezione diretta del presidente. Se una regione si dota invece di un modello istituzionale di tipo parlamentare, come ad esempio la Valle d’Aosta, tale limite non si applica.

La posizione ufficiale della conferenza delle regioni risulta più moderata rimanendo nondimeno piuttosto decisa. Recentemente interpellata rispetto alle proposte di legge di riforma delle province la conferenza ha infatti sostenuto la necessità di portare a 3 il limite di mandati. Anche in questo caso però il limite è inteso dal momento dell’approvazione delle nuove leggi regionali. In questo modo dunque si annullerebbero i mandati passati o in corso. Un previsione che consentirebbe (se eletti) ai presidenti al secondo incarico di arrivare fino a un quinto mandato.

Certo non è affatto scontato che il governo decida di spendersi su questa questione. Bisogna tenere presente comunque che i presidenti di regione sono figure importanti, tanto nel panorama politico generale quanto nei rispettivi partiti. Non si può quindi escludere che la maggioranza, a maggior ragione nell’ambito di una riforma degli enti locali, decida di avallare la loro posizione.

In ogni caso se questo non dovesse accadere almeno i presidenti di Campania, Puglia e Liguria potrebbero comunque decidere di candidarsi. Un eventuale sentenza che dichiari illegittimo il terzo mandato arriverebbe infatti, con tutta probabilità, dopo le elezioni.

Foto: Vincenzo De Luca (Facebook)

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Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

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Discorso diverso riguarda gli interventi finalizzati alla messa in sicurezza, al monitoraggio e alla prevenzione. Questi fondi infatti, pari a circa 1,29 miliardi, devono ancora essere assegnati, anche se il processo di selezione dei progetti è già partito.

In attesa della proposta di revisione complessiva del piano, promessa dal governo entro agosto, sono queste le risorse che potenzialmente potrebbero essere reindirizzate alla ricostruzione. Tuttavia va detto che i fondi Pnrr hanno una destinazione precisa, legata a misure specifiche e la possibilità di dirottarli su interventi diversi non è così scontata.

Gli investimenti del Pnrr contro il dissesto idrogeologico

Complessivamente l’investimento del Pnrr che prevede interventi per la gestione del rischio idrogeologico ammonta a 2,49 miliardi di euro.

In generale l’investimento punta a rafforzare le misure di prevenzione attraverso un programma di azioni strutturali e non. Le risorse stanziate sono destinate a progetti per ridurre il rischio di alluvioni e frane, mettendo in sicurezza i territori con interventi di riqualificazione, monitoraggio e prevenzione.

Tale investimento poi si suddivide in 2 sotto-misure. La linea A, di competenza del ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, prevede interventi nelle aree più a rischio con l’obiettivo di portare in sicurezza 1,5 milioni di cittadini. La linea B invece, a cui abbiamo già accennato, è di competenza della protezione civile e prevede finanziamenti per il ripristino delle infrastrutture danneggiate da eventi calamitosi già verificatisi. Tale intervento assorbe 1,2 miliardi dell’investimento totale (il 48,2% circa).

Per quanto riguarda la linea A i progetti da finanziare non sono ancora stati selezionati. Questo passaggio è atteso entro la fine dell’anno. Sono invece già noti gli interventi che saranno realizzati nell’ambito della linea B.

Prima di passarli in rassegna però, occorre precisare che in nessun modo tali azioni avrebbero potuto evitare ciò che è accaduto in Emilia Romagna. Questo per due ragioni: la prima è che si tratta di progetti per la ricostruzione in territori colpiti da calamità naturali precedenti. Emilia Romagna compresa.

La seconda è che il Pnrr è stato avviato nel 2021 e prevede il completamento degli interventi finanziati per questa misura rispettivamente nel marzo del 2026 (per la linea A) e nel dicembre del 2025 (per la linea B). Con l’attuale configurazione quindi tali investimenti dovranno servire affinché eventi come quelli degli ultimi giorni non si ripetano, piuttosto che per la ricostruzione emergenziale.

A tale scopo è necessario ricorrere ad altre fonti di finanziamento. A meno di una revisione complessiva del Pnrr che preveda una redistribuzione delle risorse. Un passaggio che potrebbe anche essere possibile dato che il governo sostiene da mesi di avere avviato delle trattative con la commissione europea per la modifica del piano italiano.

Oltre agli investimenti il Pnrr prevede anche anche una riforma il cui scopo era quello di superare le criticità legate alla debolezza e all’assenza di un efficace sistema di governance nelle azioni di contrasto al dissesto idrogeologico.

Tale riforma di settore doveva entrare in vigore entro giugno dello scorso anno (all’epoca era ancora in carica il governo Draghi). Passaggio che, in base a quanto riportato dalle fonti disponibili, può essere considerato come completato. Ciò non è avvenuto con un singolo intervento normativo. Sono ben 15 infatti gli atti elencati sul portale Italia domani.

Come si distribuiscono i fondi del Pnrr già assegnati

Allo stato attuale quindi è possibile conoscere quanti sono i progetti finanziati nell’ambito della “linea B”. E come i fondi assegnati si distribuiscono tra le varie regioni italiane.

Complessivamente i progetti selezionati sono 1.725 per un ammontare complessivo di circa 1,15 miliardi di euro assegnati (sostanzialmente tutte le risorse disponibili). La maggior parte di questi fondi, pari a circa 924 milioni di euro, è stata assegnata a 1.319 nuovi progetti. Interventi cioè predisposti ad hoc per intercettare le risorse del Pnrr. La restante parte invece andrà a progetti “in essere”. Opere cioè che erano già state previste in precedenza ma ugualmente finanziate dal piano.

A livello complessivo a ricevere più risorse è la Lombardia (136,9 milioni per 320 progetti). Una scelta probabilmente dovuta al fatto che si tratta della regione più densamente popolata d’Italia. Inoltre parliamo di un territorio con estese zone montane, particolarmente esposte al rischio di alluvioni e frane.

Al secondo posto per quota di risorse totali assegnate troviamo proprio l’Emilia Romagna (circa 98 milioni di euro per 222 progetti). Regione che peraltro, come avevamo visto in questo articolo, risulta essere tra le più esposte in Italia a questo tipo di fenomeni.

Tra le aree del paese che ricevono i finanziamenti maggiori troviamo anche Sicilia (circa 97 milioni per 48 progetti), Veneto (84,4 milioni per 26 progetti) e Toscana (84,3 milioni per 37 progetti).

Gli interventi finanziati in Emilia Romagna

Sulla nostra piattaforma OpenPNRR è possibile capire, territorio per territorio, quali sono i progetti per il rischio idrogeologico che hanno già ricevuto fondi. Occorre precisare però che, pur avendo preso i dati da una fonte ufficiale (il portale Italia domani), abbiamo visto che in alcuni casi questi contengono degli errori che ci stiamo impegnando a correggere. A questo proposito, come spieghiamo in questo articolo, invitiamo tutti i lettori a segnalarci eventuali anomalie che dovessero riscontrare.

Tenendo presente quanto detto, a livello di singole opere, possiamo osservare che ci sono 5 interventi finanziati in Emilia Romagna con un valore complessivo pari o superiore ai 2 milioni di euro. Il progetto dall’importo più alto prevede la manutenzione straordinaria e l’adeguamento delle opere di difesa della costa nei comuni che si trovano nella provincia di Forlì-Cesena e Rimini. Vale complessivamente 3,14 milioni di euro e interessa 5 comuni (Cesenatico, Bellaria-Igea marina, Savignano sul Rubicone, San Mauro Pascoli e Gatteo).

Il secondo progetto più rilevante vale 2,9 milioni e prevede la riduzione del rischio idraulico per i comuni di Scandiano, Casalgrande e Rubiera. Territori attraversati dal torrente Tresinaro in provincia di Reggio Emilia. C’è poi un’opera del valore complessivo di 2,5 milioni di euro per il ripristino, recupero e integrazione delle opere di difesa idraulica dell’alveo del fiume Trebbia. Progetto che interessa i comuni di Travo e Coli in provincia di Piacenza.

Infine, 2,4 milioni andranno ai comuni di Pavullo nel Frignano e Montese (Modena), per il ripristino e l’adeguamento delle opere idrauliche e il consolidamento dei terreni interresati da frane. E 2 milioni per la messa in sicurezza degli abitanti a rischio idrogeologico nella Val d’Enza. In particolare nei comuni di Traversetolo, Palanzano e Monchio delle Corti (Parma).

Come risulta evidente da questo breve excursus, molti progetti interessano contemporaneamente più territori. È impossibile in questi casi riuscire a estrapolare una ripartizione esatta dei fondi per singolo comune. Per farci un’idea di come gli investimenti contro il dissesto idrogeologico potranno impattare sulle varie comunità quindi abbiamo scelto di attribuire l’intero importo del progetto a tutte le aree coinvolte. I valori rappresentati nella mappa sottostante quindi devono essere presi come un’indicazione generale e non come una ripartizione puntuale dei fondi.

Fatta questa premessa, possiamo osservare che a livello provinciale l’area che attrae la maggior parte dei fondi è Parma che intercetta progetti del valore complessivo di 48 milioni. Si tratta del quarto dato più elevato in assoluto fra tutte le province italiane (superato solo da Cagliari, Como e Catania). Seguono Modena (37 milioni), Reggio Emilia (29,1 milioni) e Piacenza (26,7 milioni).

Concentrandoci invece sui singoli comuni, è Pavullo nel Frignano il territorio interessato da progetti che assorbono complessivamente le somme più rilevanti. Questa zona dell’appennino modenese infatti sarà interessata da 9 interventi il cui valore complessivo ammonta a circa 6,5 milioni. Segue Comacchio (Fe) dove le opere realizzate saranno 4 per un valore di circa 5,25 milioni. Al terzo posto invece troviamo Montese (Mo) con 7 progetti per una somma di circa 4,78 milioni.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: governo – licenza

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Negli ultimi giorni in Emilia-Romagna hanno avuto luogo una serie di inondazioni, le quali hanno già causato 13 vittime e migliaia di sfollati. Alle alluvioni generate dalle piogge torrenziali e dalle esondazioni fluviali si sono aggiunte anche le frane, moltiplicando così i danni subiti dalla popolazione locale.

Un episodio quanto più disastroso anche in relazione alla siccità che nei mesi scorsi ha colpito molti di quei territori. L’esasperazione di questi eventi e l’alternanza di estremi opposti è considerata dagli esperti una delle conseguenze dei cambiamenti climatici. Ha effetti profondamente nocivi sugli ecosistemi, danneggiando infrastrutture e abitazioni. Provocando così danni ambientali, economici e nei casi peggiori anche in termini di vite umane.

La popolazione esposta ad alluvioni nei comuni italiani

Con alluvione si intende l’allagamento di zone che non sono normalmente coperte d’acqua, a causa dell’esondazione di corsi d’acqua o del mare, a sua volta causata da altri fattori, per esempio le piogge forti. L’Italia è fortemente esposta a questi fenomeni per via del suo assetto morfologico, in quanto lo spazio che può contenere le esondazioni è limitato sia dalle montagne che dal mare.

Come afferma la direttiva europea 2007/60/Ce, le alluvioni sono fenomeni naturali, impossibili da prevenire. Tuttavia alcune attività umane e i cambiamenti climatici in atto contribuiscono a incrementare la probabilità che tali episodi si verifichino, oltre a inasprirne le conseguenze. La crescita degli insediamenti umani e il consumo di suolo sono alcuni esempi di attività pericolose. Per quanto riguarda invece i cambiamenti climatici, uno dei principali fattori è la ridotta capacità di ritenzione idrica del suolo.

L’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) individua una serie di indicatori per misurare l’entità del rischio idraulico e realizza una mosaicatura del paese a livello comunale. In altri approfondimenti abbiamo parlato delle aree a rischio e dei beni culturali esposti. Oltre ovviamente a quelli della popolazione esposta.

Parliamo di 12,2 milioni di persone, tenendo in considerazione tutti gli scenari di probabilità identificati da Ispra: rischio basso, medio ed elevato.

In totale sono 260 su quasi 8mila i comuni del nostro paese in cui la totalità della popolazione risulta esposta a rischio idraulico. Oltre 400 quelli in cui la popolazione esposta supera comunque il 90%.

Le aree maggiormente esposte si trovano in particolare in Emilia-Romagna e Veneto, lungo il delta del Po, ma anche in alcune zone della Toscana e in Calabria (meno evidente se si considera, come nella mappa, il rischio complessivo, e più significativo isolando invece il rischio elevato).

Gli eventi alluvionali: l’entità del danno

Gli eventi alluvionali risultano particolarmente distruttivi per l’ecosistema e per le infrastrutture. Oltre a danneggiare le case e costringere molte persone all’evacuazione, devastano anche i raccolti, condizionando la catena di approvvigionamento per mesi a venire. Non mancano poi i danni alla natura stessa e agli esseri viventi che la abitano.

Anche a livello globale, le alluvioni sono la principale causa di sfollamento tra le varie tipologie di disastro ambientale, avendo costretto oltre 156 milioni di persone a lasciare la propria abitazione tra 2008 e 2020.

Nel complesso, per quantificare l’entità di tutta questa devastazione, si può fare un ragionamento di tipo economico. La commissione europea, nell’ambito del green deal, stima l’impatto dei cambiamenti climatici in questo modo, per valutare le soluzioni politiche in atto. Eurostat, che raccoglie questi dati, distingue tre tipologie di fenomeni estremi: quelli meteorologici (legati a eventi atmosferici quali le tempeste), quelli idrologici (connessi al ciclo dell’acqua) e infine quelli climatologici (per esempio gli sbalzi di temperatura o gli incendi).

Nel 2021 l’impatto economico degli eventi climatici è stato il più alto mai registrato negli ultimi 10 anni, toccando i 56,5 miliardi di euro (+354% rispetto all’anno precedente). Si è trattato perlopiù di danni causati da eventi alluvionali.

Nel 2020 la cifra era stata decisamente inferiore: poco più di 3 miliardi. Questo forte aumento è imputabile alle numerose alluvioni che hanno colpito soprattutto alcune aree della Germania, del Belgio e dell’Italia.

Nel 2021 si sono registrati circa 43 miliardi di euro di danni a causa di eventi idrologici, oltre a 1,7 miliardi per via di eventi meteorologici e a circa mezzo miliardo per eventi di tipo climatologico.

Perdite molto significative, che se messe in rapporto con la popolazione residente ammontano a 126 euro pro capite. Quasi 100 euro in più rispetto a quanto riportato nel 2020 e di gran lunga la cifra più elevata mai registrata nell’ultimo ventennio.

Foto: protezione civile – licenza

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Si prevede che nel 2050 i residenti della regione con almeno 65 anni saranno il 33,7% della popolazione, a fronte del 24,2% attuale.

Per questo motivo, la sanità territoriale nella regione, così come quella del paese, è destinata ad attraversare una profonda ristrutturazione, mediante i fondi del Pnrr.

Dall’istituzione di case della comunità – luoghi di prossimità a cui i cittadini possono accedere per l’assistenza primaria – a quella di ospedali di comunità – piccole strutture (20 posti letto) per consentire un’accoglienza intermedia tra il ricovero a casa e quello in ospedale.

Per questi due investimenti alla regione Emilia-Romagna sono destinati 192,7 milioni di euro, su 3 miliardi complessivi. Nello specifico, 124,7 milioni di euro andranno alla creazione di 85 case della comunità, di cui 45 hub – quelle principali che erogano servizi di assistenza primaria, attività specialistiche e di diagnostica di base – e 40 spoke (47% del totale), che offrono unicamente servizi di assistenza primaria.

Per quanto riguarda gli ospedali di comunità sono 27 quelli previsti in Emilia-Romagna, per un importo complessivo dal Pnrr di 68 milioni di euro. In 14 casi si tratterà di interventi di ristrutturazione. In altri 3 si procederà con l’abbattimento e la successiva ricostruzione, mentre per 10 progetti è prevista una nuova costruzione o l’ampliamento di strutture esistenti.

A seguito di questi interventi nella regione è prevista la realizzazione di 1,91 case della comunità e 0,61 ospedali di comunità ogni 100.000 abitanti. Nelle aree interne il rapporto salirà rispettivamente a 3,22 e 1,11.

Nei territori più periferici della regione il 53,1% delle case della comunità sarà spoke, quella che prevede minori servizi, a fronte di una media nazionale del 52% di case spoke nelle aree interne.

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Le alluvioni, naturali ma inasprite dalle attività antropiche

Si tratta di fenomeni di allagamento di aree normalmente non coperte d’acqua, a causa dell’esondazione del mare o dei corsi d’acqua interni. Insieme a frane e valanghe, costituiscono un fattore di rischio idrogeologico. Le alluvioni di per sé sono un fenomeno naturale, generato da processi naturali come l’erosione delle coste.

Tuttavia molte attività degli esseri umani contribuiscono notevolmente all’aumento della frequenza e dell’intensità di tali episodi. È ad esempio il caso del consumo di suolo, che rende il terreno impermeabile e quindi meno capace di assorbire l’acqua in eccesso. Ma anche degli eventi climatici estremi come le piogge intense, o dell’innalzamento del livello dei mari causato dal riscaldamento dell’atmosfera. Gli eventi alluvionali sono estremamente dannosi non solo per gli ecosistemi, ma anche per le comunità, perché danneggiano le infrastrutture e le abitazioni, con effetti sulle economie locali.

L’Italia risulta naturalmente esposta a questo fenomeno per via del suo assetto morfologico in quanto lo spazio che può contenere le esondazioni è fortemente limitato sia dalle montagne che dal mare.

La mosaicatura Ispra del 2021

Per misurare l’esposizione al rischio di alluvione, l’istituto superiore per la protezione e ricerca ambientale (Ispra) realizza periodicamente una mosaicatura del territorio nazionale.

In particolare, individua dei layer che definiscono l’estensione delle aree allagabili per tre scenari di probabilità: alto, medio e basso rischio – dove l’alto rischio è un sottoinsieme del medio e il medio del basso. Con rischio alto si intendono le aree allagabili in seguito a eventi alluvionali con tempi di ritorno compresi tra i 20 e i 50 anni. Mentre gli scenari di medio rischio hanno tempi di ritorno tra i 100 e i 200 anni, e quelli di rischio basso superiori a quest’ultima soglia. Tali soglie sono fissate nel Dlgs 49/2010 sulla valutazione e gestione del rischio alluvione.

Parliamo di oltre 42mila chilometri quadrati. Se poi consideriamo i due sottoinsiemi di rischio maggiore, risulta essere esposto a rischio medio ed elevato, rispettivamente, il 10% e il 5,4% del territorio. La situazione differisce significativamente sul territorio italiano.

Ferrara è la prima provincia italiana per quota di terreno esposto a rischio alluvioni (99,9%). Segue Rovigo con il 99,1%. Nel complesso sono sette le province in cui la percentuale supera il 50%: oltre le già citate Ferrara e Rovigo, anche Ravenna, Venezia, Mantova, Reggio Emilia e Bologna. Tra lo 0% e l’1% invece soltanto 7 province, tutte siciliane tranne Bolzano.

Tra le città metropolitane, il record lo registra Venezia (66%), seguita da Bologna (50,3%). Tutte le altre riportano cifre inferiori al 20%. All’ultimo posto Palermo (0,6%) e Messina (1%).

Il rischio alluvioni nelle regioni italiane

Come già evidente a livello provinciale, è l’Emilia-Romagna a presentare la quota più elevata del proprio territorio esposta al rischio alluvione. Come rileva Ispra stessa nel suo report 2021 sul dissesto idrogeologico, questo è dovuto “alla presenza di una complessa ed estesa rete di collettori di bonifica e corsi d’acqua minori che si sviluppano su ampie aree morfologicamente depresse, di tratti arginati spesso lungo alvei stretti e pensili, di regimazioni e rettifiche in specie nei tratti di pianura”.

Tuttavia, la regione maggiormente esposta allo scenario di rischio elevato è la Calabria.

Emilia-Romagna e Veneto sono le prime regioni per quota di terreno a rischio, con quote superiori al 30% (rispettivamente 47,3% e 32,2%). Mentre come accennato la Calabria registra il dato più alto per quanto riguarda il rischio elevato, che comprende il 17% del territorio regionale.

Foto: Matthew – licenza

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Interventi che riguarderanno anche l’Emilia-Romagna, dai primi livelli d’istruzione a quelli più elevati.

L’offerta di asili nido e l’investimento del Pnrr

Partendo dagli asili nido, in Emilia-Romagna nel 2020 sono 39.010 i posti offerti nei nidi e nei servizi per la prima infanzia, a fronte di circa 97mila residenti con meno di 3 anni nella regione. Ovvero una copertura potenziale del 40,7%, al di sopra della soglia del 33% fissata in sede Ue. Oltre a riportare un valore superiore alla media nazionale (27,2%), l’Emilia-Romagna è anche una delle regioni con la quota maggiore in Italia, seconda solo all’Umbria (44%).

Tra le province, quella con la maggiore copertura potenziale è Ravenna con 48,6 posti ogni 100 bambini. Seguono i territori di Bologna (46,5 posti per residente 0-3 anni) e Ferrara (45,5). Al di sopra del 35% anche Reggio nell’Emilia (41), Forlì-Cesena (40,2), Modena (39,4) e Parma (36,5). Sono due le province in Emilia-Romagna in cui il valore è inferiore alla soglia comunitaria: Rimini (31,4 ogni 100 bambini) e Piacenza (26). In quest’ultima provincia, la quota di copertura potenziale è leggermente inferiore alla media nazionale del 2020.

Tra i capoluoghi, quello che registra la percentuale maggiore è Ferrara (60,9%) seguito da Forlì (52,2%) e Bologna (48,9%). Valori superiori al target europeo anche per i comuni di Ravenna (46,9%), Modena (44,6%), Parma (43,1%) e Reggio Emilia (42,5%). Si collocano leggermente al di sotto di questa soglia Piacenza (31,5%) e Rimini (31,4%), con quote comunque superiori a quella nazionale.

Al netto dei capoluoghi, gli altri comuni con più di 1.000 residenti tra 0 e 2 anni riportano una copertura potenziale simile. Si tratta di Cesena (42,9%), Carpi (43,8%), Imola (40,2%) e Faenza (40,8%).

Complessivamente, in Emilia-Romagna l’89,6% dei comuni offre asili nido o altri servizi per la prima infanzia, a fronte di una media nazionale del 59,3%. Tutte le province riportano dei valori superiori a quello medio italiano. Sono però tre i territori dove pressoché la totalità dei comuni fornisce servizi per i residenti sotto i 3 anni. Si tratta delle province di Reggio Emilia, Ferrara e Ravenna. Nel bolognese questa quota si assesta al 98,2%.

In questo contesto il Pnrr stanzia 4,6 miliardi sull’investimento per gli asili nido e le scuole per l’infanzia. Di questi, accanto alle risorse che finanzieranno progetti già in essere, è stato varato un bando da 3 miliardi di euro, di cui 2,4 per i soli nidi.

Di tali risorse, stando alle graduatorie pubblicate in agosto, in Emilia-Romagna dovrebbero arrivare con il nuovo bando circa 88,7 milioni di euro per gli asili nido e poli d’infanzia, pari al 3,6% dei 2,4 miliardi di euro stanziati. In termini assoluti, il territorio con i progetti ammessi in graduatoria che cubano più risorse è la provincia di Bologna, seguita da Rimini, Modena e Ferrara.

Complessivamente nella regione è previsto il finanziamento di 64 progetti. Di questi, 26 sono entrati nelle graduatorie pubblicate lo scorso agosto come ammessi, 38 come riserva. Per 4 dei progetti entrati in graduatoria, è comunque già prevista una successiva rimodulazione degli importi.

Va infatti tenuto presente che quelli pubblicati nelle graduatorie di agosto non necessariamente corrispondono agli importi definitivi: prima della sottoscrizione dell’accordo di concessione potranno essere svolte ulteriori verifiche sull’ammissibilità e per alcuni importi è già prevista una successiva rimodulazione. Altro elemento cruciale è dato dal fatto che, come detto, molti interventi presentano l’indicazione “riserva” nella graduatoria.

Con questi caveat, sulla base delle graduatorie pubblicate in agosto, il progetto con l’importo maggiore è una demolizione con successiva costruzione per il comune di Bologna, ammessa con riserva. Un intervento da circa 4 milioni di euro.

L’ente con più risorse previste è il comune di Rimini, con circa 10,1 milioni di euro per 4 progetti in graduatoria, seguito dal comune di Parma (5 milioni di euro per 2 progetti) e da quello di Ferrara (4,3 milioni di euro per 3 interventi).

La costruzione di nuove scuole

Un altro aspetto di cui si occupa il Pnrr è la costruzione di nuove scuole sostenibili. Un investimento da 1,19 miliardi per la realizzazione di oltre 200 nuove scuole, di cui 23 previste in Emilia-Romagna.

Nella regione, in base ai dati relativi all’a.s. 2020/21, sono presenti 2.521 edifici scolastici. Dal punto di vista della sostenibilità, per 1.229 in quell’anno era stata dichiarata la dotazione di accorgimenti per ridurre i consumi energetici, come la presenza di vetri o serramenti doppi, l’isolamento di coperture e pareti esterne, oppure ancora la zonizzazione dell’impianto termico, che consente un dispendio più accurato per la climatizzazione degli ambienti.

Il 48,75% degli edifici scolastici in Emilia-Romagna presenta quindi questo tipo di accorgimenti, meno della media nazionale (57,5%). Una quota che varia tra i diversi territori: mentre a Ravenna la percentuale di edifici con accorgimenti raggiunge il 65,64%, in provincia di Parma si attesta al 37,9%.

Scendendo a livello comunale, tra i comuni della regione con più di 20mila residenti tra 6 e 18 anni notiamo Modena, dove il 45,9% delle scuole è dotato di accorgimenti per il risparmio energetico, mentre la quota è inferiore al 40% a Parma (35,48%), Bologna (28,69%) e Reggio Emilia (25,74%).

Su questa situazione si innestano gli interventi del Pnrr, con una serie di investimenti per l’edilizia scolastica tra cui quelli per la costruzione di nuove scuole. Sono 23 le aree individuate per l’Emilia-Romagna per un totale di 66.237,01 mq e un importo complessivo richiesto di circa 146,2 milioni di euro, in base alle graduatorie pubblicate nel maggio scorso. Un intervento su due per le nuove scuole della regione riguarderà edifici nelle classi energetiche F e G, quelle meno efficienti.

I maggiori interventi riguardano il comune di Castel Maggiore in provincia di Bologna, con un importo richiesto di 14 milioni di euro. Si tratta della demolizione con ricostruzione in situ della scuola secondaria di I grado – Donini Pelegalli, un intervento su edifici di 5.918 mq attualmente in classe energetica F.

Il contrasto ai divari educativi esistenti

In Emilia-Romagna, il tasso di abbandono scolastico nel 2021 si è attestato al 9,9%. Un dato inferiore alla media nazionale e appena sopra di un punto rispetto all’obiettivo europeo del 9% entro il 2030.

Nella regione restano comunque ampi divari educativi sugli apprendimenti in classe. Nei test Invalsi 2020/21, il 35,8% degli studenti dell’Emilia-Romagna in III media si è attestato sui livelli di competenza 1 e 2 in italiano, considerati non adeguati. Un valore di poco inferiore alla media nazionale (39% circa).

Nella provincia di Ferrara, quella con il dato peggiore, si parla del 37,15% degli alunni. Mentre nella provincia di Bologna sono risultati inadeguati i test del 31,93% degli studenti. In entrambi i casi, si tratta di percentuali minori di quella italiana.

Dati a cui dedicare un’attenzione prioritaria: i bassi livelli di competenza sono uno dei segnali più rilevanti della dispersione scolastica. Il Pnrr interviene con un investimento apposito, che ha tra gli obiettivi quello di scendere nel 2026 al 10,2% di abbandoni precoci nel nostro paese. Tale intervento vale 1,5 miliardi, di cui 500 milioni assegnati con una prima tranche attraverso un decreto del ministero dell’istruzione nel giugno di quest’anno.

Risorse che, in Emilia-Romagna, sono destinate a 215 istituti, per un totale di 30,9 milioni di euro. Si tratta del 6,18% delle risorse stanziate con questo decreto. Il finanziamento maggiore nella regione arriverà agli istituti con sede nel comune di Parma, con 1,8 milioni di euro.

L’istituto più finanziato è il Rinaldo Corso, nel territorio di Reggio dell’Emilia, cui sono destinati 345.889,43 euro. Segue l’istituto Cattaneo-Deledda in provincia di Modena con 288.475,28 euro.

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I contenuti dell’Osservatorio povertà educativa #conibambini sono realizzati da openpolis con l’impresa sociale Con i Bambini nell’ambito del fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Mettiamo a disposizione in formato aperto i dati utilizzati nell’articolo. Li abbiamo raccolti e trattati così da poterli analizzare in relazione con altri dataset di fonte pubblica, con l’obiettivo di creare un’unica banca dati territoriale sui servizi. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione. I dati relativi al Pnrr sono stati elaborati a partire dalle graduatorie e dalle informazioni pubblicate dal ministero dell’istruzione.

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